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Le droit de l’eau potable au Québec

  • Hugo Tremblay et
  • Paule Halley

Corps de l’article

L’eau douce représente une ressource naturelle aux caractéristiques exceptionnelles : en effet, elle est la source de toute vie sur les terres émergées. Ressource aujourd’hui convoitée, elle représente environ 3 p. 100 des eaux de la planète et sa répartition géographique est inégale. L’eau influe sur le climat, les espèces vivantes, etc., et de nombreuses études et représentations rappellent l’importance de l’eau dans l’histoire humaine. Le droit n’est certes pas resté insensible aux caractéristiques particulières de l’eau douce, et cela, sous toutes ses formes et usages. Ainsi, le droit de l’eau est ancien, vaste et toujours dynamique : il s’intéresse aux cours d’eau servant de frontières nationales, à la navigation, à l’irrigation, aux forces hydriques, aux usages domestiques, à la préparation des aliments, aux pêcheries commerciales et sportives, aux espèces vivantes qui en dépendent, aux écosystèmes, etc.

Le cadre juridique relatif à l’eau prête attention tout particulièrement à l’eau potable [1]. Compte tenu de l’importance de ce sujet, la présente étude est consacrée à l’étude des régimes juridiques mis en place au Québec pour encadrer l’approvisionnement des personnes physiques en eau potable. Depuis quelques années, le contexte de crise environnementale et de mondialisation des économies a ravivé les débats autour de l’eau potable et un nouveau droit de la personne associé à l’eau potable est en voie d’élaboration, le « droit à l’eau ». Ce nouveau droit est un sujet vaste et la doctrine spécialisée est volumineuse [2]. Le droit à l’eau est souvent présenté comme un instrument de justice sociale permettant la promotion de l’égalité et du bien-être matériel pour des populations défavorisées [3]. Néanmoins, la sémantique juridique de ce concept reste floue [4].

Ainsi, en droit international, le droit à l’eau est lié aux droits fondamentaux de la personne, mais son existence autonome et sa portée restent encore incertaines [5]. Ce droit fait actuellement l’objet de réflexions destinées à en préciser les contours [6]. Le droit à l’eau figure dans deux conventions internationales, à savoir la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (1979) et la Convention relative aux droits de l’enfant (1989) [7]. La dernière reconnaissance officielle du droit à l’eau sur la scène internationale est l’Observation générale n° 15 — Le droit à l’eau (2002) du Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies [8]. Sa mise en oeuvre pourrait impliquer que les États mettent en place des mesures et des formes de réglementation pour assurer un accès physique, à un prix abordable, à une quantité suffisante d’eau potable et à des services d’assainissement sanitaires [9].

Par ailleurs, certains États reconnaissent officiellement un droit à l’eau dans leur législation sans toutefois que sa portée et son contenu soient fixés en détail. En France, le Code de l’environnement prévoit depuis peu que « chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous [10] ». Bien que le droit à l’eau fasse l’objet de plusieurs études en France, la portée et l’effectivité de ce droit sont l’objet d’interrogations [11]. Au Canada, le Manitoba offre un exemple intéressant. La Loi sur la protection des eaux constate « qu’il est reconnu internationalement que l’accès à des sources d’eau suffisantes, sécuritaires, acceptables et abordables pour des besoins personnels et domestiques est un droit fondamental du citoyen [12] ». Toutefois, cette référence a tout au plus une valeur interprétative compte tenu de sa présence dans le préambule de cette loi et de l’absence de normes contraignantes y donnant effet [13].

Au moment où nous terminions la présente étude, le projet de loi no 92, Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection [14], était déposé le 5 juin 2008 devant l’Assemblée nationale du Québec. À son article 2, ce projet de loi propose de reconnaître un droit à l’eau potable : « Dans le cadre de la loi, chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable. » En retenant des termes différents pour évoquer ce droit, le préambule de ce projet de loi précise le sens et la portée du droit d’accès à l’eau potable : « chacun doit pouvoir accéder à une eau dont la qualité et la quantité permettent de satisfaire ses besoins essentiels ». Il convient de souligner l’étroite parenté entre le libellé de l’article 2 et celui du texte français. Les dispositions se distinguent sur la manière de limiter la portée du droit d’accès à l’eau potable. En France, le droit s’exerce « dans des conditions économiquement acceptables par tous [15] », alors qu’au Québec il s’exerce « dans le cadre de la loi ». Le projet de loi no 92 propose ainsi un droit à l’eau potable pouvant être qualifié de droit relatif, c’est-à-dire que ce droit n’a pas d’existence autonome, mais qu’il s’exerce dans la mesure prévue par les dispositions législatives et réglementaires adoptées en matière d’approvisionnement en eau potable et de distribution de cette dernière. Soulignons que, la veille de la tenue des consultations et auditions publiques de la Commission des transports et de l’environnement de l’Assemblée nationale, dans le contexte de l’étude du projet de loi no 92, les interventions dans les médias ont surtout visé son article premier introduisant pour l’eau la notion de « patrimoine commun de la nation québécoise » et, jusqu’à maintenant, peu d’attention a été accordée à son article 2.

Abstraction faite du projet de loi n° 92, le droit actuellement en vigueur au Québec ne reconnaît pas expressément le droit des personnes à l’eau potable pour leurs besoins essentiels en fait de boissons, d’alimentation et d’hygiène. Bien que la jurisprudence canadienne n’offre pas d’exemple d’application des chartes ayant reconnu un droit à l’eau potable, il demeure néanmoins plausible que les droits à la vie et à la sécurité ainsi qu’à la sûreté et à l’intégrité, reconnus par la Charte canadienne des droits et libertés et la Charte des droits et liberté de la personne québécoise, comprennent un droit à l’eau potable [16]. En effet, la privation d’eau et la consommation d’eau non potable sont fatales à l’être humain, de telle sorte que les droits à la vie et à la sûreté ou à l’intégrité pourraient être invoqués pour étayer le droit d’une personne à une quantité suffisante d’eau potable [17]. De plus, les engagements actuels du Canada en vertu du droit international et l’opinion internationale régnant en matière de droits de la personne représentent aussi des sources persuasives qui militent pour une interprétation de la Charte canadienne reconnaissant un droit d’accès à une quantité suffisante d’eau potable [18].

Même dans les pays ayant reconnu juridiquement un droit à l’eau depuis plus longtemps, la mise en oeuvre de ce droit se bute à des problèmes significatifs. C’est le cas du droit sud-africain qui reconnaît le droit à l’eau dans sa constitution depuis 1996 [19]. Sa mise en oeuvre précise que chaque personne a droit à 25 litres d’eau par jour [20]. Soulignons que ce volume d’eau ne représente que le quart de la quantité optimale requise pour préserver la santé et le bien-être humain selon l’Organisation mondiale de la santé (OMS) [21]. D’ailleurs, un tribunal sud-africain, dont la décision est en appel, a récemment jugé que le droit à l’eau impliquait un accès à 50 litres par personne par jour [22]. D’autre part, les ressources financières limitées de l’État sud-africain auraient motivé un recours à la privatisation et à des politiques tarifaires de paiement intégral du coût pour les services d’aqueduc. Par conséquent, le coût de l’eau potable a augmenté de 300 à 600 p. 100 selon les localités. Les plus pauvres, vivant avec des revenus quotidiens inférieurs à 2 dollars, ont perdu l’accès aux services d’aqueduc et doivent s’approvisionner directement aux eaux de surface. En février 2002, cette dynamique a entraîné une épidémie de choléra causant 100 000 victimes et tuant plusieurs centaines de personnes [23].

Au Québec, il existe déjà de nombreuses règles de droit applicables à l’eau potable qui conditionnent la portée du nouveau droit à l’eau potable proposé par le projet de loi n° 92. Ces règles qui ont souvent des origines lointaines rappellent que l’eau destinée à la consommation humaine fait l’objet d’une attention très particulière de la part de l’État. Comme le souligne Henri Smets, au-delà des questions entourant la reconnaissance d’un droit à l’eau, les questions que soulève la réglementation de l’eau potable sont concrètes et appellent des réponses opérationnelles :

Au plan pratique, le droit à l’eau se manifeste d’ores et déjà par diverses dispositions du droit de la santé publique, du droit des collectivités territoriales, du droit de l’eau et du droit social. Il est mis en oeuvre par les pouvoirs publics qui ont reçu des compétences dans ce domaine, fixent les règles et financent une partie des travaux […] Il ne suffit pas d’adopter une disposition générale telle que « le droit à l’eau est un droit fondamental » car il est nécessaire d’expliciter ce que ceci signifie en pratique. Il ne suffit pas de décréter que chacun a droit à 50 litres d’eau potable par jour, si l’on ne précise pas qui la fournira et à quel prix, dans quelles conditions et avec quel niveau de qualité [24].

La présente étude s’intéresse à l’état du droit au Québec en matière d’eau potable et propose de combler le peu de littérature juridique sur le sujet au Québec. Cette étude met en évidence la fragmentation de ce droit, son caractère technique ainsi que ses dimensions environnementale et financière. L’émergence du nouveau droit à l’eau potable renouvelle maintenant la réflexion sur les conditions matérielles de l’accès à une eau potable de qualité et en quantité suffisante : à quels critères l’eau doit-elle être conforme pour être consommée sans risque pour la santé ? À quelle quantité minimale d’eau une personne physique a-t-elle accès ? Quels mécanismes institutionnels assurent l’approvisionnement et la qualité de l’eau fournie aux utilisateurs ? La réflexion sur l’accès à l’eau potable en termes de qualité et de quantité a inspiré notre examen et l’organisation des parties 2 et 3 de cette étude. Dans un premier temps, nous présentons un tableau général de l’évolution législative touchant l’eau potable au Québec et du concept juridique d’eau potable (1). Ensuite, nous examinons les régimes juridiques applicables à la qualité de l’eau potable, à savoir la protection des sources d’alimentation en eau brute et le contrôle administratif des équipements et de la qualité de l’eau distribuée (2). Enfin, nous étudions les questions touchant l’accès à l’eau potable en quantité suffisante, le financement des infrastructures et la tarification des services privés et publics d’eau potable (3).

1 Le droit de l’eau potable au Québec

En toile de fond à l’étude des régimes juridiques qui encadrent actuellement l’eau destinée à la consommation humaine, nous brossons ici un portrait général de l’évolution du droit touchant l’eau potable au Québec. Il atteste que l’eau potable est une ressource naturelle qui fait l’objet d’un service public que l’État contrôle depuis longtemps (1.1). L’arsenal de normes qui régulent l’eau potable le démontre sans pour autant témoigner d’une intervention publique toujours cohérente et systématique (1.2). Enfin, nous abordons le débat sur la fluoration de l’eau potable (1.3).

1.1 Un portrait général

Au Canada, l’eau étant considérée comme une ressource naturelle, la responsabilité législative de fournir au public une eau de qualité relève essentiellement des provinces et des territoires. Le gouvernement fédéral est également responsable de l’eau potable dans ses secteurs de compétence, à savoir dans les collectivités des Premières Nations, à bord des navires et des avions, sur les bases militaires, dans les parcs nationaux et les autres installations fédérales [25].

Au Québec, c’est au xixe siècle qu’apparaissent les premiers systèmes de distribution de l’eau potable. Dès lors, la très grande majorité de la population est alimentée en eau par des systèmes de distribution municipaux. Quant aux premières dispositions accordant au gouvernement du Québec le droit d’intervenir sur l’alimentation en eau potable, elles remontent à la Loi refondue concernant l’hygiène publique de 1901 et à la réglementation adoptée par le Conseil provincial de l’hygiène publique [26]. En 1960, la Régie d’épuration des eaux succède au Conseil, et quatre ans plus tard, les dispositions de la Loi de l’hygiène publique relatives aux aqueducs sont abrogées, tandis qu’une nouvelle régie des eaux cumule les pouvoirs sur l’alimentation en eau et le traitement des eaux usées [27]. À son tour, la Loi de la Régie des eaux du Québec est abrogée, le 21 décembre 1972, à l’occasion de l’adoption de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) qui reprend, dans sa section V, intitulée « La qualité de l’eau et la gestion des eaux usées », la plupart des dispositions abrogées [28]. À l’origine, l’application de la LQE a été confiée au directeur des Services de l’environnement qui devenait responsable des mesures de contrôle des systèmes publics et privés d’aqueduc et de traitement des eaux usées.

Depuis 1972, la LQE prescrit aux exploitants privés et publics et aux personnes qui mettent de l’eau à la disposition du public ou de leurs employés à des fins de consommation de distribuer de l’eau potable, « dans la mesure et selon les normes prévues par [un] règlement » à être adopté [29]. Pour combler l’absence de normes réglementaires, la loi est modifiée en 1974 pour remettre en vigueur, rétroactivement au 21 décembre 1972, une série de règlements adoptés en 1944 en vertu de la Loi de l’hygiène publique, et contenant notamment les normes québécoises en matière d’eau potable [30]. C’est seulement en 1984 qu’est adopté le premier règlement sur l’eau potable en vertu de la LQE, le Règlement sur l’eau potable [31]. Celui-ci compte 42 normes de qualité indiquant la concentration maximale de contaminants dans l’eau destinée à la consommation humaine, mais il n’offre aucune définition de l’expression « eau potable » ni n’en précise les usages [32].

Puis le gouvernement du Québec entreprend de renouveler sa politique de l’eau par la tenue d’un symposium sur la gestion de l’eau en 1997. L’année suivante, le ministre de l’Environnement du Québec mandate le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) pour faire enquête sur la gestion de l’eau et tenir des audiences publiques. Déposé en mai 2000, la première recommandation du rapport du BAPE concerne la mise à jour « [à] court terme, c’est-à-dire immédiatement et au plus tard d’ici un an », du Règlement sur l’eau potable de 1984 :

Il est désuet et inadéquat parce que les normes attendues dans le domaine de la santé publique sont à la hausse à cause de l’amélioration des systèmes de détection et des progrès de la connaissance. Le retard du gouvernement à édicter les normes nouvelles semble directement attribuable à la résistance des municipalités qui, pour des raisons essentiellement financières, font pression pour en retarder la promulgation ou en modifier les termes [33].

Le BAPE note que, malgré l’application du Règlement sur l’eau potable, 650 000 Québécois alimentés par un système de distribution boivent toujours des eaux non traitées et que certaines de ses normes de qualité sont dix fois moins sévères que les normes équivalentes dans d’autres pays [34]. Toujours en mai 2000, la tragédie de la contamination des eaux potables de la ville de Walkerton, en Ontario, faisant 7 morts et plus de 2 300 personnes malades, sensibilise l’opinion publique à la question de la qualité de l’eau potable. Le sujet est alors mis au programme de nombreux gouvernements canadiens, dont celui du Québec [35].

En 2001, le règlement de 1984 est remplacé par le Règlement sur la qualité de l’eau potable (RQEP) [36]. Ce dernier améliore le cadre juridique de l’eau potable sous tous ses aspects [37]. Dans son document intitulé Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 2002-2003, le Vérificateur général du Québec résume les améliorations apportées par le RQEP : la qualité de l’eau potable se détermine maintenant à partir de 77 normes (aujourd’hui 80), comparativement à 44 auparavant ; les réseaux de distribution desservant de 21 à 50 personnes sont maintenant assujettis au contrôle régulier de l’eau distribuée alors qu’ils en étaient soustraits ; le nombre minimal d’échantillons exigés pour les contrôles bactériologiques est augmenté ; des exigences liées à la filtration et à la désinfection de l’eau sont ajoutées ; les opérateurs veillant à la bonne marche des réseaux de distribution et des installations de traitement de l’eau potable, doivent avoir reçu une formation reconnue par le ministre de l’Éducation ou par Emploi-Québec [38].

En 2002, le gouvernement du Québec adopte la Politique nationale de l’eau. Il s’y engage notamment à intervenir pour assurer une eau potable de qualité et sécuritaire en soutenant financièrement, au cours des cinq années suivantes, la mise aux normes de toutes les installations d’approvisionnement en eau potable et de traitement à cet égard, en préparant une stratégie de protection des sources de captage d’eau de surface et en améliorant la capacité d’intervention, d’enquête et d’évaluation des risques des directions régionales de santé publique à l’occasion d’éventuels dépassements des normes de la qualité de l’eau ou de la survenance de maladies d’origine hydrique [39]. Plus récemment, le projet de loi n° 92 propose désormais de reconnaître ce droit dans la mesure prévue par la loi.

Enfin, selon l’information provenant de la banque de données Eau potable du ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP) accessible en décembre 2005, 87 p. 100 de la population du Québec, soit près de 6,6 millions de personnes, sont alimentées en eau par des installations assujetties à des exigences de contrôle de la qualité, du traitement et de la qualification du personnel. La quasi-totalité de ces installations (86 p. 100) sont sous la responsabilité d’une municipalité. Les installations individuelles et alimentant moins de 20 personnes touchent 13 p. 100 de la population, c’est-à-dire 1,02 million de personnes [40].

1.2 Une revue de la réglementation de l’eau potable : définitions et objectifs de qualité

Différentes expressions sont retenues pour désigner l’eau destinée à la consommation humaine. Selon la définition de l’OMS, « une eau de boisson saine ne présente aucun risque notable pour la santé d’une personne qui la consommerait sur toute la durée de sa vie [41] ». Dans le domaine des droits de la personne, le Conseil économique et social des Nations Unies retient, dans l’Observation générale no 15, l’expression suivante : « eau salubre et de qualité acceptable pour les usages personnels et domestiques [42] ».

L’OMS propose plusieurs méthodes et normes de qualité microbienne et physicochimique en vue de garantir la salubrité de l’eau de boisson [43]. Il ne s’agit pas de normes internationales standardisées et obligatoires, mais de recommandations pour l’adoption de standards nationaux tenant compte de la réalité hydrique régionale et locale. Par cette approche, l’OMS souhaite éviter la diversion des ressources humaines et financières limitées vers l’élaboration et l’application de normes qui, dans des circonstances particulières, pourraient ne concerner que des risques mineurs en matière de santé publique [44]. Aussi est-il normal que les normes de qualité de l’eau destinée à la consommation humaine varient d’un pays à l’autre.

Au Québec, le RQEP représente la référence juridique la plus importante en matière d’eau potable. Il retient et définit les termes « eau destinée à la consommation humaine » qui désignent l’« eau potable » ou l’« eau destinée à l’hygiène personnelle [45] ». Le RQEP définit l’« eau potable » comme une « eau destinée à être ingérée par l’être humain [46] ». Cet énoncé est assez large pour englober l’eau de boisson et celle qui est utilisée pour préparer les aliments. Le RQEP reprend l’obligation législative de ne mettre à la disposition d’un utilisateur qu’une eau satisfaisant aux normes de qualité de l’eau potable définies à son annexe 1. Cette obligation s’applique à toutes les installations, même à une résidence isolée. Ces normes concernent les concentrations maximales de contaminants de nature microbienne, organique, inorganique et radioactive [47]. Actuellement, les normes québécoises correspondent aux Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada [48].

Le RQEP intègre pour la première fois des exigences relatives à la qualification des personnes chargées d’assurer le fonctionnement des installations et de contrôler la qualité [49]. Le ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs est tenu de faire rapport tous les cinq ans au gouvernement quant à la mise en oeuvre du RQEP et quant à l’opportunité de modifier les normes de qualité de l’eau potable compte tenu des avancées scientifiques et techniques en la matière [50]. Trois autres ministères, soit le ministère de la Santé et des Services sociaux (MSSS), le ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec (MAPAQ) et le ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport (MELS), ainsi que l’organisme Emploi-Québec sont engagés dans la mise en oeuvre du RQEP, en plus du ministère des Affaires municipales et des Régions qui gère les programmes d’aide financière offerts aux municipalités.

Depuis son adoption, le RQEP a subi quatre modifications [51]. Il a été notamment modifié en vue d’y introduire des normes de qualité pour l’eau destinée à l’hygiène personnelle et autoriser les établissements touristiques saisonniers à mettre à la disposition de leur clientèle de l’eau non potable mais destinée « à des fins d’hygiène personnelle [52] ». Sont visés les établissements d’hébergement, de restauration et de camping temporaires. Des obligations de qualité touchant les bactéries Escherichia coli sont imposées et des pictogrammes indiquant que l’eau n’est pas potable doivent être installés à côté des robinets. La flexibilité offerte aux établissements saisonniers leur permet d’éviter les frais importants associés au traitement et au contrôle de la qualité de l’eau potable.

Les normes de qualité de l’« eau potable » du RQEP représentent la référence pour d’autres textes réglementaires au Québec. C’est le cas du Règlement sur le captage des eaux souterraines (RCES) [53], du Règlement sur les entreprises d’aqueduc et d’égout (REAE) [54] de même que du Règlement sur la santé et la sécurité au travail [55] qui y renvoient expressément. Bien qu’elle soit vaste, la portée de ces normes n’englobe pas l’ensemble des eaux destinées à la consommation humaine au Québec. En effet, suivant l’article 2 du RQEP, celui-ci ne s’applique pas aux eaux dont l’utilisation ou la distribution est régie par la Loi sur les produits alimentaires (LPA) [56] ou la Loi sur la Société des alcools du Québec [57]. La documentation administrative souligne que les exclusions ont pour objet de préserver la structure de contrôle de la qualité de l’eau déjà en place avant le RQEP [58]. Des auteurs remettent en question la fragmentation des compétences relatives à l’eau potable entre plusieurs entités administratives [59].

Bien que la Loi sur la Société des alcools du Québec et ses règlements fassent référence à quelques reprises à l’eau entrant dans la fabrication d’alcool, ils ne prévoient pas de définition ni de normes de qualité de l’eau ou de renvoi au RQEP [60]. Afin d’éviter toute confusion, le gouvernement a préféré modifier le RQEP en 2005 en vue d’exclure les eaux visées par la production d’alcool plutôt que d’harmoniser ces normes en vertu du RQEP. Cette réglementation devrait être revue pour mieux l’harmoniser avec les normes de qualité de l’eau potable en vigueur au Québec.

L’exclusion du RQEP est relative dans le cas de la LPA. L’eau destinée à la consommation humaine est assimilée à un aliment, qu’il s’agisse d’eau embouteillée, au volume, destinée à être embouteillée ou à servir à la préparation ou à la conservation des aliments. Il en va de même pour la glace [61]. L’objectif de la LPA est d’assurer l’innocuité des aliments préparés en usine et en restauration. Le gouvernement a utilisé son pouvoir de réglementer la composition des eaux entrant dans la préparation des aliments pour les seules eaux embouteillées en énonçant des normes de qualité différentes de celles qui ont été retenues pour l’« eau potable » dans le RQEP [62].

C’est le Règlement sur les eaux embouteillées qui établit les normes destinées à classifier les eaux embouteillées selon qu’il s’agit d’eau de source, minérale ou traitée, et à les étiqueter [63]. L’interdiction d’embouteiller de l’eau et de vendre ou de distribuer de l’eau embouteillée impose la réalisation de certaines analyses par un laboratoire agréé et suivant une méthode agréée [64]. Dans le cas des eaux produites au Québec, ces analyses doivent obligatoirement être effectuées sur des échantillons prélevés en présence d’un représentant du MDDEP [65]. Toutes les eaux embouteillées doivent être « bactériologiquement pures », c’est-à-dire ne contenir « aucun micro-organisme pathogène ni micro-organisme indice de contamination fécale ou autre [66] » et être exemptes de tout contaminant [67]. L’eau de source doit aussi respecter 23 normes supplémentaires fixant des concentrations maximales de sels minéraux, d’ions et de substances (par exemple, ammoniaque, arsenic, plomb) [68]. La documentation administrative relative au captage d’eau à des fins d’embouteillage contient aussi des indications qualitatives et des détails techniques analogues aux normes de qualité du RQEP [69]. Toutefois, ces derniers documents n’ont pas de force légale. Enfin, la Loi des aliments et drogues fédérale contient également des normes touchant les eaux embouteillées [70].

Dans les autres cas, l’exclusion énoncée à l’article 2 du RQEP devient relative, car la réglementation de la LPA renvoie expressément aux normes du RQEP. En effet, selon le Règlement sur les aliments [71], « [l]’eau utilisée pour la consommation humaine, la préparation et la conservation des aliments ainsi que pour le lavage des équipements entrant en contact direct avec les produits alimentaires doit être de l’eau potable [72] ». Ce dernier règlement définit l’expression « eau potable » comme « une eau conforme aux normes de qualité prescrites par le Règlement sur la qualité de l’eau potable [73] ». En définitive, l’exception à l’application des normes de qualité du RQEP pour les eaux visées par la LPA ne concerne que les eaux embouteillées.

Dans l’ensemble, la terminologie et les normes de qualité de l’eau potable au Québec sont relativement concentrées et uniformisées au sein d’un règlement de référence, le RQEP, et correspondent à celles qui sont recommandées par l’OMS. Toutes ces normes de qualité de l’eau potable offrent un fondement pour l’exercice d’un droit à l’eau [74], surtout lorsqu’il est formulé en termes relatifs, comme c’est le cas de l’article 2 du projet de loi no 92. Il reste néanmoins que l’existence de normes en marge des normes de référence et les régimes d’exception témoignent que la réglementation n’appréhende pas l’eau potable dans sa globalité ni ne regroupe toutes les situations dans lesquelles l’eau entre dans la composition de produits destinés à la consommation humaine.

1.3 La fluoration de l’eau potable

La question de la fluoration de l’eau potable mérite d’être soulignée, même brièvement, pour au moins deux raisons. D’abord, les normes relatives à la fluoration ne sont pas des normes de qualité de l’eau potable comme celles du RQEP, car elles n’ont pas pour objet la protection de la santé publique à l’encontre de contaminants mais plutôt l’amélioration de la santé dentaire grâce à un additif médicamenteux. Une eau potable reste potable sans fluor. Ensuite, la fluoration de l’eau constitue un sujet de débat social au Québec depuis les années 70 [75]. Aujourd’hui encore, cette question fait l’objet d’une discussion relative aux bénéfices ou aux dangers de la fluoration pour la santé, au coût économique et environnemental du procédé ainsi qu’aux compétences respectives des différents acteurs en cause [76].

Les municipalités disposent de compétences pour réglementer la fluoration de l’eau sur leur territoire et donc décider si l’eau potable doit être ou non fluorée [77]. Toutefois, celles-ci ne peuvent pas déterminer le niveau de fluoration de l’eau potable. En effet, selon la Loi sur la santé publique [78], tout propriétaire d’une station de traitement de l’eau potable qui procède à la fluoration de l’eau qu’il distribue doit surveiller la qualité de cette fluoration de manière qu’elle atteigne la concentration optimale en fluor pour prévenir la carie dentaire déterminée par le Règlement fixant la concentration optimale en fluor pour prévenir la carie dentaire [79]. En 2005, 42 municipalités ajoutaient du fluor à l’eau potable distribuée [80].

Par ailleurs, la fluoration a fait l’objet de recours en inconstitutionnalité en vertu de la Charte canadienne au motif qu’il s’agit d’un traitement médical sans consentement ou d’une atteinte à la santé et à la sécurité de la personne. Toutefois, les chances de succès de tels recours semblent presque inexistantes [81].

2 L’encadrement juridique qualitatif de l’approvisionnement en eau potable

Les plus récents systèmes de gestion de l’eau potable font la promotion d’une approche de gestion intégrée des systèmes d’approvisionnement, de traitement et de distribution de l’eau potable. Depuis 2002, le Conseil canadien des ministres de l’Environnement retient l’approche à barrières multiples comme étant le modèle de gestion intégrée de l’eau potable le plus efficace [82]. Il la définit ainsi : « L’approche à barrières multiples consiste en un système intégré de procédures, de processus et d’outils qui collectivement empêchent ou réduisent la contamination de l’eau potable, de la source au robinet, afin de réduire les risques pour la santé publique [83] ».

L’objectif de l’approche à barrières multiples est de réduire les risques de contamination et d’accroître la faisabilité et l’efficacité des contrôles correctifs et des mesures préventives. Cette approche de gestion intégrée compte sur trois barrières principales pour assurer la meilleure qualité possible de l’eau potable : 1) la protection des sources d’eau ; 2) le traitement de l’eau potable ; 3) le réseau de distribution de l’eau potable [84]. Séparément, les barrières peuvent être insuffisantes pour prévenir toute contamination de l’eau potable, mais ensemble elles offrent une assurance accrue que l’eau est salubre et elles favorisent la viabilité à long terme des réseaux d’approvisionnement en eau potable. Suivant cette approche, il importe que les éléments constitutifs de chacune des barrières soient traités de façon intégrée par l’entremise de la législation et des politiques, des normes de qualité et de contrôle, de la participation des acteurs visés et du public par la recherche et le développement des sciences et technologies [85].

L’approche à barrières multiples a inspiré l’organisation de la deuxième partie de notre texte qui est consacrée à l’encadrement juridique qualitatif des systèmes d’approvisionnement en eau potable au Québec, à savoir la protection de la source d’eau brute (2.1), la conception adéquate des équipements de l’ensemble du système de distribution (2.2) de même que le traitement et le contrôle de la qualité de l’eau distribuée (2.3).

2.1 La protection des sources d’approvisionnement en eau brute

La protection des sources d’approvisionnement en eau de surface ou souterraine est la première barrière de protection et la plus cruciale ; d’elle dépend l’intensité des barrières subséquentes. En effet, un système de protection de l’eau à la source rigoureux est susceptible de réduire l’importance des autres barrières et le coût de l’eau potable :

[It] is widely recognized that source water protection is a vital determinant of drinking water safety […] Not only can treatment costs be reduced by ensuring that source waters are relatively clean, but also drinking water safety will be enhanced because treatment systems (especially in smaller communities) may not be able to eliminate all potential chemical, biological and radiological contaminants. Furthermore, as efforts to develop standards for contaminants in various jurisdictions demonstrate, all potential threats have not been identified, let alone regulated [86].

Les normes juridiques de protection des sources d’approvisionnement sont composées de la réglementation générale des activités polluantes (2.1.1) et de la réglementation particulière des sources d’eau potable (2.1.2).

2.1.1 La protection de l’eau dans l’environnement au moyen des lois générales

Compte tenu de l’unicité du cycle hydrologique, les régimes juridiques généraux de protection de l’eau à l’état naturel participent à la protection des sources d’eau potable.  Les dispositifs sont nombreux et variés. Dans ces régimes, l’eau est protégée en tant que composante de l’environnement ou encore d’un habitat faunique ou floristique.

La LQE et ses règlements représentent le régime général de protection de l’environnement au Québec [87]. La LQE interdit à toute personne d’émettre dans l’environnement, c’est-à-dire dans l’eau, l’atmosphère et le sol ou toute combinaison de l’un ou l’autre de ces éléments, un contaminant lorsqu’une telle émission est prohibée par règlement ou bien qu’elle excède les quantités ou les concentrations prévues par règlement [88]. Ainsi, le rejet dans l’eau d’une matière dangereuse corrosive, radioactive ou toxique est interdit par règlement [89]. L’épandage des matières fertilisantes est également interdit « dans un cours d’eau, un lac, un marécage […] ou dans un étang ainsi qu’à l’intérieur d’une bande de 3 m de ceux-ci [90] ». Il en va de même des rejets dans les eaux de surface de contaminants contenus dans les effluents des raffineries de pétrole ou des fabriques de pâtes et papiers [91]. En l’absence de normes réglementaires, la LQE interdit l’émission dans l’environnement de tout contaminant susceptible de porter atteinte aux personnes, à la faune, à la flore, au sol ou aux biens [92].

En marge de la LQE, d’autres régimes juridiques concernent des activités polluantes ou des contaminants particuliers. Par exemple, la Loi sur les pesticides institue un dispositif juridique de gestion des pesticides prescrivant plusieurs mesures destinées à limiter la présence des pesticides en milieu hydrique [93]. La Loi fédérale sur les pêches et ses règlements protègent la qualité des eaux de surface en vue de préserver les ressources halieutiques qui y vivent [94]. Cette loi interdit de rejeter une substance nocive dans des eaux où vivent des poissons, ou en quelque autre lieu si le risque existe que la substance pénètre dans ces eaux [95]. Les « eaux où vivent les poissons » s’entendent de l’ensemble des eaux de pêche canadiennes, alors que les « substances nocives » sont susceptibles d’altérer la qualité de l’eau, de la rendre nocive pour le poisson, ou encore de rendre nocive l’utilisation par l’être humain du poisson qui y vit [96]. Il est permis de déroger à cette interdiction en conformité avec les normes réglementaires, comme c’est le cas actuellement pour les rejets des fabriques de pâtes et papiers, des raffineries de pétrole, des mines de métaux et des fabriques de chlore [97].

Au-delà des normes de contrôle des rejets de contaminants, des normes d’aménagement protègent également les milieux hydriques par des distances d’éloignement et des restrictions quant à la localisation des activités polluantes. Par exemple, « [l]’aire d’exploitation de toute nouvelle carrière ou sablière doit être située à une distance horizontale minimale de 75 mètres de tout ruisseau, rivière, fleuve, lac, mer, marécage ou batture [98] ». En vue de protéger les eaux souterraines, « [l]’aménagement d’un lieu d’enfouissement de sols contaminés est également interdit sur un terrain en dessous duquel se trouve une nappe libre ayant un potentiel aquifère élevé [99] ».

Enfin, les régimes d’autorisation et de permis de la législation environnementale accordent une attention particulière aux milieux hydriques au moment de l’examen des projets de développement économique. Ainsi, en 1988, la LQE a été modifiée pour assujettir toute nouvelle activité dans un cours d’eau ou bien dans un lac, un étang, un marais, un marécage ou une tourbière à l’obligation d’obtenir au préalable un certificat d’autorisation du ministre [100].

2.1.2 La protection juridique des sources d’eau brute

La protection juridique des points de captage de l’eau brute touche précisément la ressource hydrique destinée à la consommation humaine. Cet objectif introduit des distances d’éloignement entre les points de captage des eaux destinées à la consommation humaine et certaines activités ou installations polluantes. Ces interventions réglementaires sont les plus directement préventives pour la qualité de l’eau potable. À ce sujet, le MDDEP souligne l’importance de cette barrière :

Beaucoup d’organisations conviennent que la première règle pour assurer la distribution d’une eau sécuritaire consiste à privilégier une source d’approvisionnement de la meilleure qualité possible et à en assurer la protection. Les États-Unis, ainsi que la majorité des provinces canadiennes, ont élaboré des programmes et édicté des règlements pour permettre la protection des sources d’approvisionnement [101].

Au Québec, seules les sources d’eaux souterraines sont protégées par un régime juridique particulier. Les lieux de captage des eaux de surface voient leur protection se réaliser à l’occasion de la réglementation d’activités particulières.

Le RCES concerne la préservation de l’ensemble des sources d’eau souterraines destinées à l’alimentation. Cet objectif est motivé par la vulnérabilité des nappes phréatiques relativement à l’infiltration des contaminants émis par les activités en surface et par la difficulté de décontaminer les aquifères. Le RCES établit ainsi trois périmètres de protection autour des lieux de captage des eaux souterraines : l’aire de protection immédiate, l’aire de protection bactériologique et l’aire de protection virologique [102]. Ces périmètres introduisent des distances d’éloignement minimales entre les installations de captage d’eau destinées à la consommation humaine et certaines activités d’épandage ou de stockage de déjections animales et autres engrais agricoles en fonction de la vulnérabilité des nappes phréatiques aux émissions de contaminants [103]. Par ailleurs, lorsque la contamination par les nitrates de l’eau souterraine excède 5 mg/l, une municipalité peut intervenir par règlement pour interdire l’épandage des déjections animales et autres matières fertilisantes dans l’aire d’alimentation d’une installation de captage [104].

Les sources d’eau souterraines ou de surface destinées à la consommation humaine sont également protégées par des dispositions législatives et réglementaires éparses introduisant des distances d’éloignement entre elles et certaines activités ou contaminants spécifiques. Par exemple, tout système de traitement des eaux usées des résidences isolées doit être installé à l’écart de toute source ou puits servant à l’alimentation en eau et de toute conduite d’eau de consommation [105]. Les zones de dépôt de matières résiduelles d’un lieu d’enfouissement technique doivent être aménagées à une « distance minimale d’un kilomètre de toute installation de captage d’eau de surface ou […] d’eau souterraine [servant] à la production d’eau de source, […] d’eau minérale [ou] à l’alimentation d’un aqueduc [106] ». Il est également interdit d’effectuer des activités d’aménagement forestier, des tirs à la dynamite à l’occasion des levées géophysiques, de même que des forages de puits miniers près d’une prise d’eau destinée à l’alimentation [107].

La protection des sources d’eau destinées à la consommation humaine s’exprime aussi par des normes de sécurité et de fonctionnement plus élevées dans le voisinage des points de captage de l’eau potable. Par exemple, lorsqu’une installation de captage d’eau de surface ou d’eau souterraine destinée à la consommation humaine se trouve à moins d’un kilomètre à l’aval hydraulique d’un terrain servant à certaines activités industrielles ou commerciales, le Règlement sur la protection et la réhabilitation des terrains subordonne l’exercice de ces activités au contrôle de la qualité des eaux souterraines par la mise en place d’un système de puits de contrôle [108]. Il s’agit d’activités industrielles particulièrement polluantes appartenant aux secteurs primaire et secondaire, tels que les industries du bois et du papier, du pétrole et des mines.

Suivant l’approche à barrières multiples, les dispositions générales et particulières destinées à protéger les sources d’eau potable réduisent les pressions sur le milieu hydrique et contribuent à protéger la santé publique et à réduire le coût du traitement de l’eau potable. Au Québec, seuls les lieux de captage des eaux souterraines font l’objet d’un régime de protection juridique. Les autres lieux de captage et les eaux de surface servant à la consommation humaine ne sont pas soumis à un régime de protection uniforme autrement qu’à l’occasion d’une réglementation sectorielle. En définitive, la première barrière de protection de l’eau potable est surtout composée de régimes généraux de protection environnementale interdisant de polluer le milieu ambiant. À ce sujet, le gouvernement s’était engagé, en 2002, dans la Politique nationale de l’eau à préparer, d’ici 2004, une stratégie de protection des sources de captage. Elle se fait encore attendre, alors que le MDDEP recommandait dans sa publication intitulée Bilan de mise en oeuvre du RQEP (2001-2005) de modifier ce dernier afin de formuler une exigence de contrôle régulier de la qualité bactériologique et physicochimique de l’eau brute, notamment pour les bactéries E. coli [109]. À l’évidence, cette exigence réglementaire favoriserait l’uniformisation des paramètres et la fréquence des contrôles, tout comme la surveillance des activités réglementées par le MDDEP.

2.2 Le contrôle des équipements : autorisations préalables, permis et normes réglementaires

Outre la protection des sources d’eau brute dans l’environnement, la mise en oeuvre de l’approche à barrières multiples est aussi assurée par le contrôle administratif de la conception de l’ensemble du réseau de distribution de l’eau potable. Cette deuxième barrière de protection a pour objet de sécuriser la qualité de l’eau au moment de son captage et de sa distribution aux utilisateurs. Un ensemble de normes législatives et réglementaires interviennent ici et imposent aux ouvrages, installations, systèmes et autres équipements relatifs au captage, au puisage et à l’acheminement de l’eau potable de respecter des normes de construction et d’aménagement ainsi que des standards de fonctionnement et de traitement.

Le ministre dispose d’un pouvoir général de contrôle et de surveillance sur la qualité de l’eau destinée à la consommation humaine de même que sur tous les systèmes publics et privés d’aqueduc et de traitement des eaux. Ainsi, toute personne ou municipalité qui désire établir un aqueduc, une prise d’eau d’alimentation ou des appareils pour la purification de l’eau ou encore exécuter des travaux de reconstruction, d’extension d’installations existantes ou de raccordement entre un système d’approvisionnement public et un système privé doit préalablement soumettre des plans et devis et obtenir l’autorisation du ministre selon l’article 32 de la LQE [110]. Cette dernière interdit également d’« aménager [et d’]exploiter un terrain d’amusement, de camping, de roulottes, un parc de maisons mobiles, une colonie de vacances ou une plage publique [et de vendre certains] lots d’un développement domiciliaire [sans être] desservis par un système d’aqueduc […] autorisé [111] ». Par ailleurs, les travaux d’entretien ne sont pas assujettis à une autorisation préalable. À l’occasion de l’examen d’une demande d’autorisation, le ministre peut demander des modifications jugées nécessaires au projet soumis en usant de sa discrétion dans les limites tracées par les dispositions législatives et réglementaires applicables [112]. Des documents administratifs encadrent le processus administratif d’examen des demandes d’autorisation et recommandent des normes de conception des aqueducs, prises d’eau et appareils de purification de l’eau [113]. Cependant, ces documents ne lient pas le ministre.

Le gouvernement a soustrait les ouvrages et les projets de captage d’eau souterraine destinée à la consommation humaine du régime d’autorisation de l’article 32 LQE pour les soumettre au régime d’autorisation particulier du RCES [114]. Cependant, les conduites d’aqueduc destinées à acheminer l’eau captée aux utilisateurs demeurent assujetties à l’autorisation de l’article 32 LQE. Selon le RCES, « [l]es travaux d’aménagement ou de modification d’un ouvrage de captage [des eaux souterraines] doivent être réalisés de manière à empêcher toute contamination des eaux souterraines [et l’]ouvrage […] doit être constitué de matériaux appropriés à l’alimentation en eau potable [115] ». Des dispositions énoncent des normes de construction, de finition et d’obturation pour divers types d’ouvrages de captage des eaux souterraines [116]. Un rapport attestant le respect des normes de construction à l’occasion des travaux d’aménagement des ouvrages de captage des eaux souterraines de capacité moindre doit être produit par celui qui a exécuté les travaux [117].

Pour sa part, le REAE énonce les normes de construction et d’exploitation des équipements d’aqueduc exploités par des personnes privées. Ainsi, les municipalités exploitant des aqueducs ne sont pas visées par le REAE, sauf si elles exploitent un aqueduc à l’extérieur du territoire municipal [118]. Le REAE prévoit des normes de construction relatives à la tuyauterie, à la protection contre le gel, au voisinage des conduites d’aqueduc et d’égout, aux vannes d’arrêt et aux regards, aux vannes de vidange, de même qu’aux raccordements entre le réseaux d’aqueduc d’un exploitant et la propriété privée d’un abonné [119]. L’exploitant doit maintenir ses équipements en bon état et les inspecter deux fois par année [120]. En tout temps, il doit être prêt à faire les réparations d’urgence et éviter les interruptions prolongées [121].

Enfin, les normes applicables en aval du raccordement au système de distribution jusqu’au robinet sont prévues par la Loi sur le bâtiment et ses règlements afférents [122]. Par exemple, la plomberie d’un bâtiment « doit être maintenue en bon état de fonctionnement, de sécurité et de salubrité », et « [t]out raccordement à un réseau d’alimentation en eau potable doit être protégé contre les dangers de contamination [123] ». De plus, le Code national de la plomberie, publié par la Commission canadienne des codes du bâtiment et de prévention des incendies, s’applique à tous les travaux de construction d’une installation de plomberie dans un bâtiment [124].

Par ailleurs, l’administration publique maintient un contrôle continu sur les systèmes d’aqueduc dirigés par des exploitants privés ou des municipalités qui exploitent un système d’aqueduc à l’extérieur de leur territoire en les assujettissant à l’obligation d’être titulaire d’un permis d’exploitation accordé par le ministre [125]. C’est le REAE qui énonce les modalités et les conditions de délivrance des permis dont la présentation d’un certificat de la municipalité sur le territoire de laquelle le système d’aqueduc est aménagé attestant qu’elle ne s’oppose pas à la délivrance du permis. Si une municipalité s’y oppose en refusant de délivrer le certificat, le sous-ministre doit tenir une enquête et permettre aux intéressés de présenter leurs observations avant de prendre une décision quant à une demande de permis [126].

Une fois les autorisations, les certificats et les permis délivrés aux municipalités ou aux exploitants privés, l’exploitation d’un système d’aqueduc reste soumise au pouvoir de contrôle et de surveillance du ministre qui peut révoquer ou suspendre une autorisation ou un permis d’exploitation lorsqu’un système d’aqueduc n’est pas exploité conformément aux conditions du permis, de l’autorisation ou aux termes de la LQE et de ses règlements [127].

Enfin, le ministre se voit accorder de nombreux pouvoirs d’ordonnance à l’égard des personnes et des municipalités qui exploitent un système d’aqueduc ou de traitement des eaux. Il peut imposer des ordonnances relativement à l’alimentation en eau potable, « à la qualité du service, à l’extension du système, aux rapports à faire, au mode d’exploitation, aux taux et à toutes autres matières relevant de son pouvoir de surveillance et de contrôle [128] ». De plus, le ministre peut obliger « toute personne à construire, agrandir ou rénover un système d’aqueduc [ou] de traitement […] des eaux ou à le raccorder à un réseau municipal [129] ». Il peut aussi ordonner à une municipalité d’exploiter provisoirement le système d’aqueduc d’une personne et d’y effectuer des travaux ou encore d’acquérir le système d’une personne ou d’installer un nouveau système d’aqueduc [130]. Enfin, le ministre peut prescrire les mesures nécessaires à la mise en commun des services d’aqueduc ou de traitement des eaux, par suite de nécessité ou d’avantage, entre deux ou plusieurs municipalités distinctes [131].

2.3 Le traitement et le contrôle de la qualité de l’eau potable

La troisième barrière principale de l’approche intégrée des systèmes d’approvisionnement en eau potable concerne le traitement de l’eau brute. La sécurité de l’eau potable est en grande partie assurée par les processus qui servent à la purifier avant qu’elle soit distribuée aux utilisateurs. Elle tient aussi aux normes et à la procédure de contrôle de la qualité de l’eau. Le contrôle de la qualité est complété par un régime de gestion des cas de contamination de l’eau potable.

Au Québec, le RQEP requiert que certains systèmes de distribution de l’eau alimentant plus de 20 personnes soient dotés d’installations de traitement de filtration et de désinfection [132]. Les normes de traitement sont plus exigeantes envers les eaux de surface de même qu’au sujet des eaux souterraines qui risquent une contamination d’origine fécale [133]. En effet, les eaux délivrées par un système de distribution doivent obligatoirement subir « un traitement de filtration et de désinfection en continu si elles proviennent en totalité ou en partie d’eaux de surface ou encore d’eaux souterraines dont la qualité microbiologique est susceptible d’être altérée par des eaux de surface en raison de la non-étanchéité des installations de captage ou de stockage [134] ». Par contre, les eaux souterraines qui ne présentent pas de contamination fécale font plutôt l’objet d’un contrôle régulier de certains paramètres bactériologiques touchant l’eau brute. Les normes requérant un traitement de filtration et de désinfection de l’eau ne s’appliquent pas à une résidence isolée ou à une ou plusieurs entreprises et une résidence.

Le traitement de désinfection et de filtration prescrit doit éliminer au moins 99,99 p. 100 des virus. Au Québec, l’agent oxydant le plus utilisé est le chlore (1 399 installations), suivi de l’ozone, du bioxyde de chlore et des chloramines. Seules ces dernières font l’objet d’une norme dans le RQEP. Enfin, les installations de traitement de désinfection en continu doivent être munies « d’un équipement d’appoint propre à assurer le traitement de désinfection en cas d’urgence, notamment en cas de panne de l’installation de traitement principale [135] ». À noter que les échéances en matière de filtration de l’eau brute ont été repoussées plus d’une fois depuis l’entrée en vigueur du RQEP. Ainsi, à la veille de l’échéance, déjà reportée en 2005, au 28 juillet 2008, 300 municipalités du Québec ne se conformaient toujours pas aux normes édictées en 2001. Devant cette situation, le gouvernement a modifié de nouveau l’échéance afin de reporter les exigences de filtration obligatoires au 28 juin 2010 pour les municipalités et au 28 juin 2012 pour les autres [136]. Afin d’éviter des investissements importants associés à l’acquisition des installations de traitement, des exploitants abandonnent les prises d’eau de surface au profit de l’eau souterraine. Il s’agit d’ailleurs d’une orientation recommandée par le MDDEP [137].

En plus des obligations relatives au traitement par filtration et désinfection qui permettent de modifier la qualité de l’eau captée, les exploitants de systèmes d’approvisionnement sont aussi tenus d’en vérifier la qualité effective. Les normes de contrôle de la qualité de l’eau potable imposent généralement le prélèvement d’échantillons d’eau dans le système de distribution et leur analyse en vue d’établir la composition de l’eau fournie aux usagers [138]. La normalisation des processus d’échantillonnage en fonction de procédés reconnus est aussi imposée pour assurer la qualité des mesures de contrôle de la qualité de l’eau potable. Les analyses doivent être réalisées par des laboratoires agréés [139].

En général, le contrôle de la qualité de l’eau potable est régi par le RQEP. Celui-ci concerne l’ensemble des responsables des systèmes de distribution servant à prélever, à traiter, à stocker ou à distribuer de l’eau destinée à la consommation humaine [140]. Cependant, le contrôle des normes ne s’applique pas aux systèmes de distribution qui alimentent 20 personnes ou moins ni aux systèmes de distribution qui alimentent uniquement une résidence ou plusieurs entreprises [141].

Le RQEP instaure trois types de contrôle de la qualité de l’eau distribuée : le contrôle bactériologique, le contrôle physicochimique et le contrôle de la désinfection. Le responsable d’un système de distribution assujetti doit prélever des échantillons des eaux distribuées afin d’établir leur teneur en bactéries coliformes totales et en bactéries coliformes fécales ou Escherichia coli [142]. La fréquence des échantillonnages passe de 2 par mois pour les systèmes de distribution qui alimentent 1 000 personnes ou moins à plus de 100 par mois pour les systèmes destinés à plus de 10 000 personnes. Le contrôle physicochimique porte sur des substances inorganiques et organiques ainsi que sur la turbidité. Pour chacun de ces trois volets, la fréquence d’échantillonnage est respectivement annuelle, trimestrielle et mensuelle [143]. Enfin, le contrôle de la désinfection prévoit que les installations de traitement de désinfection en continu des eaux doivent être dotées de dispositifs de mesure en continu du désinfectant résiduel et de la turbidité de l’eau en aval du traitement, de même que de systèmes d’alarme pour signaler une défectuosité du dispositif de traitement ou une baisse de la qualité de l’eau traitée [144].

Depuis 2001, la réglementation québécoise exige la qualification des personnes exécutant des tâches de captage, de traitement et de distribution pour des installations qui alimentent plus de 20 personnes [145]. Afin de garantir l’exactitude des résultats des tests demandés aux exploitants, les échantillons prescrits par le RQEP doivent être prélevés et conservés selon les méthodes prévues par le MDDEP [146]. Ces échantillons doivent généralement être transmis, aux fins d’analyse, avec un formulaire signé attestant que la procédure applicable a été respectée, à un laboratoire agréé par le ministre [147]. Ensuite, le laboratoire transmet à ce dernier, dans les délais prescrits, les résultats des analyses avec le formulaire d’analyse dûment rempli [148]. La transmission des résultats facilite le suivi de l’application réglementaire pour le MDDEP.

Lorsque les analyses révèlent que l’eau produite et mise à la disposition de l’utilisateur n’est pas conforme aux normes de qualité applicables, le laboratoire agréé doit en avertir le responsable du système de distribution défaillant, le ministre et le directeur de la santé publique de la région visée [149]. En cas de non-conformité avec les normes de qualité ou en cas de défaillance du système de traitement ou de désinfection, le responsable du système de distribution de l’eau doit aussi aviser le ministre et le directeur de santé publique des mesures prises pour remédier à la situation et pour protéger tout utilisateur contre les risques encourus [150]. Par la suite, le responsable du système de distribution est tenu de respecter un protocole de prélèvements et d’analyses pour vérifier les paramètres à l’égard desquels la non-conformité a été décelée [151]. Les eaux délivrées par ce système de distribution ne peuvent être considérées à nouveau comme conformes aux normes de qualité du RQEP que si l’analyse des échantillons prélevés démontre cette conformité.

Des obligations additionnelles sont imposées lorsque l’eau est contaminée par des bactéries coliformes fécales ou par l’Escherichia coli. Dans ce cas, le responsable du système de distribution doit, sitôt informé, aviser les utilisateurs concernés, « par la voie des médias, par la transmission d’avis écrits individuels ou par tout autre moyen approprié, que l’eau mise à leur disposition est impropre à la consommation et des mesures de protection à prendre [avant de la consommer] [152] ». Si, parmi les utilisateurs concernés, se trouvent des responsables de systèmes de distribution, ou d’établissements de santé, de services sociaux ou d’enseignement, ceux-ci doivent être avisés individuellement [153]. Les avis aux utilisateurs sont répétés au moins une fois toutes les deux semaines, et cela, « jusqu’à ce qu’il soit démontré […] que l’eau distribuée est exempte de bactéries coliformes totales et respecte les normes de qualité [154] ». Le RQEP prévoit un protocole de prélèvement et d’analyse applicable à ces cas de contamination destiné à vérifier si l’eau est redevenue conforme aux normes de qualité [155]. Au moment du retour à la normale, le responsable du système doit en informer toutes les personnes et les établissements qu’il avait l’obligation d’aviser [156]. En cette matière, la diffusion d’un avis de contamination ou de non-consommation par un opérateur ne fait pas preuve d’une faute ou d’une négligence dans sa gestion de l’eau, ni ne donne, pour ce seul motif, droit aux utilisateurs de réclamer des dommages et intérêts [157].

3 La gestion et le financement de la demande en eau potable

Les questions relatives à l’eau potable ne concernent pas seulement la qualité de la ressource destinée à des fins de consommation humaine, mais également la quantité offerte aux usagers. La quantité d’eau douce disponible sur le territoire du Québec est importante, mais la proximité des sources d’eau brute de qualité est généralement limitée. La disponibilité locale d’eau douce représente une contrainte physique et économique importante, et constitue la prémisse de conflits d’usages relatifs aux ressources hydriques.

Dans un contexte d’accroissement constant des usages anthropiques de l’eau douce, il importe de déterminer la part de la ressource destinée à l’alimentation en eau potable. Plusieurs facteurs liés aux changements climatiques contribuent à l’actualité de cette réflexion : il est prévu que les précipitations sur le Québec méridional vont diminuer, alors que la disponibilité de l’eau dépend de leur abondance ; le débit du fleuve Saint-Laurent devrait décroître alors que celui-ci constitue la principale source d’approvisionnement en eau potable pour la population québécoise ; la recharge des aquifères devrait baisser, alors que l’approvisionnement en eau potable à des sources souterraines est encouragé en raison de la pollution croissante des eaux de surface [158]. Par ailleurs, dans certaines situations, l’articulation du droit québécois donne priorité aux usages de l’eau à des fins agricoles par rapport aux usages à des fins d’alimentation [159].

Nous présentons ci-dessous le cadre juridique relatif à l’accès à l’eau potable en trois volets. Sont d’abord exposées les dispositions ayant un impact direct sur la répartition des quantités d’eau à des fins d’alimentation (3.1). Puis nous passons en revue les mécanismes juridiques touchant à la répartition de l’eau entre différents usages par le marché (3.2). Enfin, nous étudions les normes relatives au financement des infrastructures et à la tarification des services privés et publics d’approvisionnement en eau potable (3.3).

3.1 Le volet quantitatif de l’accès à l’eau potable

Selon Woodhouse, le droit à l’eau suppose que chaque être humain ait accès à une quantité d’eau potable minimale évaluée à 50 litres par personne par jour [160]. Pour l’OMS, la quantité optimale requise pour préserver la santé et le bien-être humain est de 100 litres par personne par jour [161]. Dans ce contexte, les Québécois ne semblent généralement pas éprouver de problème d’accès à l’eau potable : en effet, la consommation résidentielle moyenne de l’eau potable est en hausse au Québec où elle s’établit à 395 litres par personne par jour [162].

Cette situation résulte de l’abondance des ressources hydriques au Québec plutôt que d’une gestion contrôlée de la demande et de l’approvisionnement. Le droit québécois ne prévoit pas de norme générale selon laquelle les personnes physiques auraient un droit à une quantité d’eau minimale. Il n’impose pas non plus aux exploitants des systèmes d’approvisionnement l’obligation de fournir des quantités minimales d’eau potable aux usagers. Par ailleurs, le projet de loi n° 92 introduit un nouveau droit d’accès à l’eau potable pour l’alimentation et l’hygiène. La disposition concerne la satisfaction des besoins en matière d’alimentation et d’hygiène. Dans le même sens, le préambule de ce projet de loi considère que la quantité doit permettre « de satisfaire ses besoins essentiels ». Quel volume doit être alloué ? Les exploitants devront-ils répondre à la demande toujours croissante des usagers ?

En général, les volumes spécifiques d’eau potable destinés à des fins domestiques que les exploitants d’aqueduc devraient fournir et que les usagers auraient droit de recevoir demeurent largement indéterminés au Québec. Il se trouve toutefois des exceptions particulières. Par exemple, la réglementation en matière de santé et de sécurité au travail spécifie le volume d’eau potable qu’un employeur doit fournir à ses travailleurs [163]. Ceux-ci ont généralement droit à 55 litres par jour, mais ce volume s’élève dans certains cas comme celui des travailleurs d’un campement permanent qui ont droit à 190 litres par jour. À l’occasion, les tribunaux ont aussi fait référence à un volume d’eau potable exigible par une personne à des fins domestiques. Par exemple, dans un recours en résiliation d’un acte de vente pour cause d’insuffisance de l’approvisionnement en eau, la Cour supérieure a conclu qu’une résidence dont le puits de captage des eaux souterraines fournit 810 litres par personne par jour est grevée d’un vice caché parce que cette quantité est insuffisante pour la consommation domestique [164]. Cette affaire est particulièrement intéressante dans le contexte québécois, car elle résulte d’un stress hydrique local et vraisemblablement de l’accroissement des activités de captage et de lotissement résidentiel.

À l’occasion, la documentation administrative fait référence aux volumes qui devraient être alloués à des fins d’alimentation ou d’usage domestique. En 1997, lors de l’élaboration du RCES, le MDDEP a souligné que le prélèvement d’eau souterraine à des fins domestiques et de consommation humaine (eaux de boisson, préparation des aliments, hygiène et lutte contre les incendies) est un « droit fondamental ». Cet approvisionnement était alors évalué à un débit moyen minimum de 2 000 litres par jour pour combler les besoins de quatre personnes. Ce débit devait être augmenté de 500 litres par jour pour chaque personne additionnelle vivant sur la même propriété [165].

Somme toute, le droit québécois n’indique pas le volume accordé aux usages à des fins alimentaires ou domestiques. Aujourd’hui encore, la planification de l’approvisionnement en eau potable repose sur la disponibilité présumée des ressources hydriques. En cas d’insuffisance ponctuelle, les problèmes d’approvisionnement sont généralement résolus par l’augmentation de l’offre. Aussi, la planification des débits nécessaires en matière d’eau potable repose simplement sur des projections fondées sur l’évaluation de la consommation québécoise actuelle par personne [166]. Bien qu’il soit noté que la consommation des Québécois est très élevée et qu’elle pourrait être réduite, la gestion de l’approvisionnement en eau repose toujours sur l’adaptation aux variations de la demande. Dans ce contexte, l’existence d’une norme juridique générale indiquant les quantités exigibles pour combler les besoins domestiques pourrait modérer la consommation d’eau potable, car cette norme permettrait d’identifier plus facilement les situations de consommation excessive et d’implanter une tarification conséquente des services d’aqueduc.

Bien que plus de 86 p. 100 de la population québécoise soit alimentée par des réseaux municipaux, aucune disposition ne crée l’obligation pour les municipalités d’assurer le service d’aqueduc sur leur territoire [167]. La décision de construire ou d’améliorer un système d’aqueduc relève d’un pouvoir discrétionnaire qui ne peut être contraint autrement que par une ordonnance du ministre [168]. De plus, la Loi sur les compétences municipales (LCM) énonce clairement que les municipalités qui fournissent de l’eau potable et offrent des services d’aqueduc ne sont pas tenues de garantir la quantité de l’eau à l’usager [169]. Toutefois, lorsqu’elle fournit un service d’aqueduc et perçoit une taxe d’eau, une municipalité doit alors mettre à la disposition des utilisateurs une quantité d’eau suffisante pour combler leurs besoins [170]. En cas d’interruption du service d’aqueduc, la Cour supérieure a conclu qu’une municipalité devait temporairement fournir 36 litres par personne par jour, des toilettes chimiques et des pompes à feu [171]. Une municipalité ne peut arrêter ni suspendre un service d’aqueduc sans l’autorisation du ministre [172].

Par ailleurs, une fois mis en oeuvre, les services d’aqueduc sont considérés comme des services publics essentiels qui ne peuvent être interrompus sans autorisation [173]. Ainsi, le gouvernement peut, par décret, ordonner à un employeur et à une association syndicale de maintenir les services d’aqueduc lorsqu’une grève peut mettre en danger la santé ou la sécurité du public [174]. En somme, le caractère essentiel de l’approvisionnement en eau potable limite l’étendue du droit de grève [175].

D’autre part, des dispositions contenues dans le REAE garantissent le service continu aux abonnés des réseaux privés d’aqueduc [176]. Ainsi, une entreprise d’aqueduc doit être exploitée de façon à assurer en tout temps aux abonnés un service continu [177] et à éviter les interruptions prolongées [178]. L’exploitant du réseau ne peut suspendre le service offert à un utilisateur ni cesser d’exploiter un système d’aqueduc sans l’autorisation du ministre [179].

En résumé, l’accès à l’eau potable se confond au Québec avec l’accès aux services d’approvisionnement en eau potable. Dans l’ensemble, une personne située dans le voisinage d’un réseau exploité par une entreprise d’aqueduc ou un réseau municipal bénéficie du droit de s’y raccorder et de s’y approvisionner en eau courante. En pratique, cela implique l’accès à des quantités d’eau potable largement suffisantes pour satisfaire les besoins domestiques essentiels. Par contre, en l’absence d’un réseau d’aqueduc public ou privé, les citoyens doivent assurer eux-mêmes leur approvisionnement en eau potable. Dans ce cas, l’approvisionnement peut notamment se faire à partir des eaux de surface ou souterraines auxquelles les citoyens ont accès dans les limites de leur propriété ou par camion-citerne.

3.2 La gestion de l’eau potable en tant que bien économique

Dans la mesure où les ressources financières ne sont pas également réparties entre les divers utilisateurs de la ressource hydrique, le prix de l’eau est susceptible d’exercer une influence sur la répartition de l’eau douce : des moyens financiers supérieurs assurent un accès plus important à l’eau. Ainsi, la gestion économique de la ressource peut avoir un impact sur l’accès quantitatif à l’eau potable. Bien que la réglementation de la quantité de l’eau affectée à l’alimentation puisse être détachée des contingences économiques en vue d’atteindre des objectifs politiques et sociaux d’équité et de solidarité, elle peut aussi voir la gestion de l’eau en tant que bien économique et le marché comme un moyen efficace de répartir des volumes d’eau entre différents usages.

Actuellement, les effets de l’imposition d’une structure économique en matière de gestion de l’eau sont l’objet d’importants débats. Selon certains arguments, la gestion de l’eau comme bien économique assure un assainissement financier, tout en protégeant et en préservant la ressource et l’environnement, alors que, selon un autre point de vue, la gestion économique de l’eau entraîne des inégalités sociales et la dégradation de l’environnement. À noter que la démonstration de ces arguments dépasse le champ juridique traditionnel, et notre étude ne s’y arrête pas, d’autant plus que le débat semble être loin d’arriver à terme [180]. Nous proposons simplement ci-dessous d’exposer sommairement les prémisses relatives à la gestion économique de la ressource et l’état du droit au Québec touchant directement la gestion de l’eau en tant que bien économique.

À la suite du rapport Brundtland et à la veille du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro de juin 1992, la Déclaration de Dublin propose un principe directeur relatif à la gestion économique de la ressource. Selon le principe 4 de cette déclaration, l’eau doit être reconnue comme un bien économique dont chacun des usages a une valeur :

Within this principle, it is vital to recognize first the basic right of all human beings to have access to clean water and sanitation at an affordable price. Past failure to recognize the economic value of water has led to wasteful and environmentally damaging uses of the resource. Managing water as an economic good is an important way of achieving efficient and equitable use, and of encouraging conservation and protection of water resources [181].

Désormais, la reconnaissance de ce principe en matière de gestion des ressources hydriques est étendue. La théorie micro-économique veut que l’assignation d’une valeur monétaire à l’eau permette de parvenir à un prix qui égalise le coût et les bénéfices marginaux pour ses utilisateurs en vue d’atteindre l’efficacité économique et de maximiser la somme des bénéfices tirés de l’usage de la ressource. Selon ce raisonnement, si la valeur économique d’un volume additionnel d’eau est supérieure lorsque la ressource est utilisée à une fin particulière plutôt qu’à une autre, le marché se charge d’attribuer l’eau à cette fin pour maximiser la richesse globale tirée de l’utilisation de la ressource [182]. Autrement dit, la gestion de l’eau en tant que bien économique serait considérée comme un moyen d’attribution permettant de répartir la ressource de façon efficace entre différents usages anthropiques en fonction de son utilité, c’est-à-dire de sa valeur économique.

D’emblée, le débat entourant la gestion de l’eau en tant que bien économique par l’intermédiaire des mécanismes du marché est théorique au Québec. Il n’existe pas de disposition législative ou réglementaire particulière permettant une gestion économique de l’eau en lui accordant une valeur monétaire basée sur son coût marginal. C’est principalement le droit statutaire qui détermine les règles gouvernant sa qualité et ses usages [183]. Le législateur peut aussi prévoir l’attribution de quantité ou de volume d’eau à prélever du milieu naturel et un certain coût associé à ces activités. Ainsi, le RCES met en place un régime d’autorisation qui concerne tous les nouveaux captages significatifs et détermine le volume maximal que le titulaire peut utiliser [184]. L’utilisation d’un nouveau volume d’eau souterraine est conditionnelle à la délivrance d’une autorisation non transférable. Dans ce cas, le coût de l’eau pour celui qui mène les activités de captage correspond aux frais de la demande d’autorisation et de son renouvellement, auxquels s’ajoute le coût de production total de l’eau captée, y compris l’achat des équipements de captage et de l’immeuble où se trouve l’installation de captage. La situation est similaire à l’égard des droits d’utilisation des eaux de surface : le propriétaire d’un terrain peut utiliser les eaux de surface qui touchent son immeuble sans que la valeur des volumes d’eau utilisés soit établie selon le coût marginal [185].

Ainsi, lorsqu’un exploitant public ou privé d’aqueduc capte de l’eau souterraine ou de surface pour l’acheminer à ses abonnés, la ressource n’est pas gérée comme un bien économique : l’exploitant ne paie pas le prix de l’eau captée en fonction de son coût marginal. De plus, lorsque les usagers reçoivent l’eau potable, l’exploitant d’aqueduc se trouve généralement en position de monopole naturel comme unique fournisseur : les contraintes sur le prix du produit qui résultent normalement de la compétition entre fournisseurs n’existent donc pas [186].

En résumé, le droit québécois ne fournit pas le cadre juridique nécessaire au fonctionnement d’un marché de l’eau en tant que bien économique [187]. De plus, compte tenu de la qualification juridique de la ressource comme res communis, l’appropriation privative de l’eau à l’état naturel par le droit commun de la propriété n’est pas possible [188]. Par ailleurs, la mise en place d’un marché de l’eau se bute à des problèmes inhérents et difficiles à résoudre [189]. Enfin, dans l’éventualité où des solutions à ces problèmes existeraient, la mise en oeuvre d’un marché de l’eau serait généralement appropriée en situation de stress hydrique, ce qui n’est pas encore le cas au Québec [190].

3.3 Le financement et la tarification des services d’aqueduc

L’extraction, le traitement et la distribution d’une eau potable de qualité représentent un enjeu économique et financier considérable et croissant. Aussi, l’imposition d’un tarif pour les services d’aqueduc permet de générer des revenus en vue de pérenniser les activités d’approvisionnement et de distribution. La tarification des services d’approvisionnement représente un moyen de financer les infrastructures d’aqueduc [191]. Dans ce cas, la tarification de l’approvisionnement en eau potable est principalement conçue comme une méthode de gestion qui a pour objet la récupération du coût d’un service public, soit le coût d’exploitation et d’entretien, de dépréciation des équipements, et le coût du capital [192]. À ce sujet, le BAPE soulignait en 2000 le déficit d’investissement des infrastructures et des services d’aqueduc au Québec :

Une des faiblesses du système politique québécois, c’est qu’il n’y a pas d’incitation à entretenir les réseaux, car la considération de la réhabilitation oblige à mettre en réserve maintenant de l’argent qu’on dépensera plus tard. Cela signifie un excédent de taxes maintenant, en fonction de travaux à réaliser plus tard, et donc de bénéfices pour la génération future. Dans le contexte actuel, cela est peu rentable politiquement [193].

L’impact de la tarification des services d’aqueduc sur l’accès à l’eau potable se présente sous deux aspects. Il s’agit d’abord d’une question d’équité sociale lorsque le niveau des tarifs empêche les plus pauvres de se procurer les quantités d’eau nécessaires ou désirées. À cet égard, la récupération intégrale du coût par la tarification peut être perçue comme inéquitable. Pour éviter les conséquences sociopolitiques négatives d’une telle mesure, le coût est souvent payé par financement public [194]. Par ailleurs, lorsque le financement des infrastructures et des services d’aqueduc est déficitaire, la relation entre la tarification des services d’aqueduc et l’accès à l’eau potable soulève des questions liées à l’équité intergénérationnelle, car le coût de l’approvisionnement en eau potable est réparti inégalement dans le temps. L’accès à l’eau potable est moins coûteux à court terme qu’à long terme à cause du transfert du coût d’approvisionnement vers la fin du cycle de vie du réseau d’aqueduc.

Il existe plusieurs types de tarification des services d’approvisionnement en eau potable [195]. La tarification peut être à taux fixe, quelle que soit la consommation d’eau potable. Elle peut aussi être volumétrique, c’est-à-dire que le taux à payer par les utilisateurs variera selon le volume d’eau consommé. La tarification volumétrique peut être constante pour chaque volume additionnel d’eau consommé, mais aussi croissante ou décroissante plus la quantité consommée est grande. Le tarif peut varier de manière linéaire ou en tranches en fonction de seuils volumétriques prédéterminés. Il est possible de combiner plusieurs méthodes de tarification volumétrique dans une structure tarifaire unique. Par exemple, une structure tarifaire volumétrique croissante peut être mise en place en trois tranches : d’abord, le taux payable en deçà d’un certain volume est fixe et indépendant du coût de production de l’eau potable ; ensuite, au-delà de ce seuil, la facturation des quantités d’eau consommée est constante pour chaque volume d’eau additionnel ; enfin, au-delà de cet autre seuil, la facturation s’accroît en proportion des quantités consommées. Dans un tel modèle, la première tranche de tarification permettrait la mise en oeuvre du droit à l’eau potable, tandis que la troisième tranche serait dissuasive et aurait pour objet précis un usage durable des ressources hydriques [196]. Enfin, la tarification peut varier en fonction du temps, notamment selon les saisons, mais aussi d’après le type d’utilisateur.

Actuellement, le droit québécois encadre de manière distincte la tarification de l’approvisionnement en eau potable des exploitants privés (3.3.1) de celle des opérateurs publics (3.3.2).

3.3.1 La tarification et le recouvrement auprès des usagers par les exploitants privés

Les dispositions qui régissent les exploitants privés figurent dans le REAE [197]. Elles touchent au-delà de 400 systèmes privés de distribution à clientèle résidentielle qui alimentent plus de 20 personnes et, pour la plupart, moins de 200 personnes [198]. Par ailleurs, elles s’appliquent aussi aux services d’aqueduc fournis par les municipalités hors de leur territoire. Le REAE a un impact important sur la fixation des tarifs pour les services d’aqueduc offerts par ces exploitants [199]. En effet, ils ne peuvent établir ni modifier librement le tarif du service d’aqueduc qu’ils fournissent sans en avoir informé préalablement le ministre [200]. De plus, tout nouveau tarif doit faire l’objet d’un avis public informant les abonnés qu’ils peuvent s’opposer au projet de l’exploitant en s’adressant par écrit au ministre dans un délai de 10 jours de la date de publication ou d’expédition. Enfin, la publication de l’avis doit être attestée par la municipalité où se trouve l’aqueduc [201].

À l’égard des tarifs, le pouvoir du ministre est important. La LQE l’autorise à les approuver ou à les modifier et à leur donner effet à la date de la demande d’approbation ou à toute autre date postérieure, ou à rendre toute ordonnance qu’il juge appropriée [202]. Dans une affaire, le tribunal constate que, dans l’application concrète de la réglementation environnementale, « l’exploitant d’un réseau privé d’aqueduc a très peu de marge de manoeuvre ; il doit référer au ministre de l’Environnement pour à peu près tout [203] ». Lorsqu’il exerce son pouvoir d’ordonnance à l’égard d’un taux, le ministre doit tenir compte du coût réel d’immobilisation et d’entretien de même que du caractère public du service [204]. Selon la jurisprudence, cet exercice implique de faire abstraction des profits recherchés par l’exploitant ou même de l’intégralité du coût lié au service d’aqueduc [205]. En plus des tarifs d’exploitation, l’exploitant peut aussi imposer un loyer annuel pour un compteur d’eau égal à 10 p. 100 de son coût d’achat et d’installation [206].

En vertu du REAE, les critères applicables au moment de la fixation des taux imposent des contraintes à l’égard des structures tarifaires que les exploitants privés peuvent imposer. Les critères retenus touchent le coût réel d’immobilisation et d’entretien. Or, il s’agit essentiellement d’un coût fixe aisément recouvré par l’entremise de tarifs fixes partageant le coût moyen entre les abonnés [207]. Par conséquent, le cadre réglementaire relatif aux exploitants privés d’aqueduc favorise l’imposition d’une structure tarifaire fixe ne tenant pas compte de la consommation volumétrique [208]. D’autre part, le cadre réglementaire encourage aussi l’externalisation d’un certain coût économique et environnemental de l’alimentation en eau qui n’est pas inclus dans le coût réel d’immobilisation et d’entretien [209].

Le REAE prescrit également les modalités qui gouvernent les relations avec les usagers relativement au recouvrement des sommes dues pour l’alimentation en eau potable. D’abord, si les taux, les droits et les redevances ne sont pas autorisés par le ministre, ils ne peuvent être perçus auprès des usagers d’un réseau d’aqueduc privé [210]. De plus, le REAE retient le principe d’égalité des usagers d’une même catégorie en exigeant de l’exploitant une application uniforme des taux payables [211]. Ensuite, à moins d’entente contraire conclue entre l’exploitant et l’abonné, les abonnements sont payables par versements semi-annuels ou trimestriels et peuvent être perçus à l’avance [212]. Dans le cas où un abonné est en défaut de paiement, l’exploitant privé peut suspendre le service 10 jours après lui avoir transmis un avis écrit sous pli recommandé ou certifié mentionnant le motif de la suspension [213]. Dans ce délai de 10 jours, l’abonné peut soumettre des objections par écrit au ministre et transmettre une copie de sa lettre d’objections à l’exploitant qui devra continuer le service tant qu’il n’y a pas entente entre les parties ou ordonnance du ministre [214]. Enfin, lorsque la cause d’interruption ou de suspension de service disparaît, l’exploitant doit rétablir le service et, si la cause est imputable à l’abonné, les frais de branchement au réseau seront à la charge de ce dernier [215].

3.3.2 Le financement des services municipaux, la tarification et les relations avec les usagers

Le droit québécois intervient également au moment du financement des infrastructures et sur la tarification de l’approvisionnement en eau potable par des exploitants publics, c’est-à-dire les municipalités qui offrent un service d’aqueduc dans les limites de leur territoire. Selon la Loi sur les travaux municipaux, une municipalité qui ne dispose pas des crédits requis doit, pour ordonner des travaux de construction ou d’amélioration d’un réseau d’aqueduc, adopter un règlement à cet effet et pourvoir à l’appropriation des deniers nécessaires au coût de ces travaux [216]. Le règlement en question doit alors prévoir l’imposition d’une taxe spéciale sur les immeubles du territoire municipal ou décréter un emprunt et remplir toutes les conditions et formalités requises par la Loi sur les dettes et les emprunts municipaux [217]. Le gouvernement du Québec peut également intervenir et subventionner, par l’intermédiaire de la Société de financement des infrastructures locales du Québec, des projets municipaux d’infrastructure en matière d’eau potable [218]. Le Programme d’infrastructures Québec-Municipalités établit les critères d’admissibilité au financement et la proportion du coût couvert pour les travaux de réhabilitation, de remplacement, d’agrandissement ou de construction d’aqueducs [219]. Enfin, les frais d’exploitation du service d’aqueduc peuvent faire l’objet d’une taxe d’eau particulière ou être couverts par la taxe foncière générale.

En somme, il existe plusieurs dispositions applicables en matière de financement des infrastructures d’aqueduc, mais elles n’exercent qu’une influence indirecte sur l’accès à l’eau potable des individus et l’imposition des tarifs d’eau payables par les consommateurs [220]. À cet égard, il suffit de constater que le droit québécois applicable au financement de l’approvisionnement en eau potable ne favorise pas la prise en compte du coût du service d’aqueduc municipal par les usagers par l’entremise de la tarification :

Au Québec, l’eau est largement perçue comme une ressource gratuite. En réalité, la production de l’eau potable et l’épuration des eaux usées coûtent cher, mais les coûts associés au système socio-technique de production de l’eau ne sont pas rattachés directement aux coûts de consommation. D’où l’impression de la gratuité, voire même de l’inexistence des coûts de l’eau. De fait, l’eau est largement subventionnée […] On ne peut donc parler ici d’eau subventionnée au sens strict puisque, finalement, la municipalité assume ses frais et les répartit d’une certaine façon entre les usagers. Mais on peut certainement parler d’interfinancement […] Il s’agirait de passer d’une stratégie globale de subventions, d’interfinancement et d’ignorance des coûts à une situation de vérité économique des coûts où l’usager paie pour l’eau qu’il consomme [221].

Outre le cadre juridique qui porte essentiellement sur le financement des infrastructures d’aqueduc, il existe certaines dispositions directement applicables aux taxes, au taux, aux droits ou aux redevances que les municipalités imposent sur leur territoire pour les services d’aqueduc. Depuis 2005, la LCM accorde aux municipalités le pouvoir discrétionnaire d’imposer des taxes ou des tarifs par règlement afin de procéder au recouvrement du coût des services d’approvisionnement en eau potable [222]. Cependant, les municipalités doivent exercer leur pouvoir de tarification de façon compatible avec les autres lois et règlements applicables [223]. Or, la Loi sur la fiscalité municipale (LFM) prévoit des normes précises quant à l’imposition d’une taxe pour l’approvisionnement en eau potable auprès des usagers [224]. Il s’agit des dispositions législatives les plus spécifiques à la tarification municipale du coût des services d’aqueduc.

La LFM autorise les municipalités à financer, par règlement, tout ou partie de ses biens et services au moyen d’un mode de tarification [225]. Selon la LFM, un mode de tarification est une source locale et autonome de revenus liée au bénéfice reçu par le débiteur qui n’est pas basée sur la valeur foncière ou locative des immeubles ou des établissements d’entreprise [226]. Par exemple, un prix exigé de façon ponctuelle ou sous la forme d’un abonnement pour l’utilisation d’un bien ou d’un service municipal est une tarification. Le mode de tarification demeure lié au bénéfice reçu même si les recettes qu’il produit excèdent les dépenses attribuables au bien ou au service, pourvu que l’excédent s’explique par des motifs de saine administration, comme la nécessité de normaliser la demande [227]. Les municipalités se voient accorder une grande latitude pour établir des structures tarifaires variées en fonction de catégories de débiteurs [228]. La loi autorise aussi l’utilisation d’instruments de mesure, tels que les débitmètres, pour calculer le montant à payer [229].

Enfin, la LCM prévoit des dispositions ayant un impact sur le recouvrement des créances liées à la tarification du service d’approvisionnement en eau potable [230]. Ainsi, une municipalité peut suspendre cet approvisionnement lorsqu’une personne qui exploite une entreprise omet de remédier à son défaut de payer pour ce service dans un délai de 30 jours suivant l’avis transmis par la municipalité à cette fin. La suspension de l’approvisionnement n’est pas possible à l’égard d’une personne physique en défaut de payer le service d’eau potable. Cependant, si une personne physique ou morale utilise des quantités abusives d’eau ou que ses installations causent un gaspillage ou une détérioration de la qualité de l’eau, la municipalité peut suspendre l’alimentation 10 jours après la transmission d’un avis dénonçant le problème, et cela, même si la personne acquitte le tarif applicable. Par ailleurs, nul ne peut refuser d’acquitter le montant payable en vertu de la tarification pour l’usage de l’eau au motif que les volumes d’eau fournis sont insuffisants [231].

À l’évidence, en matière de tarification des services d’aqueduc, la LCM accorde plus de marge de manoeuvre aux municipalités qu’aux exploitants privés d’aqueduc. Ainsi, une municipalité peut retenir une tarification volumétrique croissante ou une structure tarifaire qui tient compte des externalités économiques et environnementales résultant du captage de l’eau brute. À cet égard, la latitude additionnelle des municipalités n’est pas étrangère à la nature du service public et au fait que les municipalités sont tenues d’agir en fonction de l’intérêt général et sont garantes du bien-être de la collectivité locale.

Conclusion

L’étude du droit applicable à l’eau potable au Québec permet de tirer des observations de portée générale. Si les origines des dispositions sont anciennes, les normes de qualité ont depuis beaucoup évolué et les régimes se sont multipliés avec le temps en segmentant les matières qui touchent à l’eau de consommation humaine : eau de surface, eau souterraine, eau embouteillée naturelle, fabrication de boissons alcooliques, eau distribuée par de petits réseaux de 20 personnes ou moins, etc.

Adopté en 2001, le RQEP est l’instrument principal de protection et de contrôle de la qualité de l’eau potable. Il offre une définition de l’eau potable, des normes qualitatives correspondant aux standards scientifiques reconnus et un mécanisme de mise à jour périodique qui permet une mise à niveau en fonction des normes de santé publique.

Par ailleurs, il n’existe pas actuellement au Québec de disposition générale reconnaissant aux personnes physiques le droit d’exiger une quantité suffisante d’eau potable pour assurer leurs besoins essentiels. Néanmoins, un ensemble de dispositions relatives aux exploitants publics et privés de systèmes d’approvisionnement encadre dans une certaine mesure l’accès à l’eau potable au Québec. En premier lieu, le droit québécois accorde un droit d’accès à un réseau d’aqueduc pour l’alimentation et les usages domestiques seulement lorsqu’un tel réseau est disponible à proximité. Ensuite, la volumineuse réglementation encadrant toutes les étapes de sa production, de la source d’alimentation au robinet, et accordant aux autorités publiques des pouvoirs de contrôle importants montre que l’eau douce destinée à la consommation humaine est une ressource de la nature plus réglementée que les autres.

Par ailleurs, le cadre juridique intervient à chacune des étapes de l’approche à barrières multiples par des normes qui améliorent la gestion de la ressource hydrique, favorisent une protection des lieux de captage de même qu’un contrôle des activités d’approvisionnement et de traitement en eau potable et réduisent les risques pour la santé publique. Nous nous étonnons toutefois de constater que l’ensemble des lieux de captage des eaux de consommation humaine n’a pas été l’objet d’une protection uniforme et systématique. Pourtant, la réforme du RQEP, en 2001, était l’occasion de renforcer la première barrière de protection de l’ensemble des lieux de captage et d’uniformiser les normes de qualité de l’eau potable au lieu de multiplier les régimes et les dispositions pêle-mêle et insuffisantes pour englober les prises d’eau de surface. Il est étonnant aussi que la réglementation n’exige pas des systèmes existants qu’ils démontrent périodiquement qu’ils satisfont aux normes qu’elle fixe.

De plus, le cadre juridique de gestion de l’eau potable reste fortement fragmenté par un fonctionnalisme sectoriel qui mine son efficacité et reflète une approche réactive plutôt que préventive. Les efforts de protection de la ressource hydrique dans l’environnement demeurent insuffisants, comme le montre la présence de plus en plus importante des cyanobactéries dont l’impact sur l’approvisionnement en eau potable est direct [232]. Devant ce problème, la réponse du gouvernement repose encore sur une approche sectorielle où sont visées des sources de pollution spécifiques au lieu de favoriser une solution globale des difficultés liées aux cyanobactéries [233].

Quant à l’accès des Québécois à des volumes suffisants d’eau potable, l’effet conjugué de l’abondance des ressources hydriques et du coût caché de l’eau potable encourage une consommation croissante qui s’élève maintenant au double de la moyenne mondiale. Il appert que la tarification des services d’aqueduc, s’élevant à 19 dollars par mois en moyenne, n’exerce pas au Québec une influence significative sur les volumes d’eau potable consommés. À l’évidence, la dimension quantitative du droit à l’eau n’est pas, en pratique, l’enjeu le plus important actuellement. Ce sont davantage le coût de l’alimentation en eau brute de qualité, son traitement et le vieillissement des infrastructures qui sont susceptibles de fragiliser la qualité des services d’eau potable pour le plus grand nombre de particuliers.

Dans l’ensemble, le cadre juridique québécois relatif à l’eau potable rend le droit à l’eau opérationnel et effectif, et ce, bien que ce droit n’y soit pas explicitement reconnu. Toutefois, avec le dépôt devant l’Assemblée nationale du projet de loi n° 92, l’éventuelle reconnaissance d’un droit d’accès à l’eau potable paraît maintenant imminente. Il s’agit d’un droit relatif qui aura la portée que le droit statutaire sur l’eau lui donnera. Le libellé proposé soulèvera des questions sur le chapitre de la quantité suffisante pour satisfaire les besoins essentiels. La reconnaissance d’un nouveau droit à l’eau potable sera peut-être le début d’une prise de conscience collective des défis et du coût croissant de l’alimentation en eau brute de qualité, du traitement et de la distribution de l’eau potable ainsi que des solutions à y apporter. Enfin, la reconnaissance juridique d’une quantité exigible pour combler les besoins alimentaires et domestiques permettrait de préciser les situations de consommation excessive et d’encourager la mise en oeuvre d’une tarification de l’eau qui respecte ce droit en lui appliquant un taux symbolique, avant d’imposer des tarifs qui augmenteraient par paliers suivant les volumes consommés par personne.

Parties annexes