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Introduction

Au sens large, toute institution renvoie à l’existence de systèmes relativement stabilisés dans le temps et qui participent à l’organisation des rapports sociaux. Plus ou moins formalisées et objectivées, les institutions se présentent ainsi comme autant de systèmes de règles, de rites et de pratiques qui organisent les comportements et contribuent à la stabilisation des ordres sociaux. À ce titre, la compréhension de leur fonctionnement et de leurs effets est au coeur de l’entreprise épistémologique des sciences sociales. « De même que la science de la vie est la science des fonctions vitales, la science de la société est la science des institutions », écrivent Marcel Mauss et Paul Fauconnet en 1901 (cités dans Dulong 2012 : 3). Nulle restriction, chez eux, de la nature de ces institutions : « il n’y a aucune raison pour réserver exclusivement, comme on le fait d’ordinaire, cette expression aux arrangements sociaux fondamentaux. Nous entendons donc par ce mot aussi bien les usages et les modes, les préjugés et les superstitions que les constitutions politiques ou les organisations juridiques essentielles ; car tous ces phénomènes sont de même nature et ne diffèrent qu’en degré » (ibid.). En dépit de cette invitation, et sans occulter ici l’apport des recherches sociologiques à la compréhension de l’État ou d’ordres sectoriels spécifiques (justice, armée, université, etc.), le « tournant institutionnel » des sciences sociales est tardif (Pierson 2006). Il faut attendre les années 1980 pour que se développe une approche proprement sociologique et politiste des institutions les plus structurantes de la vie politique (parlements, gouvernements, partis politiques, etc.) (Dulong 2012 : 14). La réflexion alors ouverte est double : elle porte tout à la fois sur la production et la stabilisation des règles que sur les pratiques et les croyances fluctuantes de celles et ceux qui les font vivre.

En dépit de leur existence parfois ancienne (l’Union internationale des télécommunications est créée en 1865 par exemple) et de leur extension massive depuis 1945, les institutions politiques internationales échappent toutefois assez largement à ce mouvement. Les études monographiques portant sur certaines organisations internationales ou secteurs de coopération se développent, mais malgré l’intensification de l’activité éditoriale anglophone sur les organisations internationales au cours des années 1980 et dans l’immédiat après-Guerre froide (Archer 1983 ; Karns et Mingst 2004 ; Rittberger et Zangl 2006), jusqu’à la parution en 1995 de l’ouvrage de Marie-Claude Smouts intitulé Les organisations internationales, la littérature francophone manque d’ouvrages de synthèse sur le multilatéralisme. Celui-ci ne constitue ainsi au début des années 2000 qu’un domaine résiduel des études internationales et de la science politique francophones. C’est dans ce paysage éditorial et scientifique que Guillaume Devin développe son intérêt pour les organisations internationales. Co-auteur avec Marie-Claude Smouts (Devin et Smouts 2011) puis auteur du premier ouvrage de référence sur les organisations internationales en langue française (Devin 2016), celles-ci sont considérées comme autant d’institutions politiques majeures et essentielles à la compréhension des relations et des politiques publiques internationales.

Tandis que le volontarisme juridique a longtemps réduit les organisations internationales aux actes et aux États qui les fondent, Guillaume Devin substitue à cette approche réifiante une analyse de leur processus d’institutionnalisation, travaillé par un double mouvement d’autonomisation et de dépendance aux acteurs qui les composent. Marie-Claude Smouts et lui soulignent à ce titre que toute organisation internationale « mêle une part de déterminisme (le poids des contraintes) et une part de liberté (le choix des acteurs) » (Devin et Smouts 2011 : 16). En introduction d’un ouvrage collectif sur l’Assemblée générale des Nations unies, publié en 2020 et sous-titré Une institution politique mondiale, il rappelle dans le même sens qu’« il n’y a pas de fatalité dans le cours d’une institution. Son destin dépend de ses acteurs, pour autant qu’ils décident ce qu’ils veulent en faire » (Devin, Petiteville et Tordjman 2020 : 7).

Guidé par les perspectives que les travaux de Guillaume Devin ont contribué à ouvrir, la présente contribution entend saisir les organisations internationales à l’aune de la dynamique multilatérale et composite dans laquelle elles s’inscrivent et qu’elles contribuent à alimenter. Pour ce faire, notre propos articulera un double regard macro et microsociologique sur l’institutionnalisation des structures multilatérales (I), les pratiques des acteurs, notamment diplomatiques, qui les composent (II) et les transformations qui les traversent et qu’elles peuvent catalyser (III).

I – L’institutionnalisation du multilatéralisme

Lorsque Guillaume Devin s’intéresse à la constitution et à l’expansion des organisations internationales, c’est d’abord en partant du constat bien établi d’un resserrement des interdépendances mondiales. Comme le précise Oran Young, l’interdépendance désigne « la mesure dans laquelle des événements survenant dans une partie donnée ou dans une composante donnée du système mondial affectent (soit physiquement, soit par la perception qu’on en a, les événements survenant dans chacune des autres composantes du système » (Young 1969 : 726). La formule porte donc simultanément sur la densité des interactions qui les relient et sur les effets du renforcement des formes de dépendance réciproque sur le comportement des acteurs.

A – L’interdépendance au centre du jeu

Dans le champ des relations internationales, la notion d’« interdépendance » donne lieu à deux grands types de réflexions. Tout d’abord, et de manière classique, l’interdépendance concerne les interactions entre États et les ajustements mutuels de leurs comportements. Dans les approches réalistes, la notion est ainsi mobilisée pour l’analyse des phénomènes d’escalade militaire et de ses effets sur l’(in)sécurité internationale (Herz 1951). Parallèlement à cette acception stato- et militaro-centrée, l’interdépendance mondiale renvoie également progressivement aux phénomènes de réactivité mutuelle qui se déploient par-delà la juridiction des États. Chez Keohane et Nye, « l’interdépendance mondiale se réfère à des situations caractérisées par des effets réciproques entre les pays ou entre les acteurs issus de différents pays » (Keohane et Nye 1977 : 8). En gagnant en diversité et en rapidité, les interdépendances se complexifient et s’appliquent non plus seulement au rapport des États entre eux, mais également aux acteurs économiques, aux organisations non gouvernementales, ou aux opinions publiques (Keohane et Nye 1998 ; Putnam 1988 ; Stopford, Strange et Henley 1998).

D’une manière générale, la notion d’interdépendance témoigne de l’incapacité des unités constitutives à contrôler un système dans son intégralité. Ce constat imprègne les travaux des précurseurs de « l’interdépendantisme » que Guillaume Devin mobilise dans une contribution éclairante sur l’idée d’interdépendance et les effets des « relations systématiques non maîtrisées » (Devin 2008b : 248). Ramsay Muir, dont il reprend les écrits, alerte à ce propos dès 1938 : lutter contre l’interdépendance constituerait « un gâchis futile d’énergie humaine » (Muir 1938 : 293). Les appels de l’historien à rompre avec l’illusion de l’autosuffisance semblent, plusieurs décennies plus tard, avoir été entendus. Pour Guillaume Devin, la période contemporaine serait en effet celle d’une prise de conscience générale des interdépendances mondiales et de leurs effets (Devin 2008b : 256). Or, la reconnaissance de cette situation d’interdépendance se place au coeur de la dynamique multilatérale, dont elle constitue l’une des premières conditions de possibilité : « la Première Guerre avait montré que les liens économiques internationaux n’étaient pas suffisants, à eux seuls, pour générer ordre et sécurité. Il fallait pouvoir “domestiquer” l’interdépendance en transformant ses éventuels “périls” en autant de bénéfices pour tous » (Devin 2008b : 251).

À partir de ce constat, plusieurs travaux se penchent sur l’articulation entre ce resserrement des interdépendances et l’approfondissement de l’intégration mondiale. Au sens strict, les deux notions s’inscrivent sur deux registres distincts : l’interdépendance porte sur l’existence d’interactions et leurs effets, tandis que l’intégration repose sur la présence de liens de solidarité et sur l’effectivité de normes communes. Quand l’interdépendance met l’accent sur la vulnérabilité et la sensibilité mutuelles entre des unités séparées, l’intégration insiste quant à elle sur les processus de régulation et les mouvements de convergence (Zürn 2002). Ces deux dynamiques ne sont cependant pas hermétiques. Dès 1920, Marcel Mauss voyait, dans l’intensification des interdépendances, un processus d’élargissement continu et progressif des repères identitaires : « la formation de groupes de plus en plus vastes, absorbant des nombres de plus en plus considérables de grandes et de petites sociétés est une des lois les mieux constatées de l’histoire » (Mauss 1969 [1920] : 606). Dans la Société des individus, Norbert Elias analyse l’évolution des unités de survie des êtres humains de la famille à l’État en passant par la tribu ; l’émergence des organisations internationales aux 19e et 20e siècles, en tant qu’unités supranationales qui dépassent les frontières étatiques, représente chez lui le stade le plus avancé de cette intégration (Elias 1991b : 283).

Guillaume Devin, lecteur de Norbert Elias, souligne que dans une configuration où « l’interdépendance est la figure changeante du monde social », l’intégration est « le processus qui la travaille et le sens probable de son évolution » (Devin 1995 : 306). Afin de donner forme à cette société humaine, le multilatéralisme a d’ailleurs progressivement épousé une division des tâches de plus en plus complexe (Devin 2007b : 155). Alors que la Société des nations (sdn) comptait une petite dizaine d’agences (Organisation d’hygiène, Organisation internationale du travail), d’une cour (Cour permanente internationale de justice) et de commissions (Commission pour le contrôle des armes à feu, Commission pour les mandats, Commission pour les réfugiés, Commission de l’esclavage), le « système des Nations unies » compte aujourd’hui dix-sept institutions spécialisées (dont l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (unesco), l’Organisation internationale du travail ou les institutions financières internationales), six organisations apparentées (dont l’Organisation internationale pour les migrations, l’oim), quinze fonds et programmes (dont le Fonds des Nations unies pour l’enfance (unicef) et le Programme alimentaire mondial), vingt départements et bureaux du Secrétariat, cinq commissions régionales, cinq instituts de recherche et de formation, et une pléthore de structures régionales et nationales.

B – L’intégration, un processus indéterminé

Le postulat d’une relation dynamique entre interdépendance et intégration teinte d’optimisme la stratégie du fonctionnalisme international : « au lieu d’espérer la paix d’un improbable accord politique entre tous les États, mieux vaut saisir ce qui unit ces États et exploiter leurs liens comme autant de possibilités de resserrer les interdépendances et de construire une paix durable » (Devin 2008a : 138). Pour autant, nulle place ici pour une forme de téléologie ou d’évolution linéaire : lorsque Guillaume Devin se fait lecteur d’Elias, c’est avec prudence qu’il rappelle comment, chez le sociologue allemand, le processus d’intégration mondiale reste indéterminé : « l’image du nous a changé ; elle peut donc changer encore » (cité dans Devin et Smouts 2011 : 230). Il précisera, dans un ouvrage ultérieur, qu’« il n’y a donc aucun déterminisme dans la démarche coopérative, aucune évolution continue, ni irréversible » (Devin 2014 : 13). Elias avait d’ailleurs déjà souligné que le resserrement des interdépendances était susceptible de s’accompagner de mouvements partiels de désintégration, dus notamment à des effets de retardement entre la dynamique de l’intégration et la perception qu’en ont les individus (Elias 1991a : 292 ; Elias 2017). Kalevi Holsti écrit à ce propos que « les analystes ont été si impressionnés par l’augmentation de l’interdépendance qu’ils ont ignoré le processus parallèle et simultané de fragmentation internationale » (Holsti 1980 : 23). On trouve une même prudence chez Guillaume Devin : « l’interdépendance ne signifie pas une égalité de position des pays en relation » (Devin 2008b : 258). En pesant notamment sur les conditions des plus vulnérables, l’association de la mondialisation des échanges et de l’interconnexion croissante des acteurs peut alimenter des réactions contestataires et parfois conservatrices, appelant notamment à un renforcement de l’échelle nationale ou régionale de régulation (Cox 1987).

L’extension du multilatéralisme n’en garantit donc pas pour autant la pérennité. Dans un texte écrit en 2020, au moment où le monde affrontait la pandémie de COVID-19 (Devin 2020c), Guillaume Devin précise que l’intégration mondiale autour et par le multilatéralisme reste fragile. Plus que sur un calcul rationnel – et incertain – des États, elle tient au fil ténu de la double croyance selon laquelle « l’interdépendance doit être reconnue comme telle pour être régulée » (Devin 2008b : 251), et « qu’à l’âge du resserrement du monde, la coopération à plusieurs est préférable à des conduites unilatérales, à des arrangements bilatéraux ou à des affrontements généralisés » (Devin 2020c : 5).

À l’heure où de multiples crises fragilisent le multilatéralisme onusien, la précaution devient mise en garde. Et c’est d’ailleurs à la famille des Nations unies que Guillaume Devin a consacré plus de trois décennies de réflexions et de travaux. Sans délaisser les questions fondamentales que sont la paix et la sécurité collective[1], là où beaucoup préfèrent s’attarder sur les dynamiques de conflit et les rapports de force au sein du Conseil de sécurité, Guillaume Devin s’intéresse également aux autres organes principaux, qu’il s’agisse de l’ecosoc pour lequel, selon la formule, il entretenait la « nostalgie de ce que le comité fut et le regret de ce qu’il était devenu », mais aussi de l’Assemblée générale des Nations unies, pour laquelle il montre que « l’insuffisance n’est pas l’insignifiance » (Devin 2020a). Ce même intérêt pour les objets décentrés le conduit aussi à soutenir des projets éditoriaux plus inattendus, comme l’ouvrage consacré aux finances de l’onu et publié dans la collection « Relations internationales » qu’il a créée et a grandement contribué à créer pour les Presses de Sciences Po (Larhant 2016).

Le point de départ de sa réflexion explique, en grande partie, son point d’arrivée : une analyse tout en modération et en clair-obscur, reflet de la complexité des choses. Tenant d’une approche sociologique des relations internationales, Guillaume Devin porte un regard aiguisé sur la stratégie des acteurs et les évolutions des contextes dans lesquels elles se déploient. L’accroissement du nombre des membres de l’onu depuis la fin des années 1950 et les vagues de décolonisation, s’ils ont renforcé la représentativité de l’organisation et partant sa légitimité, ont également progressivement éloigné certaines « grandes puissances », à commencer par les États-Unis, qui se sont alors tournées vers la « diplomatie de club » et le « forum shopping ». L’émergence de nouveaux joueurs, comme les ong à partir des grandes conférences de négociations environnementales des années 1980 ou encore les firmes multinationales promues par le Secrétaire général Kofi Annan au tournant du siècle dernier, ont complexifié les « configurations ». La fragmentation des structures, née de la diversification des tâches assignées à l’onu, mais également de l’inéluctable bureaucratisation de toute organisation, multiplie les opportunités stratégiques. Avec toutefois toujours un regard nuancé sur ces évolutions et leur signification, à l’opposé des analyses à l’emporte-pièce que l’on peut voir fleurir périodiquement sur cette organisation : « il y a dans la complexité accrue des structures onusiennes un changement qui traduit une logique politique : celles d’intérêt qui servent et se servent de l’Organisation et en renforcent ainsi l’importance » (Devin et Placidi 2011 : 30).

II – Les règles composites du jeu multilatéral

En mobilisant la notion éliasienne de « configuration », définie comme la « figure toujours changeante que forment les joueurs » (Elias 1991a : 157), Guillaume Devin propose de comprendre le comportement des acteurs des organisations internationales comme n’étant ni déterminés à l’avance, ni figés dans le temps. L’indétermination de la stratégie des acteurs n’est cependant pas totale, si l’on conçoit que ces derniers prennent part à un « jeu ». D’une part, tout jeu comporte des règles, qui en l’occurrence sont fixées par les actes constitutifs des organisations internationales : on ne négocie pas de la même manière au Conseil de sécurité et à l’Assemblée générale. D’autre part, les acteurs eux-mêmes ne prennent pas part de la même manière à ce jeu : on adopte des stratégies différentes selon que l’on est, par exemple, un État, un fonctionnaire international ou une ong.

Il est cependant possible d’identifier quelques tendances générales régissant les comportements de ces différents acteurs dans le cadre des négociations multilatérales. Ces dernières fonctionnent en effet, selon Guillaume Devin, comme des « jeu(x) à coups successifs » (Schelling 1986 : 194) au sein desquels il s’agit d’anticiper la stratégie de ses adversaires tout en montrant suffisamment de flexibilité pour faire évoluer sa propre stratégie selon les choix qu’auront faits ces derniers (Devin et Louis 2023 : 42‑45). C’est d’ailleurs ainsi, et dans le prolongement d’Axelrod, que Guillaume Devin explique la continuité des « comportements coopératifs » au coeur du multilatéralisme : indépendamment de la « bonne volonté » des participants (Devin 2013 : 85‑87), une logique coopérative est d’autant plus à même de s’imposer que le jeu est répété et que le nombre d’acteurs qui y prennent part augmente.

A – Un espace de (re)présentations

Dans un ouvrage consacré à l’usage des concepts sociologiques en relations internationales (Devin 2015), Guillaume Devin mobilise l’approche dramaturgique d’Erving Goffman pour saisir les contours de la scène internationale et la double dimension – instituée et instituante – des interactions diplomatiques qui s’y déploient. Il en souligne trois éléments caractéristiques. Il rappelle en premier lieu que la scène internationale, tout comme celle du théâtre, est faite de règles, de rôles et de hiérarchies : « il y a d’abord les États qui occupent généralement le devant de la scène et qui évoluent en majesté diplomatique puis les organisations internationales avec leur cérémonial multilatéral et les autres acteurs non gouvernementaux dont le public s’attend toujours qu’ils introduisent quelques ruptures dans la représentation » (ibid. : 13). La scène internationale est par ailleurs constituée d’« équipes de représentation » en situation de compétition plus ou moins explicite. Qu’il s’agisse d’équipes de diplomates nationaux, des d’organisations internationales ou de groupes d’acteurs non étatiques, ces acteurs collectifs « font de la scène un espace de concurrence », essayant d’« imposer une définition de la situation qui leur convient » (ibid. : 18-22). Mais si le jeu est compétitif, il ne se réduit pas pour autant aux égoïsmes individuels. La loyauté et la solidarité qui peuvent se déployer à la fois « dans l’équipe » de négociation et « entre les équipes » (alliances, coalitions, clubs, etc.) constituent des ressources utiles pour l’emporter. Lors de ces opérations de cadrage, la présentation cohérente de soi, tout comme celle des informations rendues publiques, s’avère en effet déterminante. C’est ainsi que l’analogie théâtrale conduit Guillaume Devin à souligner une troisième dimension de la scène internationale : un espace de communication, à la fois entre les équipes de représentation elles-mêmes et avec le public, vis-à-vis duquel il s’agit de contrôler les informations transmises afin d’en emporter l’adhésion. Ces entreprises ne se réduisent pas aux formes les plus visibles de la diplomatie publique (Lequesne 2021). Les ambiguïtés et les euphémismes que permettent le « langage diplomatique », tout comme la préservation des secrets, constituent encore aujourd’hui des ressources essentielles pour permettre aux différents acteurs de sauver la face et préserver ainsi leur engagement dans l’interaction (Pehar 2001).

En portant sur des espaces institutionnalisés, sur lesquels les interactions sont à la fois codifiées et répétées, l’analogie théâtrale s’avère heuristique pour saisir les dynamiques multiples des négociations multilatérales. La dimension dramaturgique de leur activité est d’ailleurs bien souvent reconnue par les acteurs diplomatiques eux-mêmes. Dans une enquête consacrée aux pratiques de négociation telles qu’elles se déploient au sein des institutions européennes, Yves Buchet de Neuilly souligne la spécificité des règles d’interaction, propres à chaque sous-espace institutionnel (Buchet de Neuilly 2009). Lors d’un entretien conduit avec un diplomate de la délégation française, les analogies théâtrales apparaissent d’ailleurs spontanément :

Vous me demandiez : « qu’est-ce que vous avez découvert en arrivant à Bruxelles ? » C’est vrai que les premières séances c’était… Voilà, j’ai suscité de la part d’un collègue une explosion et il me disait… enfin vraiment tout un registre théâtral et un langage dramatique dirigés contre moi. Je ne le connaissais pas. Je ne savais pas que c’était son registre. J’ai réagi alors que cela ne servait strictement à rien…

Buchet de Neuilly 2009 : 78

Encouragés par les perspectives tracées par Guillaume Devin et inspirés de cette approche sociologique de la diplomatie, différents travaux s’attachent à distinguer et incarner plusieurs « styles » diplomatiques. C’est ainsi le cas de la diplomatie multilatérale allemande, classifiée comme diplomatie « modeste » (Garzuel 2009), de la diplomatie russe envers les pays baltes conceptualisée comme diplomatie « arrogante » (Pundziūtė-Gallois 2015), ou encore de la diplomatie onusienne du Japon, qualifiée de diplomatie « du respect » (Tanke 2017).

La notion de scène (stage) se montre également féconde pour l’analyse des négociations passées, comme celles relatives à la « diplomatie musicale » (Ramel et Prévost-Thomas 2018) ou qui se sont déroulées lors de la Conférence de Bandung de 1955. Considérant la « diplomatie comme un théâtre », se jouant sur scène et devant une audience, Naoko Shimazu identifie les multiples opérations symboliques qui sont à l’oeuvre lors de la conférence et de sa préparation (Shimazu 2014). Elle souligne également la « performance diplomatique » imparfaite du Japon lors de la Conférence (multilatérale) de paix de Paris de 1919 (Shimazu 2017). Imparfaite, d’abord, parce que le niveau de « l’équipe de représentation » japonaise – composée d’un ancien premier ministre, d’un ministre en exercice et de plusieurs ambassadeurs – contrastait avec celui des délégations occidentales, représentées à un niveau encore plus élevé, avec la présence de chefs d’État ou de gouvernements comme Woodrow Wilson, Georges Clemenceau ou Lloyd George (ibid. : 109). Ensuite, parce qu’à la différence des autres délégations, les représentants japonais y ont négligé le rôle de la presse et de la « nouvelle diplomatie » : méfiants à l’égard des médias, leur communication est restée limitée et s’est avérée inefficace pour « imposer une définition de la situation ». Si bien que la couverture médiatique de l’activité diplomatique du Japon y a été relativement négative, notamment dans la presse japonaise.

B – Les mutations de la pratique diplomatique

Dans un texte publié en 2002 sur « les diplomaties de la politique étrangère », Guillaume Devin entend substituer, au lancinant débat sur le « déclin de la diplomatie », une analyse rigoureuse de son évolution – à la fois au niveau des acteurs et des pratiques (Devin 2002 : 234). Il y soutient que la diversification des techniques diplomatiques repose moins sur le remplacement que sur l’addition et le renforcement mutuel des techniques diplomatiques propres aux échelles bilatérales et multilatérales : la diplomatie multilatérale « profite des contacts bilatéraux et, réciproquement, le règlement de contentieux bilatéraux est largement facilité par la fréquentation prolongée ou répétée des forums internationaux » (ibid. : 227-228). L’extension des options de négociation qui en résulte élargit la palette des instruments et conduit alors les acteurs à arbitrer entre elles, selon leurs « coûts et avantages » respectifs : le multilatéralisme n’étant « qu’un moyen parmi d’autres », « le choix du bilatéralisme ou du multilatéralisme est une décision politique » (ibid. : 230-231). La valeur pratique du multilatéralisme repose également sur les configurations spécifiques dans lesquelles les diplomates se trouvent. Tandis que le multilatéralisme encouragé par les États-Unis à la suite de la Deuxième Guerre mondiale est « porteur d’une conception libérale de l’ordre international » et initialement plutôt « minilatéral » entre puissances occidentales, il devient plus conflictuel en devenant « omnilatéral » avec la croissance du nombre des acteurs (ibid. : 231).

Ces différents paramètres consacrent la « spécificité de “négocier à plusieurs” » (Devin 2013 : 79). À partir d’une série d’entretiens conduits auprès de diplomates français, Guillaume Devin observe que l’expansion de la négociation multilatérale a « modifié les règles habituelles du travail diplomatique » (ibid. : 81-83), notamment pour une « puissance moyenne » comme la France, confrontée à trois transformations majeures. Premièrement, en accroissant l’incertitude et l’imprévisibilité des négociations, le multilatéralisme mène à davantage de vigilance, d’autonomie des diplomates et d’importance accordée à la mise en scène de sa diplomatie – soit « une préparation plus collective de la négociation » (ibid. : 98). Deuxièmement, Guillaume Devin insiste sur le « sens des rapprochements » qui s’y joue. En reposant sur la construction de majorités (notamment en mobilisant par le niveau bilatéral), le jeu multilatéral comporte à la fois des effets de hiérarchisation en faveur des États puissants, mais également des tendances égalitaires en faveur des plus « petits ». En résulte en pratique la prééminence de « posture[s] défensive[s] plus soucieuse[s] des autres parties » (ibid. : 90-98). Enfin, parce que les négociations y sont répétées et institutionnalisées. Puisque c’est « davantage la capacité de convaincre les autres qui fonde la position d’influence dans la négociation multilatérale », les organisations internationales contribuent à l’humilité des postures de négociation et à une « recherche plus contrainte de l’intérêt commun » (ibid. : 94-98) fondée sur la crédibilité – notamment juridique ou scientifique – des arguments avancés.

Les travaux d’Yves Buchet de Neuilly sur la gestion des crises dans le milieu multilatéral de l’Union européenne à Bruxelles confirment là encore ces observations. Tout comme les diplomates français interrogés par Guillaume Devin, ceux interrogés par Yves Buchet de Neuilly font le même constat que l’apprentissage de la « science expérimentale » de la négociation se fait sur place (Buchet de Neuilly 2009 : 89). L’auteur souligne le sens des rapprochements qui parcourt les scènes des négociations européennes et l’autonomie qu’endossent en pratique les diplomates multilatéraux positionnés à l’interface de plusieurs systèmes d’interaction – à la fois entre homologues et vis-à-vis des capitales – : « on fait des compromis dans notre coin, qu’on vend à nos capitales respectives » (Buchet de Neuilly 2009 : 80). C’est ainsi que cette configuration s’avère favorable à l’émergence de nouvelles normes (Devin 2022b : 226), qu’il s’agisse par exemple de l’intégration de la protection de l’environnement (Maertens 2017) ou du patrimoine culturel aux mandats des opérations de la paix (Leloup 2020). Dans le cas de la protection des réfugiés et particulièrement des « enfants dans les situations à risque », Marion Fresia montre également comment la multiplicité des acteurs impliqués dans la fabrique des normes au sein du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés contribue à l’édification d’un consensus entre acteurs étatiques et non étatiques (Fresia 2012).

III – Les organisations internationales à la manoeuvre

La démarche de Guillaume Devin, telle qu’elle émerge dans les années 2000, ne constitue pas uniquement une réponse à la perspective réaliste qui réduit les organisations internationales à leur dimension instrumentale et les soumet à la seule action des États. C’est également un dépassement de l’institutionnalisme libéral, qui confine ces institutions au rôle de forum réduisant les coûts de transaction entre ces mêmes États. Pour Guillaume Devin, les différentes théories de Relations internationales (libéralisme et fonctionnalisme, réalisme et néoréalisme, institutionnalisme néolibéral, constructivisme) ne fournissent d’ailleurs que des réponses partielles au débat sur l’autonomie ou l’indépendance des organisations internationales vis-à-vis des États. En présentant « le verre à moitié vide ou à moitié plein » (Devin 2009 : 16), elles ne permettent ni de trancher ni de faire avancer la connaissance véritable de leur rôle sur la scène internationale.

La perspective socio-historique héritée de la « sociologie évolutionnelle » de Norbert Elias le conduit à dépasser « les controverses théoriques encombrant la littérature », en « privilégiant les jeux d’acteurs en mouvement plutôt que les règles et structures » (Devin 2016 : 10). Son ouvrage Les organisations internationales illustre et précise cette orientation en posant deux questions aussi simples que fondamentales : « À quoi servent les OI (fonctions) ? Comment s’en sert-on (usages) ? ». Les réponses ne sont pas à trouver dans une perspective hypothético-déductive, mais dans une démarche empirico-inductive, fondée sur l’observation des acteurs tels qu’ils « font » les organisations internationales au quotidien dans leurs pratiques les plus officielles comme dans celles apparaissant à priori comme les plus informelles. Il en résulte que la compréhension des organisations internationales est à inscrire dans une perspective attentive à la fois aux transformations qui les affectent et aux différentes manières de faire qui s’y déploient.

A – Une dynamique inachevée

Tandis que le néo-institutionnalisme nord-américain insiste sur la contribution des institutions internationales à la sédimentation des ordres internationaux (March et Olsen 1998 : 948), Guillaume Devin en souligne quant à lui le double effet, à la fois stabilisateur et transformateur, sur l’ordre international. À rebours d’une vision consacrant souvent trop rapidement la permanence des organisations internationales ou l’ineffectivité des réformes qui peuvent les cibler, les perspectives qu’il trace invitent à réévaluer les changements qui travaillent ces institutions. Méthodologiquement, elles conduisent toujours à combiner une approche micro (en analysant le comportement des acteurs oscillant entre comportements égoïstes et coopératifs) et une perspective macro (portée sur les structures), à l’aune d’un double processus de différenciation et d’intégration. Ce double mouvement de l’intégration et de la singularisation, d’apparence contradictoire, est incarné par la notion de « sécurité humaine » (Devin 2022 : 228-236). Au fur et à mesure que les « besoins de l’humanité » sont définis avec toujours plus de précision, les acteurs mêmes de cette humanité, tout comme ceux chargés de répondre à ces demandes, se distinguent davantage les uns des autres. En visant l’émancipation des individus de la peur comme du besoin, la formule constitue une réponse à des menaces militaires comme non militaires (sécurité environnementale, sécurité alimentaire, sécurité communautaire, etc.). Selon la définition désormais classique proposée par Mahbub ul Haq, « la sécurité humaine ne concerne pas les armes. C’est un souci de dignité humaine. En dernière analyse, c’est un enfant qui n’est pas mort, une maladie qui ne s’est pas étendue, une tension ethnique qui n’a pas explosé, un dissident qui n’a pas été réduit au silence, un esprit humain qui n’a pas été écrasé » (Haq 1995 : 116). Considérer les individus comme référents de la sécurité internationale n’implique pas seulement une diversification de ses dimensions. Alors que les États sont traditionnellement conçus comme les référents essentiels de la stabilité internationale, la sécurité humaine vient dynamiter cette évidence en faisant des individus la finalité même de la sécurité collective. En ce qu’elle attribue une responsabilité de la communauté internationale vis-à-vis des individus, elle suppose alors une transformation des acteurs et des dispositifs à employer pour la garantir : dès lors que les États ne seraient plus en mesure d’assurer eux-mêmes voire mettent eux-mêmes en danger la sécurité de leurs propres citoyens, il reviendrait à la société internationale, incarnée ici par l’Organisation des Nations unies, d’assumer cette mission nouvelle.

L’accroissement des institutions internationales contribue à resserrer le maillage organisationnel et normatif des relations entre les États, les sociétés, les individus…, mais aussi entre les organisations internationales elles-mêmes (Biermann et Koops 2017). À l’image de la « sécurité humaine » (Aubin 2009), mais comme en témoigne aussi la diffusion des formules de la « paix positive » (Lefranc 2021), ou de l’intégration transversale de l’égalité de genre (Jacquot 2006), cette densification normative participe également de l’extension des paradigmes d’intervention et des mandats organisationnels. Or, en l’absence d’autorité centrale et de hiérarchisation, l’élargissement des mandats et de ces cadres cognitifs multiplie les occasions de chevauchement (overlaps) et de frictions entre institutions. C’est par exemple le cas de la coopération multilatérale en matière de santé, caractérisée par des dynamiques de fragmentation et de concurrence aux niveaux institutionnel et normatif (Guilbaud 2022a). L’architecture multilatérale apparaît alors comme un « système d’organisations, un construit social international qui introduit un double niveau de jeu au sein des organisations membres et entre les organisations elles-mêmes » (Devin et Placidi 2011 : 22). La dynamique multilatérale se trouve donc sur une ligne de crête : « pour une OI, rester dans les limites de son mandat, c’est prendre le risque d’être marginalisée, mais élargir ses compétences, c’est contribuer à l’opacité du système voire à son dysfonctionnement en rendant le pilotage de l’ensemble (« la gouvernance globale ») de moins en moins contrôlé : plus l’action collective multisectorielle s’étend et se spécialise, plus elle est difficile à coordonner. Quant à la dynamique générale, elle se caractérise par son ambivalence : d’un côté, la défense des mandats et le patriotisme d’institution encouragent la différenciation ; de l’autre côté, la poursuite d’objectifs de plus en plus globaux et, en pratique, de plus en plus communs, favorise une forme silencieuse d’intégration mondiale » (Devin 2020b : 234).

Un bref détour par le cas d’onu Femmes – organisation à propos de laquelle Guillaume Devin a supervisé un minutieux mémoire de master (Lesselier 2015) – permet d’incarner et d’illustrer la portée de ces hypothèses. Lorsque l’Assemblée décide le 2 juillet 2010 de l’institutionnalisation de l’entité des Nations unies pour l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes, onu Femmes prolonge alors, en les fusionnant, les mandats attribués à quatre agences[2] qui composaient jusque-là l’architecture onusienne dédiée aux droits des femmes. La nouvelle entité est alors chargée d’une double mission normative et opérationnelle. Tournée vers le système onusien, l’organisation regarde également vers les gouvernements nationaux et les acteurs locaux afin d’améliorer les réponses apportées aux besoins des femmes et des filles à travers le monde. Elle est plus spécifiquement chargée d’appuyer les organes intergouvernementaux et gouvernementaux chargés de l’élaboration et de la mise en oeuvre de normes mondiales, d’initier des partenariats avec les « sociétés civiles » locales, et d’aider le système des Nations unies à rendre compte de ses propres engagements en faveur de l’égalité des sexes. Les prérogatives décrites dans la résolution qui la fonde ne fournissent toutefois qu’une indication partielle de son fonctionnement. La vigueur des mobilisations qu’elle continue de catalyser, plus de 10 ans après sa création, témoigne du caractère encore mouvant et contesté de l’utilité collective et de la vocation attribuées à l’institution : a-t-elle pour visée le soutien des organisations et mouvements de femmes, ou bien la production d’expertise et le renforcement des institutions étatiques en termes d’égalité des sexes ? Au coeur de ces mobilisations, c’est sa nature même qui est en jeu, entre institution militante, proche des « sociétés civiles », et bureaucratie onusienne, à vocation diplomatique.

Ce dilemme de l’opérationnel et du normatif fait ici écho au « triangle de fonctionnalité » forgé par Guillaume Devin et qui enserre toute organisation internationale entre les trois pôles de la représentativité, l’efficacité et la légitimité (Devin 2016 : 83). Depuis sa création, onu Femmes a en effet été marquée par un processus de « normalisation », qui a conduit à un alignement progressif de ses manières de faire sur les normes de gestion importées d’autres agences (pnud et fnuap notamment). Cependant, cette évolution ne signifie pas que le soutien à la « société civile » et aux mouvements féminins locaux, qui était la marque de fabrique de l’unifem, a été mis à l’écart. Toujours confrontés à des ressources financières et humaines limitées plus de 10 ans après sa création, les ancrages locaux hérités d’unifem offrent à onu Femmes des moyens supplémentaires de légitimation. Mais ces ressources ne prennent pas la même valeur dans tous les espaces et les arènes investis par l’organisation. Un processus de réforme strictement descendant ou inspiré par un « principe de rationalité gestionnaire » (Dauvin 2004) qui s’imposerait désormais à tous les acteurs de la coopération internationale peut accroître encore davantage le fossé entre la sphère onusienne et les acteurs locaux. Mais, à l’inverse, des capacités opérationnelles insuffisantes affecteraient quant à elles la crédibilité de l’organisation et donc son autorité politique. Les processus de réformes des organisations internationales, qui ne sont qu’un type particulier de changement institutionnel à l’oeuvre dans ces institutions (Devin 2022b : 58-59), apparaissent alors comme des tentatives pour rétablir un équilibre face à des dynamiques contradictoires et renforcer la légitimité des organisations (Guilbaud 2022b).

B – Un rapport ambigu aux normes de droit

Juriste de formation, avocat avant d’être politiste, Guillaume Devin a consacré une part importante de sa réflexion au pouvoir des règles et aux usages du droit international. Prolongeant ici les perspectives dessinées par les approches constructivistes, il montre que le droit international n’intervient pas uniquement pour consacrer des hiérarchies ou le statu quo, mais contribue aussi à transformer les représentations et les pratiques des acteurs.

Si toutes les négociations internationales n’ont pas pour finalité la conclusion d’accords juridiques, le développement et la consécration de normes nouvelles constituent bien souvent le coeur de l’activité diplomatique telle qu’elle se déploie sur les forums des organisations internationales (Cox et Jacobson 1973). Or, l’influence de bureaucraties internationales sur le déroulement et le produit de ces négociations est loin d’être négligeable. Forts de leur autonomisation croissante, les secrétariats ou diverses composantes des organisations internationales se trouvent de plus en plus à même de contribuer à la définition des ordres du jour, de cadrer les discussions et de peser sur le contenu des normes in fine adoptées par leurs États-membres. Un membre du secrétariat de la Convention sur la diversité biologique des Nations unies, et ancien diplomate, reconnaît d’ailleurs : « En tant que délégué national, mon ambition la plus haute consistait à modifier au moins un mot du texte ; en tant que membre du secrétariat, je peux influencer tout le texte » (Biermann et Siebenhüner 2013 : 322).

Les modalités de l’influence de ces bureaucraties sont cependant rarement directes et explicites. Outre leur capacité de peser sur la définition et le cadrage de l’agenda institutionnel, les évaluations, les synthèses de travaux scientifiques ou les recommandations qu’elles peuvent produire et diffuser sont à même d’exercer une influence d’ordre cognitive sur de futurs engagements conventionnels. Se pencher sur la manière dont les organisations internationales comptent et pèsent sur l’ordre international suppose donc de penser le droit à la lumière des ressources qu’il constitue et de l’étirement de sa normativité (Devin et Louis 2023 : 97). Le développement de règles imprécises, sans réelle force obligatoire ni d’indépendance des organes chargés de leur interprétation et de leur contrôle, ne sauraient consacrer leur ineffectivité. Dans bien des cas, les actes de soft law adoptés par les OI – et souvent influencés par elles – peuvent s’apparenter à des actes préparatoires à un droit ultérieurement négocié par les États. La Résolution 1962 (XVIII) de l’Assemblée générale des Nations unies portant Déclaration des principes juridiques régissant les activités des États en matière d’exploration et d’utilisation de l’espace extra-atmosphérique, adoptée le 13 décembre 1963, est à l’origine de principes consacrés ensuite par des traités internationaux, dont le traité éponyme conclu le 27 janvier 1967. Une force normative réduite s’accompagne ici d’effets bien réels sur le comportement des acteurs, révélant alors l’exercice d’une fonction normative pratique. Le développement et la diffusion de recueils de « bonnes pratiques » illustrent là encore la manière dont des dispositifs à normativité très limitée peuvent s’avérer utiles pour impulser des perspectives de transformation sur des sujets « politiquement sensibles ou opérationnellement délicats » (Tordjman et Devin 2015 : 54).

Comme en témoigne la construction d’un régime global relatif aux droits humains, l’affirmation du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ou d’un droit au développement, la seconde moitié du vingtième siècle a été celle de la consécration de nouveaux principes généraux (Cassese 1990). La montée en puissance d’instruments souples de coordination (à l’image du gender mainstreaming), de règles à la normativité réduite ou d’engagements pas ou peu contraignants tendent désormais à éclipser le renforcement du maillage normatif au profit de la maximisation effective de l’efficacité. Pour paraphraser la formule de Devin (Devin 2007a), le multilatéralisme se trouve dès lors face à deux orientations : délaisser le registre normatif pour l’opérationnel, ou réinvestir les normes au risque d’une application effective réduite.

Sans le résoudre, ce hiatus montre que le changement tel qu’il se déploie au sein des OI ne saurait être vu à travers le seul prisme des innovations institutionnelles. Il se présente plutôt comme un processus continu de (ré)conciliation à travers lequel des ressources supplémentaires donnent lieu à des arrangements pratiques et changeants entre les différents niveaux et selon les différents objectifs à atteindre. Le cadre institutionnel ainsi façonné par et au sein organisations internationales affecte en retour le comportement de ses membres, tant à l’échelle des représentations étatiques que des pratiques diplomatiques.

Conclusion

Les travaux du Guillaume Devin sur les organisations internationales se lisent, pour le savant et pour le politique, comme une double invitation : d’une part celle de continuer à approfondir la compréhension des multiples interactions à l’oeuvre, dans l’objectif quasi-prométhéen de dévoiler quelques-uns des ressorts de ces « configurations » en permanente mutation ; celle, d’autre part, de s’engager à en valoriser et à en prolonger les acquis, la complexité des choses ne devant jamais être une excuse à l’inaction, mais au contraire un puissant aiguillon vers le progrès.

Il serait en effet réducteur de ne voir chez Guillaume Devin qu’un sociologue des dynamiques multilatérales. Il y a chez lui, de manière au moins aussi remarquable, une éthique de l’engagement complémentaire à la neutralité axiologique qu’il s’applique. Que celle-ci se traduise par des recommandations égrenées au fil de ses écrits, comme quand il propose de davantage encourager les doctorats dans les filières qui veulent s’internationaliser, à travers notamment des bourses et des conventions avec les entreprises (Devin 2011), ou encore de mettre fin au « messy multilateralism » (Haas 2010) qui s’est développé ces trente dernières années par une nécessaire rationalisation des structures. Ou qu’elle le conduise à se montrer plus militant encore, regrettant la vague de « néo-libéralisme » du début des années 1980 qui a marginalisé le rôle socio-économique de l’onu ou appelant à un multilatéralisme plus efficace, plus représentatif et plus légitime (Devin 2023).

Ce qui frappe à la lecture de ce pan de son héritage intellectuel, c’est l’optimisme volontaire qui s’en dégage. Que l’on partage ou pas ces engagements, transparaît au fil des pages l’idée que le développement de relations internationales plus ordonnées, plus pacifiques, mieux en adéquation avec les aspirations individuelles est un combat et que celui-ci commence par la force d’y croire :

Tout est une affaire de perception. On peut aussi estimer qu’avec peu, les institutions multilatérales font beaucoup : peut-on même penser le paysage international sans elles ? Sécurité, développement, droits de l’homme, protection de l’environnement, communications, migrations, etc., la concertation multilatérale est partout. Elle a le mérite de rendre le monde un peu moins dangereux, un peu mieux régulé, un peu plus solidaire. C’est insuffisant diront certains, mais que ne valorise-t-on déjà ce qui est fait pour encourager à faire plus et mieux.

Devin 2020c