Perspectives féministes sur l’article 1974.1 du Code civil du Québec devant la Régie du logement : une efficacité discutable

Laperrière, Marie-Neige; Blais, Nathalie

doi:https://doi.org/10.7202/1090017ar

Viol, violences domestiques, harcèlement sexuel, abus sexuels […] sont autant admis dans les faits qu’ils sont interdits par le droit. L’interdit formel a très peu contribué à diminuer leur fréquence ; il a surtout rendu plus difficile de croire qu’ils sont si répandus.
Catharine A. MacKinnon[1].

Il y a déjà 30 ans, dans le célèbre arrêt R. c. Lavallée, où une conjointe en situation de violence depuis des années a tué son conjoint-agresseur, la juge Wilson écrivait : « On peut pardonner au citoyen (ou au juré) moyen s’il se demande : Pourquoi une femme supporterait‑elle ce genre de traitement ? Pourquoi continuerait‑elle à vivre avec un tel homme ? […] On s’attendrait à ce que la femme plie bagage et s’en aille[2]. » Le présent texte, en proposant une analyse de l’article 1974.1 du Code civil du Québec[3], s’intéresse aux réponses partielles que le droit administratif et le droit civil québécois peuvent apporter à ces questions. Comment une locataire, victime de violence, mais liée par un contrat, peut-elle quitter son logement ?

Dans le contexte du système légal et juridique, le traitement des violences faites aux femmes repose sur différents domaines du droit[4], le premier étant le vaste champ du droit pénal et criminel. La Charte canadienne des droits et libertés ainsi que la Charte des droits et libertés de la personne[5] sont également visées[6], puisque ces agressions violent un ensemble de droits fondamentaux, tels que le droit à la vie, à l’égalité, à la santé et à la sécurité. De manière moins évidente, et ce sera l’objet de notre article, les violences faites aux femmes concernent aussi le droit administratif et le droit civil.

À cet égard, et malgré les multiples effets au quotidien des règles du Code civil dans la vie des justiciables et les conséquences transversales des violences sexuées[7], les mots « violence » ou » agression » n’apparaissent que dans 4 articles, notamment l’article 1974.1, sur un total de 3 168 dispositions[8]. En effet, les violences faites aux femmes interfèrent fortement avec le respect de leur droit au logement[9]. Au Québec et au Canada, ce droit n’est pas explicitement reconnu dans les chartes. Cependant, il existe bel et bien un système d’habitation[10] et un droit du logement, principalement réglementé par le Code civil[11], dont les règles sur le louage résidentiel. Dans ce cadre juridique, l’article 1974.1 fait figure d’exception, puisque c’est le seul qui reconnaît l’existence des violences dans la vie des locataires. Cet article prévoit explicitement que, lorsque le logement n’est plus un endroit sécuritaire pour le ou la locataire, ou ses enfants, cette personne a le droit de résilier unilatéralement son bail, moyennant la remise d’un avis et d’une attestation au locateur ou à la locatrice[12] et le paiement de deux mois de loyer, dans le cas d’un bail de douze mois et plus.

Selon le cadre d’analyse utilisé, les violences faites aux femmes bénéficient d’une reconnaissance inégale. Ainsi, les violences commises par les hommes à l’endroit des femmes sont souvent illégales et potentiellement punissables par l’État. Or, le fait que ces violences ne correspondent pas nécessairement à des actes criminels n’empêche pas qu’elles aient des conséquences très concrètes sur chacune des sphères de la vie des femmes. C’est pourquoi nous adoptons ici un cadre d’analyse féministe, principalement inspiré du féminisme matérialiste[13]. Dès lors, les termes « violences » ou « violences conjugales » désignent toutes les formes de violence, que ce soit sous forme verbale, psychologique, économique, sexuelle ou physique. Plus encore, les violences dites « domestiques », « conjugales » ou « familiales » ne se réduisent pas à un phénomène d’ordre conflictuel et exceptionnel entre deux individus. Elles sont conceptualisées dans un système social d’oppression et d’exploitation de la classe des femmes par celle des hommes[14]. De par leur caractère systémique, ces violences touchent l’ensemble du groupe social des femmes et visent tous les domaines de la société, dont le droit étatique. Ces violences revêtent donc également un caractère politique. En effet, leur commission viole plusieurs droits des victimes qui sont pourtant des justiciables dans les États de droit canadien et québécois.

Si nous positionnons les violences commises à domicile dans un système politique, nous croyons d’autant plus pertinent de nous intéresser au rôle du droit étatique[15]. Dans cette perspective féministe, le droit n’est pas un appareil normatif neutre : il entretient plutôt un rapport dynamique avec le système patriarcal. Catharine MacKinnon n’hésite pas à en parler ainsi : « cette pratique d’État qui a affirmé sa validité en recouvrant de généralités et d’abstractions une forme de vie particulière, en s’appuyant sur le pouvoir et l’autorité[16] ». Par exemple, l’article 1974.1 souscrit aux impératifs grammaticaux de la langue française et est formulé au masculin. Ce choix rédactionnel aplanit les inégalités femmes-hommes, car il ne permet pas de saisir rapidement que la très forte majorité des victimes sont des femmes[17].

Construit sur une lutte d’intérêts antagoniques, le droit positif inclut également des outils pour contrebalancer ceux du groupe dominant. À cet égard, l’article 1974.1 semble posséder un réel pouvoir de changement et d’émancipation pour les victimes de violence. Cependant, cette impression a été critiquée de manière théorique dans un de nos articles précédents[18]. Il est maintenant indiqué d’observer son efficacité concrète devant la Régie du logement[19].

Notre thèse principale est que l’article 1974.1 manque d’efficacité devant la Régie du logement, puisqu’il s’est construit autour d’un modèle des violences, qui est conceptualisé sur un mode ponctuel, conflictuel, individuel et qui met l’accent sur les assauts physiques. Pour développer ces idées maîtresses, nous nous sommes concentrées sur l’analyse des concepts juridiques prédominants qui sous-tendent l’article 1974.1, à partir de deux grands domaines du droit positif, soit le droit administratif et le droit civil. Afin de présenter plus explicitement nos résultats, nous avons divisé notre texte en quatre parties : la première trace le portrait de l’article 1974.1 et détaille la question de recherche, la problématique et la méthodologie ; la deuxième explique le cadre d’analyse de notre recherche ; la troisième expose les résultats statistiques obtenus ; et la quatrième développe notre analyse féministe du droit administratif et civil.

1 Construire des connaissances féministes à partir du droit positif

La recherche féministe sur le droit positif peut se faire de différentes manières. C’est pourquoi nous nous focaliserons principalement sur les choix que nous avons faits et sur la manière d’interpréter nos résultats. Dans un premier temps, nous présenterons l’article 1974.1. Dans un deuxième temps, nous détaillerons le type de connaissances produit dans notre recherche et la question principale ayant guidé cette construction. Dans un troisième et dernier temps, nous décrirons la méthodologie privilégiée et les méthodes qui la constituent.

1.1 1974.1 dans le Code civil du Québec

L’article 1974.1 a été sanctionné le 16 décembre 2005 et est entré en vigueur le 1^er avril 2006[20]. Cet article reflète le contenu du 46^e engagement proposé dans le Plan stratégique du gouvernement libéral de Jean Charest pour lutter contre les violences conjugales[21], lequel vise explicitement à promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes. Daniel Turp, député du Parti québécois, considérait l’article 1974.1 comme un moyen d’harmoniser le Code civil aux chartes canadienne et québécoise, car il constitue un outil supplémentaire pour protéger la dignité, l’égalité et la vie des femmes[22]. Cet article est aussi le fruit de revendications féministes, formulées par les milieux d’intervention en matière de violence conjugale et par des groupes de défense pour les droits des locataires, sensibles à la situation de nombreuses[23] victimes de violence, et pour qui les délais normaux de résiliation du bail[24] représentaient un fardeau juridique et financier beaucoup trop important[25]. D’ailleurs, l’article 1974.1 constitue une exception en droit positif, puisqu’il autorise une situation de rupture du contrat découlant uniquement de la volonté de l’une des parties. En cela, c’est une entorse aux principes généraux du droit civil[26].

L’article 1974.1 se lit comme suit :

Un locataire peut résilier le bail en cours si, en raison de la violence d’un conjoint ou d’un ancien conjoint ou en raison d’une agression à caractère sexuel, même par un tiers, sa sécurité ou celle d’un enfant qui habite avec lui est menacée.

La résiliation prend effet deux mois après l’envoi d’un avis au locateur ou un mois après l’envoi d’un tel avis lorsque le bail est à durée indéterminée ou de moins de 12 mois. Elle prend toutefois effet avant l’expiration de ce délai si les parties en conviennent ou lorsque le logement, étant libéré par le locataire, est reloué par le locateur pendant ce délai.

L’avis doit être accompagné d’une attestation d’un fonctionnaire ou d’un officier public désigné par le ministre de la Justice, qui, sur le vu de la déclaration sous serment du locataire selon laquelle il existe une situation de violence ou d’agression à caractère sexuel et sur le vu d’autres éléments de faits ou de documents provenant de personnes en contact avec les victimes et appuyant cette déclaration, considère que la résiliation du bail, pour le locataire, est une mesure de nature à assurer la sécurité de ce dernier ou celle d’un enfant qui habite avec lui. Le fonctionnaire ou l’officier public doit agir avec célérité.

Le locataire n’est tenu, le cas échéant, au paiement de la partie du loyer afférente au coût des services qui se rattachent à sa personne même ou à celle d’un enfant qui habite avec lui qu’à l’égard des services qui ont été fournis avant qu’il quitte le logement. Il en est de même du coût de tels services lorsqu’ils sont offerts par le locateur en vertu d’un contrat distinct du bail.

L’article 1974.1. a d’abord été proposé comme une simple modification à l’article 1974 du Code civil[27], auquel auraient été ajoutés les critères des violences et des agressions à caractère sexuelle. L’Assemblée nationale du Québec a finalement voté pour l’ajout du « .1 » afin de mettre l’accent sur l’intention du gouvernement de prendre des mesures pour lutter contre les violences conjugales[28]. Or, l’article 1974 a fortement inspiré la rédaction de son nouvel homologue. Sur le plan procédural, l’article 1974.1 impose bel et bien l’envoi d’un avis et d’une attestation au ou à la propriétaire et une compensation financière par la locataire. Lors de l’adoption de l’article, les délais prescrits pour la résiliation du bail étaient de trois mois, conformément aux demandes de la Corporation des propriétaires immobiliers du Québec (CORPIQ)[29]. Inversement, les regroupements de femmes en recommandaient un seul, pour amoindrir la surcharge financière de la locataire[30]. En 2012, ce délai sera raccourci à deux mois[31]. Nous verrons plus loin en détail l’ensemble de cette procédure.

1.2 1974.1 C.c.Q. comme objet de recherche féministe

Le fait de travailler à partir d’un cadre d’analyse féministe implique des prémisses épistémologiques[32] qui diffèrent de celles qui sont plus communes dans la recherche positiviste en droit[33]. En optant pour un cadre d’analyse féministe, nous adoptons ainsi une posture externe[34] et critique[35]. Conformément à la théorie du point de vue[36], nous utilisons l’expérience des femmes comme point de départ. Notre recherche vise donc la construction de connaissances consciemment engagées pour la défense des droits des femmes et la justice sociale. Par conséquent, elle n’aspire pas à une exhaustivité positiviste.

Notre préoccupation constante étant d’évaluer l’efficacité de l’article 1974.1 pour les femmes, nous avons choisi d’utiliser le concept d’efficacité plutôt que celui d’effectivité[37] du droit, car notre recherche ne porte pas sur l’ensemble des situations sociales où cet article a été utilisé ou invoqué. Elle se restreint à son emploi devant la Régie du logement et à l’interprétation que ce tribunal lui donne. Corollairement, notre choix limite les résultats de notre recherche à l’utilisation litigieuse et judiciarisée de l’article 1974.1. Cette efficacité est mesurée à l’aune de l’intention du législateur et des objectifs promus d’égalité des sexes et de lutte contre la « violence conjugale », ainsi que de la mission et du cadre juridique de la Régie du logement.

Vu les objectifs féministes que nous avons mis en avant, l’évaluation de cette efficacité pourra sembler étroite. Par exemple, il sera impossible de tracer un portrait sociologique ou psychologique des femmes qui recourent à l’article 1974.1, et nous n’avons pas d’information entourant le contexte de violence. Or, nombre de ces limites découlent du matériel de recherche utilisé, soit la loi, la jurisprudence et les travaux parlementaires, ainsi que de la méthodologie privilégiée, c’est-à-dire une analyse des décisions de la Régie du logement. Notre recherche repose donc sur des données exclusivement produites par notre matériel de recherche. Par conséquent, de nombreuses limites factuelles et conceptuelles sont induites par les outils épistémiques du droit positif. Prendre en considération des données statistiques sur le portrait des victimes, par exemple, nous aurait écartées de notre objectif de recherche. Or, ces choix méthodologiques mènent à la production de savoirs centrés sur les mécanismes internes du droit positif. Nos résultats permettent de mettre en lumière leur rôle dans la production et la reproduction des inégalités que vivent les femmes et de formuler des modifications législatives.

Ainsi, bien qu’elle soit fondée sur une collecte de données jurisprudentielles, notre recherche ne scrutera pas la cohérence juridique des décisions rendues par la Régie du logement. Le portrait statistique produit nous servira plutôt à évaluer tout à la fois le contexte d’application de l’article 1974.1, les choix interprétatifs de la Régie du logement et les conséquences sur les locataires victimes de violences.

Dans ces conditions, la question principale de notre recherche et la problématique qui en découle sont les suivantes : l’article 1974.1 est-il efficace devant la Régie du logement ? Autrement dit, permet-il de libérer efficacement de leurs obligations les locataires victimes de violence ? Plus précisément, l’interprétation faite par la Régie du logement de cet article répond-elle aux objectifs d’égalité entre les femmes et les hommes, défendus lors de son adoption ? Les concepts et les mécanismes propres à cet article participent-ils au maintien des inégalités que vivent les locataires victimes de violence ?

1.3 Construire des connaissances féministes sur le droit positif

Dans un premier temps, nous avons effectué une recherche documentaire pour constituer le matériel jurisprudentiel et le cadre d’analyse. Le fait d’étudier un article précis du Code civil a grandement facilité la collecte de notre matériel. À partir de la base de données de la Société québécoise d’information juridique (SOQUIJ), nous avons cherché l’ensemble des décisions qui citent l’article 1974.1. Puisque celui-ci est entré en vigueur en 2006, notre recherche de jurisprudence s’est étendue de 2006 à 2017, afin d’obtenir une pleine période de dix ans. À noter que le site Web de la SOQUIJ répertorie l’intégralité des décisions annuelles de la Régie du logement depuis 2009. Par conséquent, nous avons également mené une recherche documentaire directement à la Régie du logement, pour obtenir les décisions manquantes rendues de 2006 à 2009. Au total, nous avons réuni 273 décisions de la Régie du logement[38].

Concernant l’article 1974.1, les tribunaux judiciaires ont été avares en matière d’interprétation. De 2006 à 2017, seul un jugement de la Cour supérieure nomme cet article[39] ; quatre de la Cour du Québec le mentionnent[40]. Dans les cinq cas, l’article 1974.1 est uniquement cité, et ne concerne pas le fond des décisions rendues. Comme ces dernières n’apportaient aucun éclairage relativement à l’orientation interprétative à donner à cet article, nous les avons écartées.

Nous avons traité les 273 décisions de la Régie du logement à partir d’une méthode mixte, c’est-à-dire qui « concerne la combinaison de techniques qualitatives et quantitatives de collecte de données et leur analyse dans un seul protocole de recherche[41] ».

La recherche quantitative consiste en une compilation statistique tirée d’informations dans les décisions rendues par la Régie du logement. Ces données ont été rassemblées dans une grille d’analyse conçue précisément pour notre recherche, sur la base d’une lecture préliminaire d’une centaine de décisions[42].

Le traitement des 273 décisions s’est avéré réaliste, parce qu’elles sont en majorité extrêmement courtes. En moyenne, elles comptent deux ou trois pages. Par contre, ce nombre de pages très limité signifie également que la démonstration du raisonnement juridique est rarement étoffée, pour ne pas dire inexistante. La quantité d’informations à notre disposition, sur le plan tant factuel que juridique, se révèle donc inégale et lacunaire. Dès lors, il est pratiquement impossible de considérer d’autres caractéristiques que le sexe des locataires, lui-même déduit du prénom employé par les victimes et de l’usage du pronom personnel « elle » par les régisseurs et les régisseuses pour les désigner. En effet, rien dans les décisions ne permet de savoir si les victimes sont de nouvelles arrivantes, si elles sont racisées ou autochtones ou encore si leur niveau socioéconomique est connu, par exemple. Par conséquent, à partir du corpus choisi, nous n’avons pu évaluer si l’article 1974.1 est mieux adapté à certains groupes de femmes que d’autres, ni déterminer celles qui n’ont pas accès à cette protection. Nous estimons que ce manque d’informations constitue une limite pour une théorisation féministe intersectionnelle de la situation des locataires victimes de violence.

En plus de la collecte de données quantitatives, notre recherche utilise plus largement une méthode qualitative. Nous appuyant sur la lecture systématique des décisions, nous avons mis en évidence certains concepts et mécanismes juridiques et nous les avons analysés d’après le cadre théorique féministe sous deux angles, soit les violences faites aux femmes dans le contexte de la conjugalité et le statut des victimes dans le système juridique.

La portion de notre collecte documentaire centrée sur la recherche de travaux féministes qui abordent le traitement des violences faites aux femmes relativement au droit des contrats ou en droit administratif a été plutôt difficile à mener à bien, tout en étant révélatrice d’un grand vide analytique. Malgré la forte interaction entre le droit des contrats, le droit administratif et les conséquences des violences faites aux femmes, il n’existe que très peu de littérature féministe, faite par des juristes, sur la question[43]. Les textes portant directement sur l’article 1974.1 sont rares, et ils n’ont pas de visée féministe[44]. C’est pourquoi les articles féministes que nous avons trouvés pour mieux comprendre le rapport entre les victimes de violence et le système de justice canadien portent majoritairement sur le droit criminel.

Finalement, nous avons lu les débats parlementaires tenus en 2005 relativement à l’adoption de l’article 1974.1 et ceux qui avaient trait à sa modification en 2012. Cette lecture nous a permis de mieux comprendre l’intention du législateur et de cibler les groupes d’intérêts touchés par cet enjeu.

2 Une conceptualisation tacite et problématique de la « violence conjugale »

La deuxième partie de notre texte est consacrée à la présentation du cadre théorique féministe sous-jacent à l’analyse de l’article 1974.1. Ainsi, nous examinerons en premier lieu les conséquences du modèle explicatif des incidents de violences physiques faites aux femmes, qui se produisent dans le contexte de la conjugalité. Cette conceptualisation semble soutenir implicitement la mise en vigueur de l’article 1974.1. Une fois ce modèle présenté, nous expliquerons un modèle proposé par Evan Stark[45]. Comme nous le verrons, ce modèle est mieux adapté à la réalité du phénomène de la domination sexuelle récurrente à laquelle font face certaines femmes. De plus, la conceptualisation du chercheur américain permet de proposer des solutions plus adaptées à la réalité et expose les failles de la protection offerte par l’État. En second lieu, nous mettrons en lumière la figure de la victime, innomée dans le Code civil, et pourtant omniprésente dans les situations de violence ou d’agression. Dans l’article 1974.1, le législateur a fait le choix de maintenir les femmes victimes de violence dans leur statut de locataire. Comme nous le verrons, cela a pour effet de les « surresponsabiliser », car la solution de la loi se limite alors à clore le rapport contractuel.

2.1 Cadres théoriques et définitions : un concept implicite défavorable aux victimes

Il existe différents modèles explicatifs pour comprendre la violence[46] multiforme faite aux femmes, particulièrement celle qui est vécue dans les limites de la conjugalité. Au Québec et dans plusieurs pays occidentaux, le modèle qui s’appuie sur les « incidents violents » est couramment utilisé, et ce, pour mettre au point des outils de sensibilisation et de soutien destinés aux victimes et de contrôle de la violence[47]. En ciblant les gestes de nature à provoquer des sévices physiques, ce modèle simplifie les ramifications de la violence. En effet, il gomme de multiples aspects toxiques de la relation, ce qui peut avoir comme conséquence de repousser les limites du seuil de violence acceptable par la victime elle-même et par le réseau d’intervention et de soutien. Ledit modèle peut aussi conduire à mal évaluer la dangerosité d’un conjoint[48].

Une telle simplification peut, en partie, s’expliquer par la définition de la violence conjugale retenue par le modèle privilégié au Québec : « acte commis avec l’intention ou l’apparente intention d’occasionner des douleurs physiques ou des blessures à une autre personne[49] ». La définition met donc l’accent sur les sévices corporels plutôt que sur la prise de contrôle par le conjoint. D’une perspective juridique, ce modèle et la définition de la violence conjugale qu’il retient facilitent la tâche aux forces policières, car ils permettent de faire correspondre certains des sévices vécus par les victimes à des infractions au Code criminel. Or, Evan Stark rappelle que les sévices physiques passibles d’une accusation sont rarement des actes isolés. Il fait valoir que de 95 à 99 % des actes de violence conjugale impliquent des agressions qui ne seraient pas susceptibles d’une condamnation[50] : donner une poussée, bousculer, serrer le bras, gifler, etc.

Avant même l’apparition de ces gestes physiques, le conjoint aura usé de stratégies pour installer chez sa victime de la crainte par du dénigrement, de la surveillance et des menaces. Des paroles ou des actes qui auront comme objectif de dégrader l’estime de la partenaire, mais qui, pris isolément, sembleront insignifiants. L’instauration d’un climat où la violence psychologique est omniprésente peut même rendre inutiles les incidents violents qui seraient reconnus par le droit criminel, car le contrôle s’établit sans recourir à la violence physique. Ainsi, le rapport de domination devient un phénomène continuel sur lequel le droit criminel n’a pas de prise. Même dans le cas où il y aurait davantage de dénonciations, dans plusieurs situations les forces de l’ordre ne pourraient entreprendre d’actions parce que les comportements déviants en cause ne correspondent pas à des infractions au Code criminel.

Selon Evan Stark, le modèle fondé sur des « incidents violents » n’est donc pas un modèle théorique qui mène à une vision juste du problème. En effet, il masque le contrôle envers la conjointe et les moyens utilisés pour y arriver comme l’intimidation, le harcèlement, l’humiliation ou le contrôle des sorties et des amitiés. Il n’offre pas d’interventions adaptées, et il minimise les conséquences psychologiques sur la victime[51]. Ainsi, le chercheur dira que ce modèle « dissimule la nature historique des abus, fragmente et banalise l’oppression subie, et suscite des perceptions et des attentes parmi les fournisseurs de service, ce qui aggrave la situation déjà difficile des femmes[52] ».

Le modèle qu’Evan Stark retient, et qu’il nomme le « contrôle coercitif », contraste avec le modèle des « incidents violents », car il tient compte de toutes les facettes du rapport de contrôle d’un homme envers sa conjointe. Dès lors, toutes les tactiques en vue de l’établir sont considérées dans un continuum qui s’amplifie au cours de la relation. Souvent appelé l’« escalade de la violence conjugale », ce continuum est constitué d’une multitude d’actes de domination qui s’insèrent dans un contexte social global d’inégalités sexuelles persistantes. Les violences physiques, qui sont reconnues comme des actes criminels, s’y produisent lorsque la dynamique de violence est déjà bien établie. Ce sont les manifestations les plus graves d’un rapport fondé sur l’abus et la domination.

Evan Stark a recours dans son modèle à une définition plus englobante de la violence qui a d’abord été proposée par David Adams. Dans un article paru en 1988, traitant d’une approche clinique d’intervention pour les conjoints violents, il décrit le terme « violence » comme « any act that causes the victim to do something she does not want to do, prevents her from doing something she wants to do, or causes her to be afraid[53] ». Notons que cette proposition ne cible pas que la perte de contrôle de l’agresseur et les sévices physiques qu’il pourrait infliger, mais bien toutes les tactiques utilisées pour amener la victime à perdre son libre arbitre. Ainsi, ce sont les effets provoqués par les tactiques des agresseurs qui sont ciblés, ce qui reflète davantage la réalité quotidienne des victimes, leur perte d’autonomie et leur incapacité à vivre leur vie selon leur propre choix.

La définition de David Adams rend plus explicite le fait que les violences d’un conjoint envers sa conjointe restreignent le libre arbitre de cette dernière. Evan Stark dira que, sous cet angle, la violence conjugale est davantage un « crime contre la liberté plutôt qu’[…] une forme d’assaut, et place l’utilisation de la violence dans un contexte d’abrogation des droits qui se trouve à être à la fois crucial au développement socioéconomique global et à notre capacité à accomplir nos objectifs dans le monde[54] ». À ses yeux, la reconnaissance du contrôle coercitif nécessite de définir un nouveau crime de comportement et de l’accompagner de sanctions reflétant l’importance des droits compromis et des libertés individuelles restreintes.

Comme nous le verrons, les résultats de notre recherche soulèvent les mêmes enjeux que ceux qui ont été ciblés dans le constat d’Evan Stark. Fonder l’évaluation de la situation de danger pour la locataire à l’aune de la perpétration d’incidents criminels par le conjoint perpétue le rapport de domination sexuelle dans plusieurs situations conjugales et brime les droits fondamentaux de la locataire. Rétablir l’égalité et la liberté des femmes qui vivent cette dynamique doit se faire par une diversité de moyens qui ne se limite pas à la condamnation des assauts physiques. C’est pourquoi mettre au point une procédure en droit civil pour permettre aux femmes de quitter leur logement à la condition qu’elles aient porté plainte à la police ou après la survenance d’actes criminels comme des menaces de mort et des voies de fait peut porter atteinte à leur égalité, à leur dignité et à leur liberté. Étant étroitement liée à un système de droit criminel inadapté à la réalité des victimes, la mise en oeuvre de l’article 1974.1 n’offre pas une protection appropriée pour s’attaquer au contrôle coercitif des conjoints. Ce contrôle est pourtant un enjeu central d’égalité des droits dans les situations de violence conjugale[55].

2.2 La victime en droit civil, un concept invisible, mais une personne « surresponsabilisée »

L’article 1974.1 porte sur le droit des locataires. Il ne mentionne pas précisément que ces locataires sont aussi nécessairement des victimes. Paradoxalement, l’utilisation de cet article repose sur la figure centrale qu’est la victime. Pourtant, elle n’existe pas nommément en droit civil. Dans cette section, nous nous intéresserons donc au pouvoir conceptuel du droit étatique de qualifier et de catégoriser les phénomènes sociaux, à partir de ses propres outils épistémiques. Avant tout, nous mettrons en exergue les conséquences de ce pouvoir qui permet au système juridique de rendre étrangers l’un à l’autre le statut de victime et celui de locataire.

En apparence, parce qu’ils sont centrés sur la résiliation du bail, l’article 1974.1 et les décisions de la Régie du logement qui s’y rapportent semblent loin du droit criminel. Or, des parallèles peuvent être faits, notamment quant à la critique féministe du modèle juridique de la victime en matière d’agression sexuelle. Plusieurs chercheuses féministes dénoncent la construction mythique du viol en droit criminel canadien[56] et la responsabilisation qui en découle pour la victime[57]. En droit criminel, l’agression sexuelle est très souvent appréhendée comme un événement unique, isolé et exceptionnel, complètement décontextualisé d’un spectre beaucoup plus large des violences faites aux femmes. De cette conception découle l’attente d’une réaction responsable, proactive (résistance active, plainte rapide à la police), uniforme et surtout idéalisée de la part de la victime qui nuit grandement aux droits des femmes. Il n’y a pas de prise en considération d’une diversité de réponses possibles à la violence pour les victimes. Par exemple, transposer en droit civil le fait de qualifier de « déguerpissement » le réflexe d’une locataire de se sauver d’un conjoint violent est incorrect. Ce départ n’est pas « sans motif[58] » : au contraire, l’idée est d’assurer la sécurité d’une locataire. De plus, toute caractéristique qui place la victime en marge du modèle idéal, en particulier le fait d’être une femme racisée ou autochtone ou se trouvant dans une situation économique précaire, devient alors un critère qui nuit à sa crédibilité[59].

Ces constats féministes sur la construction de la victime par le droit criminel sont utiles pour l’analyse. En privilégiant la relation contractuelle, l’article 1974.1 réduit la victime à son statut de locataire, duquel découle un comportement juridique attendu. À titre de cocontractante, la locataire doit nécessairement aviser l’autre partie locatrice (avis obligatoire) et rendre publics les faits allégués (attestation obligatoire). Ce faisant, la procédure imposée par l’article 1974.1 autorise une dissociation entre le contexte de violence vécue par la locataire et la rupture contractuelle. Pourtant, cette procédure, de laquelle découle la possibilité pour la locataire de résilier son bail prématurément, dépend directement de la reconnaissance légale de son statut de victime. Plus encore, puisque c’est la locataire qui demande la résiliation, elle doit s’acquitter de l’intégralité de la responsabilité financière de cette rupture[60].

En effet, la loi assure au ou à la propriétaire le paiement de deux mois de loyer. Comme nous le verrons, ses droits sont également protégés par la rigidité procédurale, le maintien de la solidarité et les recours qu’accorde l’article 1971. Quant au colocataire, qui est aussi très souvent l’agresseur, il ne voit en rien sa responsabilité modifiée en vertu de l’article 1974.1. La « surresponsabilisation » a donc un effet de hiérarchisation entre les parties au bail où les droits de la victime sont relégués derrière ses obligations à titre de locataire.

Cette façon d’envisager la résiliation du bail se révèle conforme également à la philosophie libérale qui sous-tend le Code civil[61]. Dans ce courant de pensée, les sujets de droit sont présumés libres et égaux. Malgré une protection d’ordre public à l’endroit du bail résidentiel qui limite la liberté contractuelle[62], une telle philosophie est sous- jacente à la structure même du bail résidentiel et du droit des obligations. Pourtant, de manière évidente, la locataire en situation de violence n’est plus dans une position de liberté et d’égalité par rapport aux autres parties au bail. La responsabilité que lui impose la procédure obligatoire de l’article 1974.1 et le paiement de deux mois de loyer priorisent plutôt les intérêts financiers du ou de la propriétaire et font oublier la responsabilité de l’agresseur.

Toujours dans le contexte libéral du Code civil, le consentement offert au moment de la signature du bail est présumé libre et éclairé[63]. Dès lors, la loi et l’interprétation proposée par la Régie du logement créent une présomption de connaissance de la part de la victime de l’article 1974.1 et, conséquemment, du savoir nécessaire pour accomplir la procédure exigée. De cette prise en charge individuelle découle également pour la victime un devoir de diligence afin de se conformer à la procédure exigée. Autrement, les délais dus à ses retards, si justifiés soient-ils, s’ajouteront aux deux mois imposés par la loi.

N’oublions pas qu’en droit civil la responsabilisation se traduit fréquemment par un appel au caractère raisonnable du comportement. L’objectif ici n’est pas de présenter une critique féministe complète de la « personne raisonnable[64] ». Nous voulons plutôt rappeler que le spectre du critère de la « personne raisonnable », malgré son changement d’appellation[65], n’est pas lavé de tous ses relents patriarcaux[66]. La professeure Louise Langevin souligne que les critiques féministes ont analysé le modèle de la personne raisonnable pour en dénoncer le caractère faussement neutre et universel.

Sur ce point, nous reprenons les mots de la juge Wilson dans l’arrêt R. c. Lavallée, qui se transposent au droit civil, malgré leur référence au droit criminel :

S’il est difficile d’imaginer ce qu’un « homme ordinaire » ferait à la place d’un conjoint battu, cela tient probablement au fait que, normalement, les hommes ne se trouvent pas dans cette situation. Cela arrive cependant à certaines femmes. La définition de ce qui est raisonnable doit donc être adaptée à des circonstances qui, somme toute, sont étrangères au monde habité par l’hypothétique « homme raisonnable »[67].

Selon notre analyse jurisprudentielle, jamais ce critère de la « personne raisonnable » n’est explicitement mentionné devant la Régie du logement. Il est cependant transversal dans le Code civil et figure dans plusieurs articles[68]. Il se trouve fort probablement sous-jacent à la procédure imposée. Une locataire « raisonnable » en situation de violence voudra résilier légalement son bail. Pour ce faire, elle respectera la procédure imposée et le paiement des deux mois de loyer qui lui est demandé.

Pourtant, dans d’autres domaines du droit, notamment en matière de harcèlement sexuel[69], les tribunaux peuvent être éclairés par la méthode contextuelle qui permet d’évaluer la « raisonnabilité » du comportement dans un contexte personnalisé. Ils tiendront alors compte des contraintes de la victime. Son comportement sera remis dans le contexte où elle évolue et non dans un climat présumé neutre. Ainsi, plus la situation sera éclairée par les connaissances d’experts et d’expertes, plus le critère de la personne raisonnable sera modulable et l’attitude de la victime comprise selon les contraintes vécues. Dans les décisions de la Régie du logement que nous avons examinées, aucune n’offre une analyse contextuelle des violences vécues par les locataires.

3 Démontrer en données statistiques l’inefficacité de 1974.1 C.c.Q.

Au total, nous avons lu et analysé 273 décisions de la Régie du logement. Rappelons que notre collecte de données s’est faite à partir des informations contenues dans les jugements. Par conséquent, nous n’avons pas pu répertorier de renseignements personnels sur les victimes, ni sur le contexte des violences, pas plus qu’il ne nous a été possible de distinguer si la situation portait sur de la violence conjugale ou sur une agression à caractère sexuel. En outre, initialement, nous pensions pouvoir calculer le pourcentage d’économie d’argent qu’aurait permis l’application de l’article 1974.1 par rapport à sa non-utilisation. Finalement, considérant le peu de détails contenus dans chaque décision, mais surtout les variations importantes dans la valeur des loyers payés, nous n’avons pas retenu ce critère.

Les jugements sont répartis sur une base annuelle et régionale de la manière illustrée dans le tableau 1.

Le tableau 1 montre que l’article 1974.1 a été cité dans 19 districts judiciaires, alors que le Québec en compte 36[70]. Bien que notre analyse ne se fonde pas sur des données relatives au territoire, soulignons qu’il ne semble pas possible d’établir de corrélation entre la taille de la population servie dans un district judiciaire et l’utilisation de l’article 1974.1. Il y aurait certainement différentes pistes de recherche à poursuivre à partir d’une approche qui serait davantage géolocalisée, par exemple : l’accessibilité au Tribunal administratif du logement (TAL) sur l’ensemble du territoire québécois ; la corrélation statistique entre la population locataire d’un district et le nombre de décisions entendues devant le TAL ; l’accès à des services d’accompagnement pour les locataires victimes de violence dans chacune des régions du Québec.

Les 273 décisions considérées ont été l’objet d’une analyse statistique poussée. Nous les avons divisées en deux catégories distinctes : la première précise certains choix méthodologiques et explique la raison pour laquelle nous avons écarté des décisions ; la seconde expose nos données statistiques détaillées.

Tableau 1

**Répartition annuelle et régionale des jugements**

3.1 Des données non-significatives, mais utiles

Afin de respecter notre objectif d’évaluer l’efficacité de l’article 1974.1 devant la Régie du logement, nous avons dû mettre de côté plusieurs décisions qui le citent. En effet, cet article est nommé dans diverses causes pour une multitude de raisons, celles-ci n’étant pas toujours directement liées à notre recherche. Sur le plan de la méthode, cette exclusion témoigne des limites d’une recherche par numéro d’article.

Ainsi, n’ont été considérés comme pertinents pour notre analyse que les jugements qui portent précisément sur un litige entre le ou la propriétaire et la locataire. Par conséquent, nous avons écarté différents types de décisions, principalement pour les raisons suivantes :

celles où la locataire n’est pas une partie en cause, puisqu’elle a déjà été libérée de ses obligations en vertu de l’article 1974.1 ;
celles où l’article est cité simplement à titre d’exemple d’une situation permettant de résilier un bail ;
celles où la référence à l’article 1974.1 nous semble découler d’une erreur matérielle, notamment une possible confusion avec l’article 1974 ;
celles qui portent sur une modification aux règlements de l’immeuble pour y intégrer l’article 1974.1 ;
celles qui concernent un litige exclusivement entre les locataires ;
celles dont les faits sont nettement trop éloignés de nos objectifs de recherche.

Les données étant peu nombreuses par catégorie, nous les avons regroupées en une seule nommée « décisions exclues », dans le tableau 2.

Tableau 2

**Décisions retenues vs décisions exclues**

En effectuant ce tri, les données du tableau 2 permettent de constater qu’au total 70 % des décisions trouvées seront analysées.

3.2 Des données concluantes, mais peu surprenantes

Notre présentation statistique de l’analyse quantitative des décisions de la Régie du logement se détaille en cinq sous-sections : la première porte sur le sexe des personnes qui ont recours à l’article 1974.1, qui sont aussi les victimes de violence ; la deuxième, sur le sexe des personnes qui commettent les agressions ; la troisième, sur la solidarité contractuelle ; la quatrième, sur l’identité contractuelle des personnes en demande ; et la cinquième, sur l’efficacité ou non de l’article 1974.1.

3.2.1 Les femmes, comme victimes de violence : un monopole statistique

Pour répertorier le sexe des locataires dans les causes analysées, nous avons déterminé quatre types de situation. Dans aucune des décisions répertoriées, la victime ne s’est décrite comme transsexuelle, intersexuelle ou encore comme refusant de s’identifier à l’une des deux catégories de sexes. La catégorisation retenue a donc été binaire. Ainsi, dans le tableau 3, les personnes en situation de violence pouvaient être soit une femme, soit un homme, soit une femme et un homme ou encore de sexe inconnu.

Tableau 3

**Ventilation des données selon le sexe des victimes**

Le tableau 3 met en lumière que la très grande majorité des locataires en situation de violence sont des femmes.

3.2.2 Une conjugalité et une proximité dangereuse

Dans le tableau 4, nous avons également répertorié le sexe des personnes qui ont commis une agression[71]. Pour les raisons que nous avons exposées précédemment, nous avons utilisé une catégorisation binaire. Le fait que les décisions n’offrent aucun espace à l’analyse du contexte a comme conséquence que l’identité de l’agresseur est souvent imprécise, voire qu’il n’est pas identifiable. Il peut être décrit comme un conjoint, un ex-conjoint ou un colocataire ou encore ne pas être présenté du tout. À vrai dire, il est souvent difficile de savoir si le conjoint est aussi le colocataire ou vice versa. De plus, le langage employé par les régisseurs et les régisseuses pour décrire les relations en question et parfois même les situations de violences vécues se révèle très approximatif et souvent réducteur[72].

Pour toutes ces raisons, nous plaçons dans la catégorie commune des « hommes » tout agresseur identifié à titre de colocataire, de conjoint ou d’ex-conjoint. Nous y ajoutons les situations qui font référence à de la violence conjugale ou domestique, si le colocataire était un homme. Par contre, nous avons considéré l’identité de l’agresseur comme « inconnue » lorsque la décision manque de détails sur le sujet ou que la situation concerne une locataire qui habite seule, même si l’on fait référence à de la violence conjugale. Quelques rares décisions concernent des agressions commises par des tiers, soit un voisin ou un invité : elles ont été classées dans les catégories « homme » ou « identité inconnue », selon les informations à notre disposition.

Tableau 4

**Ventilation des données selon le sexe des agresseurs**

Nous avons estimé nécessaire de mettre en exergue la commission des agressions par les locateurs. Ces données statistiques s’apparentent à un épiphénomène. Des recherches menées par le Centre d’éducation et d’action des femmes de Montréal (CÉAF) témoignent pourtant que les violences commises par les propriétaires en relation avec des femmes locataires ne sont pas un phénomène isolé[73]. Les données obtenues dans notre analyse donnent à réfléchir sur la pertinence de la procédure actuelle. En effet, remettre un avis et une attestation au locateur, s’il est également l’agresseur, a clairement un effet dissuasif pour les victimes.

Dans le tableau 4, il est notable que la proportion des agresseurs identifiés comme homme est pratiquement égale à celle de la catégorie « identité inconnue ». Ce résultat est révélateur du peu d’attention accordée par les régisseurs et les régisseuses à l’analyse de la situation de violence, tel que nous l’avons relevé dans notre analyse.

3.2.3 Une solidarité coûteuse

Dans plusieurs des décisions analysées, la locataire habite seule, à tout le moins, elle est l’unique signataire du bail. Au regard de nos objectifs de recherche, si elle partage une responsabilité solidaire avec une caution, elle a été considérée comme vivant seule. Lorsqu’il y avait une multiplicité de locataires, nous avons répertorié, au tableau 5, les cas de responsabilité solidaire. Autrement, nous avons présumé que la locataire est conjointe, conformément à la présomption de l’article 1525 du Code civil.

Cette information s’avère importante, car elle aura des conséquences sur la responsabilité financière des locataires. Pour les décisions où la responsabilité est solidaire, même lorsque l’article 1974.1 est utilisé de manière conforme à la loi et que la locataire a fourni sa part pour les deux ou trois mois de loyer imposés, celle-ci demeure responsable de la part du loyer de son colocataire[74]. Cette responsabilité lui incombera si ce dernier a cessé ses paiements, qu’importe si ses comportements violents sont à l’origine de la demande de résiliation de bail. Si la locataire ne paie pas, le bail sera résilié en vertu de l’article 1971 du Code civil malgré le recours à l’article 1974.1. Que la victime puisse être responsable financièrement des dettes de son conjoint violent représente une injustice flagrante. Une modification législative à l’article 1974.1, qui autoriserait les régisseurs et les régisseuses à lever la solidarité, aurait un caractère libératoire efficace pour les victimes.

Il ressort du tableau 5 que, au-delà des enjeux liés à la multiplicité des débiteurs et des débitrices, le tiers des locataires visées par l’article 1974.1 habitaient seules ou encore étaient l’unique responsable du bail.

Tableau 5

**Type de responsabilité relativement au paiement du loyer**

3.2.4 Qui est en demande ?

Afin de mieux comprendre le contexte d’utilisation de l’article 1974.1, nous avons également voulu savoir qui s’adressait au tribunal, soit les propriétaires, les locataires ou les deux, dans le cas d’une demande reconventionnelle. Ces données sont répertoriées au tableau 6. Dans la très forte majorité des cas, c’est le ou la propriétaire. Son recours prend appui sur l’article 1971 du Code civil. Il ou elle réclame la résiliation du bail, suivant un retard de trois semaines ou plus dans le paiement du loyer.

Les locataires présentent une demande dans différents contextes, dont celui de la rétractation de jugement. La locataire plaide alors n’avoir jamais reçu de convocation au tribunal et conteste la condamnation subie[75].

Tableau 6

**Statut juridique de la personne en demande**

Ces statistiques, répertoriées au tableau 6, et la place prédominante des propriétaires en demande expliquent pourquoi 1974.1 est principalement utilisé en défense.

3.2.5 Un article globalement inefficace

L’« efficacité » que nous avons pu mesurer correspond à une acception très restreinte. Tel que répertorié au tableau 7, nous avons considéré comme efficaces des décisions qui citaient l’article 1974.1 et à l’intérieur desquelles ce dernier a permis la résiliation du bail pour la locataire, dans le contexte de la procédure devant la Régie du logement. Malgré cette efficacité, les conséquences financières demeurent significatives pour la locataire. En plus de l’obligation de payer deux ou trois mois de compensation et la possible responsabilité solidaire, la charge financière s’alourdit, s’il y a eu un délai entre le moment de la réception de l’avis par le ou la propriétaire et celui de la remise de l’attestation. Par ailleurs, l’article 1974.1 ne libère pas des arrérages passés ni de leurs intérêts, pas plus que de l’indemnité additionnelle prévue dans l’article 1619 du Code civil. Dans presque tous les cas, la locataire doit payer, même si elle a respecté l’ensemble de la procédure.

La « non-efficacité » d’une décision signifie que l’article 1974.1 n’a pas permis de résilier le bail de la locataire. Dans ces cas, c’est alors le régime traditionnel du bail résidentiel qui s’applique, peu importe la situation de violence ou d’agression vécue par la locataire[76]. Cette non-efficacité résulte principalement de trois cas de figure :

Premièrement, il est question d’une procédure incomplète : il manque alors soit l’avis, soit l’attestation. Dans ce cas, la protection de l’article 1974.1 devient complètement inutile[77] ;
Deuxièmement, l’article 1974.1 n’a carrément pas été invoqué par la locataire ;
Troisièmement, il y a concurrence des délais entre les trois semaines découlant de l’article 1971 du Code civil et la période de deux à trois mois de l’article 1974.1. Dans ces exemples, le délai le plus court de l’article 1971 aura prédominance, au détriment des locataires. Conséquemment, le bail sera résilié pour non-paiement de loyer.

Tableau 7

**Statistiques sur l’efficacité de l’article 1974.1 C.c.Q.**

Notre conclusion, tirée des données disponibles du tableau 7, est donc que l’article 1974.1 est inefficace dans la majorité des cas devant la Régie du logement et que le plus haut taux d’efficacité annuel se situe à 57 %.

Finalement, l’une des parties était représentée par un avocat ou une avocate dans 16 des 192 décisions analysées (8 %). Sans pour autant y voir une corrélation directe, nous nous questionnons sur le manque de diversité dans les stratégies argumentaires des parties, plus précisément des victimes de violences ou d’agression. Le manque de référence à d’autres articles du Code civil, tels que le droit du louage et des obligations en général, pourrait être le résultat d’une méconnaissance de leurs droits par les locataires. Cependant, les données recueillies ne nous permettent pas d’approfondir cette hypothèse.

4 Critiquer le droit en vigueur en vue d’améliorer le droit des femmes

Nous nous concentrerons maintenant sur la portion qualitative de notre analyse féministe de l’article 1974.1. À partir du cadre conceptuel élaboré précédemment autour de la notion de « contrôle coercitif » et de « surresponsabilisation de la victime », nous examinerons trois aspects liés au droit administratif et au droit civil. En premier lieu, nous développerons une critique de la procédure, telle qu’elle a été imposée par le législateur et mise en application par le Directeur des poursuites criminelles et pénales (DPCP). En deuxième lieu, nous mettrons en lumière différentes failles dans le processus décisionnel de la Régie du logement. En troisième et dernier lieu, nous relèverons des incohérences qui concernent l’article 1974.1 à l’aune du droit général des obligations.

4.1 Une procédure inappropriée sur le plan humain et juridique

La procédure établie par l’article 1974.1 est complexe et intrusive[78]. Pour démontrer cet état de fait, nous décrirons d’abord les nombreuses étapes imposées par le libellé de cet article. Nous décortiquerons en particulier les deux éléments prévus par la procédure, soit l’avis et la demande d’attestation. Ensuite, nous expliquerons la raison pour laquelle le DPCP doit analyser les demandes. Enfin, nous proposerons des solutions en vue de simplifier les exigences procédurales afin de respecter davantage la vie privée des victimes et de créer une meilleure correspondance entre le libellé de l’article et l’intention recherchée lors de son intégration au Code civil.

4.1.1 Le long parcours de la combattante

Une locataire qui souhaite utiliser l’article 1974.1 pour résilier son contrat de bail devra faire plusieurs démarches. La procédure imposée n’a pas pour objet de lui simplifier la tâche, bien au contraire. Elle devra accepter de révéler beaucoup de détails sur sa vie privée de même que sur la personnalité et le potentiel de dangerosité de l’agresseur. Elle devra fournir tous les renseignements exigés, et ce, qu’elle souhaite ou non porter plainte au criminel, parallèlement à sa démarche de résiliation de bail en droit civil. Nous verrons en détail le contenu de l’avis et les répercussions des renseignements exigés pour remplir la demande d’attestation.

4.1.1.1 Un avis inutilement intrusif

La locataire qui choisit de quitter son appartement pour assurer sa sécurité, en cas de violence ou d’agression, doit remettre un avis écrit[79] au ou à la propriétaire. Cet avis est un formulaire qu’elle peut télécharger depuis le site Web de la Régie du logement[80]. Il comprend plusieurs informations sur les motifs de la demande. D’abord, la locataire doit préciser si la source de la violence provient du conjoint ou d’un ex-conjoint ou encore si elle a subi une agression sexuelle commise « même par un tiers ». Elle doit spécifier si c’est sa propre sécurité qui est menacée ou bien celle d’un ou d’une enfant qui habite avec elle. Il nous apparaît intrusif et inutile d’indiquer autant de détails car le ou la propriétaire, comme nous le verrons ci-dessous, ne pourra remettre en cause l’évaluation faite par un officier ou une officière du DPCP[81]. Afin de respecter la vie privée de la locataire, l’avis devrait plutôt indiquer que la situation fait partie des exceptions prévues par l’article 1974.1 sans autres détails.

À noter que la réalité ne correspondra pas toujours aux trois cas de figure retenus dans l’article 1974.1. Par exemple, une personne rencontrée en ligne et vue à quelques reprises correspond-elle à la définition d’un conjoint[82] ? Si elle est plutôt assimilable à un tiers, il serait limitatif que les actes violents qui donnent ouverture à l’application de cet article doivent être des agressions sexuelles. D’après le formulaire d’avis qui divise le libellé de cet article en trois catégories d’agresseurs, la victime qui craindrait un tiers menaçant ou harcelant ne pourrait évoquer cette crainte pour résilier son bail en vertu de cet article. Selon toute vraisemblance, cette catégorisation implique une agression à caractère sexuel si un tiers est en cause, à moins que cette expression ne soit interprétée très largement, ce qui ne se présume pas sans définition. Or, l’avis et l’attestation ne contiennent aucune définition des mots violence et agression à caractère sexuel. Enfin, notre examen de la jurisprudence ne nous a pas permis de clarifier davantage ce que les termes agression à caractère sexuel englobent, les motifs qui justifient l’envoi de l’avis n’étant pas analysés dans les décisions rendues. Ce flou important sur le sens des termes employés et sur la distinction factice entre les gestes commis par un conjoint ou un ex-conjoint, d’une part, et un tiers, d’autre part, remet en cause le libellé même de l’article 1974.1[83]. L’énumération aurait pu être formulée ainsi : en raison de la violence, y compris d’une dynamique de contrôle coercitif, ou des agressions à caractère sexuel, d’un conjoint, d’un ex-conjoint ou d’un tiers.

L’avis doit être soumis, selon la loi, en même temps que l’attestation. Notre analyse jurisprudentielle montre que l’attestation n’est pas toujours remise au ou à la propriétaire au même moment que l’avis. En réalité, c’est rarement un processus planifié où la locataire réunit toutes les pièces à l’avance. Selon la jurisprudence consultée, il peut s’écouler de quelques semaines à quelques mois entre l’envoi de l’avis et celui de l’attestation. Comme nous l’avons vu précédemment, le délai initial de deux mois, prévu dans le Code civil pour obtenir la résiliation du bail à la suite de l’envoi de l’avis, peut devenir plus important. En effet, il ne commencera à courir qu’après réception de l’attestation, même si le ou la propriétaire a déjà reçu l’avis[84]. Aucune obligation d’entreprendre des démarches pour relouer le logement ne lui est imposée durant la période d’attente, et il ou elle pourra réclamer les loyers[85].

4.1.1.2 Une attestation aux frontières du droit civil et pénal

Afin d’obtenir l’attestation, la locataire devra remplir un formulaire qu’elle trouvera sur le site Web du ministère de la Justice[86] ou en format papier dans différents établissements publics. Elle devra fournir une copie du bail avec sa demande, bien que le Code civil n’impose pas de bail écrit. Cette obligation ne respecte pas la hiérarchie des normes, puisque la directive comporte un critère que sa loi habilitante n’impose pas. Alors que la situation de la locataire s’avère conforme au droit en vigueur, il n’est pas clair de savoir si sa demande d’attestation sera analysée si elle n’y joint pas un bail écrit. Le formulaire prévoit une description des faits survenus, sauf si la locataire a déjà porté plainte à la police pour les mêmes événements. Elle devra donner des détails sur les motifs qui lui font craindre pour sa sécurité ou celle de son enfant et autoriser la personne qui gère le dossier à communiquer avec toute personne pouvant détenir des renseignements utiles au traitement de la demande.

L’officier ou l’officière doit évaluer le risque de dangerosité à partir de la directive produite par le DPCP[87]. Il lui est possible de refuser de fournir l’attestation si, à son avis, les faits soumis ne rendent pas ce risque assez sérieux. De plus, la présence de personnes mineures pourrait imposer un signalement à la Direction de la protection de la jeunesse sans que le formulaire permette à l’officier ou à l’officière de connaître l’ensemble des faits concernant la situation de l’enfant. Ce potentiel signalement peut générer des démarches supplémentaires pour la locataire, ce qui risque de complexifier la situation à un moment critique de sa vie[88]. Du point de vue de la victime, la lourdeur administrative de ces processus entremêlés peut la faire reculer dans ses démarches et avoir l’effet de favoriser son déguerpissement ou son maintien involontaire dans la situation à risque. Sous l’angle du respect des droits, cette procédure nuit notamment à sa vie privée, à son autorité parentale et à sa liberté.

Enfin, l’officier public ou l’officière publique doit procéder avec célérité à l’évaluation de toute demande. Ce terme vague n’a pas été défini[89] à l’article 1974.1 ni dans les directives. Il n’y a donc aucun délai précis à respecter pour renvoyer le document à la locataire. Lors des débats parlementaires à ce sujet, Louise Riendeau, porte-parole du Regroupement des maisons pour femmes victimes de violence conjugale, considérait que le délai de trois mois pourrait être dépassé en raison de l’attente pour recevoir l’attestation[90]. Ce délai flou risque de prolonger les obligations contractuelles de la locataire envers son ou sa propriétaire et induit un danger pour sa sécurité. Une modification législative pourrait prévoir qu’une attestation reçue dans un délai de trois mois suivant l’envoi de l’avis serait considérée comme reçue rétroactivement au même moment que l’avis. Cette modification accorderait le temps nécessaire au DPCP afin de procéder aux évaluations correctement, sans obliger la locataire à porter le fardeau financier des délais.

De plus, le processus actuel minimise la compétence et la crédibilité des personnes-ressources et des spécialistes qui accompagnent la locataire et qui pourraient témoigner de la situation. L’attestation pourrait être supprimée du processus et remplacée par une lettre d’un organisme qui travaille auprès des victimes de violence conjugale ou qui fait partie du réseau de la santé et des services sociaux. C’est d’ailleurs la solution retenue dans le Règlement sur l’attribution des logements à loyer modique[91]. Lors des débats parlementaires, le représentant de la Société d’habitation du Québec (SHQ) a rappelé que la violence conjugale était une priorité dans le mode de sélection des locataires et dans leur transfert d’édifice. Il mentionnait que la preuve de cette situation pouvait être faite par tout moyen. La locataire, en justifiant sa demande grâce à un écrit d’un organisme de soutien, serait en contrôle du processus et ferait commencer plus rapidement les délais.

La SHQ n’était pas seule durant les débats parlementaires à soutenir une procédure simplifiée. Les groupes de femmes insistaient pour que les personnes désignées par le Code civil connaissent les dynamiques de violences. Durant les débats parlementaires, seule la CORPIQ a fait la demande expresse que les démarches d’évaluation du risque soient menées par une instance de nature pénale, externe à la Régie du logement :

[N]ous voulons nous assurer que l’attestation sera délivrée par des personnes qui auront les compétences nécessaires pour évaluer le risque réel […] Rien par contre nous confirme […] qu’une autorité compétente en la matière sera impliquée dans le processus. Nous aimerions avoir la garantie de la part du ministre de la Justice que les services policiers et les services du Procureur général du Québec vont être impliqués dans la procédure[92].

Comme nous l’avons vu précédemment, le système criminel n’est pourtant pas conçu pour assurer une protection des droits des victimes dans plusieurs cas de violence conjugale. Certes, l’article 13 de la Loi sur le Directeur des poursuites criminelles et pénales[93] autorise le DPCP à exercer « toute autre fonction qui lui est confiée par le procureur général ou le ministre de la Justice », telle l’évaluation de l’attestation. Malgré ce pouvoir légal, la question se pose à savoir si le DPCP est l’instance la plus compétente pour évaluer le niveau de dangerosité d’une personne qui n’est pas témoin dans une cause criminelle.

Ce choix peut aussi être contestable parce qu’une frange importante des victimes pourra être laissée pour compte. Ainsi, les représentantes des groupes de femmes ont fait état, durant les débats parlementaires, des difficultés supplémentaires que représentent les procédures actuelles pour des femmes marginalisées qui parviennent plus difficilement à s’organiser afin de réaliser les démarches prévues[94]. Le point de vue de ces groupes est soutenu par des données[95] qui démontrent que les femmes qui ont des problèmes de santé ou de consommation et qui sont sans emploi sont plus à risque en matière de violence et moins enclines à porter plainte. Ainsi, la complexité des procédures accentue la vulnérabilité de celles qui auraient le plus besoin d’être protégées par une disposition d’exception au droit civil.

4.1.2 Des directives issues d’une instance criminelle et pénale plus exigeantes que les normes civiles

Nous verrons maintenant que les procédures administratives vont au-delà des exigences de la loi et que le recours à un officier ou à une officière qui travaille en droit criminel rend le processus inadapté à l’habituel cloisonnement entre le droit civil et le droit criminel.

Selon la hiérarchie des normes, une loi devrait toujours avoir préséance sur une directive administrative qui en découle. Au moment où nous avons commencé nos recherches, il existait une directive d’application de l’article 1974.1 au DPCP, qui a été abrogée le 16 novembre 2018[96]. À la suite d’une demande effectuée par courriel en avril 2020 au DPCP, nous avons reçu confirmation qu’une nouvelle politique devait bientôt être appliquée. La nouvelle directive[97] a effectivement été mise en vigueur le 10 juin 2020. Cependant, elle comporte les mêmes éléments problématiques que la directive précédente quant au respect de la hiérarchie des normes.

La nouvelle directive reprend les termes de l’article 1974.1 et prévoit que les renseignements fournis par la locataire doivent être accompagnés d’éléments de faits ou de documents provenant de personnes en contact avec elle et appuyant sa déclaration. La directive détaille ensuite les types de documents qui doivent être fournis avec le formulaire. À noter que le libellé de 1974.1 n’oblige pas la présentation d’un document corroborant les dires de la locataire. Il y est simplement écrit ceci : « sur le vu d’autres éléments de faits ou de documents ». Le terme employé étant « ou », et non « et », les éléments de faits supplémentaires devraient suffire. Selon ce libellé, il serait conforme et acceptable d’indiquer par exemple qu’une voisine a reçu des confidences sur les abus vécus, qu’elle a entendu des échanges ou vu des situations à risque. Pourtant, selon la directive en vigueur, une telle corroboration ne semble pas acceptable pour analyser la demande d’attestation.

Nous avons demandé au DPCP, par courriel en avril 2020, si une plainte à la police ou un document d’une tierce personne faisant partie du réseau des services sociaux ou de santé devaient absolument accompagner l’attestation pour que la locataire reçoive une réponse positive. Aucune confirmation ne nous a été transmise à cet égard. Une autre demande est restée sans réponse dans nos échanges de courriels concernant l’obligation de fournir un bail écrit, comme nous l’avons mentionné dans la section 4.1.1. Si un bail écrit est obligatoire, les procédures exigées par les directives vont au-delà des exigences imposées par la loi, puisque le Code civil ne l’impose pas. Ainsi, des attestations pourraient être refusées parce que la locataire n’a pas fourni un document d’un organisme spécifié dans la directive[98] ou n’a pas déposé un bail écrit. Enfin, soulignons qu’il n’y avait pas de balises administratives formelles qui guidaient la décision du personnel du DPCP de novembre 2018 à juin 2020, aucune directive n’étant en vigueur durant cette période.

4.1.3 Des procédures qui remettent en question le cloisonnement des normes du droit civil et criminel

La nouvelle directive spécifie, tout comme l’ancienne, qui joue le rôle d’un officier public ou d’une officière publique[99]. Concrètement, c’est donc un procureur ou une procureure de la Couronne qui doit autoriser l’attestation, alors que le Code civil n’impose pas à la victime qu’un acte criminel ait été commis pour réclamer la résiliation de son bail. Il y a là un décloisonnement entre le droit civil et le droit criminel qui crée de la confusion sur les intentions de la locataire.

En effet, la demande d’attestation fait plusieurs liens avec une plainte qui pourrait être déposée à la police, alors que les données probantes sur la violence et les agressions confirment que le phénomène se révèle beaucoup plus important que les cas dénoncés aux autorités[100]. Il faut donc user de prudence au moment d’évaluer une situation où aucune plainte n’est déposée. Cela ne signifie pas que la sécurité de la locataire est moins menacée. Rappelons que l’intention du législateur est de permettre à la locataire de rompre des liens contractuels qui nuisent à son patrimoine si elle doit se reloger. L’inciter à faire une dénonciation à une instance criminelle pour favoriser la résiliation de son bail porte atteinte à son libre arbitre. La locataire est la mieux placée pour évaluer les risques entourant le dépôt d’une plainte[101]. Des procédures en droit civil ne devraient pas lui forcer la main afin qu’elle entame des procédures pénales si elle n’est pas prête à agir en ce sens ou ne souhaite pas les entreprendre. Cette interprétation selon laquelle il y a incitation à la dénonciation ne repose pas seulement sur une analyse des dispositions prévues. Elle s’appuie également sur les propos du ministre de la Justice Yvon Marcoux, tenus lors des débats parlementaires, où il affirmait qu’un des objectifs visés par l’intégration de l’article 1974.1 au Code civil était d’inciter les victimes à porter plainte aux autorités judiciaires et d’augmenter le taux de maintien des poursuites criminelles pour cause de violence conjugale[102].

Comme nous l’avons vu ci-dessus, les procédures prévues dans l’article 1974.1 favorisent la dénonciation d’un acte reconnu par le droit criminel. Ces procédures correspondent au modèle des « incidents violents », qui est mal adapté aux connaissances actuelles relativement aux stratégies de contrôle[103] qui engendrent la violence et ses effets sur la victime. Ce modèle insiste, redisons-le, sur les sévices infligés et repousse les limites du seuil de violence, car il met l’accent sur les manifestations qui portent atteinte à l’intégrité physique de la victime. Les critères pour obtenir cette attestation sont adaptés à des agresseurs qui représentent un grand potentiel de dangerosité et à l’évaluation du risque des sévices physiques qu’ils peuvent infliger plutôt qu’à un examen de leur prise de contrôle sur la vie de leur victime dans différentes sphères du quotidien, comme l’économie du ménage, les rapports sexuels, l’éducation ou le contrôle de la liberté de sortie. La recherche démontre que le plus haut niveau de dangerosité pour une femme prise dans l’engrenage de la violence se situe au moment où elle souhaite en sortir, car cela démontre à son partenaire qu’il n’a plus de contrôle sur elle[104]. La décision de partir se révèle cruciale dans une dynamique de violence[105]. Elle doit être soutenue par des moyens simples et rapides qui favorisent une prise de décision autonome de la locataire. La complexité des procédures ne tient pas compte du fait que la victime est sous l’emprise de toutes sortes de moyens de contrôle qui limitent sa capacité d’action et sa prise de décision autonome.

En outre, nous avons observé plus haut que les procédures imposées multiplient les étapes[106] afin que la locataire fasse la démonstration des faits qui justifient sa demande en vertu de l’article 1974.1. Faut-il rappeler qu’en droit civil et devant la Régie du logement le standard de preuve n’est pas hors de tout doute raisonnable[107] ? En effet, le tribunal doit décider en fonction des faits et de la preuve entendue selon la balance des probabilités[108]. Soulignons que, dans la jurisprudence analysée, le tribunal considère que la réception de l’attestation fait foi de la situation : il n’est donc pas ouvert à entendre des éléments de preuve qui la remettrait en cause. Cette façon d’interpréter la preuve n’est pas celle du droit civil. Ladite preuve devrait pouvoir être contestée, et le tribunal devrait en tenir compte selon la balance des probabilités.

Considérant cela, les procédures prévues dans l’article 1974.1 imposent à la locataire de faire une preuve des événements qui ressemble à une preuve hors de tout doute raisonnable, et ce, pour résilier un bail. Précisions de nouveau que, pour obtenir cette attestation, la locataire doit remplir un formulaire qui détaille les motifs pour lesquels elle souhaite résilier son bail. Son attestation assermentée doit ensuite être accompagnée d’une lettre d’un organisme public crédible qui confirme ses dires. L’exigence de cette double preuve est discutable d’abord parce qu’elle laisse supposer que la parole de la locataire n’est pas suffisante pour être crue, ensuite parce que réclamer deux preuves donne l’impression qu’il ne peut subsister aucun doute sur la survenance des faits ou sur leur interprétation comme étant de la « violence conjugale » ou une agression sexuelle. Enfin, présenter une demande à un officier ou à une officière, généralement procureur ou procureure de la Couronne, participe à cette confusion entre le droit civil et le droit criminel. Puisque la personne en autorité vient d’un système de droit distinct du droit administratif, on peut se demander d’après quel fardeau de preuve les faits sont analysés par le DPCP : selon la balance des probabilités ou hors de tout doute raisonnable ?

En faisant un parallèle avec la cession de bail[109], la locataire pourrait par exemple envoyer un avis, accompagné d’une lettre d’un groupe de soutien. Ensuite, si le ou la propriétaire avait un motif sérieux de douter des faits relatés ou de l’appui reçu par le groupe, il lui serait possible de contester l’avis devant la Régie du logement. Si celle-ci lui donnait raison après analyse des preuves présentées, le départ de la locataire pourrait être considéré comme un déguerpissement. Cette façon de faire harmoniserait les démarches imposées dans l’article 1974.1 à d’autres dispositions en vue de résilier le bail, allégerait les démarches pour la locataire et favoriserait sa sécurité.

4.2 Le Droit administratif : failles du processus décisionnel et pouvoirs des régisseurs et des régisseuses

La Loi sur la justice administrative[110] a été adoptée en 1996 après la diffusion des recommandations du Rapport du Groupe de travail sur certaines questions relatives à la réforme de la justice administrative[111]. Elle crée deux catégories d’instances administratives au Québec, selon les fonctions remplies par les organismes auprès de la population. La première catégorie regroupe les instances qui ont une fonction administrative et doivent agir selon un critère d’équité envers les usagers et les usagères. La seconde catégorie d’instances sera considérée comme des tribunaux administratifs et devra avoir une procédure souple, tout en maintenant un standard d’impartialité et d’indépendance plus proche des tribunaux de droit commun[112]. La Régie du logement[113] appartient à la seconde catégorie : son niveau d’indépendance est plus élevé que celui d’autres instances administratives, et c’est pourquoi elle peut être vue comme un tribunal quasi judiciaire.

Les juges du droit administratif doivent appliquer les principes d’équité et de justice naturelle. En vertu de ces derniers, leur rôle consiste à offrir une audience équitable et impartiale[114]. De plus, au Québec, la Charte québécoise[115] fournit des garanties aux citoyens et aux citoyennes, concernant le principe d’impartialité devant les tribunaux administratifs. À la lumière de ces garanties, il nous est apparu contestable qu’une procédure puisse imposer une prise de décision sur dossier, par le DPCP. Cette étape préalable à l’audience de la Régie du logement s’avère la décision déterminante pour l’issue de la cause. D’autant plus que, selon la jurisprudence que nous avons analysée, ces décisions du DPCP ne sont jamais remises en cause, malgré la preuve soumise lors de l’audience. Au départ, c’est cet élément qui a motivé l’analyse de la disposition au regard du droit administratif. En développant notre analyse, nous avons constaté, par ailleurs, que certains choix effectués par le tribunal administratif restreignaient également une application optimale de la disposition.

Nous verrons d’abord ci-dessous l’incidence des procédures choisies par le législateur sur l’indépendance du tribunal administratif. En effet, le recours au DPCP ne permet pas une interprétation de l’ensemble des faits par la Régie du logement et leur mise en cause par les justiciables. Ensuite, nous expliquerons la raison pour laquelle l’article 1974.1 n’offre pas une protection optimale aux victimes en raison de l’interprétation restrictive de la disposition. Enfin, nous soulèverons quelques constats concernant la gestion des audiences.

4.2.1 Une procédure qui limite la Régie du logement dans ses fonctions quasi-judiciaires et restreint les garanties procédurales offertes aux justiciables.

Dans un rapport de gestion, la Régie du logement énonce qu’elle « décide des litiges dont elle est saisie, dans le cadre d’une procédure simple et respectueuse des règles de justice naturelle[116] ». Ce principe général du droit administratif est également précisé à l’article 12 de la Loi sur la justice administrative qui prévoit que l’instance juridictionnelle doit donner aux parties l’occasion de prouver les faits au soutien de leurs prétentions et d’en débattre[117]. Comme nous l’avons mentionné précédemment, la procédure choisie dans l’article 1974.1 se révèle complexe pour la victime, et elle ne lui permet pas d’être entendue par le DPCP, malgré les risques encourus pour sa vie et sa sécurité[118]. Une locataire qui voit sa demande d’attestation refusée recevra le formulaire « Refus d’attestation selon l’article 1974.1 C.c.Q.[119] ». Ce dernier ne contient aucune explication précise sur les motifs de refus. Pour sa part, la Régie du logement constate la plupart du temps l’absence d’attestation, sans chercher les raisons de cette absence. Force est de remarquer que, dans la jurisprudence analysée, le témoignage des victimes sur les faits vécus ou la présentation de preuves pertinentes (autres que l’avis et l’attestation) ne changera pas l’issue des décisions[120].

La procédure imposée par l’article 1974.1 empêche donc les victimes d’être entendues d’emblée sur les faits soumis par écrit : le DPCP pourra, seulement s’il le juge nécessaire, communiquer avec elles pour plus d’informations. Bien sûr, la locataire sera entendue par la Régie du logement mais, comme nous l’avons expliqué ci-dessus, celle-ci ne remet pas en cause un refus du DPCP en se fondant sur des éléments présentés lors du témoignage de la locataire[121]. De plus, l’analyse jurisprudentielle ne nous permet pas de savoir si le régisseur ou la régisseuse pourrait interroger l’officier ou l’officière qui aurait refusé de produire une demande d’attestation. Aucune décision ne concerne ce type de témoignage. Selon la politique[122] qui encadre la délivrance de l’attestation, il est prévu qu’un refus de remettre l’attestation doit être suivi de l’envoi à la requérante d’un formulaire de refus[123]. Il est également indiqué que la personne qui a évalué les documents doit se rendre disponible pour répondre aux questions de la requérante. À la lumière de ces informations et en l’absence de toute référence à un appel possible de la décision rendue, il faut en conclure que la requérante insatisfaite de la décision ne pourrait que recourir au dépôt d’une plainte selon les procédures habituelles du DPCP[124] pour manifester son mécontentement.

Une autre situation problématique se pose si le débat n’est pas possible entre la locataire et le ou la propriétaire concernant la décision prise par le DPCP, car cette absence de débat contrevient à l’article 12 de la Loi sur la justice administrative. Enfin, aucune procédure de contestation du refus du DPCP n’est prévue dans l’article 1974.1, malgré les droits fondamentaux des victimes qui peuvent être ainsi touchés. En somme, sur la base d’une évaluation des faits externe au tribunal qui prendra la décision, et sans tenir compte des éléments de preuve soumis lors de l’audience, la démonstration de l’envoi d’un avis et de l’attestation scelle l’issue de l’audience.

La décision du DPCP qui octroie ou refuse l’attestation est si déterminante qu’à notre avis elle remet en cause la fonction quasi judiciaire de la Régie du logement. Nous l’avons expliqué plus haut, le rôle du régisseur ou de la régisseuse est de vérifier si les démarches procédurales ont été réalisées, comme ce serait le cas pour un ou une fonctionnaire, par exemple, au moment de délivrer un permis de construction. Très peu de décisions analysent la survenance des violences ou des agressions[125]. À vrai dire, les décisions ne font pas l’analyse des preuves qui ont permis au DPCP de rendre une décision, et aucune ne renverse une décision prise par ce dernier. Les décisions que nous avons analysées concernent davantage l’absence d’attestation, ce qui empêche toute possibilité d’obtenir la résiliation du bail[126]. Les dispositions juridiques qui encadrent le fonctionnement de la Régie du logement et les principes du droit administratif lui accordent une indépendance décisionnelle, que la procédure mise en place dans l’article 1974.1 ne lui permet donc pas d’exercer. Dans la décision rendue dans l’affaire Lanctôt c. Cloutier, la régisseuse écrira ceci : « Or, comme il a été expliqué à la locataire, l’issue du présent litige ne tient pas au fait que la locataire aurait été victime de violence ou non, mais uniquement sur le fait qu’elle aurait rempli ou non les exigences de l’article 1974.1 du Code civil du Québec[127]. » Cette interprétation démontre un manque d’articulation du droit, si une procédure de droit civil ne permet pas à un tribunal administratif de jouer pleinement son rôle, en interprétant les faits selon son propre cadre normatif.

4.2.2 Les effets délétères de l’interprétation et de la gestion des dossiers sur la mise en oeuvre de l’article 1974.1 C.c.Q.

Selon une étude exhaustive portant sur la justice administrative québécoise, l’indépendance des régisseurs et des régisseuses se trouve bien garantie par une procédure réglementaire de sélection[128]. Toutefois, selon la même étude, il existe des lacunes concernant la prise de décision au sein des tribunaux administratifs, que nous avons aussi constatées. À la suite de notre analyse jurisprudentielle, nous concluons, tout comme le fait l’étude de Pierre Noreau et France Houle, que la qualité des compétences techniques ne suffit pas pour prononcer un jugement qui respecte les principes du droit administratif[129].

Dans le cas spécifique de l’article 1974.1, les problèmes d’interprétation relativement au fonctionnement du droit administratif sont d’abord liés au libellé même de l’article, puisqu’il retire à la Régie du logement sa capacité d’interpréter l’ensemble des faits. Ensuite, les problèmes interprétatifs se situent à un autre niveau : la Régie du logement réduit sa capacité d’interprétation en analysant la preuve de manière très étroite et rédige des décisions fort peu détaillées.

L’analyse globale de la jurisprudence de l’article 1974.1 permet de conclure à une interprétation stricte de la disposition. Ainsi que nous l’avons exposé précédemment[130], cet article est considéré par la Régie du logement comme une mesure d’exception au droit des contrats[131]. À l’image de toute mesure qui contrevient aux principes généraux du droit civil, elle est interprétée restrictivement. Bien que la Régie du logement n’erre pas en interprétant ainsi une mesure exceptionnelle selon le droit civil, elle aurait pu élargir son interprétation car, à titre de tribunal administratif, elle se voit soumise aux règles interprétatives de ce droit spécifique. Elle aurait très bien pu s’appuyer sur l’article 11 de la Loi sur la justice administrative. En effet, la Régie du logement est responsable de la conduite de l’audience. La Loi sur la justice administrative l’énonce d’ailleurs en ces termes : « [Elle] doit mener les débats avec souplesse et de façon à faire apparaître le droit[132]. »

L’expression « Mener les débats avec souplesse » ne va pas dans le sens d’une interprétation restrictive. Comme le souligne Yves Ouellette, l’intérêt « d’attribuer des pouvoirs décisionnels à un tribunal administratif plutôt qu’aux cours de justice, c’est […] une culture décisionnelle différente, moins formaliste et solennelle que le processus judiciaire[133] ». Ainsi, la nature du droit administratif est de rendre la justice accessible pour le justiciable, et ce, tant par la forme que sur le fond. Faire apparaître le droit peut sembler une tournure vieillie, mais cela implique de fonder sa décision en ayant à l’esprit l’intention du législateur lorsqu’il a choisi d’intégrer un article au droit. En ce qui concerne l’article 1974.1, les intentions de protection des victimes étaient clairement nommées par le législateur. L’interprétation très restrictive de cet article par la Régie du logement cadre mal avec cet objectif de protection : elle privilégie plutôt une interprétation civiliste dans un contexte juridique administratif qui souhaite s’affranchir d’un formalisme strict, imposé par les principes civilistes.

En outre, sans porter un jugement sur les qualités individuelles des régisseurs et des régisseuses, nous tenons à souligner que leur indépendance d’esprit ne ressort pas comme un facteur déterminant de notre analyse[134]. Pourtant, selon Pierre Noreau et France Houle, il faut insister sur les capacités de communication, de contextualisation et de pragmatisme des personnes en position d’autorité dans les tribunaux administratifs. Ces habiletés les rendent plus aptes à rendre des décisions justes et équitables. Cependant, à la lumière des décisions que nous avons lues, lesdites habiletés ne ressortent pas, car les jugements sont très similaires et s’arrêtent peu aux faits en cause.

Ainsi, nous avons pu constater que de nombreuses décisions sont expéditives et font l’économie d’une analyse individualisée du cas. La formulation générique et le peu de détails sur les spécificités de chaque affaire nous portent à croire qu’une gestion managériale, dans l’idée de gérer efficacement les coûts de gestion du tribunal, peut, en partie, expliquer les décisions laconiques étudiées. Le professeur Ouellette rappelle pourtant que l’ensemble de la preuve devrait être soupesé et évalué au cas par cas, afin de s’assurer de sa fiabilité et de sa pertinence pour déterminer le bien-fondé de la cause[135]. Cette pratique du droit administratif se reflète peu dans les décisions lues, qui sont généralement très courtes et où figurent très peu d’éléments de preuve et d’analyse des faits, ce qui rend improbable la conviction que chaque décision est vraiment soupesée au cas par cas.

Souvent, il manque des informations pour comprendre les liens entre les faits et les règles de droit applicables[136]. Par exemple, les régisseurs et les régisseuses nuancent rarement leurs conclusions et omettent de citer l’article 1974.1. Si la décision n’est pas lue en entier, il s’en dégage la fausse impression que le bail est résilié pour défaut de paiement, ce qui peut nuire à la réputation d’une locataire pour un bail futur. La rapidité d’écriture des décisions entendues et la quantité de dossiers traités semblent donc être davantage au premier plan des préoccupations.

En résumé, l’analyse externe des faits, qui permet (ou non) d’obtenir l’attestation, ne respecte pas l’application de certains principes du droit administratif, notamment la possibilité de contester des preuves et d’en débattre. Cette analyse par le DPCP empêche la Régie du logement d’exercer complètement ses fonctions quasi judiciaires, car elle réduit les fonctions des régisseurs et des régisseuses à celle de fonctionnaires qui examinent si les procédures ont été remplies. De plus, une interprétation stricte de l’article 1974.1 ne correspond pas à l’esprit du droit administratif, à l’article 11 de la Loi sur la justice administrative ni à l’intention du législateur en intégrant ledit article au Code civil. Enfin, en raison de l’absence d’analyse des motivations de la locataire, il résulte de l’application de l’article 1974.1 une interprétation mécanique, centrée sur le respect des procédures, en dérogation au mode d’évaluation de la preuve en droit administratif.

4.3 Résiliation unilatérale, théorie des risques, obligation de garantie et force majeure, quatre concepts inadéquats pour lutter contre les violences à l’endroit des locataires

Nous l’avons déjà mentionné, l’article 1974.1 constitue une mesure d’exception dans le contexte de la relation contractuelle. En effet, il autorise expressément la rupture d’un contrat bilatéral, suivant la volonté d’une seule des deux parties[137]. En cela, il rompt avec le caractère irrévocable du contrat, qui découle de sa force obligatoire[138].

À notre avis, une remise en question féministe s’impose. Le Code civil, et plus particulièrement le rapport contractuel, repose sur la rencontre d’un accord de volonté[139], entre des sujets libres et égaux. Par conséquent, c’est aussi par un acte de volonté qu’une partie, autorisée par la loi, peut mettre fin à un contrat[140]. Pourtant, on table sur une fausse prémisse si l’on envisage le départ d’une locataire violentée et la nécessité de mettre fin à un contrat qui la lie comme un acte de volonté. Cela laisse sous-entendre la possibilité d’un choix construit sur un ensemble de possibles. Or, son départ n’est pas motivé par la volonté de rompre un contrat. Juridiquement, cette rupture contractuelle précoce est secondaire et surtout nécessaire à la protection de droits fondamentaux tels que le droit à la vie, à la sécurité et à l’égalité. Par conséquent, l’idée d’un acte de volonté camoufle la position de nécessité dans laquelle se trouvent les victimes. La présomption de volonté a pour effet de rendre secondaire la protection de droit fondamentaux au rapport contractuel, ce qui se révèle contraire à la hiérarchie des normes en droit positif.

Pour déconstruire le concept de résiliation unilatérale contenu à l’article 1974.1, nous procéderons en trois étapes. Dans un premier temps, nous comparerons les exigences procédurales et financières de la résiliation offerte aux locataires avec un autre scénario possible de résiliation unilatérale tiré du Code civil. Dans un deuxième temps, nous revisiterons la théorie des risques. Dans un troisième temps, nous examinerons l’utilisation possible comme moyen de défense de la force majeure pour les locataires en situation de violence à domicile et l’intensité des obligations juridiques.

4.3.1 La résiliation unilatérale en vertu de 1974.1 C.c.Q., des exigences abusives

Au sein de cette logique positiviste, l’article 1974.1 n’est pas le seul article du Code civil à offrir la possibilité de résilier de manière unilatérale un contrat[141]. Bien sûr, il est comparable à l’article 1974 en matière de louage résidentiel, mais des parallèles peuvent aussi être faits avec la résiliation unilatérale autorisée en faveur du client ou de la cliente pour le contrat d’entreprise ou de service[142]. L’intérêt analytique de cette comparaison est de faire ressortir les exigences disproportionnées prévues dans l’article 1974.1 par rapport à d’autres situations juridiques semblables. Le contraste est d’autant plus frappant que l’article en question défend l’idée de protéger une partie vulnérable, soit une victime de violence, ce qui n’est pas explicitement le cas dans d’autres contrats.

Ainsi, en matière de résiliation d’un contrat d’entreprise ou de service par l’une ou l’autre des parties, les règles ne sont pas symétriques[143]. Toute personne qui achète un bien ou un service peut résilier volontairement le contrat[144], mais pas le ou la prestataire de services qui doit avoir un « motif sérieux[145] » pour le rompre. Le client ou la cliente a l’obligation de payer au ou à la prestataire la valeur des travaux exécutés jusqu’au moment où la résiliation prend effet de même que la valeur des biens qui sera conservée[146]. Dans l’arrêt Pelouse Agrostis Turf inc. c. Club de golf Balmoral[147], l’entrepreneuse Agrostis avait signé un contrat d’entretien de pelouse avec le Club de golf Balmoral. Insatisfait du travail effectué, celui-ci a résilié le contrat, alors qu’il restait plusieurs mois d’ouvrage prévus. Les honoraires pour l’entretien effectué avaient été payés. L’entrepreneuse estimait subir un préjudice étant donné la perte de ses gains futurs. Sur cette question, la Cour supérieure a refusé son argumentaire, de même que la Cour d’appel. En effet, cette dernière, à la suite des choix législatifs effectués dans le nouveau Code civil, a opté pour une interprétation restrictive. Ce faisant, elle a écarté la possibilité d’une indemnisation pour les gains futurs perdus par la prestataire de services : « Il ne faut pas perdre de vue que le client, dans le cas d’une résiliation unilatérale, exerce un droit strict que lui confère l’article 2125. Il est inconcevable de penser qu’il doit être placé dans la même situation que celui qui commet une faute contractuelle en invoquant un motif non fondé[148]. » Effectivement, la résiliation autorisée par la loi en faveur du client ou de la cliente ne repose en rien sur l’idée de la commission d’une faute[149]. Afin de maintenir l’utilité de l’article, la Cour d’appel n’a donc pas tenu compte des pertes causées par le fait d’avoir résilié le contrat. A contrario, la locataire a un fardeau financier plus important que le client ou la cliente, puisqu’elle doit tenir compte des pertes futures de son ou de sa propriétaire en lui remettant deux mois de loyer.

4.3.2 La locataire assume le risque lors d’une rupture contractuelle

L’obligation de payer une compensation de deux mois de loyer pour la locataire fait appel à la théorie des risques en droit civil[150]. En réalité, ce montant correspond à une indemnisation pour la perte de gains futurs à l’endroit du locateur ou de la locatrice.

Pour bien situer ce qu’est la « théorie des risques » en matière de droit des obligations, voyons ce qu’en disent Jean-Louis Baudouin et Pierre-Gabriel Jobin :

Lorsque le débiteur d’une obligation contractuelle n’exécute pas la prestation à laquelle il s’était engagé, deux hypothèses sont possibles : ou bien l’inexécution lui est imputable, ou bien elle ne l’est pas […] Dans le second cas[151], où le débiteur n’est pas en faute et où l’inexécution résulte d’une force majeure, la situation est plus complexe. Puisqu’il ne saurait y avoir alors de « responsabilité » pour l’inexécution […] Le premier problème est donc de savoir si le débiteur de l’obligation dont l’exécution est rendue impossible en raison d’une force majeure est, ou non, totalement libéré[152].

Tout comme le soulèvent ces auteurs, si le contrat est rompu en raison du défaut du débiteur ou de la débitrice, il importe ensuite de déterminer s’il y a eu faute ou non. S’il n’y a pas eu de faute, le défaut sera alors attribuable à une force majeure[153]. Il est tout d’abord frappant que cette théorisation des risques s’applique a priori à des situations où le débiteur ou la débitrice est en défaut. La prise en charge du risque lié à la fin d’un contrat n’appartient pas à la résiliation unilatérale, mais plutôt à des situations où le contrat est rompu en raison d’un défaut. Or, la locataire qui utilise l’article 1974.1 n’est pas, de prime abord, en défaut de paiement. La rédaction de la loi rend malgré tout la victime des violences responsable des pertes de gains futurs de son ou de sa propriétaire, sans aucune obligation corollaire pour cette personne de rechercher activement à relouer son appartement. Cela a aussi pour effet de déresponsabiliser l’agresseur des risques financiers. Ainsi, le fait de rendre la locataire seule responsable d’indemniser son locateur ou sa locatrice revêt un caractère incohérent dans la logique de la théorie des risques.

Par conséquent, nous constatons que la compensation de deux mois de loyer actuellement imposée par l’article 1974.1 crée une présomption de défaut et de faute à l’égard de la locataire pour le terme prématuré qu’elle impose au bail. Ces a priori ne correspondent pas à la réalité des victimes de violence et contredisent les objectifs d’égalité et de sécurité mis en avant lors de l’adoption de cet article en 2005.

4.3.3 Assimiler les violences commises à domicile à une force majeure, les enjeux féministes et juridiques

Dans cette dernière partie, nous visons à explorer la possibilité d’assimiler les violences vécues par les locataires à une force majeure. Celle-ci est définie « comme un événement que le débiteur ne pouvait prévoir, auquel il ne pouvait résister et qui a rendu impossible l’exécution de l’obligation[154] ». L’article 1470 al. 2 du Code civil et la doctrine considèrent que la force majeure a un caractère « imprévisible », « irrésistible » et potentiellement « extérieur à la sphère d’activités ou sous le contrôle du débiteur »[155]. Nous présenterons, dans un premier temps, certaines réserves conceptuelles à l’endroit d’une telle assimilation et, dans un second temps, le potentiel de cette stratégie.

4.3.3.1 Des réserves conceptuelles

Notre objectif est ici de concevoir un argumentaire stratégique pour libérer les locataires des risques financiers liés à la résiliation du bail, qui soit cohérent avec les outils offerts par le droit civil. Toutefois, cette partie est traversée par une tension conceptuelle. En effet, et nous le détaillerons sous peu, assimiler les violences vécues par les locataires à une force majeure se révèle problématique pour ce qui est de la théorie féministe. De plus, même au sein de la logique positiviste, cette stratégie impose d’approuver les incohérences analytiques que nous avons soulevées dans la section précédente relativement à la théorie des risques. Pour rappel, la locataire qui utilise l’article 1974.1 n’est pas en défaut, mais elle n’a pas non plus commis de faute, et la cause qui provoque la résiliation du bail est une cause extérieure sur laquelle elle n’a pas le contrôle, soit la violence d’un homme. À cet égard, et comme le soulignent des auteurs, « suivant en cela la jurisprudence, [le Code civil] assimile à la force majeure l’acte d’un tiers qui empêche l’exécution[156] » d’une obligation. Comme nous l’avons observé dans notre analyse statistique, un bon nombre des locataires qui ont plaidé leur cause en se basant sur l’article 1974.1 ou auraient pu le faire habitaient seules. Dans les circonstances, l’agresseur est effectivement un tiers dont le comportement force la locataire à mettre un terme à ses engagements contractuels. Ainsi, il semble plus cohérent, en droit positif, d’assimiler les violences à une force majeure plutôt qu’à une faute de la victime, qualification actuellement sous-entendue dans le fait de lui imposer les risques financiers de la fin du bail. Pour ajouter à l’intérêt de cette stratégie, ajoutons que la survenance d’une force majeure permet de libérer de leurs obligations mutuelles le débiteur ou la débitrice, ainsi que le créancier ou la créancière, « jusqu’à concurrence de son enrichissement[157] ». Ainsi, lorsque aucune faute n’a été commise par le débiteur ou la débitrice et que le défaut est attribuable à une force majeure, les articles 1693 et 1694 du Code civil encouragent la libération des parties, et ne soutiennent pas l’enrichissement sans cause. Dans les circonstances, cet enrichissement est au profit du ou de la propriétaire, puisque la locataire doit payer deux mois de loyer à un cocontractant ou à une cocontractante qui n’a pratiquement plus d’obligation à son égard, considérant qu’elle n’occupe généralement plus les lieux.

Malgré les apparences prometteuses en droit positif de l’assimilation des violences faites aux locataires à une force majeure, cette idée mérite une analyse plus approfondie sur le plan conceptuel. L’assimilation en question se révèle problématique dans une perspective féministe matérialiste. Premièrement, assimiler les violences faites aux femmes à une force majeure a un effet réducteur et fataliste. Souvenons-nous que la force majeure repose sur l’idée d’une situation incontrôlable socialement. Or, les violences faites aux femmes n’ont rien d’une tempête de verglas. Elles n’ont pas un caractère accidentel et hors de l’ordinaire ; au contraire, elles sont extrêmement quotidiennes. Utiliser le concept de force majeure pour les décrire, quoique cette façon de faire semble séduisante sur le plan de la stratégie juridique, ne permet pas de leur reconnaître un caractère systémique et ciblé à l’endroit d’un groupe social précis. Cette stratégie a donc un impact profond sur l’explication des causes des violences à l’endroit des femmes. En ignorant leur caractère systémique, une telle stratégie confine dans la sphère individuelle, conflictuelle et même accidentelle les violences faites aux femmes à leur domicile même.

Deuxièmement, qualifier les violences faites aux femmes de force majeure ne permet pas de reconnaître explicitement et nommément la responsabilité des agresseurs. Loin d’être une catastrophe naturelle ou un évènement fortuit (act of God), ces violences sont bel et bien le fait des hommes. Malgré les rapprochements possibles entre le fait d’un tiers et la force majeure, ainsi que nous l’avons expliqué précédemment, le caractère « imprévisible et irrésistible » reconnu à la force majeure dans le Code civil n’est pas compatible avec la mise en place graduelle et sur une longue période du contrôle coercitif.

De cette critique en découle une autre. Avoir recours à l’argument de la force majeure pour libérer les locataires victimes de violence oblige une réflexion féministe sur le concept de la personne raisonnable. Pour déterminer le caractère imprévisible d’un événement, « [l]a jurisprudence fait donc appel, encore une fois, à la notion classique, relative, de la personne raisonnablement prudente et diligente et se pose la question suivante : l’événement était-il normalement prévisible pour une telle personne placée dans les mêmes circonstances[158] ? » Il est juridiquement attendu que la personne raisonnable ne se mette pas volontairement dans une situation dangereuse qui revêt un caractère prévisible. Le critère de l’« imprévisibilité » est pratiquement vicié d’emblée. Comme nous l’avons exposé plus haut, le climat de violence dans le contexte de la conjugalité se construit graduellement. En ce sens, pour une personne extérieure à la relation de pouvoir, la violence pourrait revêtir un caractère prévisible, en apparence du moins. Si tel était le cas, la « raisonnabilité » attendue d’une locataire en situation de violence est fortement discutable et devrait absolument être évaluée avec prudence et une importante considération pour le contexte résultant de la dynamique de violence conjugale. En effet, les stratégies multiples de contrôle employées diminuent la capacité de la victime à exprimer ses choix et à prendre ses propres décisions, même dans un contexte qui la met en danger. L’utilisation d’un modèle féministe de l’analyse des violences devient d’autant plus nécessaire dans les circonstances.

Ces critiques féministes mettent l’accent sur le caractère inapproprié de l’appareillage théorique actuellement élaboré dans le Code civil pour défendre l’égalité des femmes et assurer leur sécurité à domicile.

4.3.3.2 Des ouvertures stratégiques

Malgré les nombreux problèmes conceptuels que nous avons soulevés jusqu’ici, nous aborderons maintenant, sur le plan de la pratique du droit positif, la manière dont la force majeure représente une défense intéressante pour décrire les violences à l’endroit des locataires

Considérer la force majeure, à titre de motif d’exonération, dépend d’abord et avant tout de l’intensité de l’obligation, comme le soulignent les professeurs Baudouin et Jobin[159]. Effectivement, cette défense n’est admissible que pour les obligations de moyen et de résultat : elle ne serait donc pas acceptable pour les obligations de garantie. En permettant la résiliation du bail, l’article 1974.1 vise à libérer la locataire de l’ensemble de ses obligations. Or, son obligation la plus importante est très certainement celle de payer un loyer, car c’est « l’essence même du contrat de bail[160] ». Selon nos recherches, l’intensité de l’obligation du ou de la locataire de payer son loyer n’a pas été explicitement qualifiée dans la doctrine ni dans la jurisprudence. Il est donc difficile d’établir incontestablement si elle est considérée comme une obligation de garantie. Toutefois, les auteurs qualifient « l’obligation de payer une somme d’argent[161] » de garantie. Cette qualification a d’abord été faite par Paul-André Crépeau en 1989[162] et reprise par Didier Lluelles et Benoît Moore[163].

Le fait que le paiement du loyer est probablement une obligation de garantie pourrait expliquer l’imposition du paiement de deux mois de loyer. Vue sous cet angle, la résiliation unilatérale autorisée par l’article 1974.1, parce qu’elle entraîne la libération d’au moins une obligation de garantie (le paiement du loyer) d’une cocontractante (la locataire), nécessite que celle-ci assume les risques associés à ce terme prématuré. Cependant, une telle logique contractuelle civiliste se révèle problématique à plusieurs égards. Tout d’abord, le fait d’assimiler le paiement du loyer à une obligation de garantie est hypothétique, dans les limites où cette qualification n’a pas été clairement nommée par la loi ou devant les tribunaux. Plus encore, maintenir l’intensité d’une obligation de garantie à l’endroit d’une locataire en situation de violence semble en opposition avec les objectifs législatifs d’égalité qui soutiennent l’adoption de l’article 1974.1. Cela a alors pour effet de nuire à la protection de droits fondamentaux des locataires. Par conséquent, cette conception rigide du droit des obligations semble non conforme à la hiérarchie des normes, en priorisant un principe du droit civil au lieu des droits enchâssés dans les chartes canadienne et québécoise.

À première vue, traiter l’obligation de payer le loyer comme une obligation de garantie disqualifie nécessairement l’usage d’une défense fondée sur la force majeure. Le seul motif d’exonération possible en cas de défaut d’une obligation de garantie est le fait du créancier. Dans les circonstances, cela signifie qu’une locataire pourrait résilier son bail et être libérée complètement du paiement de son loyer seulement lorsque le locateur est aussi l’agresseur. Dans ce cas, le créancier se trouve alors responsable de la nécessité de mettre fin prématurément au contrat. Limitée à ce seul scénario, la possibilité de se décharger de son obligation devient extrêmement restreinte pour la locataire.

Or, cette incompatibilité relevée par la doctrine entre une obligation de garantie et une défense fondée sur la force majeure n’est pas immuable devant les tribunaux. Parfois, les juges témoignent d’une ouverture sur le plan de l’interprétation. Nos recherches, qui ne revêtent pas un caractère exhaustif sur la question, nous ont permis d’identifier deux décisions de la Cour supérieure qui assimilent des agressions physiques à des situations de force majeure[164]. Une autre décision reconnaît qu’une agression peut être assimilée à une force majeure, mais la juge estime alors que le défaut du débiteur et de la débitrice n’est pas dû à cette agression[165]. Dans la décision 9151-4562 Québec inc. c. Benrouayene[166], la juge résilie un bail ainsi que la promesse d’achat qui en découlait et rejette une réclamation pour des arrérages de loyer. Elle libère ainsi complètement la débitrice de ses obligations à l’endroit d’une société par actions, dont le seul actionnaire était l’ex-conjoint violent de la défenderesse. Dans ce jugement, les violences subies par la plaignante sont assimilées au fait du créancier, défense acceptée en matière d’obligation de garantie, et qui exonère la débitrice de toute responsabilité.

Nous n’avons pas trouvé de décision concernant directement la libération du paiement du loyer de la partie locataire à la suite la survenance d’une force majeure. Par contre, une décision de la Régie du logement vient nuancer le caractère incompatible de la force majeure et de l’obligation de garantie. Après la crise du verglas en janvier 1998, plusieurs locataires ont demandé le remboursement du loyer payé pour ce premier mois de l’année. En raison des coupures d’eau et d’électricité, ces locataires n’avaient pas pu occuper leur appartement. À leur avis, leurs propriétaires avaient manqué, entre autres, à une obligation de garantie, soit « de garantir au locataire que le bien peut servir à l’usage pour lequel il est loué, et de l’entretenir à cette fin pendant toute la durée du bail[167] ». La décision Bilodeau c. Lareau[168] de la Régie du logement a servi de modèle sur la question. Essentiellement, la Régie du logement y conclut que la crise du verglas est assimilable à une force majeure. Par conséquent, elle libère d’emblée les propriétaires de toutes leurs obligations de résultat. Quant à l’obligation de garantie, la Régie du logement conclut qu’elle ne s’applique pas dans les circonstances. Or, elle ajoute tout de même ceci :

D’autre part, même en considérant que l’obligation de garantie prévue à l’article 1854(2) C.c.Q., s’applique ici, l’inexécution provient d’une tempête de verglas d’une force extraordinaire qui s’est abattue sur la province et a empêché Hydro-Québec de fournir l’électricité. Cet élément se situe en dehors du champ de l’obligation contractuelle assumée par le locateur. Dans les deux cas, il y a exonération de responsabilité[169].

Ce bref aperçu jurisprudentiel permet d’observer une ouverture des tribunaux à accepter une défense fondée sur la force majeure, même pour une obligation de garantie. Envisager l’assimilation des violences à des situations de force majeure devient ainsi imaginable.

Après notre analyse et malgré nos réserves sur le plan théorique, nous estimons que l’idée d’assimiler les violences faites aux locataires à une force majeure serait porteuse. Il nous semblerait stratégique et plus fidèle aux objectifs d’égalité de l’article 1974.1 d’apporter une modification législative qui créerait une présomption ayant pour effet de qualifier de force majeure les violences faites aux femmes. Ainsi, les victimes seraient immédiatement libérées de toutes leurs obligations contractuelles découlant du bail, peu importe leur intensité.

Conclusion

« Pourquoi [une femme victime de violence conjugale] continuerait […] à vivre avec un tel homme ? […] Pourquoi ne part-elle pas refaire sa vie[170] ? » : voilà des questions posées par la Cour suprême en 1990. Notre texte n’offre pas de réponse à ces interrogations. En revanche, il démontre que ces réflexions populaires témoignent d’une grande méconnaissance des mécanismes sous-jacents à l’organisation du droit du logement au Québec et des violences faites aux femmes. Il ressort de notre recherche et de notre analyse jurisprudentielle une inadéquation des mécanismes juridiques prévus dans l’article 1974.1 pour répondre à la complexité des situations de violence à domicile vécues par les locataires.

Tout d’abord, nous avons observé un grand décalage entre l’intention du législateur et l’application de l’article 1974.1 devant la Régie du logement. Les statistiques démontrent que le recours à cet article n’est pas efficace auprès de ce tribunal. Ledit article ne permet pas la libération des obligations financières pour une majorité de locataires. De plus, sa rédaction repose sur un modèle conceptuel d’« incidents violents » qui ne reflète pas l’ampleur du contrôle exercé par le conjoint dans le contexte de la vie conjugale. Cette domination en vient à diminuer le libre arbitre de la victime par des moyens qui, très souvent, sans être des actes criminels, n’en sont pas moins des atteintes graves à l’exercice de ses droits fondamentaux. Ainsi, confier une partie des procédures au DPCP n’entraîne que des désavantages pour la locataire : cette façon de faire complexifie la procédure, réduit ses garanties procédurales au moment de l’audience à la Régie du logement et laisse dans l’ombre le contrôle coercitif qui s’établit progressivement et qui nuit grandement à sa sécurité et à sa liberté.

En outre, nous avons remarqué que l’analyse des faits conduite par le DPCP diminue la fonction quasi judiciaire de la Régie du logement. Cette obligation imposée par l’article 1974.1, principalement à la demande de la CORPIQ, empêche une indépendance décisionnelle pleine et entière des régisseurs et des régisseuses. De surcroît, la Régie du logement, en adoptant une posture très restrictive relativement à l’interprétation de cet article, ne contribue pas à le rendre plus efficace. Enfin, une gestion expéditive des cas, qui se manifeste par des décisions génériques, très courtes, centrées sur le respect des procédures plutôt que sur les faits spécifiques des causes entendues, ne convient pas au traitement de la preuve qui devrait être fait de manière individualisée.

Finalement, notre analyse du droit des obligations nous permet de constater l’inadéquation conceptuelle du droit civil pour lutter contre les violences faites aux femmes. La résiliation, telle qu’elle est prévue par l’article 1974.1, impose des obligations plus contraignantes que d’autres situations comparables inscrites dans le Code civil, et l’intensité de l’obligation de garantie rend pratiquement inutilisable la grande majorité des moyens de défense. De plus, la survalorisation du lien contractuel par rapport à la protection des droits fondamentaux des locataires va à l’encontre de la hiérarchie des normes.

Ces conclusions invitent à une refonte majeure de l’article 1974.1, puisque cette manière de concevoir les violences a pour effet de « surresponsabiliser » la victime au niveau procédural et financier, avec pour corollaire une déresponsabilisation des propriétaires et des locataires/agresseurs.

Nous avons soumis plusieurs suggestions au fil de notre texte pour rétablir une équité dans les responsabilités assumées par chacune des parties impliquées. Selon nous, il serait plus équitable d’éliminer le critère de l’obligation solidaire afin que la victime ne soit pas responsable des défauts de paiement de son agresseur. Il faudrait simplifier la procédure pour les victimes en supprimant l’attestation et en la remplaçant par une lettre d’un organisme spécialisé en intervention auprès des victimes de violence conjugale ou en matière de santé et de services sociaux. Ainsi, la locataire maîtriserait davantage les démarches et pourrait faire commencer plus rapidement les délais. Grâce à cette procédure modifiée, la Régie du logement analyserait l’ensemble des preuves soumises, ce qui serait plus cohérent au regard des pouvoirs délégués à ce tribunal quasi judiciaire. Enfin, il importerait d’abolir la responsabilité liée au paiement de deux mois de loyer au ou à la propriétaire au moment de la résiliation en assimilant les violences faites aux locataires à une force majeure, et ce, malgré d’importantes lacunes sur le plan de la théorie féministe[171].

Notons que, même à l’intérieur du cadre positiviste, des outils existent, quoiqu’ils servent très rarement aux plaidoiries devant les tribunaux, pour décharger les locataires victimes de violence. Aucune des décisions analysées ne réfère à des obligations autres du locateur ou de la locatrice ou encore des autres locataires. Par exemple, une locataire victime de violence pourrait plaider la perte de la jouissance paisible, selon l’article 1855 du Code civil.

Bien que notre analyse ne contienne pas de cadre analytique issu de la discipline de la science politique, nous reconnaissons qu’individualiser les violences subies dans un contexte conjugal s’harmonise avec la tendance néolibérale à accentuer la responsabilité individuelle[172]. Cette responsabilisation, qui s’incarne dans un ensemble de démarches complexes que la victime devra entreprendre, nie le caractère structurel des violences faites aux femmes[173]. À cet égard, une question reste toujours pertinente : qui doit prendre en charge le coût de la résiliation des baux lorsque le logement n’est plus sécuritaire ? Les propriétaires ? Les agresseurs ? La société ? Notre recherche nous amène à constater que le législateur maintient cette responsabilité sur les épaules des victimes dans le libellé de l’article 1974.1, et nous avons démontré par notre analyse le caractère injuste de ce choix. Dans ce cas, pourquoi ne pas imaginer une solution à caractère plus social, notamment par la création d’une taxe qui permettrait de financer un fonds public de prise en charge collective des frais de loyer ?

Cette reconnaissance collective pourrait être un moyen, parmi d’autres stratégies d’action plus ciblées, qui offrirait un soutien accru aux femmes désireuses de mettre fin à une situation de contrôle coercitif. Que ce dernier mène ou non à des actes reconnus par le droit criminel ne représenterait plus un enjeu majeur, car le combat serait davantage orienté vers le respect du droit à l’égalité, à la liberté et à la sécurité des femmes.

Perspectives féministes sur l’article 1974.1 du Code civil du Québec devant la Régie du logement : une efficacité discutable

Résumé

Abstract

Resumen