Volume 30, numéro 4, 1999, p. 653-887Les relations internationales des régions en Europe

Sous la direction de Jacques Palard

L'accès des régions européennes à la scène internationale ne traduit pas seulement le développement d'un nouveau champ d'activités ni un simple élargissement de leur horizon d'intervention et de coopération. Il résulte avant tout d'une évolution cruciale dans l'architecture institutionnelle des pouvoirs au sein de l'Union européenne, évolution qui est liée elle-même à la transformation des modes de production et des échanges économiques à l'échelle de la planète : plus facilement que les centres étatiques, les régions peuvent en effet s'inscrire dans ce changement d'échelle de l'économique et du politique et inventer de nouvelles formes de gouvernance territoriale et de relations internationales. Sur la base d'une approche en termes d'économie politique, il est ainsi proposé d'appréhender dans un même cadre interprétatif les processus de globalisation, d'intégration continentale et de régionalisation subnationale.

On remarque que les relations internationales des Länder allemands (états fédérés allemands) se sont, dans une grande mesure, différenciées et diversifiées au cours de ces quelque vingt dernières années. Sur le plan des relations supranationales qui s'inscrivent dans le contexte de l'intégration européenne, les Länder ont acquis, en matière de prise de décision au sein de l'Union, des droits de participation considérables dans le processus législatif de la République fédérale. Ils ont également développé des moyens directs de négociation et de représentation à Bruxelles. Sur le plan des relations transnationales, ils ont modifié des régimes déjà existants et ont amorcé de nouvelles formes de coopération interrégionale et internationale qui ont contribué au processus d'intégration européenne. Si l'on regarde au-delà des frontières de l'Union européenne, on remarque qu'ils ont établi des relations internationales bilatérales avec des gouvernements des pays d'Europe centrale et d'Europe de l'Est, avec de nombreux pays en voie de développement en Asie, en Afrique et en Amérique du Sud ainsi qu'avec leurs partenaires aux États-Unis et en Asie de l'Est. Le cas du Bade-Wurtemberg montre que ce processus de différenciation et de complexification des institutions peut mener à une adaptation fructueuse des Länder à la mondialisation. C'est grâce à l'aspect coopératif du système fédéral allemand que les Länder sont en mesure d'agir de la sorte.

Cet article examine la « politique des relations extérieures » des composantes de l'État belge, qui se caractérise par un mélange de paradiplomatie et de diplomatie. Pour l'aborder, trois paramètres ont été sélectionnés : la politique étrangère, le pouvoir (capacité) régional et l'identité politique. Ce choix est justifié par l'affirmation, sur la scène internationale, d'une double identité politique (régionale et étatique) par les entités fédérées de Belgique. Cette étude, pour des raisons évidentes et propres au cas belge, met l'accent sur le prolongement international des facteurs internes. Elle montre combien la variable « identité politique » induit des stratégies internationales différenciées entre Régions et Communautés belges.

La transformation de l'État en Europe de l'Ouest, et surtout l'intégration européenne, fournissent de nouvelles possibilités pour l'expression des revendications des nationalités minoritaires au sein des États. L'Espagne, depuis sa fondation, est un État plurinational. Cette diversité a été la cause de conflits politiques, notamment depuis la fin du 19e siècle. Pour les nationalistes et régionalistes en Catalogne, au Pays Basque et en Galicie, l'Europe communautaire se présente comme une nouvelle arène politique dans laquelle peuvent s'exprimer leurs revendications d'autonomie. Dans le nouveau jeu que crée l'Europe, la stratégie des mouvements nationalistes consiste à chercher des opportunités pour élargir leur marge d'autonomie, tout en conservant un élément d'ambiguïté quant à leurs ambitions éventuelles. Pour certains d'entre eux, le but est l'indépendance nationale comme État membre de l'Union européenne, alors que d'autres cherchent de nouvelles formes d'autonomie dans une Europe transformée. Les trois nationalités historiques d'Espagne ont adopté des stratégies différentes, correspondant à leurs traditions distinctes et aux choix politiques faits par leurs élites.

L'île de Corse depuis une décennie fait progressivement l'apprentissage d'une paradiplomatie mineure. Celle-ci est reconnue et affirmée dans les documents officiels et politiques programmatiques qui sont produits à propos de l'île. Une volonté forte, comme en témoigne l'adoption du document d'actualisation du plan de développement de la Corse, émerge progressivement dans le contexte de la réforme de la politique régionale européenne et de la construction d'un espace euro-méditerranéen. Ainsi les relations extérieures que s'efforcent de développer les pouvoirs « corses » peuvent être illustrées par la concaténation des anneaux du drapeau olympique. Pour l'heure deux axes sont privilégiés. Le premier résulte d'une politique européenne. Démarche « top down ». INTERREG intéresse la province de Livourne (Toscane), la Corse et la province de Sassari (Sardaigne). Se dessine ainsi une pénétrante Nord Sud qui permet de relier des espaces périphériques insulaires à la « decision belt ». Le second est le produit d'une démarche « hottom up » des autorités politiques des trois îles de la Méditerranée Occidentale : Baléares, Sardaigne et Corse. Ce néo-corporatisme insulaire crée un espace de revendications commun qui rétroagit sur les statuts des trois îles.

On peut trouver les origines de l'idée de représentation des régions au sein des institutions européennes dans la pensée politique « corporatiste » de la démocratie chrétienne ainsi que dans les courants régionalistes des années cinquante. Ce dont il faut rendre compte, ce n'est pas de la mise en oeuvre de cette conception mais du caractère tardif de sa concrétisation. C'est la crise économique des pays capitalistes au cours des années soixante-dix qui entraîna la nécessaire réforme de l'État et la relance de la construction européenne, en particulier la refonte de la politique régionale communautaire. Ces transformations ont constitué un facteur de mobilisation des régions et d'émergence du projet d’« Europe des régions » initié par les Länder allemands ; elles ont abouti à la création du Comité des régions par le traité de Maastricht. Si, du point de vue constitutionnel, le Comité est très faible, du point de vue politique, en tant que facteur de mobilisation des régions et instance de communication, il est toutefois doté d'un fort potentiel et pourrait connaître une évolution qui l'apparente à celle du Parlement européen. Le Comité ne s'est pas vraiment encore imposé sur le plan international ; il fait plutôt figure de laboratoire d'idées, au sein duquel les régions et les villes peuvent faire l'apprentissage de l'action au niveau international.

Si l'existence de relations extérieures des régions d'Europe est aujourd'hui largement reconnue, les différences de vue quant à la nature, l'explication, l'évaluation et la prévision du phénomène sont substantielles. Face à la complexité croissante du jeu international pratiqué par les différents niveaux de pouvoir en Europe et la croissance de la production scientifique sur le sujet, le premier objectif de cet article est d'offrir des clés de lecture: il suggère l'utilisation de quatre modèles (néo-réaliste, économie politique internationale, fédéral et post-moderne) comme points de référence pour organiser la présentation de cette littérature. L'examen critique et la comparaison des principales contributions théoriques ainsi organisées permettent ensuite de proposer plusieurs pistes de réflexion d'ordre épistémologique et méthodologique sur l'état de la question.