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Monnaie et citoyennetéUne relation complexe en voie de transformation

  • Virgile Perret

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  • Virgile Perret
    Centre de recherche interdisciplinaire sur l’international
    Institut d’études politiques et internationales
    Faculté de sciences sociales et politiques
    Université de Lausanne
    1015 Lausanne
    Suisse
    Virgile.Perret@unil.ch

Article body

Les manuels d’économie attribuent traditionnellement trois fonctions à la monnaie. Premièrement, en tant qu’unité de compte (ou étalon de valeur), elle permet de mesurer la valeur de biens hétérogènes. Ainsi, elle ramène les diverses évaluations possibles d’un bien en termes d’autres biens (prix relatifs) à une seule évaluation en monnaie (prix absolus). Par rapport à une situation de troc, l’existence d’un étalon de mesure simplifie le calcul économique et rend possible l’émergence d’une loi générale de l’offre et de la demande fixant les prix sur les marchés. Deuxièmement, en tant qu’instrument de paiement, la monnaie permet de surmonter les contraintes inhérentes au troc et d’acquérir n’importe quel bien ou service, en toutes circonstances. Finalement, la monnaie remplit aussi la fonction de réserve de valeur, dans la mesure où elle a la faculté de conserver plus ou moins bien le pouvoir d’achat dans le temps.

Cette définition fonctionnelle de la monnaie semble circonscrire un phénomène aux finalités strictement économiques, qui n’a apparemment aucun rapport avec la citoyenneté. Or, l’ambition de cet article est de montrer que dans le contexte du capitalisme moderne la monnaie joue un rôle important de médiation de la citoyenneté. La notion de médiation renvoie à l’idée selon laquelle la monnaie ne se réduit pas à un instrument permettant de surmonter les difficultés du troc, qui serait né spontanément des interactions subjectives, mais qu’elle s’impose aux sujets comme une réalité extérieure, c’est-à-dire comme une institution sociale qui médiatise leurs interactions (Orléan 1992 : 91). Ainsi, nous analysons comment la monnaie s’insère dans des relations sociales qui ne sont pas nécessairement liées à l’échange marchand, mais qui contribuent à la définition de la citoyenneté, entendue ici dans sa double dimension de statut sociojuridique dont bénéficie un groupe d’individus en fonction de droits fondamentaux et d’identité collective fondée sur un sentiment d’appartenance à une même communauté politique.

Dans cette perspective, nous montrons plus précisément que la monnaie opère comme médiation de la citoyenneté à travers quatre types de fonctions : 1) une fonction politique de construction d’un lien de protection sociale ; 2) une fonction symbolique de renforcement d’une identité collective entre les citoyens d’une même communauté politique ; 3) une fonction socioéconomique de fourniture d’un langage économique facilitant les transactions entre les classes sociales sur le territoire national ; 4) une fonction psychoaffective de consolidation d’un rapport de confiance entre les citoyens et les autorités souveraines. La difficulté d’analyser cette médiation tient au fait qu’elle mobilise des mécanismes complexes qui ne se développent pas uniquement dans la sphère nationale, mais aussi dans l’espace international. Nous montrons en particulier que la fonction politique de la monnaie nécessite d’intégrer le système monétaire international (smi) dont l’institutionnalisation conditionne l’autonomie macroéconomique des gouvernements (notamment la politique monétaire) et leur capacité à assurer la protection sociale de leurs citoyens. Cette analyse nous permet de développer la thèse selon laquelle, à l’ère de la globalisation, la monnaie exerce une influence sur la citoyenneté qui ne transite pas seulement à travers des mécanismes sociopolitiques nationaux, mais aussi à travers des mécanismes internationaux qui rétroagissent sur la sphère domestique des États et affectent leur capacité à définir leur régime de citoyenneté [1].

Cette analyse s’inspire à la fois des travaux des principaux représentants de l’hétérodoxie monétaire (postkeynésiens, régulationnistes) et des études en économie politique internationale sur le système monétaire et financier international. Elle se démarque toutefois de ces deux champs théoriques de trois façons. Premièrement, nous appréhendons le phénomène monétaire du point de vue d’un acteur – le citoyen – qui demeure relativement absent de leurs analyses en tant que catégorie analytique. En effet, si de nombreux auteurs (en particulier hétérodoxes) ont examiné la monnaie dans ses rapports à l’ordre collectif, à travers les notions de violence sociale, de confiance, de légitimité et de souveraineté, leurs études n’accordent qu’une importance très marginale au citoyen [2]. Deuxièmement, à la différence des auteurs hétérodoxes qui élargissent la notion de monnaie au rapport social fondamental de la dette, notre analyse renvoie à une définition plus classique et restrictive de la monnaie. En effet, au niveau d’abstraction qui est celui de cet article, à savoir l’analyse de périodes récentes du capitalisme, ce n’est pas le générique « monnaie » qui apparaît pertinent, mais le registre plus « appliqué » de la politique monétaire et du smi. Finalement, alors que l’hétérodoxie monétaire et l’epi tendent à privilégier respectivement soit le niveau national, soit le niveau international, cet article plaide pour une meilleure intégration de ces deux niveaux dans l’analyse des rapports de la monnaie à l’ordre collectif.

L’argumentation à l’appui de ce raisonnement est divisée en deux parties qui distinguent les mécanismes de médiation de la citoyenneté aux niveaux national et international. Dans un premier temps, nous analysons les fonctions politiques, symboliques, socioéconomiques et psychoaffectives de la monnaie qui se développent à l’intérieur de l’espace national et qui lui permettent de participer à la construction d’un lien de protection sociale et au renforcement de la cohésion au sein d’une communauté politique. Le cas particulier de l’euro est examiné. Dans un second temps, nous montrons que la fonction politique de la monnaie est conditionnée par l’institutionnalisation du smi, qui influence la structuration des relations de pouvoir entre les États et les acteurs économiques et l’impact qu’ont ces relations sur les capacités de protection sociale des gouvernements. Cette interaction subit une transformation importante dans le contexte de la globalisation qui contribue à faire émerger une nouvelle forme de citoyenneté (compétitive) définissant l’appartenance politique des citoyens en fonction de leurs relations avec les structures globalisées des marchés financiers plutôt qu’en fonction de leurs rapports aux institutions politiques et culturelles de l’État et de la nation. Précisons que notre analyse ne concerne pas l’ensemble des États qui connaissent des variations importantes dans leur modèle de citoyenneté, mais qu’elle s’applique essentiellement aux États de l’ocde. En outre, elle ne prétend pas établir des liens de causalité entre différentes configurations de la monnaie et différents modèles de citoyenneté, mais elle vise plus modestement à proposer des pistes de réflexion sur la nature de cette relation, en particulier sur les mécanismes qui permettent à la monnaie de participer à la construction, au maintien ou à la transformation de la citoyenneté.

I – Monnaie, États et citoyens

A — Monnaie, souveraineté politique et protection sociale

Pour comprendre les rapports entre la monnaie et la citoyenneté, il est nécessaire d’identifier les mécanismes par lesquels la monnaie contribue à la définition de la citoyenneté, cette dernière étant entendue ici comme l’ensemble des obligations auxquelles sont soumis les membres d’une communauté politique en contrepartie de la jouissance de droits fondamentaux, dont celui d’être protégé par l’État. Dans cette perspective, il convient d’abord de rappeler que la relation entre l’émission monétaire et la souveraineté politique a émergé bien avant le 19e siècle. Elle était sous-tendue par la quête des autorités souveraines des ressources fiscales nécessaires afin d’assurer leur sécurité intérieure et extérieure. Durant l’Antiquité, lorsque la frappe de la monnaie était encore à ses débuts et la fiscalité peu développée, les États qui autorisaient la mise en circulation de monnaies privées sur leur territoire s’exposaient à des tentatives de prise de pouvoir de la part des détenteurs de ces monnaies qui pouvaient réunir les sommes d’argent nécessaires au financement de leurs visées politiques. Le contrôle de la monnaie était donc un enjeu de sécurité intérieure (Glasner 1998 : 21). Mais il a également constitué une ressource cruciale afin d’assurer la sécurité extérieure des États. Ferguson montre en effet que le développement des institutions financières de l’État (dette nationale et banque centrale) a été en partie déterminé par la nécessité de soutenir l’effort de guerre, en particulier lorsque les recettes fiscales ne suffisaient pas pour assurer un financement continu ou pour faire face à une augmentation subite des dépenses militaires (Ferguson 2001 : 15). Ainsi, la relation entre la monnaie et la citoyenneté a d’abord pris la forme d’un lien de protection (militaire) entre la population et le souverain, celui-ci ayant l’obligation d’assurer la sécurité de sa population, et celle-là ayant une dette envers le souverain, dont elle a pu s’acquitter historiquement de diverses façons (dons, dîmes, impôts) (Théret 1995 : 573).

Le développement des institutions monétaires a également contribué au développement de la citoyenneté de façon plus indirecte en participant à l’émergence et à la consolidation des structures politiques et institutionnelles de l’État et de la nation. En effet, la monopolisation de la monnaie par l’État a fait partie intégrante du processus de construction des États-nations. Avant les années 1800, aucun gouvernement ne songeait à exiger un monopole sur l’émission et l’usage de la monnaie à l’intérieur de ses propres frontières. La concurrence entre les monnaies nationales était non seulement acceptée, mais généralisée, et les monnaies privées étaient courantes. Mais, à partir du 19e siècle, les gouvernements se sont efforcés de consolider et d’unifier leur ordre monétaire intérieur en promouvant la standardisation des pièces et des billets et en interdisant la circulation des devises étrangères. La création d’une monnaie nationale homogène a permis de réduire les coûts de transactions liés à l’administration fiscale. Elle a aussi permis, à l’ère du capitalisme industriel, la construction d’économies nationales, avec des règles et des institutions homogènes permettant d’améliorer l’efficience des échanges et la construction de marchés nationaux (Cohen 2004 : 3-5). Ces transformations monétaires ont contribué à l’émergence et à la consolidation des structures politiques et institutionnelles de l’État et de la nation qui ont conduit à la reconnaissance de droits fondamentaux aux citoyens. Dans ce contexte, il est frappant de constater la concomitance historique entre la création des principales banques centrales chargées d’émettre la monnaie nationale et la reconnaissance des premiers droits fondamentaux des citoyens dans plusieurs grands États. En effet, la Grande-Bretagne a créé sa banque centrale en 1694, soit cinq ans après le Bill of Rights ; les États-Unis ont créé leur banque centrale en 1791, c’est-à-dire l’année de la ratification du Bill of Rights ; et la France a créé sa banque centrale en 1800, c’est-à-dire l’année des grandes réformes administratives de Napoléon et de la création d’une commission chargée d’élaborer le Code civil français. Autrement dit, l’émergence des banques centrales tend à coïncider avec la consolidation des grands États administratifs tels que nous les connaissons aujourd’hui, mais aussi avec l’élaboration des lois fondamentales, toujours en vigueur, concernant les droits des citoyens.

Dans les sociétés modernes, les rapports entre la monnaie et la citoyenneté se sont transformés dans le cadre d’un lien de protection sociale auquel correspond la reconnaissance de droits sociaux aux citoyens. Dans cette perspective, le renouvellement doctrinal introduit par Keynes en théorie économique constitue une étape incontournable qui contraste avec la conception néoclassique de la monnaie (pour une analyse détaillée, voir Zerbato 1987). La vision keynésienne a pour vertu de « dévoiler » en partie la nature politique et sociale de la monnaie, en montrant que celle-ci permet aux gouvernements d’atteindre certains de leurs objectifs macroéconomiques nationaux à travers la politique monétaire. Mais, pour bien comprendre sa signification du point de vue de ses rapports à l’ordre collectif, il faut resituer son émergence dans le contexte du processus de démocratisation au début du 20e siècle. La conception keynésienne de la monnaie est en effet la manifestation de la consolidation des souverainetés nationales, en même temps qu’elle sous-tend une transformation importante de la notion de souveraineté qui devient de plus en plus associée à la nation ou au « peuple », c’est-à-dire à la « souveraineté populaire » plutôt qu’à la souveraineté monarchique. Eichengreen montre que la prise de conscience de la contribution de la politique monétaire à la réalisation des objectifs macroéconomiques nationaux est intervenue durant l’entre-deux-guerres. À cette époque, de nouvelles revendications sociales et démocratiques ont émergé et les conflits socioéconomiques ont eu tendance à se cristalliser autour de la gestion de la monnaie. En effet, au cours des années 1920 et 1930, les gouvernements, qui étaient confrontés à la chute spectaculaire de la production industrielle, à l’augmentation massive du chômage et aux revendications croissantes des syndicats et des partis socialistes, ont commencé à relancer l’activité économique par des initiatives expansionnistes. Ces initiatives étaient incompatibles avec les règles de l’étalon-or qui exigeaient de la part des autorités monétaires d’accorder la priorité à la convertibilité de la monnaie et à la stabilité des taux de change. Elles étaient néanmoins révélatrices d’une nouvelle gestion (politique) de la monnaie dont le but était de permettre à un « éventail d’objectifs économiques internes » (croissance, chômage, salaires), pouvant être atteints par « l’usage actif de la politique monétaire », d’accéder au rang de priorité, « rang qu’ils n’avaient jamais eu au dix-neuvième siècle » (Eichengreen 1997 : 119). Ainsi, pour la première fois, la politique monétaire était utilisée en synergie avec une politique budgétaire expansive visant à relancer l’activité économique et à lutter contre le chômage.

Il a fallu toutefois attendre la fin de la Seconde Guerre mondiale et l’avènement de l’État-providence pour que la conception keynésienne de la monnaie soit intégrée à une gestion macroéconomique participant à la construction et au maintien d’un lien de protection sociale des citoyens [3]. Dans le cadre de l’État-providence, la politique monétaire est coordonnée avec la politique budgétaire de façon à soutenir l’économie lorsque celle-ci souffre d’un affaiblissement de la demande et à la relayer en quelque sorte par l’injection d’une capacité accrue d’achat et d’emploi dans la société. Réciproquement, le bon fonctionnement de l’économie permet de financer la mise en oeuvre d’une politique sociale qui protège les travailleurs et les maintient en état de disponibilité plutôt que de les laisser sombrer en dessous d’un seuil de pauvreté les rendant inaptes au travail lorsque l’économie redémarre (Donzelot 1984 : 170). Ainsi, la politique monétaire est utilisée dans le cadre d’une gestion macroéconomique qui permet de créer un lien solidaire entre l’économique et le social. Les rapports entre la croissance économique et la protection sociale ne sont plus pensés en des termes contradictoires, mais vont de pair. L’octroi de droits sociaux aux citoyens est conçu comme un élément endogène à la dynamique économique (Rosanvallon 1981 : 53). Ainsi, l’une des fonctions politiques de la monnaie est de favoriser (à travers la politique monétaire) une dynamique macroéconomique permettant la construction d’un lien de protection sociale entre les autorités souveraines et les citoyens. Dans ce contexte, la monnaie s’insère dans des relations sociales qui ne sont pas directement liées à l’échange marchand, mais qui reposent sur une logique statutaire de règlement de droits et d’obligations entre les citoyens et les autorités souveraines [4]. Toutefois, il est important de souligner que, dans le contexte actuel de la globalisation, la capacité de la monnaie à participer à la construction d’un lien de protection sociale ne se limite pas à ce rôle de complément de la politique budgétaire dans la gestion macroéconomique, mais qu’elle se situe également dans l’institutionnalisation du smi. Cette dimension internationale sera analysée dans la partie II. Au préalable, nous voulons montrer que la monnaie remplit également d’autres fonctions symboliques, socioéconomiques et psychoaffectives dans l’ordre interne qui contribuent à la construction de la cohésion sociale au sein d’une communauté politique.

B — Monnaie et cohésion sociale

La monnaie est également reliée à la problématique de la citoyenneté à travers sa capacité à renforcer la cohésion sociale au sein d’une communauté politique. La citoyenneté n’est plus abordée ici sous l’angle du statut sociojuridique dont bénéficie un groupe d’individus en fonction de droits (civils, politiques, sociaux, culturels), mais sous l’angle de l’identification d’un groupe d’individus à une communauté en fonction d’un sentiment d’appartenance partagé (Hassenteufel 1996 : 129). La façon la plus évidente dont la monnaie contribue à la cohésion sociale est à travers son pouvoir symbolique qui transparaît dans l’iconographie figurant sur ses supports matériels que sont les billets et les pièces. La monnaie constitue en effet un symbole de la société qui s’immisce, en tant que « tierce instance », entre les deux parties à l’échange : derrière la monnaie, c’est l’ensemble du corps social qui transite entre les individus (Simmel 1987 : 194-195). Ce rapport au collectif s’adosse à un principe d’autorité, la souveraineté. Il prend la forme du sceau de l’instance émettrice qui manifeste la garantie de l’acceptation collective de la monnaie, c’est-à-dire qui permet d’escompter « […] l’énorme vraisemblance que chaque particulier, malgré la liberté qu’il a de refuser l’argent, l’acceptera » (Simmel 1987 : 199). Ainsi, sur les billets de une livre sterling, on peut lire l’engagement de la Banque d’Angleterre à payer au porteur, sur son ordre, la somme d’une livre : « I promise to pay the bearer on demand the sum of one pound. » Sur les billets du dollar américain, on voit les images du Trésor américain ou du Capitole et les portraits des pères de la nation. Autrement dit, la monnaie fournit un support à l’« imagerie nationale » (personnalités, événements, symboles), qui contribue à la construction d’un sens de la tradition et de la mémoire collective (Helleiner 2003 : 113-115). Ainsi, accepter la monnaie, c’est aussi manifester symboliquement son appartenance à une communauté de citoyens.

À ce pouvoir symbolique de la monnaie s’ajoutent des fonctions socioéconomiques et psychoaffectives importantes du point de vue de la cohésion sociale. Sur le plan socioéconomique, la monnaie fournit un « langage économique commun » qui permet aux individus d’entrer en relation et de réaliser en confiance des transactions économiques. Il faut en effet rappeler qu’avant le 19e siècle les classes sociales pauvres utilisaient souvent des monnaies privées et de faible valeur, qui n’étaient pas aisément convertibles dans les monnaies utilisées par les classes plus riches. Ainsi, la communication économique entre les pauvres et les riches était inhibée par l’existence d’un taux de change incertain et fluctuant entre les différentes formes de monnaies utilisées par ces deux classes (Helleiner 2003 : 110-112). La création d’un « média symboliquement généralisé de communication » (Ganssmann 1988) dans le domaine monétaire a facilité les transactions économiques entre les membres de la nation, car elle garantit à tous les citoyens la possibilité d’utiliser la même monnaie sur l’ensemble du territoire. Aujourd’hui, ce rôle de médiation s’exprime surtout à travers la capacité de la monnaie à fournir un langage commun aux ordres politique et économique. Par son ambivalence, la monnaie permet en effet l’unification du système des dettes qui se sont dédoublées, dans les sociétés modernes, en dettes privées (économiques) et en dette sociale (politique) (Théret 2008 : 817).

Mais la capacité de la monnaie à renforcer la cohésion sociale repose également sur des processus psychoaffectifs. Il convient en effet de souligner que, si l’État constitue une garantie importante de l’acceptation de la monnaie, il n’en est pas une condition suffisante, comme le rappelle l’exemple du rejet massif des assignats durant la Révolution française (Orléan 2002 : 39-46). La monnaie implique « une subtile dialectique entre l’action privée et la création institutionnelle pour parvenir à établir la confiance dans la monnaie » (je souligne ; Lager 2005 : 81). Toute monnaie est en effet fiduciaire, au sens étymologique du terme, c’est-à-dire basée sur la confiance (fiducia signifiant confiance [5]). La monnaie implique un rapport de confiance parce qu’elle est un pari sur sa propre pérennité dans le futur. Accepter la monnaie à ce jour, c’est croire que les autres membres de la société l’accepteront demain. Au fondement de cette confiance, il y a un « supplément de “foi” sociopsychologique apparentée à la foi religieuse » (Simmel 1987 : 198). La référence à une figure supra individuelle, qu’il s’agisse des institutions politiques ou de Dieu (par exemple la devise « In God We Trust » sur les billets du dollar), traduit l’expression d’une foi dans l’unité politique ou spirituelle de la communauté. Ainsi, la monnaie opère non seulement comme un catalyseur de confiance sociale, mais elle renforce aussi la foi quasi religieuse associée au nationalisme, en particulier lorsqu’elle est gérée de façon stable (Helleiner 2003). En résumé, la monnaie participe à la cohésion sociale sur le plan symbolique, par une iconographie nationale qui contribue à la construction d’un sentiment d’appartenance collective entre les citoyens d’une même communauté politique ; sur le plan socioéconomique, par la fourniture d’un langage économique commun facilitant les transactions entre les classes sociales sur le territoire national ; et sur le plan psychoaffectif, par la construction d’un rapport de confiance entre les autorités souveraines et les citoyens.

Le cas de l’euro est intéressant du point de vue de cette problématique, car il transpose l’analyse des fonctions de la monnaie dans le cadre d’un ensemble politique régional, doté d’un organe exécutif (la Commission) et d’une banque centrale (la Banque centrale européenne), mais qui ne comprend pas de gouvernement démocratique au même niveau. L’euro interagit dans ce contexte avec les citoyennetés des États membres de l’Union économique et monétaire, mais aussi avec une forme de citoyenneté européenne en émergence. Sur le plan symbolique, l’euro affiche une imagerie qui participe à la construction d’une identité européenne se superposant à des identités nationales préexistantes. En particulier, les eurobillets affichent des ponts, des grilles, des voûtes ou des édifices architecturaux qui, selon l’interprétation officielle de la Banque centrale européenne, incarnent « l’esprit européen d’ouverture et de coopération ». Cette imagerie vise à construire une mémoire collective et une tradition historique commune aux Européens et à favoriser l’émergence d’une identité européenne « hybride » coexistant avec d’autres identités nationales et infranationales (Kaelberer 2004 : 176). Elle ne délivre toutefois aucun message écrit ni aucune référence aux origines politiques de l’Union, ce qui reflète en partie la conception économique et technocratique qui a présidé au processus d’intégration européenne, au détriment d’une vision plus politique, d’un peuple unifié autour d’une identité culturelle remplaçant la nation (Helleiner 2001 : 7). Sur le plan socioéconomique, l’euro constitue un instrument de « communication » à l’échelle européenne qui permet aux consommateurs de réaliser en confiance des transactions dans la même monnaie. Ainsi, les prix à travers la zone euro deviennent comparables dans le même « langage ». En ce sens, l’euro sert de catalyseur à la formation d’une identité collective (Kaelberer, 2004 : 176). Sur le plan psychoaffectif, l’euro participe à la construction d’un rapport de confiance entre les citoyens des États membres et les institutions de l’Union économique et monétaire. Cette confiance se construit de deux manières : horizontalement à travers des pratiques sociales routinières qui se reproduisent presque automatiquement selon une logique mimétique ; verticalement à travers l’action de la Banque centrale européenne et son interaction avec l’environnement politique et institutionnel plus large de l’ue, en particulier le Parlement européen, le Conseil des ministres, la Commission et les autorités nationales (Kaelberer 2007). La section suivante montre que sur le plan international la monnaie joue également un rôle important de médiation de la citoyenneté à travers son institutionnalisation au sein du smi qui conditionne l’autonomie macroéconomique des gouvernements (notamment la politique monétaire) et leur capacité à assurer la protection sociale de leurs citoyens.

II – Système monétaire international et citoyenneté sociale : les mécanismes d’une relation complexe

A — Mobilité du capital et autonomie macroéconomique : une perspective keynésienne

Le smi englobe l’ensemble des règles et des mécanismes permettant le paiement des transactions entre résidents et non-résidents. Il comprend des régulations et des conditions d’ajustement des politiques nationales et implique tout particulièrement un choix en matière de taux de change (Allegret et Courbis 2003 : 39). La notion de « système » renvoie à une agrégation de diverses entités qui sont en interaction constante. Dans le contexte des relations monétaires internationales, elle se traduit par l’agrégation d’acteurs privés (individus, entreprises commerciales et financières) et d’autorités publiques qui sont impliqués, directement ou indirectement, dans le transfert de pouvoir d’achat entre États. Le système monétaire existe car la création de monnaie est considérée comme l’un des attributs fondamentaux de la souveraineté politique. Pratiquement tous les États – à l’exception récente des États membres de la zone euro – émettent leur monnaie nationale, qui est la seule autorisée à remplir les trois fonctions de la monnaie. Par conséquent, au-delà des frontières nationales, un mécanisme intégrateur est nécessaire afin de faciliter les échanges entre systèmes monétaires nationaux ou régionaux. Ce mécanisme intégrateur est le smi (Cohen 1977 : 3).

Le smi a connu des formes historiques variées en fonction des grandes évolutions de l’économie mondiale et des relations politiques internationales. Toutefois, au-delà des particularismes historiques, un smi est conçu afin de fournir un bien commun : les avantages de la monnaie internationale pour le libre-échange multilatéral et les ajustements macroéconomiques entre pays. Plus précisément, un smi doit remplir trois fonctions que la concurrence des monnaies ne permet pas de résoudre spontanément : la convertibilité qui établit l’unité de compte internationale ; la sélection d’une devise clé qui fournit une monnaie véhiculaire ; la stabilité de la valeur relative des monnaies dont dépend la liquidité, c’est-à-dire la confiance dans le pouvoir d’achat international des monnaies. À ces trois fonctions correspondent trois principes d’organisation : le degré de rigueur des règles de change (flexibles ou fixes) ; le degré de mobilité des capitaux ; et le degré de coresponsabilité des politiques. La combinaison de ces trois principes d’organisation détermine le régime monétaire choisi par un État. Cependant, toutes les combinaisons ne sont pas compatibles. En effet, selon le « triangle d’incompatibilité » de Mundell, un pays ne peut avoir au maximum que deux des trois attributs que sont l’ouverture financière, des taux de change fixes et l’indépendance monétaire (Aglietta 2002).

L’apport du « triangle d’incompatibilité » de Mundell du point de vue de notre problématique est d’ouvrir l’analyse du smi à la question de ses implications sur la sphère intérieure des États. Il montre en effet que les caractéristiques du smi en matière de régime de change et d’ouverture à la mobilité du capital conditionnent conjointement l’autonomie macroéconomique des États. Historiquement, il décrit le dilemme que pose aux gouvernements l’augmentation dans les années 1960 de la mobilité du capital, qui exerçait une pression croissante sur les deux objectifs définis comme prioritaires à Bretton Woods (1944) : l’autonomie monétaire et la fixité des changes. Le problème fondamental est que, si un État souhaite maintenir son taux de change fixé dans un contexte de mobilité internationale du capital, il est contraint d’utiliser la politique monétaire nationale pour maintenir la parité du taux de change et ne peut donc plus l’utiliser directement pour d’autres objectifs internes : il renonce ainsi à son autonomie monétaire. Par conséquent, si un gouvernement souhaite conserver son indépendance monétaire, il a deux possibilités : limiter la mobilité du capital tout en conservant la fixité des taux de change ; ou sacrifier la fixité des taux de change tout en permettant la mobilité internationale du capital. Face à ce dilemme, de nombreux économistes affirmaient que, plutôt que de préserver l’autonomie monétaire par la limitation de la mobilité internationale du capital, il valait mieux la préserver par la renonciation à la fixité des changes. En théorie (flottement pur), la détermination des taux de change par le marché, c’est-à-dire par le libre jeu des offres et des demandes de monnaies, doit en effet permettre de récupérer un degré considérable d’autonomie politique par rapport aux pressions du marché existant sous le système de changes fixes, tout en offrant un cadre favorable au développement de la mobilité du capital (Bassoni et Beitone 1989 : 128).

Cependant, en pratique, les études empiriques montrent que les capacités d’isolation du système des taux de change flottants diminuent avec l’accroissement de l’intégration financière internationale. Ce système a été accusé d’avoir au contraire renforcé l’interdépendance économique internationale : en multipliant les opportunités d’arbitrage et de spéculation sur les devises, le libre jeu du taux de change a induit des mouvements de capitaux courts qui parasitent les politiques monétaires nationales et en réduisent l’efficacité. En outre, la poursuite de l’intégration financière a conduit de nombreux analystes à considérer que la mobilité du capital s’est constituée désormais en « structure internationale » qui rend l’autonomie macroéconomique des États plus coûteuse : toute tentative de la part d’un État de poursuivre une politique monétaire indépendante s’expose tôt ou tard à un déséquilibre considérable de la balance des paiements susceptible de provoquer des flux de capitaux spéculatifs, générateurs d’instabilité [6]. Ainsi, selon Robert Boyer, « les politiques économiques nationales, qui devaient être libérées de la contrainte extérieure, y sont au contraire soumises à travers un contrôle quasiment quotidien des marchés financiers, maîtres de la formation des taux de change, et même de certaines orientations stratégiques des gouvernements » (Boyer 1999 : 55). Cette analyse permet de souligner le rôle des contrôles de capitaux du point de vue de l’autonomie macroéconomique des États, conformément à la perspective développée par Keynes durant l’entre-deux-guerres. En particulier dans son article sur l’« autosuffisance nationale », celui-ci défend l’idée selon laquelle une certaine clôture financière contribue à protéger les États des interférences économiques externes et à créer un environnement dans lequel d’autres objectifs politiques et sociaux peuvent être atteints. Il considère en particulier que le phénomène de la fuite des capitaux peut engendrer des fluctuations qui perturbent la capacité des États à poursuivre leurs priorités macroéconomiques nationales. Ainsi, Keynes préconise l’adoption de contrôles de capitaux sur les transactions spéculatives, tout en soulignant la nécessité d’encourager les flux de capitaux productifs afin de satisfaire les besoins du commerce international et de financer le développement des ressources mondiales (Keynes 1933 : 763 ; Crotty 1983 : 62). L’adoption de contrôles de capitaux se justifie d’autant que selon Keynes, dans une économie caractérisée par une incertitude fondamentale, le comportement des opérateurs financiers est dominé par une logique d’imitation, qui peut apparaître comme une réponse rationnelle pour un agent économique isolé, mais qui devient suicidaire dès que tout le monde l’adopte [7]. Aujourd’hui, cette idée sous-tend la notion de « risque systémique » qui décrit « l’éventualité qu’apparaissent des états économiques dans lesquels les réponses rationnelles des agents individuels aux risques qu’ils perçoivent, loin de conduire à une meilleure répartition des risques par diversification, amènent à élever l’insécurité générale » (Aglietta 2008 : 167).

La perspective keynésienne sur la mobilité du capital permet de souligner le rôle stratégique des mesures de contrôle de capitaux du point de vue de la capacité des États à poursuivre leur autonomie macroéconomique. Mais, plus fondamentalement, elle suggère que les contrôles de capitaux remplissent une fonction politique plus large dans l’interface entre la sphère internationale des marchés financiers et la sphère domestique des États. En effet, dans la perspective keynésienne, les contrôles de capitaux fonctionnent en partie comme une forme de protection de la sphère étatique intérieure qui permet aux gouvernements de limiter la pression des marchés financiers au profit de la poursuite d’un éventail plus large d’objectifs économiques et sociaux internes [8]. Cette fonction de protection de la sphère étatique intérieure n’est pas sans incidence sur les conditions dans lesquelles se structurent les relations entre les autorités souveraines et les citoyens, mais la perspective keynésienne n’est pas outillée pour analyser les mécanismes politiques et sociaux de cette interaction. La section suivante mobilise les apports conceptuels de l’epi afin d’approfondir cette analyse, en montrant que le degré d’ouverture du smi à la mobilité du capital crée des conditions politiques et sociales qui affectent la capacité des gouvernements à assurer la protection sociale de leurs citoyens.

B – « Pouvoir structurel » de la finance et capacités politiques de protection sociale

L’influence du degré d’ouverture du smi à la mobilité du capital sur la sphère domestique des États est largement indirecte, car elle transite par les structures politiques et institutionnelles nationales. Toutefois, au-delà des différences nationales, de nombreux travaux en epi montrent que la mobilité du capital exerce une influence politique structurelle par son impact sur les relations de pouvoir entre les États et les acteurs économiques. Les études les plus pertinentes sont celles qui ont été élaborées dans le cadre des approches hétérodoxes qui montrent que l’émergence d’un environnement financier ouvert et libéralisé tend à favoriser l’essor des acteurs économiques et l’émergence concomitante de nouvelles formes d’autorité privée à l’échelle internationale (Clark 2000 ; Cutler et al. 1999 ; Drache 2001 ; Germain 1997 ; Sassen 2006 ; Sinclair et Thomas 2001 ; Sinclair 2005 ; Strange 1998). Susan Strange décrit cette transformation de l’exercice du pouvoir au moyen d’un concept particulièrement fécond, celui de « pouvoir structurel ». Par opposition au « pouvoir relationnel », qui décrit l’exercice de pouvoir d’un État A sur un État B, le concept de « pouvoir structurel » traduit la capacité des États ou des acteurs non étatiques à influencer, dans le cadre mondial, des structures plus larges qui leur permettent de faire prévaloir leurs préférences sur celles des autres (Strange 1996 : 17). L’acquisition de pouvoir structurel par les acteurs financiers affecte la capacité des gouvernements à assurer la protection sociale de leurs citoyens à travers leur influence sur deux types de relations de pouvoir : les relations entre les États et les acteurs économiques ; et, parmi les acteurs économiques, les relations entre les différentes catégories d’intermédiaires financiers. Dans les sections suivantes, nous analysons les mécanismes de cette interaction entre le pouvoir structurel de la finance et les capacités de protection sociale des gouvernements dans le cadre de deux configurations polaires du système financier mises en évidence par Aglietta : les systèmes financiers à structures administrées et les systèmes financiers à structures libéralisées (Aglietta 2008 : 111-112).

Les systèmes financiers à structures administrées créent un espace financier relativement fermé dans lequel la finance est soumise à une régulation publique restrictive. Ils limitent la mobilité du capital par des mesures de contrôle des capitaux qui créent des conditions politiques et sociales permettant aux gouvernements de poursuivre leurs objectifs macroéconomiques nationaux. En particulier, la politique monétaire peut être activée en fonction d’aspirations démocratiques internes, comme la croissance et le plein emploi, et les dépenses sociales de l’État peuvent être financées par la fiscalité ou l’emprunt, sans crainte de flux spéculatifs déstabilisateurs. Du côté de l’intermédiation financière, les systèmes financiers administrés garantissent un rôle prépondérant aux banques et une emprise des banques centrales sur l’offre de monnaie par la manipulation du taux d’intérêt directeur. Même si elles sont considérées généralement comme des organismes privés, les banques exercent certaines fonctions de régulation publique, conformément à leur statut d’« institutions hybrides d’action collective » (Sinclair 1994 : 450). Elles opèrent en effet en tant qu’instances de médiation entre l’État et les marchés par leurs fonctions de contrôle des risques et de gestion des incertitudes inhérentes au fonctionnement du système financier. Elles sont des acteurs clés dans ce que Moran appelle le « méso-corporatisme », c’est-à-dire une régulation sectorielle qui se caractérise essentiellement par : l’appropriation d’un rôle de régulation par des intérêts privés ; la transformation d’associations privées, volontaires, en organismes qui bénéficient d’une certaine autorité ; et la restriction de la compétition politique et économique (Moran 1991 : 13). Ainsi, un système financier relativement fermé et administré tend à créer des conditions politiques et sociales qui protègent les gouvernements des pressions financières extérieures et qui favorisent la mise en oeuvre des politiques nécessaires à la protection sociale des citoyens.

À l’inverse, les systèmes financiers à structures libéralisées créent un espace financier ouvert dans lequel les acteurs économiques privés exercent une influence accrue dans la régulation. Ils permettent aux flux de capitaux de circuler librement, ce qui stimule l’essor des acteurs économiques transnationaux et renforce leur pouvoir structurel dans l’espace international. De manière générale, la libéralisation financière tend à favoriser les détenteurs d’actifs financiers mobiles ou diversifiés, comme les entreprises multinationales, et à pénaliser les acteurs dont l’activité économique est locale, en particulier dans les secteurs de la manufacture ou de la paysannerie (Frieden, 1991 : 426). Dans sa phase plus récente de développement, elle a en particulier renforcé le pouvoir de nouvelles institutions privées ou quasi privées qui participent désormais à « la gouvernance » des marchés financiers, parmi lesquelles on peut citer les fonds de pension, les compagnies d’assurance, les fonds spéculatifs, les banques d’affaires, les agences de notation et les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (opcvm) (Cerny 2000 : 60-61). Ce phénomène confronte l’État à des pressions accrues qui le contraignent à utiliser sa politique monétaire à des fins externes (le maintien de la parité du taux de change) plutôt qu’à des fins internes (croissance, emploi, dépenses sociales). Cette perte d’autonomie monétaire s’explique par le fait que l’émergence d’un environnement financier ouvert et libéralisé confère un pouvoir de sanction à des acteurs financiers (privés) sur les gouvernements. Cette possibilité de sanction est l’un des arguments clés des défenseurs de la mobilité internationale du capital. Elle reflète l’idée que les investisseurs internationaux exercent une discipline salutaire sur les gouvernements, en les empêchant de s’engager dans des stratégies inflationnistes ou d’accroissement de la dette publique. Dans ce contexte, les gouvernements sont incités à anticiper l’approbation des marchés financiers en incorporant les préférences des investisseurs dans leurs politiques : inflation basse, valeur extérieure de la monnaie stable, fiscalisation aussi basse que possible. Même en l’absence de flux de capitaux effectifs, la capacité du capital à se déplacer internationalement tend à être anticipée par les gouvernements qui, par suite de cette anticipation, adaptent leurs politiques aux attentes des investisseurs. Autrement dit, les acteurs économiques privés peuvent influencer les gouvernements consciemment ou « inconsciemment » du simple fait de leur présence (Thomas et Sinclair 2001 : 3).

Mais la création d’un environnement de mobilité internationale du capital affecte également les formes de l’intermédiation financière. La libéralisation des marchés de capitaux crée en effet des conditions politiques et sociales permettant l’essor de nouveaux intermédiaires financiers qui tendent à déplacer le centre de gravité du financement de l’économie par les banques vers les marchés financiers. Cette évolution structurelle est généralement décrite comme le passage de la finance indirecte (l’intermédiation bancaire) à la finance directe (l’intermédiation de marchés). La finance indirecte se développe lorsque les entreprises ont recours au financement bancaire. En revanche, lorsqu’elles privilégient l’appel (direct) aux marchés financiers, on parle de finance directe ou d’intermédiation de marchés (ou encore de désintermédiation [9]). Les trois dernières décennies ont été marquées par une dynamique de désintermédiation et de titrisation comme mode de financement (direct) à la fois des entreprises, par recours aux émissions de titres sur les marchés de capitaux, et des gouvernements, par placement des bons du Trésor et autres effets de la dette sur les marchés financiers. La technique de la titrisation permet d’éliminer des coûts importants liés au suivi administratif du crédit par l’institution bancaire et de contourner la réglementation bancaire relative à l’octroi de crédits, notamment les exigences en matière de fonds propres établies par les accords de Bâle ii [10]. Cependant, elle affaiblit en même temps le rôle de régulation des banques qui opèrent moins qu’auparavant en tant qu’instances de médiation entre l’État et les marchés. En outre, elle tend à diminuer l’efficacité des instruments monétaires traditionnels et à amoindrir la capacité des États à contrôler la disponibilité du crédit aux entreprises privées et à assurer la supervision du système financier. Ainsi, un système financier ouvert et libéralisé tend à créer des conditions politiques et sociales qui exposent les gouvernements à la pression des marchés financiers et à des mécanismes de sanction potentielle qui rendent plus difficile la mise en oeuvre des politiques nécessaires à la protection sociale des citoyens. Une telle configuration du smi peut très bien coexister avec des régimes de citoyenneté sociale, comme c’est le cas actuellement dans bon nombre d’États occidentaux. Comme nous le montrons dans la section suivante, elle contribue néanmoins à transformer la solidarité sociale et le rôle des citoyens face à la gestion de leur avenir économique.

C – La prise de pouvoir des investisseurs institutionnels et la « financiarisation » de la citoyenneté

La libéralisation des marchés de capitaux s’est accompagnée d’un recul de l’activité des banques dans le financement de l’économie au profit des investisseurs institutionnels qui, de plus en plus, gèrent l’épargne des ménages par placement sur les marchés financiers. Les investisseurs institutionnels occupent en effet une place croissante dans les systèmes financiers. Entre 1995 et 2005, les sommes gérées par ces acteurs ont plus que doublé, atteignant 53 000 milliards de dollars. La part des investisseurs institutionnels américains est d’environ la moitié, celle des pays d’Europe continentale de plus d’un quart, devançant ceux du Japon et du Royaume-Uni (fmi 2007 : 68). Si cette dynamique est commune à l’ensemble des économies, elle est particulièrement développée dans les pays anglo-saxons du fait de leur adoption de systèmes de retraite par capitalisation. Le passage d’un modèle par répartition (ou à prestations définies) à un modèle par capitalisation (ou à cotisations définies) correspond à la transition d’un système d’endettement sur l’État à un système d’endettement sur le capital financier [11]. Dans le premier cas, les entreprises garantissent à leurs employés qu’ils recevront, au moment de la retraite, une somme spécifique, fixée en fonction du salaire et du nombre d’années de cotisation. Cette somme est indépendante des performances d’investissement du fonds de pension. Dans le second, ce qui est défini au départ, c’est le montant de la cotisation que les employés et les employeurs versent à un fonds d’investissement. Au moment de la retraite, ce fonds leur fournira des prestations dont le montant n’est pas fixe, mais déterminé par les conditions du marché. Le passage à ce système conduit ainsi au transfert des risques (inflation, rendements faibles, etc.) à l’employé. Dans ce contexte, les ménages ont intérêt à disposer de supports d’épargne leur permettant de diversifier leur portefeuille ou de réaliser des actifs selon l’évolution des marchés ou de leur situation patrimoniale. Aux États-Unis, ce sont les opcvm qui ont été les intermédiaires financiers les plus à même de répondre à cette demande, tandis qu’au Royaume-Uni ce sont les compagnies d’assurance qui en ont le plus profité (Boubel et Pansard 2003 : 44-45).

La tendance à l’adoption de ce modèle, prônée par la Banque mondiale et l’ocde, atteste une mutation en profondeur de la citoyenneté sociale (Banque mondiale 1994 ; ocde 1998). En effet, l’indexation de la protection sociale des risques liés à la vieillesse aux performances des marchés financiers illustre l’émergence d’une citoyenneté compétitive dont l’ancrage territorial est en partie « dénationalisé » (Bosniak 2000) au profit d’un ancrage global. La notion de citoyenneté compétitive décrit ici la transition d’une relation (directe) entre autorités souveraines et citoyens, structurée autour d’un principe politique d’inclusion universelle, à une relation médiatisée par les marchés financiers, structurée autour d’un principe économique de compétitivité [12]. Cette transformation s’inscrit dans le prolongement des politiques de l’« État compétitif » qui s’appuie sur l’infrastructure institutionnelle des marchés financiers globalisés afin de transférer certaines de ses fonctions de protection sociale à des acteurs privés ou semi-privés. Ainsi, la responsabilité de la protection sociale passe de l’État aux individus qui sont considérés comme étant capables d’atteindre cet objectif par eux-mêmes en utilisant les mécanismes du marché. Ce transfert de responsabilité marque le passage d’une gestion socialisée des risques à une gestion privatisée des risques. La citoyenneté sociale repose en effet sur le principe de socialisation des risques, qui est au coeur de l’État-providence et qui implique la prise en charge des risques (collectifs) liés au travail (accidents, chômage) et à la vie de manière générale (maladie, vieillesse, invalidité) sous la forme de l’assurance (Hassenteufel 1996 : 138). Par contraste, le modèle de citoyenneté impulsée par la globalisation financière tend vers une gestion privatisée des risques qui incite les citoyens à se comporter en investisseurs, c’est-à-dire en « preneurs de risque » actifs et responsables de leur propre « gouvernance » économique à travers la « capitalisation de leur existence » (Rose 1996 : 339).

Cette nouvelle gestion du risque a émergé dans le sillage des programmes de privatisation anglo-saxons des années 1980 et du mouvement de « démocratisation de la finance » depuis le début des années 1990 (Erturk et al. 2007 : 558-559). Les individus et les ménages à revenus moyens ont en effet été encouragés par les gouvernements et les prestataires de services financiers à placer leur épargne sur les marchés financiers en vue d’obtenir un rendement de la gestion active de leur portefeuille. Le recours aux marchés financiers comme technique de gestion du risque se justifie, en théorie, par une meilleure protection contre l’insécurité économique et par un gain d’indépendance pour les individus, censés devenir des « sujets entrepreneurs », c’est-à-dire des citoyens actifs, autonomes et compétitifs (Langley 2007 : 106-112). Toutefois, selon l’ocde, l’un des principaux obstacles à la réalisation de ce nouveau modèle de citoyenneté est le déficit d’« éducation financière ». Ainsi, les États membres, en particulier les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie, ont élaboré des stratégies nationales d’« éducation financière », conformément aux recommandations d’une étude datant de 2005 (ocde 2005). L’idée est qu’à l’ère de la globalisation les citoyens sont amenés à assumer une plus grande part de responsabilité et de risque dans les décisions financières et que, dans ce contexte, l’éducation financière constitue une technologie essentielle non seulement afin d’assurer leur bien-être à travers des performances accrues sur les marchés financiers, mais aussi afin de garantir le bon fonctionnement des marchés et de l’économie mondiale. Ainsi, le langage de l’entreprise qui sous-tend cette transformation de la citoyenneté construit une cohérence discursive entre les objectifs politiques de l’État compétitif, les objectifs de rendement des détenteurs du capital et les techniques de gouvernement des sujets politiques. Les capacités autorégulatrices des individus deviennent une ressource économique centrale de l’État qui fait de ces derniers les « alliés » de son succès défini en termes de compétitivité (Miller et Rose 1990 : 25-26).

Conclusion

Notre analyse révèle la complexité de la relation entre la monnaie et la citoyenneté qui est structurée par des mécanismes de natures diverses (politique, symbolique, socioéconomique et psychoaffective) opérant à différents niveaux (national et international) et touchant à différentes dimensions de la citoyenneté (statutaire et identitaire). Elle souligne en particulier la nécessité d’adopter une perspective théorique favorisant l’intégration des niveaux national et international dans l’analyse des rapports de la monnaie à la citoyenneté. Les apports de la théorie keynésienne et des travaux en epi se sont avérés complémentaires dans la construction d’une telle perspective. Ils ont en effet permis de souligner le rôle stratégique des mesures de contrôle de capitaux du point de vue de l’autonomie macroéconomique des États tout en intégrant le jeu dynamique des relations de pouvoir entre les États et les acteurs économiques et leur impact sur les capacités politiques de protection sociale des citoyens. Ainsi, nous avons pu montrer que la monnaie exerce sur la citoyenneté une influence qui ne s’exerce pas seulement à travers des mécanismes sociopolitiques nationaux, mais aussi à travers des mécanismes internationaux qui rétroagissent sur la sphère domestique des États et affectent leur capacité à définir leur régime de citoyenneté.

À l’ère de la globalisation, la capacité de la monnaie à opérer comme médiation d’une citoyenneté nationale est amoindrie au profit d’une citoyenneté compétitive qui tend à définir l’appartenance politique des citoyens en fonction de leurs relations avec les structures globalisées des marchés financiers plutôt qu’en fonction de leurs rapports aux marqueurs territoriaux, politiques et culturels de l’État et de la nation. L’euro incarne dans une certaine mesure une citoyenneté européenne hybride qui s’est construite dans un relatif vide politique et identitaire et en partie en fonction de l’idéal économique du marché unique. Mais, plus fondamentalement, la montée en puissance des investisseurs institutionnels, qui tendent à se substituer aux États dans la protection sociale des risques liés à la vieillesse, illustre l’émergence d’une citoyenneté compétitive qui se construit à travers l’éthos de l’investisseur tourné vers les marchés financiers et les « promesses » de l’éducation financière. Ce phénomène atteste une mutation importante de la solidarité sociale et le rôle des citoyens face à la gestion de leur avenir économique qui trouve son origine en partie dans les transformations du système monétaire et financier international.

Parties annexes