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Partie 3 — Choix et politiques publiques

Diversité de choix et inégalités d’accès aux services publics : le paradoxe de l’écologisation de la politique agricole à La Réunion

  • William’s Daré et
  • Jérôme Queste

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  • William’s Daré
    Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), UPR Green (Gestion des ressources renouvelables et environnement), Direction régionale Afrique de l’Ouest continentale

  • Jérôme Queste
    Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), UPR Green (Gestion des ressources renouvelables et environnement), Direction régionale Afrique de l’Ouest continentale

Couverture de Services publics à la carte ? Le choix comme valeur sociale,                Numéro 66, Automne 2011, p. 7-255, Lien social et Politiques

Corps de l’article

Offre de dispositifs, « équipement » du choix à destination des agriculteurs et inégalité d’accès aux services publics

Pollution des eaux, érosion des sols, contribution à l’effet de serre, mais aussi contribution à la biodiversité, rôle dans la qualité des paysages : la question des impacts environnementaux de l’agriculture est de plus en plus prise en compte dans les politiques agricoles françaises et européennes depuis 1992. La réforme de la Politique agricole commune (PAC) de l’Union européenne (UE) de 2003 a marqué un tournant du point de vue de l’offre publique de services à destination des acteurs du monde rural. Elle a remis en cause les aides à l’intensification de la production et au soutien des prix agricoles développées depuis 1957 au sein du premier pilier de la PAC. Avec le second pilier d’appui au développement rural, elle reconnaît le caractère multifonctionnel de l’agriculture et promeut des modèles agricoles plus respectueux de l’environnement (Bonnieux, 2009). Ce « verdissement » vient prolonger la mise en place de directives environnementales (nitrates, habitat, eau) qui concernent également les activités agricoles. Pour accompagner cette évolution, l’UE a transformé ses structures de financement, imposé le principe d’éco-conditionnalité pour accéder à ces aides et renforcé l’accompagnement de la transformation des systèmes de production agricole. De nouveaux instruments de politique publique (incitatifs, réglementaires, de conseil/formation) ont été créés, étoffant un portefeuille de dispositifs optionnels que les administrations déconcentrées, les collectivités locales et les organisations professionnelles agricoles chargées d’une mission de service public doivent promouvoir auprès des agriculteurs. Ces derniers disposent aujourd’hui, théoriquement, d’un large choix d’instruments pour une transition vers de nouveaux modèles de développement agricole plus respectueux de l’environnement. Mais quelle est la réalité de ces choix ? Ce nouveau contexte modifie-t-il les relations entre les services publics agricoles et les agriculteurs ? Les agriculteurs traduisent-ils ce discours environnemental par leur adhésion à de nouveaux dispositifs et la mise en oeuvre de nouvelles pratiques plus respectueuses de l’environnement ? Poser ces questions revient à s’interroger sur la mise en oeuvre effective des politiques publiques agricoles et donc renvoie à l’enjeu fondamental de l’adhésion au choix des usagers ciblés developpé par plusieurs contributions dans le présent numéro. La question du choix dans les services publics le plus souvent analysée dans le cadre des politiques sociales et scolaires se pose ici dans le contexte original des politiques agricoles. Analysant le cas de leur mise en oeuvre à La Réunion, nous montrons le paradoxe entre l’objectif national d’écologisation de la politique agricole et l’équipement de l’offre de choix réalisé par les services publics agricoles à destination des agriculteurs professionnels, objectif qui, décliné localement, contribue à renforcer les inégalités entre les cultivateurs réunionnais.

De nombreux travaux relatifs à l’évaluation des politiques publiques se focalisent sur leur ineffectivité, leur inefficacité ou leur inefficience (Lascoumes et Le Galès, 2007). D’autres moins nombreux concentrent leur analyse sur la mise en fonction de ces politiques par les « acteurs du bas » et constatent que la définition d’une politique publique laisse aux acteurs chargés de sa mise en oeuvre des marges de manoeuvre pour réinterpréter localement les directives venues d’en haut, afin de préserver ou de reconstruire leurs pouvoirs discrétionnaires, et permettre aux jeux de pouvoir internes et externes de s’exprimer (Dubois, 2010). Enfin, les travaux de sociologie politique qui s’intéressent aux relations entre services publics et usagers analysent comment les populations ciblées par ces politiques jouent avec ces instruments pour répondre à leurs propres enjeux individuels ou collectifs. Ils montrent l’influence croissante de la théorie du New Public Management qui se traduit par l’importation des pratiques et des discours de la gestion privée dans la sphère publique (Dreyfus, 2007). L’accès du monde rural à des services adaptés, rendu nécessaire par son évolution (Mora, 2008 ; Mormont, 2009), est étudiée, mais plus rarement l’accès aux services publics agricoles.

L’évolution récente des relations entre services publics et usagers alors que la science politique s’est largement désintéressée du monde rural depuis une vingtaine d’années (Muller, 2007 ; Mischi et Menahy, 2008) explique sans doute ce constat. En effet, l’analyse politique du champ agricole s’est développée pendant les Trente Glorieuses jusque dans les années 1990 avec des collaborations étroites entre politistes et ruralistes. Les sociologues analysaient les mutations et les dynamiques du monde rural. Les politistes y observaient les prémisses de transformations des politiques publiques qui allaient toucher l’ensemble de la société française. Le monde rural y était perçu comme une sorte de laboratoire foisonnant dans lequel émergeaient de nouvelles idées, de nouvelles démarches, de nouveaux outils, susceptibles d’être ensuite mobilisés dans d’autres champs de la sphère publique. Aujourd’hui, la ruralité n’est plus un objet d’analyse central pour la science politique qui diversifie son analyse sur les politiques sociales, d’immigration, etc. (Muller, 2007).

Or, la récente écologisation des politiques agricoles (Deverre et De Sainte Marie, 2008) s’appuie sur la mise en place de nouveaux instruments de politiques publiques qui modifient les règles de fonctionnement, perturbent les jeux de pouvoir locaux, modifient les rapports entre les agriculteurs et les institutions agricoles locales chargées de la mise en oeuvre du service public. De nouvelles marges de manoeuvre s’offrent à certains, tandis que pour d’autres apparaissent de nouvelles contraintes. La question se pose alors de l’évolution des rapports de force dans le champ agricole. Cette interrogation peut être abordée à différents niveaux, depuis celui des nouveaux équilibres institutionnels produits jusqu’à celui des nouvelles occasions ou contraintes à l’égard des agriculteurs. Dans cet article, nous portons notre regard sur les agriculteurs pour mettre en question le principe d’équité dans les services publics agricoles chargés de promouvoir le développement d’une agriculture plus respectueuse de l’environnement. Cette promotion passe de plus en plus par la mise en place de dispositifs que nous qualifierons d’agri-environnementaux. Mais ces dispositifs agri-environnementaux (DAE) produits par les institutions agricoles permettent-ils d’accroître l’offre de choix dont dispose chaque agriculteur ? In fine, sont-ils accessibles à tous les agriculteurs ou génèrent-ils des inégalités ? Ces dispositifs ne viennent-ils pas complexifier davantage l’enchevêtrement des instruments de l’action publique, limitant leur compréhension et leur mobilisation par certains agriculteurs ? Dans le contexte du New Public Management qui touche l’ensemble des services publics et dans lequel se développe cette offre, n’assiste-t-on pas à la marginalisation de certains types d’agriculteurs ? Pour répondre à cette problématique, nous appuierons notre analyse sur nos travaux réalisés à La Réunion, collectivité territoriale de l’outre-mer français et région ultrapériphérique européenne.

Choisir, c’est décider de prendre telle option, tel objet en fonction de préférences qui nous sont propres, suivant une certaine rationalité. La question du choix relative à l’analyse de l’action publique a longtemps été abordée selon deux cadres théoriques généralement disjoints : théorie du choix rationnel (TCR) et néoinstitutionnalisme. D’un côté, la TCR héritée de l’individualisme méthodologique postule notamment que toute action comporte un coût et un bénéfice et que l’acteur choisit toujours la ligne d’action qui maximise la différence entre les deux. De l’autre côté, le néoinstitutionnalisme considère que les individus ne sont pas libres de leurs préférences, mais que les institutions déterminent les voies possibles de leurs interactions (Balme et Brouard, 2005). De nombreux auteurs s’accordent à reconnaître l’incapacité de la TCR à traiter la question environnementale, car la décision individuelle d’agir en faveur de l’environnement ne résulte pas de l’application d’une rationalité instrumentale mais de croyances normatives ou prescriptives (Boudon, 2002 ; Rule, 2002). Or l’objectif du second pilier de la PAC est d’orienter les agriculteurs vers un plus grand respect de l’environnement. Aussi, pour saisir les choix réalisés par les agriculteurs et dépasser l’effet « boîte noire » de l’analyse sociologique [1], nous analyserons les instruments de politiques publiques, traduits en dispositifs ou outils opérationnels mis à la disposition des agriculteurs. Pour cela, nous considérons les instruments au sens de Lascoumes et Le Galès (2005) comme « des institutions, car ils déterminent en partie la manière dont les acteurs se comportent, créent des incertitudes sur les effets des rapports de force, conduisent à privilégier certains acteurs et intérêts et à en écarter, contraignent les acteurs et leur offrent des ressources, et véhiculent une représentation des problèmes. Les acteurs sociaux et politiques ont donc des capacités d’action très différentes en fonction des instruments sélectionnés » (p. 16). Suivre ces instruments et ces dispositifs, la façon dont les acteurs s’en saisissent, nous semble permettre de dévoiler la complexité des interactions entre développement d’un portefeuille de choix et inégalités.

Les instruments et les dispositifs opérationnels développés par les autorités publiques et mis à la disposition par les agents des services publics agricoles contraignent en partie les choix des agriculteurs. Il ressort que les instruments ne sont pas neutres, mais « équipés » (Cochoy, 1999) afin d’orienter leur mobilisation par les agriculteurs. Cochoy mobilise la notion d’équipement du choix du consommateur pour caractériser l’ajout par la grande distribution d’éléments permettant au consommateur de relier ces objets à leurs appuis conventionnels, à des classes d’objets indigènes (Vinck, 2009). Ainsi, le consommateur ne s’appuie pas sur une analyse complète et objective de toutes ses options mais choisit une des associations proposées par cet équipement. Ce faisant, il délègue au distributeur une partie de sa rationalité de choix. Nous mobiliserons cette notion d’équipement des instruments pour rendre compte des processus de délégation, volontaires ou non, entre les services publics agricoles et les agriculteurs.

La question des inégalités sociales est vaste et largement traitée en sociologie. Nous l’aborderons ici du point de vue de l’accès des agriculteurs aux services publics agricoles. Partons de la définition de service public par le Conseil d’État : « une activité d’intérêt général pour laquelle des prérogatives de puissance publique sont mises en oeuvre et qui est exercée sous le contrôle de l’administration. » Trois grands principes sont attachés à cette définition : la continuité du service qui doit être réalisé de manière ininterrompue tant que le besoin collectif existe ; l’adaptation du service selon l’évolution des besoins d’intérêt général ; l’égalité d’accès des administrés liée à la neutralité et à la gratuité du service public (Levy, 2003). Pour l’agriculture réunionnaise, cette mission de service public est assurée conjointement par l’administration publique (Direction de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt), les collectivités territoriales (Conseil général) et les organisations professionnelles agricoles (Syndicat des fabricants de sucre, Chambre d’agriculture, Agence de services et de paiements, Fédération régionale des coopératives agricoles, Association réunionnaise du pastoralisme, Centre technique interprofessionnel de la canne et du sucre, etc.).

Pour suivre les instruments, dispositifs et mesures des politiques agricoles réunionnaises et l’équipement du choix, nous avons analysé les documents des programmes européens déclinés localement et les comptes-rendus de réunions d’experts pour la définition des contrats types des mesures. Ces données bibliographiques ont été complétées par des entretiens avec des acteurs institutionnels pour mieux comprendre les mécanismes de fonctionnement et d’élaboration de ces différents outils. Enfin, nous avons réalisé une série d’entretiens semi-directifs pour mieux saisir les critères de choix des agriculteurs professionnels en nous limitant aux mesures visant à diminuer leur impact sur la qualité de l’eau. Quarante agriculteurs, aux systèmes de production variés, localisés dans deux zones pédoclimatiques contrastées de l’île, ont répondu à nos enquêtes. Nous avons ciblé la diversité des systèmes de production pour discerner la variété des positions vis-à-vis de ces mesures.

Notre cadre théorique et méthodologique étant présenté, nous décrivons le contexte agricole réunionnais et son organisation institutionnelle. Puis nous montrons que les choix des agriculteurs sont divers, mais équipés par les institutions agricoles. Cet équipement institutionnel du portefeuille de choix produit un accès inégal aux services publics agricoles. Enfin, nous mettons en question l’objectif d’écologisation des pratiques agricoles et discutons des apports de l’analyse du champ agricole dans les réflexions sur les notions de choix dans les services publics.

Une agriculture bipolaire, héritée de l’histoire dans un contexte institutionnel européen

La biodiversité marine et terrestre, l’érosion et le maintien de la fertilité des sols, la préservation de la qualité de l’eau ainsi que le paysage figurent parmi les enjeux environnementaux majeurs de La Réunion, île volcanique tropicale de 2 520 km2 située dans l’océan Indien et inscrite au patrimoine mondial de l’UNESCO. En raison du contexte géomorphologique, seul un tiers de l’espace est accessible aux activités humaines, le reste étant occupé par des espaces naturels (figure 1).

Figure 1

Les grands équilibres spatiaux : Destination générale des sols (Schéma d’aménagement régional, août 2009)

Les grands équilibres spatiaux : Destination générale des sols (Schéma d’aménagement régional, août 2009)

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L’agriculture réunionnaise est également marquée par son histoire coloniale qui a structuré le territoire vers le développement économique de cultures d’exportation, dont seule la canne à sucre perdure (Laudié-Lecomte 2003). La réforme foncière entamée en 1960 (Pescay, 1997) et le Plan d’aménagement des Hauts (Mandret, 2000) ont permis l’émergence d’exploitations modernes de taille moyenne centrées sur la culture de la canne en-dessous de 600 m d’altitude, l’élevage au-dessus de 1 000 m, et des cultures de diversification entre 600 et 1 000 m (figure 2). Les deux premiers types d’exploitation s’appuient sur des interprofessions structurées et subventionnées, alors que la filière maraîchère et fruitière est en cours de structuration. En 2000, ces exploitations moyennes représentaient 52 % des exploitations et occupaient 70 % de la surface agricole utile. La pression urbaine et la baisse de leur attractivité économique ont cependant limité l’expansion de ce modèle (Fusillier et al., 2006).

Figure 2

Typologie des systèmes de cultures (Saint-Macary et al., 2003)

Typologie des systèmes de cultures (Saint-Macary et al., 2003)

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En marge de ces filières « officielles » perdure une agriculture informelle ou « sociale » autour de pratiques diverses (maraîchage, petit élevage, plantes aromatiques, vanille, etc.). Elle fournit un complément de revenu à une population socialement fragile et souvent non professionnalisée. Le caractère péri-urbain de l’agriculture réunionnaise offre des occasions de valorisation des produits agricoles en dehors des circuits formels. Fusillier et al. (2006) critiquent cette vision duale de l’agriculture et considèrent qu’il existe un continuum de situations singulières combinant revenus agricoles, autres activités et minimas sociaux, de trajectoires personnelles et de stratégies s’éloignant des deux pôles proposés.

Enfin, La Réunion est un département depuis 1946, une région de l’outre-mer français depuis 1983 et une région ultra-périphérique européenne depuis 1997. Dans les domaines de l’agriculture et de l’environnement, le droit français doit s’y harmoniser avec la transposition nationale des directives communautaires moyennant une adaptation aux spécificités locales. La mise en oeuvre locale des politiques publiques agricoles est aujourd’hui organisée autour de trois programmes européens regroupant de nombreux instruments : le FEADER, le FEDER et le POSEIDOM [2]. La traduction de ces instruments en dispositifs opérationnels s’effectue dans un environnement institutionnel dense impliquant à différents niveaux et au sein de plusieurs arènes l’ensemble des administrations, collectivités territoriales, organisations professionnelles agricoles et associations de protection de l’environnement. Le FEADER, qui contient l’essentiel des dispositifs agri-environnementaux a ainsi fait l’objet d’une adaptation concertée sous la forme d’un Document unique de programmation (Docup) puis, à partir de 2007, du plan de développement rural de La Réunion (PDRR).

Évolution de l’offre de choix et équipement des dispositifs agri-environnementaux (DAE)

Avec le « verdissement » progressif de la PAC, les mesures agri-environnementales (MAE) visent à donner aux agriculteurs volontaires la possibilité d’aller au-delà des réglementations nationales et européennes moyennant une compensation financière pour encourager les changements de pratiques.

Des possibilités de choix en dents de scie

L’évolution du portefeuille de choix à destination des agriculteurs montre depuis 1997, date des premiers DAE à La Réunion, une valse hésitation entre deux options pour réduire l’impact environnemental des pratiques des agriculteurs : intégrer l’ensemble des mesures dans un contrat « chapeau » ciblant l’exploitation agricole, voire le territoire dans lequel elle s’inscrit, ou laisser le « libre » arbitre aux agriculteurs de panacher des mesures (tableau 1). En 1997, les DAE apparaissent par l’intermédiaire de deux programmes zonaux qui ciblent les arboriculteurs, producteurs de géranium et éleveurs des Hauts de l’Ouest afin de lutter contre l’érosion et de diminuer l’usage des engrais et des pesticides (Michalski, 2009). La Loi d’orientation agricole de 1999 poursuit l’idée du « contrat chapeau » à l’échelle du territoire basé sur les principes du développement durable, de la multifonctionnalité de l’agriculture et d’éco-conditionnalité des aides. Le Contrat territorial d’exploitation (CTE) est créé. Ce premier contrat comprend deux dimensions : l’une, environnementale et territoriale, et l’autre, économique et sociale (Bonnal et al., 2003). Il est remplacé en 2003 par le Contrat d’agriculture durable (CAD) qui regroupe les mêmes mesures (Dulcire et al., 2006). En 2008, le « contrat chapeau » est abandonné, et les mesures agri-environnementales (MAE) découplées sont liées soit à un système de culture soit à un territoire donné. Les agriculteurs situés en zone d’actions prioritaires peuvent alors choisir parmi les quatorze mesures territoriales et les combiner avec des mesures systèmes. L’année 2009 signe le retour du « contrat chapeau », qui n’est cette fois qu’incitatif. Les agriculteurs réunionnais sont de plus en plus encouragés à signer un Projet global d’exploitation (PGE) pour accéder à la plupart des aides du PDRR. Il consiste en la réalisation d’un diagnostic de l’exploitation selon trois volets : agri-environnemental, économique et technique, et une planification des activités sur cinq ans.

Tableau 1

Évolution du portefeuille de choix des agriculteurs réunionnais depuis 1997

Évolution du portefeuille de choix des agriculteurs réunionnais depuis 1997

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Aujourd’hui, les agriculteurs réunionnais peuvent, s’ils le souhaitent, adhérer à des dispositifs inscrits dans l’axe 2 du FEADER « Amélioration de l’environnement et de l’espace rural » [3] afin de développer des pratiques plus respectueuses de l’environnement : les MAE précédemment évoquées, les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) en montagne ou en piémont, une mesure de défense contre les incendies de forêt, et une aide pour des investissements non productifs visant à la préservation de la forêt et des espaces naturels. Toutes ces aides sont conditionnées par le respect des principes d’éco-conditionnalité et de bonne conduite agro-environnementale. Certaines mesures de l’axe 1 du FEADER « Amélioration de la compétitivité de l’agriculture réunionnaise » ont également un impact direct sur les pollutions engendrées par les activités agricoles et complètent le portefeuille de choix des agriculteurs (voir plus bas).

Comment les institutions équipent-elles les choix des agriculteurs ?

Les choix donnés aux agriculteurs ne sont pas indépendants. Les institutions agricoles ont défini des modes d’articulation entre ces dispositifs afin de répondre au mieux aux objectifs fixés pour ces instruments de politiques publiques. Ainsi, elles ont équipé les choix des agriculteurs qui, bien que volontaires, disposent au final de marges de manoeuvre limitées. Cet équipement vise à aider les agriculteurs à choisir les outils adéquats pour répondre aux besoins de leur exploitation. Il s’agit donc de traduire les instruments de politiques publiques en DAE, puis en outils dont les indicateurs sont facilement compréhensibles par les agriculteurs ciblés.

Cette traduction s’opère en deux temps et concerne la mesure et le choix des agriculteurs. Partons des instruments de politiques publiques agricoles dérivés pour l’essentiel des FEADER et POSEIDOM. Les programmes sont subdivisés en axes eux-mêmes composés de plusieurs mesures. Grain élémentaire, la mesure regroupe un objectif, un budget et une description sommaire de la manière d’atteindre cet objectif. Ainsi, les mesures FEADER 214 dites « agro-environnementales » rémunèrent les agriculteurs qui s’engagent à adopter certaines pratiques agricoles vertueuses. L’équipement de la mesure est réalisé en Commission départementale d’orientation agricole. Autour de chaque mesure doivent se coordonner un service instructeur, un organisme de paiement, des agriculteurs, mais aussi des techniciens des institutions de services publics chargés de la diffusion de ces mesures. Un équipement administratif spécifique est associé à chaque mesure qui permet à ces services d’en assurer le contrôle technique et financier en les insérant dans leurs routines opérationnelles : listes de pièces à fournir, délais d’instruction, dates limites de dépôt de dossier, code de la mesure, rattachement à une ligne budgétaire.

Pour les agriculteurs, l’adhésion à une mesure n’est pas obligatoire, ce qui pose problème aux agents chargés de son instruction. Un budget non dépensé est un budget mal instruit. Ainsi, pour favoriser l’adhésion des agriculteurs, le Conseil général a produit un Guide des aides départementales résumant l’essentiel des subventions à investissement productif. Le document, agréablement illustré, met en exergue les points censés interpeller les agriculteurs : taux de subvention, plafond d’investissement, modalités de l’aide, information sur la constitution du dossier. Des références sont faites à d’autres démarches administratives, notamment le rattachement à l’assurance maladie des exploitants agricoles qui discrimine les agriculteurs professionnels des non professionnels. Les MAE font l’objet de fiches et de formulaires reprenant la même structure. Une partie de la rationalité du choix des agriculteurs est donc prise en charge par cet équipement, qui est finalisé par l’intervention des techniciens des services publics agricoles chargés de décrire et de promouvoir les dispositifs, et d’expliciter les choix des possibles favorisant ainsi l’adhésion des agriculteurs à ces dispositifs contraignants mais rémunérateurs.

Quels sont les critères de choix avancés par les agriculteurs ?

Quarante enquêtes approfondies ont été effectuées en 2010 auprès d’agriculteurs de deux bassins d’alimentation de captage de l’est et de l’ouest, insérés ou non dans une organisation paysanne. Nous avons cherché à mieux caractériser leurs pratiques influant sur la qualité de l’eau de ces bassins, les DAE qu’ils avaient contractualisés, et à cerner leur degré de sensibilisation aux questions environnementales. Le niveau de consommation d’engrais et de pesticides permet de classer les systèmes de culture observés, des plus consommateurs (maraîchage de plein champ, fleurs coupées et ananas) au moins consommateurs (arboriculture) [4]. Les systèmes d’élevage hors sol ou en prairie furent, eux, ordonnés par les modalités de gestion des effluents (lisier, fumier, etc.). Les agriculteurs ont ensuite explicité leurs différentes pratiques (choix des produits, estimation des besoins des plantes, méthode de fertilisation, réalisation d’un diagnostic phytosanitaire, prise en compte du risque environnemental) que nous avons classées en fonction de la réglementation en vigueur et du guide des bonnes pratiques agricoles. Par exemple, il est recommandé de traiter de façon ciblée les mauvaises herbes à l’aide d’un pulvérisateur à dos. Certains agriculteurs respectent cette recommandation. D’autres, plus vertueux, désherbent manuellement, tandis que les moins vertueux traitent systématiquement sur l’ensemble de la parcelle. Enfin, après avoir listé les différents DAE contractualisés par chaque agriculteur et leur évolution, nous avons demandé aux agriculteurs de préciser les raisons qui justifiaient leur choix de telle ou telle mesure.

Les agriculteurs déclarent adhérer à un DAE d’abord pour une raison économique et non environnementale, ce qui, dans une certaine mesure, valide le développement d’outils incitatifs pour orienter à court terme les pratiques agricoles. Cependant, le gain économique ou la compensation financière attendus sont combinés avec deux autres dimensions : les conseils technique et réglementaire (figure 3). Adhérer à un DAE permet de mieux connaître la très complexe réglementation environnementale, de la respecter et donc de diminuer le risque de sanctions financières. Enfin, choisir un DAE, c’est attirer les techniciens sur son exploitation, bénéficier de conseils, de recommandations, de formations, et donc améliorer sa maîtrise technique, ce qui au final permet d’améliorer son revenu agricole.

Figure 3

Les trois dimensions du gain économique du point de vue des agriculteurs (Herrou, 2010)

Les trois dimensions du gain économique du point de vue des agriculteurs (Herrou, 2010)

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Cette cohérence entre les différentes composantes du revenu agricole perçues par les agriculteurs milite pour la construction de dispositifs composites combinant des mesures environnementales, techniques, économiques et sociales. La dernière génération d’instruments, les MAE, dissocie considérations productivistes et respect de l’environnement. Cette dissociation permet aux administrations de mieux rendre compte des objectifs environnementaux, mais, au niveau d’une exploitation agricole, la dissociation entre activité économique et respect de l’environnement ne fait pas sens. Un agriculteur est d’abord un producteur. Bien qu’ils soient de plus en plus sensibilisés aux problématiques environnementales, pour les agriculteurs le choix de pratiques plus vertueuses n’a de sens qu’au regard de leur objectif de production agricole.

Un choix orienté générant occasions, contraintes et inégalités et aboutissant à un paradoxe

Des interactions fortes en matière de dispositifs

L’existence d’un grand nombre d’instruments d’action publique dans le domaine agricole donne à première vue l’impression d’un immense catalogue dans lequel les agriculteurs peuvent puiser pour composer à la carte un appui institutionnel et financier sur mesure. Un examen plus approfondi des dispositifs qui composent ces instruments amène à tempérer cette impression d’abondance et de liberté.

D’abord, le choix d’adhérer ou non à un dispositif n’est pas sans conséquence sur les choix successifs. Certaines mesures imposent explicitement la mobilisation d’autres mesures, sous forme de conditions préalables, d’engagements ou d’incitations financières. Ainsi, la mesure de subvention à l’acquisition de serres impose i) la réalisation préalable d’un Projet global d’exploitation par un technicien agréé, ii) le suivi d’une formation, iii) la soumission au régime d’éco-conditionnalité des aides et iv) intègre une bonification de 10 % aux agriculteurs engagés dans une démarche de certification en agriculture raisonnée ou biologique. Dans d’autres cas, la relation entre les mesures est implicite comme pour le contrôle de surface pour l’indemnité compensatoire de handicaps naturels couplé aux MAE et aux CAD (ASP, 2010) ou pour la mise en concurrence constatée entre différentes aides permettant de financer la construction de bâtiments d’élevage soumises à des contraintes environnementales différentes (Queste et al., 2011). Le développement de liens entre dispositifs limite la liberté de choix des usagers. Ces relations contribuent à la construction de la politique d’action publique agricole réunionnaise.

Un dispositif ciblé et discriminant

La mesure FEADER 121.21 cristallise les tensions entre professionnels de l’élevage et administrations chargées de faire appliquer la directive européenne « nitrates ». Cette mesure subventionne la mise en conformité de bâtiments d’élevage construits avant le durcissement de la réglementation. Pour obtenir cette aide, un éleveur doit fournir les baux et droits de propriété de ses terrains, son autorisation administrative d’exploitation, les permis de construire des bâtiments existants, ses plans d’épandage en cours, deux devis contradictoires pour les travaux définis par un diagnostic réalisé par un technicien agréé, et il doit rédiger au préalable un Projet global d’exploitation avec un autre technicien agréé. Il perçoit alors une aide sous la forme d’un remboursement sur facture acquittée dans la limite d’un plafond.

Cet inventaire illustre comment l’accès à un DAE est en pratique conditionné au respect de contraintes administratives. Le principe de remboursement sur facture acquittée exclut de fait les éleveurs réunionnais qui construisent eux-mêmes leurs bâtiments ou recourent à l’entraide. L’établissement de devis, la fourniture de factures acquittées et la tenue d’une comptabilité requiert un apprentissage de leur part qui commence parfois par l’apprentissage même de l’écriture. De plus, les bâtiments nécessitant une mise aux normes n’ont pas toujours eu un permis de construire, ce qui interdit ou rend délicate l’adhésion par certains éleveurs. Le diagnostic peut être assimilé à un contrôle, à un examen de passage. Pour signer un DAE, le développement de compétences administratives (papiers en règle, comptabilité, connaissance des réglementations) devient un point de passage obligé, point à relier avec l’objectif de professionnalisation de l’activité agricole et son corollaire de disparition à terme des petits agriculteurs informels.

Une autre discrimination administrative est la restriction de l’ensemble des DAE aux professionnels affiliés à l’assurance maladie agricole. Cette contrainte exclut de fait les petits agriculteurs pluriactifs ou « jardiniers » qui ne peuvent justifier d’une surface minimale d’exploitation. Cette agriculture « amatrice », « sociale » typique de La Réunion, n’a pas accès aux instruments de politique agricole. L’agriculture professionnelle est le seul modèle pris en compte. Cet équipement prive les institutions agricoles de tout moyen de « verdir » les pratiques de cette population importante dont l’impact environnemental n’est pas considéré.

Le paradoxe de la mise en oeuvre de l’écologisation des pratiques

Accompagnement, respect de l’environnement, rentabilité et efficacité du service public sont des messages appropriés par les institutions agricoles réunionnaises. Mais l’accumulation de ces leitmotivs aboutit à un paradoxe. Face à la pression administrative et aux impératifs comptables, elles continuent de s’appuyer sur des routines anciennes et privilégient des exploitations facilement contrôlables puisque déjà répertoriées. Ainsi, les agents de ces institutions cibleront pour la promotion des DAE des producteurs qu’ils savent pouvoir toucher facilement (car ils sont déjà dans leurs réseaux institutionnels) et remplir les conditions d’accès. L’intégration au sein de filières structurées facilite la mobilisation des DAE et l’orientation des pratiques agricoles vers un plus grand respect de l’environnement. Les nouveaux clients sont recrutés dans les bases existantes selon des critères d’efficacité comptable plutôt qu’environnementale. Nos résultats convergent ici avec ceux de Busca (2003) et de Billaud et Pinton (1999).

L’équipement du choix réalisé par les institutions agricoles prend en compte leur interprétation de la rationalité des agriculteurs professionnels. Ce faisant, les agriculteurs non professionnels dont les logiques de gestion peuvent être différentes sont souvent non inscrits dans ces réseaux et encore marginalisés par de tels dispositifs. Appliquant les normes produites en France métropolitaine et limitées par les cadres d’intervention européens, les services publics agricoles font fi des spécificités du tissu agricole réunionnais composé d’un continuum entre pratiques formelles et informelles, mais qui permet pourtant de maintenir la qualité des paysages de l’île.

La recherche de l’efficacité du service public mesurée à l’aune du nombre de contrats signés pour ces agents ou à la proportion de financements européens dépensés pour les services instructeurs aboutit finalement à un paradoxe, car les DAE accompagnent des agriculteurs qui respectent déjà la réglementation et qui, moyennant finance, acceptent d’aller au-delà pour protéger encore plus l’environnement. Or, les instruments de l’action publique en faveur de l’écologisation des pratiques agricoles pour une protection plus efficace de l’environnement devraient se focaliser davantage sur les agriculteurs non professionnels, car ils constituent un risque environnemental plus élevé en méconnaissant les enjeux, en évaluant le coût du changement de pratiques trop élevé. Or, situés en dehors des réseaux agricoles formels, ils sont donc moins enclins à respecter la réglementation.

Apports à la réflexion sur la notion de choix dans les services publics

Une évolution des rapports entre agriculteurs et institutions allant dans le sens du New Public Management

L’évolution des services publics français montre l’introduction progressive avec la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) puis la Révision générale des politiques publiques (RGPP) de 2007 des principes du New Public Management dans la gestion des administrés devenus des citoyens-usagers (Chevallier, 2010 ; Dubois, 2010). Le compromis ancien entre la recherche d’une certaine efficacité et une gestion publique orientée vers l’intérêt général est invalidé. L’évaluation du rendement des services publics prime désormais. Les services publics agricoles sont eux aussi touchés par cette évolution.

Depuis 2007, les principales institutions agricoles de La Réunion ont été restructurées, leurs organigrammes, modifiés, leurs missions, reformulées [5]. À chaque fois, les arguments évoqués sont l’amélioration de l’efficacité du service auprès des usagers et la plus grande transparence de leurs missions. Au sein des différentes institutions, cela se traduit par la modification des services, une réorientation des activités du personnel et la recherche d’une plus grande rentabilité.

La Chambre d’agriculture de La Réunion illustre ces changements. Sur le terrain, sa réorganisation a notamment été marquée par la promotion de certains dispositifs aux dépens d’autres. Avant 2007, les techniciens spécialisés dans une production intervenaient directement sur le terrain avec une mission de conseil et d’accompagnement personnalisé. Ces techniciens ont joué un rôle fondamental dans l’adoption de MAE par les agriculteurs et dans la circulation des innovations et informations. Pour rentabiliser les services opérationnels, la nouvelle configuration implique la présence sur le terrain de techniciens de secteurs généralistes et mutualise les techniciens spécialisés au niveau du siège. La signature de projets globaux d’exploitation est devenue une priorité et leur nombre, un gage d’efficacité. Les ressources humaines étant limitées, les techniciens ont délaissé la promotion des MAE. De plus, l’apparition d’un échelon administratif intermédiaire fait disparaître le conseil en bord de champ au profit de formations (payées dans le cadre des financements européens) proposées par les techniciens de secteur.

Mais dans cette recherche de rentabilité, les agriculteurs qui n’étaient pas admissibles à ces formations ou hors-réseau n’ont désormais plus accès aux informations directes fournies par des techniciens peu disponibles en dehors de leurs « clients ». Et l’objectif de professionnalisation des agriculteurs, partagé par l’ensemble des institutions agricoles, a encore plus marginalisé ceux qui sont en dehors de leurs réseaux. Dans le passé, ces derniers pouvaient accéder à une partie de l’information, par exemple en étant sur le site au moment où le technicien prodiguait ses conseils. Davantage isolés, leur source principale d’informations repose maintenant sur leur appartenance à des réseaux interpersonnels (voisinage, parenté, etc.).

Au final, les inégalités entre agriculteurs tendent à s’accroître, excluant de fait les plus fragiles d’entre eux qui ont de plus en plus difficilement accès aux aides et à l’encadrement technique. Pourtant, ce manque d’informations et de formations risque d’avoir des conséquences négatives sur l’environnement, car un certain nombre d’agriculteurs ont des connaissances faibles de la réglementation et des pratiques. Or, c’est auprès d’eux que se trouvent les enjeux sociaux et environnementaux futurs, car ces agriculteurs non professionnels jouent un rôle essentiel dans le maintien de la ruralité dans les Hauts et continueront de produire.

Une certaine liberté de choix qui différencie les usagers agricoles des autres usagers des services publics

De « paysan », l’agriculteur réunionnais professionnel est devenu exploitant agricole. Auparavant « encadré » dans ses différentes activités de production, il est désormais « accompagné ». Ce changement de vocable traduit un changement de statut de l’agriculteur qui va de pair avec une complexification des choix disponibles. Car, contrairement à d’autres métiers, l’agriculteur dispose dans la conduite de son exploitation d’une large palette de choix techniques qui lui donne un sentiment de liberté. Même si les conditions agropédoclimatiques et techniques s’imposent à lui, il peut choisir le type de cultures qu’il souhaite planter, son calendrier cultural, sa rotation culturale et son assolement, adopter une conduite bio, raisonnée ou conventionnelle de sa production, décider d’adapter ou non son itinéraire technique (préparation du sol, date de semis, période de traitement phytosanitaire ou d’amendement en engrais) en fonction de critères de choix qui lui sont propres. Il peut suivre les recommandations des services publics ou un tout autre chemin. Ainsi peut-on expliquer le maintien de pratiques respectueuses de l’environnement et du patrimoine naturel et culturel au cours des Trente Glorieuses alors que l’administration prônait le tout productiviste. Face aux services publics agricoles, il n’est pas dans une situation de dépendance totale comme peuvent l’être d’autres administrés en matière d’immigration, de santé ou de scolarité. Le système de subventions agricoles ouvre donc l’offre de choix même si l’équipement réalisé autour des dispositifs vise toujours à orienter les pratiques des agriculteurs, auparavant vers l’augmentation de leur productivité, et maintenant vers le respect de l’environnement.

L’offre de choix à destination des agriculteurs réunionnais a évolué avec l’écologisation des politiques agricoles européennes et nationales engagée depuis 1992. Mais ces choix équipés en partie par les institutions agricoles, suivant ou adaptant les normes nationales, aboutissent à exclure encore plus les agriculteurs non professionnels garants d’une diversité paysagère, culturelle et sociale, mais sources potentielles de pollution. Les arrangements institutionnels conduisent à l’altération de la finalité environnementale initiale de l’action publique (Busca, 2003 ; Billaud, 1992). Pourtant, la question environnementale est devenue un enjeu de société. Sa prise en charge dépasse largement le cadre des services publics d’appui à l’agriculture. Or, son traitement par les institutions agricoles réunionnaises montre qu’elles privilégient l’intérêt collectif des professionnels du secteur aux dépens de l’intérêt général exprimé par les politiques publiques. En effet, le paradoxe de la mise en oeuvre de l’écologisation des pratiques à La Réunion ne privilégie finalement pas les dispositifs susceptibles d’avoir un impact plus global sur l’environnement réunionnais.

Parties annexes