Volume 31, numéro 2, 2000, p. 237-395Nécessité ou innovation ? Vers une redéfinition de la politique étrangère Canadienne 1984-1993

Sous la direction de Nelson Michaud et Kim Richard Nossal

La période qui s'étend de septembre 1984 à juin 1993 a été qualifiée par plusieurs de période de transition dans le monde des relations internationales et de la politique étrangère. L'effondrement de l'empire soviétique et la fin de la guerre froide d'une part, et l'arrivée du libre-échange sur le plan continental et au niveau mondial, la transformation du GATT en l'Organisation mondiale du commerce, d'autre part, ne sont que les éléments de fond les plus saillants à partir desquels le Canada a dû ajuster sa politique étrangère. Par contraste, cette période révèle une unité analytique intéressante puisque le pays a alors été dirigé par un même parti politique à la tête duquel se trouvait une même personne. La conjugaison de ces facteurs de constance intérieure et de bouleversements extérieurs offre donc un cadre d'analyse particulièrement intéressant. Cet article présente les éléments nécessaires à la mise en contexte d'une étude plus détaillée de la période et suggère des pistes analytiques afin d'en mieux saisir la portée et les répercussions qu'elle a pu avoir sur la formulation de la politique étrangère canadienne contemporaine.

Sans être le geste le plus significatif parmi ceux posés à l'égard des Amériques à l'époque du gouvernement Mulroney, la décision défaire du Canada un membre à part entière de l'Organisation des États américains (OÉA) fut néanmoins un moment stratégique important dans les rapports Canada-Amériques. La littérature spécialisée a consacré un certain nombre d'études à l'examen de l'adhésion canadienne à I'OÉA et on y remarque que la plupart des analyses insistent sur les déterminants internes comme facteurs explicatifs principaux de la décision prise en 1989. Le propos central de cet article consiste à tenter de montrer que les déterminants internes exposés dans la littérature spécialisée n'auraient pu mener à la décision canadienne d'adhérer à I'OÉA sans une conjoncture internationale particulière dans la deuxième moitié des années 1980. C'est ce contexte international qui constitue la source principale d'explication.

Cet article pose deux questions. D'abord, pourquoi et comment s'est opéré le virage d'une politique étrangère (libérale) et basée sur le principe de l'intégration nationale et territoriale accompagnée d'un effort de rayonnement international - la troisième voie -, vers une politique étrangère (conservatrice) d'inspiration pragmatique et commerciale, mise au service du rayonnement régional nord-américain ? Ensuite, quelle a été la place du secteur énergétique dans la mise en place du libre-échange nord-américain dans le cadre du traité canado-américain (ALÉ) de 1988, puis de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) de 1992 ? L'article fait ressortir l'importance des facteurs intérieurs dont la prééminence des traditions « privatisantes » qui triomphaient en Alberta et au Québec (provinces productrices) de même que le débat très vif qui se fait jour, surtout en Ontario (province consommatrice), et menace de renverser les Conservateurs en 1988. Aussi, le rôle de la réserve stratégique de l'énergie comme outil d'intéressement des États-Unis au principe de libre-échange, élément qui fut habilement utilisé par le Canada dans la nouvelle conjoncture, sera étudié. On y verra comment l'énergie devient le fer de lance de la stratégie d'exportation canadienne.

La politique du gouvernement Mulroney à l'égard de l'Afrique du Sud et les mesures privilégiées pour sa mise en oeuvre ont rompu de manière importante avec les normes et les pratiques canadiennes de politique étrangère depuis longtemps établies. Elles ont de ce fait été les éléments précurseurs des politiques plus intrusives que l'on associe volontiers à la notion de « sécurité humaine durable » défendue aujourd'hui par Lloyd Axworthy, concept déjà présent à l'époque Mulroney. La politique conservatrice à l'égard de l'Afrique du Sud peut en conséquence être considérée comme un pont, quoique incomplet entre les politiques étrangères canadiennes d'après-guerre et celles de l'après-guerre froide. L'analyse de trois dimensions capitales de la politique canadienne envers l'Afrique australe permet de conclure en faveur de cet argument. Par contre, le caractère incomplet de la politique est bien illustré par l'appui aux mesures de sécurité rendues nécessaires au Mozambique à cause de l'impitoyable campagne de déstabilisation que le gouvernement sud-africain y menait.

Selon certains observateurs, il ne semble pas exister une grande originalité dans les premières politiques conservatrices en matière de sécurité internationale. Mais qu'en est-il vraiment pour le maintien de la paix, domaine par excellence de l'improvisation, de la réaction a posteriori pour tout gouvernement de moyenne puissance, mais plus encore pour tout gouvernement canadien qui se fait une gloire d'y participer ? Malgré l'importance des événements qui se produisent au début des années 1990, il faut éviter de percevoir le maintien de la paix canadien comme une simple caisse de résonance des événements internationaux. La politique du gouvernement canadien en matière de maintien de la paix ne constitue pas, en ce sens, une simple réponse passive aux demandes des Nations Unies, mais est en fait soumise à deux pôles d'attraction: la culture politique intérieure et les pressions exercées par le contexte international. Dans cette perspective, on devrait s'attendre à ce que le premier mandat du gouvernement Mulroney illustre la continuité de la politique canadienne alors que le second mandat serait plutôt caractérisé par une mutation fondamentale du contexte et de la pratique du maintien de la paix.

La décennie Mulroney présente des conditions qui ont amené le gouvernement conservateur à modifier considérablement ses orientations de politiques et, à cet égard, le secteur de la défense a probablement été plus affecté que tout autre. Le gouvernement a d'abord présenté une politique ambitieuse énoncée dans un Livre blanc et qui avait pour but de combler le fossé grandissant entre les engagements et les ressources affectées en matière de défense. Ce programme d'action a été conçu comme étant une réponse aux impératifs dictés par la guerre froide et par la relation inhérente du Canada avec les États-Unis. L'approche agressive du gouvernement dans sa politique de défense a toutefois vite été minée autant par la fin de la guerre froide que par les impératifs économiques et politiques intérieurs telle la réduction du déficit. En conséquence, les Conservateurs ont dû réduire considérablement leurs projets en matière de défense. Cet épisode suggère qu'à l'encontre de ce que l'on constate dans plusieurs autres secteurs, la redéfinition de l'espace en matière de défense est caractérisée par un resserrement important au cours des années Mulroney.