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Le droit à l’assainissement est un droit dont le sort est intimement lié à celui du droit à l’eau. Ainsi que l’a écrit le professeur Marc Gentilini, le droit à l’assainissement est une conquête difficile et sa satisfaction est fonction, hélas, des disparités qui existent dans notre monde. Un constat s’impose toutefois, « l’accès à l’eau potable, sans le droit à l’assainissement, ne constitue pas un progrès satisfaisant[1] ».

Aujourd’hui encore, près de 884 millions de personnes n’ont pas accès à l’eau potable et salubre, et plus de 2,6 milliards n’ont pas accès à des services d’assainissement. Depuis la Première Conférence des Nations Unies sur l’eau de Mar del Plata en 1977, la communauté internationale a montré, à plusieurs reprises, son attachement aux questions liées à l’accès à l’eau potable et à l’assainissement. Si la problématique de l’eau n’était pas ignorée dans l’Agenda 21 élaboré au Sommet de la Terre à Rio en 1992[2], c’est certainement l’engagement pris lors du Sommet de Johannesburg en 2002, « de réduire de moitié, d’ici à 2015, la proportion de personnes qui n’ont pas accès à l’eau potable […] [ni] à des services d’assainissement de base[3] » qui a contribué à une forte prise de conscience dans la communauté internationale, de même que les cinq forums de l’eau qui se sont tenus successivement à Marrakech (Maroc) en 1997[4], à La Haye (Hollande) en mars 2000, à Kyoto (Japon) en mars 2003, à Mexico (Mexique) en 2006[5] et à Istanbul (Turquie) en 2009. Lors de ce dernier forum, les participants, refusant de s’engager sur la voie du droit individuel à l’eau, ont d’ailleurs appelé de leurs voeux une réunion sous l’égide de l’Organisation des Nations Unies (ONU).

Quelques mois plus tard, la représentante de l’Union européenne apportait à la cause un soutien diplomatique en affirmant, lors d’une conférence de presse, que « les obligations en matière de droits de l’homme relatives à l’accès à l’eau potable et à l’assainissement sont étroitement liées aux droits de l’homme tels que le droit au logement, à l’alimentation et à la santé […] L’accès à un assainissement suffisant et sûr est l’un des principaux mécanismes de protection de la qualité de l’eau potable[6]. »

Cependant, c’est incontestablement la résolution[7], adoptée par l’assemblée générale de l’ONU le 26 juillet 2010, sur « [l]e droit fondamental à l’eau et à l’assainissement » qui marque la plus grande avancée en la matière. L’assemblée générale déclare alors que le droit à une eau potable, salubre et propre est un « droit fondamental, essentiel au plein exercice du droit à la vie et de tous les droits de l’homme». En fait, la résolution demande aux États et aux organisations internationales de « fournir des ressources financières, de renforcer les capacités et de procéder à des transferts de technologies, grâce à l’aide et à la coopération internationales, en particulier en faveur des pays en développement ». L’objectif est « d’intensifier les efforts […] pour fournir une eau potable salubre et propre et des services d’assainissement qui soient facilement accessibles et financièrement abordables pour tous ».

La reconnaissance internationale d’un droit fondamental à l’eau et à l’assainissement pourrait déboucher sur une meilleure concrétisation de ces droits, tant dans les pays en voie de développement, qui peinent à faire de cet objectif une priorité, que dans les pays développés, dans lesquels la réticence est manifeste.

Il est ainsi surprenant de constater que, au sein de l’Union européenne, de nombreux États — dont la France — n’ont fait évoluer leur système d’assainissement des eaux usées que sous la contrainte des textes communautaires et en particulier de la Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires[8] (section 1). Peut-être cette évolution n’est-elle pas allée assez loin puisque l’État français est, depuis novembre 2009, à nouveau assigné par la Commission européenne devant la Cour de justice de l’Union européenne pour traitement des eaux non conforme sur son territoire. Sans doute les juges communautaires vont-ils essayer de faire plier l’État français, là où les juges français avaient échoué à faire céder les communes puisque le service public d’assainissement relève de la compétence des collectivités territoriales (section 2). Contraint d’évoluer, le système d’assainissement individuel ou collectif pourrait atteindre un point d’équilibre, au point que la prise en considération de l’impératif d’assainissement devient partie intégrante des ventes d’immeubles dans les rapports de droit privé (section 3).

1 Les obligations communautaires d’assainissement : le rendez-vous manqué des États

Si l’Union européenne s’est préoccupée, dès 1991, du rejet des eaux usées en adoptant une directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires[9], un certain nombre d’États, dont la France, ont peiné à en matérialiser les objectifs.

1.1 Des obligations communautaires pourtant progressives

La Directive sur les eaux urbaines résiduaires avait prévu un calendrier en quatre étapes, modulé en fonction de la sensibilité du milieu et de la taille des agglomérations[10].

Avant la fin de 1993, les États étaient tenus de déterminer des zones sensibles, dans lesquelles le rejet des eaux usées apparaissait problématique au regard d’une série de critères[11] tels que le risque d’eutrophisation de masses d’eaux douces, estuaires ou eaux côtières[12] ou le risque de dépassement des teneurs en nitrate pour les eaux douces de surface destinées au captage d’eau potable.

Avant la fin de 1998, les agglomérations de plus de 10 000 « équivalents habitants » (E/H)[13] qui rejetaient leurs effluents dans une zone sensible devaient être équipées d’un système de collecte et de traitement rigoureux, dit « tertiaire[14] ». En effet, le concept d’assainissement s’est progressivement modifié au cours des dernières décennies. Les premières stations d’épuration avaient pour objet de réduire principalement la pollution visible (les matières en suspension) par le traitement primaire[15], puis la pollution organique par le traitement secondaire[16]. À noter que le traitement tertiaire[17] permet d’éliminer l’azote ou le phosphore[18], ou les deux à la fois. C’est en 1998 également que les États devaient aussi avoir réglementé le rejet des boues des stations d’épuration[19].

Au 31 décembre 2000, ce sont les agglomérations de plus de 15 000 E/H, ne rejetant donc pas les effluents en zone sensible, qui devaient être équipées d’un système de collecte et de traitement secondaire comprenant généralement un traitement biologique avec décantation secondaire ou par un procédé équivalent. Le 31 décembre 2005 était l’échéance à laquelle toutes les agglomérations qui comptaient de 10 000 à 15 000 EH en zone normale, et jusqu’à 2 000 E/H en cas de rejet dans les eaux douces et les estuaires, devaient être équipées d’un système de traitement secondaire[20].

Toutefois, dans les zones considérées comme moins sensibles par les États, sur la base des critères fixés à l’annexe II de la Directive sur les eaux urbaines résiduaires (par exemple, eaux côtières avec un bon échange d’eau sans risque d’eutrophisation ou de déperdition d’oxygène), les États pouvaient, à l’échéance de 2005, s’en tenir à un traitement primaire[21].

En deçà, c’est-à-dire pour les rejets concernant moins de 2 000 E/H dans les eaux douces et les estuaires ainsi que moins de 10 000 E/H dans les eaux côtières désignées comme moins sensibles, la Directive sur les eaux urbaines résiduaires préconise un traitement approprié défini comme un « traitement […] par tout procédé et/ou système d’évacuation qui permettent, pour les eaux réceptrices des rejets, de respecter les objectifs de qualité retenus ainsi que de répondre aux dispositions pertinentes de la présente directive et d’autres directives communautaires[22]».

Pour les systèmes d’assainissement non collectif, la Directive sur les eaux urbaines résiduaires est plutôt laconique. Elle précise simplement que, « [l]orsque l’installation d’un système de collecte ne se justifie pas, soit parce qu’il ne présenterait pas d’intérêt pour l’environnement, soit parce que son coût serait excessif, des systèmes individuels ou d’autres systèmes appropriés assurant un niveau identique de protection de l’environnement sont utilisés[23] ».

En France, le Code général des collectivités territoriales (CGCT) a repris, en fonction de la taille des agglomérations, les échéances communautaires. Les communes, dont tout ou partie du territoire est compris dans une « agglomération d’assainissement[24] » dont la population et les activités économiques produisent des eaux usées dont la charge brute de pollution organique est supérieure à 120 kg par jour (ce qui équivaut à 2 000 habitants)[25], doivent être équipées d’un système de collecte[26] et de traitement biologique avec décantation secondaire de leurs eaux usées[27]. Les eaux usées dont le traitement s’effectue à plus de 1 500 m d’altitude peuvent faire l’objet d’un traitement moins rigoureux, à condition qu’il soit établi que les rejets n’altèrent pas l’environnement.

Les collectivités dont la charge de pollution est supérieure à 600 kg par jour (ce qui équivaut à plus de 10 000 E/H) et qui rejettent leurs effluents dans les zones sensibles doivent effectuer un traitement plus rigoureux[28].

Sous la barre des 120 kg par jour de charge brute de pollution organique, soit 2 000 habitants, le traitement doit permettre d’atteindre les objectifs de qualité applicables aux eaux réceptrices par le Décret no 91-1283 du 19 déc. 1991 relatif aux objectifs de qualité assignés aux cours d’eau, sections de cours d’eau, canaux, lacs ou étangs et aux eaux de la mer dans les limites territoriales[29], par le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux du bassin (SDAGE) auquel appartiennent ces agglomérations et, le cas échéant, par le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE)[30].

En dépit de ces échéances extrêmement précises, de nombreux États se sont abstenus de faire le nécessaire pour mettre en place les systèmes d’assainissement préconisés par le droit communautaire[31].

1.2 Les États membres récalcitrants

Conformément à l’article 5 de la Directive sur les eaux urbaines résiduaires, les États membres étaient tenus de délimiter, pour le 31 décembre 1993, leurs zones sensibles. Un certain nombre d’États ont désigné l’ensemble de leur territoire comme zone sensible[32], tandis que d’autres, dont la France, ont retenu des zones ponctuelles[33].

La Commission européenne s’est, dans un premier temps, préoccupée de faire respecter la première échéance de 1998 relative aux zones sensibles. Cela a suscité une première vague de condamnations de la part de la Cour de justice des Communautés européennes. C’est ainsi que l’Italie a été condamnée en 2002 pour ne pas avoir désigné comme zone sensible le bassin versant des zones du delta du Pô et du littoral nord-ouest de l’Adriatique[34].

Toutefois, d’autres États ont été condamnés parce que, après avoir désigné des zones sensibles, ils ne respectaient pas le traitement approprié pour ces zones[35]. Tel est le cas de la Belgique, condamnée pour avoir rejeté les eaux résiduaires de la ville de Bruxelles dans la zone sensible de la Senne sans traitement tertiaire[36]. Tel est le cas également de l’Espagne[37], condamnée par deux fois pour les mêmes raisons, ou encore du Luxembourg[38] et de la Suède[39].

L’Union européenne a pourtant consacré des fonds considérables à la mise aux normes des stations d’épuration, essentiellement dans le contexte du fonds de cohésion et du Fonds européen de développement régional (FEDER)[40].

La France, elle, a été condamnée en septembre 2004[41] sur les deux aspects. La Cour de justice a suivi les conclusions de la Commission européenne qui, à l’issue d’un travail de recoupement avec les travaux de l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER)[42] et de l’Environmental Resources Management (ERM)[43] reprochait à la France de ne pas avoir indiqué toutes les masses d’eau eutrophisées dans les bassins Seine-Normandie, Loire-Bretagne, Artois-Picardie et Rhône-Méditerranée-Corse ainsi que l’absence de traitement plus rigoureux des effluents dans les zones sensibles déjà reconnues[44].

La deuxième vague de condamnations touchait le non-respect de l’échéance du 31 décembre 2000. C’est ainsi que la Grèce[45] et le Royaume-Uni[46] ont été condamnés en 2007 pour défaut de traitement secondaire des eaux urbaines dans une série de communes de plus de 15 000 E/H.

La Commission européenne a engagé contre la France une nouvelle procédure d’infraction le 20 novembre 2009, au motif que les systèmes de collecte et de traitement des eaux résiduaires n’étaient pas conformes aux normes établies par la directive « eaux urbaines résiduaires[47] ».

Il faut dire que la France avait bien désigné, en 2006, les onze zones qui manquaient en 2004 comme zones sensibles. Toutefois, 140 localités — notamment la ville de Paris — continuaient de rejeter leurs eaux résiduaires dans ces zones sensibles sans procéder au traitement plus rigoureux.

Dans ce contexte, une circulaire ministérielle du 8 décembre 2006[48] avait demandé aux préfets de mettre en demeure les communes de régulariser leur situation. Il faut savoir en effet que les préfets peuvent utiliser contre les communes des sanctions administratives, telles que la mise en demeure, la consignation de sommes répondant du montant des travaux ou l’exécution de travaux d’office[49], voire des sanctions pénales[50]. Dans la même circulaire, les communes avaient été invitées à se rapprocher des agences de l’eau afin de pouvoir bénéficier d’aides financières pour leurs travaux de mise en conformité. En juin 2007, 32 préfets avaient engagé 140 actes de procédure s’étalant dans 27 départements[51].

En mai 2007, la France a notifié à la Commission européenne la situation des localités et son calendrier pour l’exécution de la décision faisant apparaître que certaines localités ne seraient pas dotées d’équipements de traitement des eaux résiduaires avant 2011, soit sept ans après l’arrêt de la Cour de 2004 et douze ans après le délai fixé par la directive.

Dans le courant de l’année 2009, la France manifestait encore sa volonté de se mettre aux normes à l’occasion de l’adoption de la Loi no 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement[52], dite « Grenelle 1 ». L’article 27 précise ce qui suit :

Les travaux à réaliser dans les stations d’épuration restant à mettre aux normes conformément à la directive 91/271/CEE du Conseil du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires seront achevés dans les meilleurs délais techniquement réalisables et, en aucun cas, au-delà de trois ans, afin d’atteindre un taux de conformité de 98 % d’ici à 2010 et de 100 % d’ici à 2011. Le parc de stations d’épuration sera modernisé afin d’assurer la réalisation des objectifs mentionnés à l’article L. 212-1 du code de l’environnement.

Cet engagement n’a pas empêché la Commission européenne d’annoncer, le 20 novembre 2009, qu’elle assignait la France devant la Cour de justice pour non-conformité à la Directive sur les eaux urbaines résiduaires. La Commission européenne a dressé une liste d’une soixantaine de grandes villes et d’agglomérations qui n’assurent pas un traitement des eaux conforme aux normes européennes[53]. Du coup, le gouvernement a débloqué 1,2 milliard d’euros pour accélérer la mise aux normes et, selon le ministère de l’Écologie, seules deux agglomérations ne seront pas en conformité à la fin de 2011[54].

2 L’État français responsable mais pas coupable[55] ?

En droit français, les communes sont compétentes en matière d’assainissement des eaux usées[56]. L’assainissement est un service public, à caractère industriel et commercial[57] confié aux communes qui doivent concevoir et mettre en oeuvre ce service public. La condamnation de l’État français tient donc, pour partie, à la négligence des collectivités territoriales qui n’ont pas pu, ou bien n’ont pas voulu, mettre en oeuvre les stations d’épuration et, pour partie, à sa propre négligence s’agissant de la désignation des zones sensibles et du contrôle des installations existantes défectueuses[58]. Seuls les juges ont, ponctuellement, tenté de faire évoluer les choses en sanctionnant les maires pour fait de pollution.

2.1 Un service public d’assainissement relevant de la compétence des communes

Le service public d’assainissement des communes est fondé sur l’établissement d’un zonage qui distingue l’assainissement individuel de l’assainissement collectif. Pour mettre en oeuvre ce dernier, les communes ont l’obligation de créer un réseau de collecte et de construire des stations d’épuration.

2.1.1 La détermination préalable du réseau d’assainissement individuel et collectif

La mise en place du service d’assainissement passe par la détermination, par les communes, d’un zonage[59] qui distingue les zones qui relèvent de l’assainissement collectif et celles qui n’en relèvent pas[60]. Peuvent être placées en zones d’assainissement non collectif les parties du territoire d’une commune dans lesquelles l’installation d’un système de collecte des eaux usées ne se justifie pas soit parce qu’une telle installation ne présente pas d’intérêt pour l’environnement et la salubrité publique, soit parce que son coût serait excessif[61].

Le zonage doit être élaboré en principe par le maire ou par le président de l’établissement public de coopération intercommunale[62]. Si la compétence générale et exclusive en matière d’assainissement est exercée par un syndicat communal à vocation multiple, c’est à ce dernier, et non au conseil municipal, de délimiter le zonage d’assainissement[63]. Juridiquement, l’établissement de ces zones apparaît comme une opération distincte du service d’assainissement et constitue une responsabilité de la commune au titre de la police de la salubrité[64].

La détermination des zones d’assainissement doit être précédée d’une réflexion technico-économique et environnementale qui permet d’optimiser le choix des types d’assainissement devant être prévus sur le territoire de la collectivité. Le dossier mis à l’enquête publique, par le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale, comprend un projet des zones et une notice explicative.

Les dispositions du zonage, une fois ce dernier approuvé, sont rendues opposables soit par arrêté municipal[65], soit, le cas échéant, en annexant le zonage au plan local d’urbanisme, à l’occasion de son élaboration ou de sa révision.

Le Conseil d’État a eu l’occasion de se prononcer sur la nature juridique du zonage d’assainissement[66]. Il s’agit d’un acte à caractère réglementaire, dont les autorités doivent s’assurer du respect pour délivrer des autorisations d’occupation ou d’utilisation du sol. Le zonage ne constitue cependant pas un document d’urbanisme, dès lors qu’il n’a pas pour objet principal de déterminer les règles d’affectation et d’utilisation du sol, sauf lorsqu’il est repris expressément dans un plan local d’urbanisme, en vertu de l’article L. 123-1 (11) du Code de l’urbanisme[67].

Bien entendu, il doit exister une cohérence entre les zonages établis au titre de l’assainissement et les dispositions d’urbanisme applicables à la commune[68].

Dans les zones d’assainissement collectif, les communes doivent d’abord prendre en charge la construction du réseau d’assainissement qui va assurer la collecte des eaux usées. En vertu de l’article L. 2224-8 du CGCT, le schéma d’assainissement collectif doit comprendre « avant la fin de l’année 2013, un descriptif détaillé des ouvrages de collecte et de transport des eaux usées».

Conformément à l’article L. 1331-1 du Code de la santé publique, le raccordement des immeubles au réseau public de collecte des eaux usées[69] est obligatoire[70]. Pour les eaux usées domestiques, un arrêté du maire peut toutefois accorder des exonérations à l’obligation de raccordement, pour certaines catégories d’immeubles définies par arrêté interministériel[71]. Outre les immeubles déclarés insalubres ou qui doivent être démolis, l’arrêté vise les « immeubles difficilement raccordables ».

En l’absence de circulaire, une réponse ministérielle[72] a dû préciser la notion d’« immeubles difficilement raccordables ». Il s’agit des immeubles pour lesquels la date de construction est antérieure à celle de la mise en service de l’égout public et où le raccordement n’est pas réalisable sur le plan technique dans les conditions habituelles (immeubles situés, par exemple, en contrebas de l’égout). Ces immeubles doivent être équipés d’une installation d’assainissement autonome. Il a été jugé, par exemple, que la démonstration par les particuliers du coût excessif des travaux de raccordement peut fonder l’octroi d’une dérogation[73].

En principe, le raccordement doit avoir lieu dans un délai de deux ans, sauf prolongation de délai accordée aux propriétaires d’immeubles construits depuis moins de dix ans à condition qu’ils disposent d’une installation d’assainissement autonome[74]. La prolongation ne peut excéder dix ans[75]. Tous les ouvrages d’amenées d’eaux usées à la partie publique du branchement sont à la charge du propriétaire[76]. Il en est de même des frais d’entretien et de réparation de la partie privée du branchement[77]. En cas de non-respect par les propriétaires de leurs obligations, la commune peut infliger des sanctions pécuniaires[78] ou, après mise en demeure, procéder d’office et aux frais du propriétaire, aux travaux indispensables[79]. Si le maire tarde à contraindre le propriétaire à se raccorder au réseau d’assainissement, son inertie constitue une faute engageant la responsabilité de la commune[80].

Les communes ne faisant pas partie d’agglomérations urbaines d’au moins 2 000 habitants ne sont pas tenues de mettre en place un assainissement collectif[81]. Il en est de même pour les autres communes en ce qui concerne les parties de leur territoire non densément urbanisées.

En vertu de l’article L. 1331-1-1 du Code de la santé publique, les immeubles non raccordés au réseau public de collecte d’eaux usées doivent être équipés d’une installation d’assainissement non collectif dont le propriétaire fait régulièrement assurer l’entretien et la vidange par une personne agréée afin d’en garantir le bon fonctionnement. Les frais d’installation et d’entretien sont bien évidemment à sa charge.

La loi sur l’eau de 1992[82] avait déjà contraint les communes à mettre en place un service public d’assainissement non collectif (SPANC) comprenant obligatoirement le contrôle des installations, et facultativement, leur entretien. Les communes avaient jusqu’au 31 décembre 2005 pour mettre en place ce service public.

La loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques[83] n’a pas modifié fondamentalement les missions des collectivités, de même que la Loi no 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement[84]. En vertu de l’article L. 2224-8 du CGCT, la commune a l’obligation d’assurer le contrôle des installations d’assainissement non collectif. Elle peut, à la demande des propriétaires, assurer l’entretien et les travaux de réalisation et de réfection des installations d’assainissement non collectif et, si elle le décide, assurer le traitement des matières de vidange.

Les communes devront avoir effectué les contrôles au plus tard le 31 décembre 2012 et devront ensuite les refaire tous les dix ans[85].

Trois arrêtés du 7 septembre 2009 ont déterminé les prescriptions techniques applicables aux installations d’assainissement non collectif[86], les modalités de l’exécution de la mission de contrôle de ces installations[87] et les modalités d’agrément des personnes responsables de leur entretien[88].

La commune doit instituer une redevance d’assainissement distincte de la redevance d’assainissement collectif pour financer le service public[89].

2.1.2 La mise en fonctionnement laborieuse des stations d’épuration

En fonction de la charge brute de pollution, les collectivités ont l’obligation de construire et de faire fonctionner leur station d’épuration. Outre l’obtention d’un permis de construire, la construction d’une station d’épuration requiert une autorisation au titre de la législation sur l’eau.

Les stations d’épuration doivent être, selon leur taille, soumises à autorisation ou à déclaration, au titre de la rubrique 2.1.1.0 de la nomenclature sur l’eau, reprise dans l’article R. 214-1 du Code de l’environnement[90]. Le décret du 2 mai 2006 a allégé la procédure pour accélérer la mise en conformité des systèmes d’assainissement des communes en faisant passer le seuil de l’autorisation de 2 000 à 10 000 E/H[91].

Le dépôt de la déclaration ou de la demande d’autorisation obéit à une procédure instituée au titre de la loi sur l’eau[92]. La demande d’autorisation doit être adressée au préfet et être accompagnée d’un document d’évaluation des incidences du projet sur la ressource en eau et justifiant notamment de la compatibilité du projet avec le schéma directeur ou le schéma d’aménagement des eaux et précisant les mesures compensatoires éventuelles[93]. Le dossier doit comporter en outre une description du système de collecte des eaux usées et une description des modalités de traitement des eaux collectées.

Au-dessus du seuil de 10 000 E/H, le dossier doit également être accompagné d’une étude d’impact, imposée par le Code de l’environnement au titre de l’article R. 122-8[94]. Il doit donc comporter toute une série d’éléments au rang desquels figurent les incidences du projet sur l’environnement et la santé humaine[95]. Les recours, devant les juridictions administratives, peuvent se fonder sur l’insuffisance de l’étude d’impact, comme cela a été le cas à Montpellier, où les juges ont annulé l’autorisation pour insuffisance de l’analyse des effets sanitaires des rejets en mer des effluents traités dans la station d’épuration[96]. En deçà de ce seuil, une notice d’impact est seule requise. Le dossier d’autorisation fera l’objet d’une enquête publique au-delà de 10 000 E/H[97].

Un arrêté du 22 juin 2007[98] fixe les prescriptions techniques minimales applicables aux stations d’épuration[99]. Il concerne également les dispositions d’assainissement non collectif recevant une charge brute de pollution organique supérieure à 1,2 kg par jour de DBO5. Il est commenté dans une circulaire du 15 février 2008[100].

À noter que l’une des difficultés pour les communes réside dans l’élimination des boues des stations d’épuration, sachant que l’épandage des boues est soumis à la nomenclature sur l’eau et relève du régime de la déclaration ou de l’autorisation préfectorale (rubrique 2.1.3.0 de la nomenclature sur l’eau)[101].

Le rejet des boues d’épuration dans le milieu aquatique est strictement interdit[102] et la loi sur l’eau détermine les conditions dans lesquelles doivent être épandues les boues des stations d’épuration. Les exploitants des stations d’épuration sont les producteurs de boues et, comme tels, ils sont responsables de leur valorisation ou de leur élimination.

Les règles auxquelles doivent obéir les épandages sont fixées par les articles R. 211-25 et suivants du Code de l’environnement. De manière générale, les boues ne doivent pas porter atteinte à la santé de l’être humain, à la qualité des sols et de l’eau[103] : « L’épandage des boues ne peut être pratiqué que [s’il présente] un intérêt pour les sols ou pour la nutrition des cultures ou des plantations[104]. »

Un arrêté du 8 janvier 1998 fixe les prescriptions techniques applicables aux épandages de boues sur les sols agricoles[105] et une circulaire du 18 avril 2005[106] explicite l’intérêt de l’épandage des boues de stations d’épuration urbaines sur le plan environnemental et économique. Cette circulaire annonce, également, la mise en place d’une politique de communication et d’information des élus et des citoyens sur les enjeux de la gestion des sous-produits de l’assainissement, notamment par l’entremise de comités de concertation départementaux « boues ».

Pour favoriser la pratique de l’épandage, un fonds de garantie des risques liés à l’épandage agricole des boues d’épuration urbaines ou industrielles a été conçu en vue d’indemniser les exploitants agricoles et les propriétaires des terres agricoles et forestières des préjudices subis dans les cas où les terres ayant reçu des épandages de boues d’épuration urbaines ou industrielles deviendraient totalement ou partiellement impropres à la culture. Deux conditions sont nécessaires au déclenchement de l’indemnisation. La première est que le risque ou le dommage ne pouvait être connu au moment de l’épandage du fait de l’état des connaissances scientifiques et techniques. La seconde condition est que le fonds n’interviendra que « dans la mesure où ce risque ou ce dommage n’est pas assurable par les contrats d’assurance de responsabilité civile du maître d’ouvrage des systèmes de traitement collectif des eaux usées domestiques[107] ». Le fonds est financé par une taxe annuelle due par les producteurs de boues[108] en fonction de la quantité de matière sèche de boue produite[109].

2.2 La responsabilité des maires pour carence liée à l’assainissement

La responsabilité des communes a été le plus souvent engagée, sur le plan administratif, lorsque l’absence ou le défaut d’entretien des ouvrages causait des dommages aux tiers. Tel a été le cas d’une commune qui laissait s’écouler des eaux usées provenant de deux lieux-dits dans un étang privé[110] ou bien d’une commune qui, en raison du sous-dimensionnement de la station d’épuration, laissait les eaux usées se déverser dans une rivière alimentant une exploitation piscicole[111] ou bien qui laissait les eaux du village se déverser directement dans un ruisseau traversant une propriété[112].

La responsabilité pénale des communes a pu être engagée également par l’intermédiaire du délit de pollution des eaux, sachant qu’il n’existe pas un seul délit mais plusieurs délits de pollution des eaux.

Le délit le plus ancien est l’atteinte à la vie piscicole sur le fondement de l’article L. 232-2 du Code rural désormais codifié à l’article L. 432-2 du Code de l’environnement. Ainsi, le Tribunal de grande instance de Rennes a été l’un des premiers à avoir retenu la responsabilité pénale de trois maires bretons dont les stations d’épuration rejetaient des substances nocives[113]. La loi sur l’eau de 1992 a créé un délit général de pollution des eaux, codifié à l’article L. 216-6 du Code de l’environnement qui inclut également le délit d’abandon de déchets dans les eaux. Le rejet de substances dans les eaux salées est également sanctionné par l’article L. 218-73 du Code de l’environnement.

C’est ainsi, sur le fondement de l’atteinte à la vie piscicole, que le Tribunal de grande instance de Chaumont a condamné un maire le 17 mai 1994 au motif qu’« en s’abstenant d’utiliser les pouvoirs que lui confère sa qualité, il a fait preuve de négligence et a laissé se produire les écoulements à l’origine de la pollution ». Le juge a estimé que la circonstance selon laquelle la commune manquait de moyens financiers pour effectuer les travaux d’épuration nécessaires n’a pu atténuer la responsabilité du maire qui avait, en vertu de ses pouvoirs de police, la possibilité de réglementer les écoulements polluants[114].

L’atteinte au biotope piscicole a entraîné la condamnation d’un élu, en raison de rejets d’effluents non traités de la station d’épuration communale surchargée[115] et d’un maire d’une commune qui, devant la pollution résultant de la station d’épuration, n’a pas pris les mesures immédiates et nécessaires qui étaient en son pouvoir[116].

En revanche, deux maires (Grand Bornand et La Cluzas) condamnés en première instance du chef de pollution de cours d’eau en raison de dysfonctionnements de stations d’épuration, ont été relaxés par la Cour d’appel de Chambéry, faute de démonstration à leur charge d’une faute personnelle[117]. Il faut dire que, depuis la loi no 2000-647 du 10 juillet 2000[118], les maires bénéficient des dispositions générales qui opèrent une distinction entre les auteurs directs et indirects du dommage. Aux termes de l’article 121-3 du Code pénal, les personnes physiques qui n’ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n’ont pas pris les mesures permettant de l’éviter, sont responsables pénalement s’il est établi qu’elles ont soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’elles ne pouvaient ignorer[119].

Tandis que la responsabilité des communes s’est accrue, les exigences se sont renforcées quant aux obligations liées à l’assainissement individuel. La question des modalités de l’assainissement est même devenue une véritable composante du droit immobilier, tant pour ce qui est de l’obtention du droit de bâtir qu’au moment de la revente du bien.

3 L’incidence croissante de l’assainissement sur la construction et la vente des immeubles

L’intégration des préoccupations de salubrité publique est devenue au fil du temps une composante importante dans l’appréciation de la délivrance des certificats d’urbanisme ou des permis de construire. Les questions d’assainissement doivent désormais être envisagées, au stade tant de la délivrance des permis que de la vente des immeubles.

3.1 La prise en considération de l’assainissement dans la délivrance des permis

De manière générale, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires[120] relatives, notamment, à l’assainissement[121] :

Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés[122].

Se fondant sur ces dispositions, la Cour administrative d’appel de Bordeaux confirme, le 1er juin 2006, qu’un certificat d’urbanisme négatif peut être délivré à partir du moment où, d’une part, le maire n’est pas en mesure de dire dans quels délais pourront être exécutés les travaux d’extension du réseau existant et, d’autre part, qu’une installation individuelle d’assainissement serait de nature à porter atteinte à la salubrité publique[123].

La question du contrôle de l’assainissement non collectif au moment de la délivrance des permis de construire se pose également.

Le plan local d’urbanisme peut « [f]ixer une superficie minimale des terrains constructibles lorsque cette règle est justifiée par des contraintes techniques relatives à la réalisation d’un dispositif d’assainissement non collectif[124] ».

En l’absence de plan local d’urbanisme, le règlement national d’urbanisme prévoit que, s’il n’existe pas de système d’assainissement des eaux usées, l’assainissement non collectif doit respecter les prescriptions techniques fixées en application de l’article R. 2224-17 du CGCT, lequel renvoie à un arrêté fixant les prescriptions techniques d’épuration des eaux usées[125] et donc aux arrêtés du 7 septembre 2009[126].

Il résulte de l’ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux permis de construire et aux autorisations d’urbanisme[127] et du décret du 5 janvier 2007 pris pour son application[128] que le dispositif d’assainissement non collectif apparaît dans le projet architectural au rang des pièces que le pétitionnaire doit fournir au moment du dépôt de sa demande de permis de construire. L’article R. 431-9 du Code de l’urbanisme énonce que le projet architectural « indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d’équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l’alimentation en eau et l’assainissement ». Toutefois, il n’est pas possible de parler, dans ce contexte, de contrôle a priori du dispositif d’assainissement.

Le fait est qu’avant la Loi no 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement[129], dite « Grenelle 2 », la législation ne prévoyait pas expressément de contrôle préalable à l’installation[130]. Désormais, l’article L. 2224-8 du CGCT prévoit que, pour les immeubles non raccordés au réseau public de collecte, la commune assure le contrôle des installations d’assainissement non collectif. Cette mission consiste, « [d]ans le cas des installations neuves ou à réhabiliter, en un examen préalable de la conception joint, s’il y a lieu, à tout dépôt de demande de permis de construire ou d’aménager et en une vérification de l’exécution. À l’issue du contrôle, la commune établit un document qui évalue la conformité de l’installation au regard des prescriptions réglementaires ».

Sans doute la réforme va-t-elle permettre au juge d’exercer plus sereinement le contrôle des installations d’assainissement non collectif. L’ancien arrêté du 6 mai 1996, partiellement abrogé par les arrêtés du 7 septembre 2009, prévoyait, à l’article 14, pour les ouvrages d’assainissement non collectif, à l’exception des maisons individuelles, qu’« [u]ne étude particulière doit être réalisée pour justifier les bases de conception, d’implantation, de dimensionnement, les caractéristiques techniques, les conditions de réalisation et d’entretien de ces dispositifs, et le choix du mode et du lieu de rejet[131] ». C’est ainsi que la Cour administrative d’appel de Marseille s’était basée, le 13 mars 2007, sur ces dispositions pour annuler un permis de construire en l’absence, dans le dossier de demande de permis de construire, de l’étude justifiant la conception et l’implantation du système d’assainissement individuel auquel doit être raccordé un établissement hôtelier[132].

De même, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a considéré, de son côté, dans un arrêt de 2007, que le maire est tenu de rejeter un permis de construire au motif que le système d’assainissement proposé par le pétitionnaire, en l’espèce le procédé de filtration-infiltration septodiffuseur, ne figure pas parmi les dispositifs prévus par l’ancien arrêté du 6 mai 1996[133].

3.2 Les obligations d’information liées à l’assainissement au moment de la vente

L’article L. 271-4 (I) (8) du Code de la construction et de l’habitation impose que le vendeur fournisse, en cas de vente de tout ou partie d’immeuble, un dossier de diagnostic technique. Celui-ci comprend un diagnostic plomb, amiante, termites, gaz, risques naturels et technologiques, électricité et un diagnostic de performance énergétique. Il inclut également « [l]e document établi à l’issue du contrôle des installations d’assainissement non collectif mentionné à l’article L. 1331-11-1 du code de la santé publique[134] ».

La loi met à la charge de l’acquéreur la régularisation de l’installation d’assainissement puisque, « [e]n cas de non-conformité de l’installation d’assainissement non collectif lors de la signature de l’acte authentique de vente, l’acquéreur fait procéder aux travaux de mise en conformité dans un délai d’un an après l’acte de vente[135] ».

Désormais, l’assainissement figure donc au rang des éléments qui fondent la qualité d’un bien. Il est néanmoins aisé de constater que la nature du risque généré est différente des autres risques pris en considération au titre des différents diagnostics. Le risque lié au défaut d’assainissement est un risque dont les effets sont principalement perceptibles sur l’environnement, à la différence notamment du plomb, de l’amiante, des termites, dont les effets nuisent au bien directement.

Conclusion

Comme nous l’avons vu, le droit de l’assainissement, tel qu’il se dessine aujourd’hui en France, est un droit aux multiples facettes qui puise ses racines dans le droit international, fonde ses obligations sur le droit de l’Union européenne et construit ses solutions dans un enchevêtrement de codes : par exemple, le Code de l’environnement, le Code de l’urbanisme, le Code de la santé publique, le CGCT ou le Code de la construction et de l’habitat.

Cette diversité nuit-elle à la cohérence de l’édifice juridique ? Celui-ci se révèle, à vrai dire, difficile à appréhender, mais sa construction, faite de touches successives, apparaît, au final, assez efficace.

Contraint par l’Union européenne, le législateur français a affiné les obligations mises à la charge de chacun des acteurs visés par l’assainissement. Désormais, avec l’aide de l’État, les collectivités sont forcées de se mettre au pas. Il y va de la crédibilité de la France en ce qui concerne son engagement en faveur du développement durable. Un pas supplémentaire sera franchi lorsque le législateur français fera sienne la résolution de l’ONU reconnaissant, au-delà du « droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé[136] », le droit fondamental à l’eau et à l’assainissement.