Le Nunavut: une composition inachevée?Nunavut: An unfinished composition?

  • Thierry Rodon

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  • Thierry Rodon
    Chaire de recherche sur le développement durable du Nord, Université Laval, Pavillon Charles-De Koninck, local 0450, 1030 avenue des Sciences humaines, Québec, Québec G1V 0A6, Canada
    thierry.rodon@pol.ulaval.ca

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Introduction

Le Nunavut a été la première région inuit du Canada à obtenir un gouvernement autonome avec la création du gouvernement du Nunavut en 1999. L’expérience du Nunavut est basée sur un compromis entre la volonté des Inuit de reconquérir une certaine autonomie et celle du gouvernement fédéral d’assurer sa souveraineté sur l’Arctique canadien et d’obtenir une certitude juridique pour l’exploitation des ressources du Nunavut. Le Nunavut est tout d’abord un exemple de renouvellement de facto du fédéralisme canadien par le biais de la revitalisation du «fédéralisme de traité» basé sur les traités d’alliances entre les Autochtones et les nouveaux arrivants européens qui avait marqué les débuts des contacts dans ce qui deviendra le Canada (Henderson 1994; Ladner 2003; Papillon 2008; White 2002). Cette tradition sera vite oubliée au profit d’un fédéralisme constitutionnel né de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 créant le Dominion du Canada en reléguant les Autochtones sous la tutelle du gouvernement fédéral et dont le renouvellement est bloqué depuis l’échec des ententes constitutionnelles (la Loi constitutionnelle de 1982, l’Accord du lac Meech de 1987 et l’Accord de Charlottetown de 1992) visant à réintégrer le Québec et les Autochtones dans le cadre fédéral canadien. Les Autochtones, aidés par les décisions de la Cour suprême du Canada, ont cependant réussi à reprendre le fil du fédéralisme de traité (Otis et L’Heureux-Dubé 2005). Cela crée une situation complexe avec de multiples sources de droit et de légitimité. Cette complexité se reflète au Nunavut où interviennent trois niveaux de gouvernance institutionnalisée: 1) le gouvernement fédéral; 2) le gouvernement du Nunavut créé par une loi fédérale, mais aussi protégé par un traité, l’Entente finale du Nunavut; et 3) les institutions de cogestion connues aussi sous le nom d’institutions de gouvernance publique qui sont créées par le traité. En plus de ces trois niveaux, on trouve les modes de gouvernances locaux, propres aux différentes communautés du Nunavut et qui s’expriment principalement au niveau des institutions municipales, des organisations de chasseurs et de trappeurs (OCT) et groupes communautaires.

Le Nunavut est également le fruit de la volonté des Inuit de reprendre le contrôle de leur vie et de leur destin. En moins de 30 ans, les Inuit du Nunavut sont passés d’un mode de vie semi-nomade dans des camps familiaux où ils contrôlaient leurs activités, l’éducation de leurs enfants et leur culture à un contrôle direct par des agents du gouvernement fédéral. Ce changement brutal se déroula durant les années 1950 lorsque le gouvernement canadien changea de politique et décida d’intervenir directement dans la vie des Inuit (Zaslow 1988). Cette période fut marquée par la scolarisation obligatoire des enfants, la sédentarisation dans des communautés permanentes (Damas 2002), l’abattage des chiens de traîneaux (Lévesque 2008), le contrôle des activités de chasse (Kulchyski et Tester 2007), l’envoi des malades dans les hôpitaux du Sud (Olofsson et al. 2008) et la relocalisation de communautés entières pour des raisons stratégiques (Tester et Kulchyski 1994). Le rapport final de la commission sur la vérité du Qikiqtani a bien démontré l’impact majeur de ces politiques sur les Inuit (Qikiqtani Truth Commission 2013). Les conséquences de ces politiques vont au-delà des traumatismes individuels et collectifs; c’est aussi la mise en place d’un contrôle sur le corps et l’esprit des populations inuit basé sur la mesure, le dénombrement et la standardisation propres à la gouvernance rationnelle des États occidentaux, ce que Foucault (2004) appelle la «gouvernementalité», et Scott (1998) le «grand effort de simplification et de lisibilité».

Comme l’illustre très bien Roberts (1975), les disques d’identification fournis aux Inuit sont un exemple flagrant de cette logique, ce type d’identification ayant finalement été abandonné au profit d’une standardisation des noms de famille dans le cadre du «project naming» (Okpik 2005; Roberts 1975). Cela passe également par le contrôle des corps avec l’introduction des examens sanitaires et surtout l’«évacuation» des Inuit tuberculeux dans les sanatoriums (Olofsson et al. 2008). On la retrouve enfin dans la volonté de contrôler les activités de chasse des Inuit au nom de la conservation et de la protection des espèces (Tester et Kulchyski 2007). Dans ce contexte, on peut se demander si le gouvernement du Nunavut donne plus d’autonomie aux Inuit ou s’il s’agit simplement d’une structure postcoloniale qui répond principalement aux normes de rationalité occidentales (Baglow 2010; Légaré 2010). De plus, on peut s’interroger sur la façon dont cette gouvernance s’insère dans les systèmes de gouverne propres aux sociétés inuit.

Le concept de «composition» développé par Latour (2010) nous offre une façon de comprendre le Nunavut en analysant les interrelations entre la gouvernance inuit et occidentale au Nunavut. Pour Latour, qui se place dans une approche constructiviste, les objets sont construits à partir d’une diversité de visions, d’approches et d’acteurs qui constituent des compositions, par analogie avec l’idée de composition artistique. Cette approche permet de concilier des approches divergentes en analysant comment différents processus (actants, idéels et institutionnels) participent à la composition de la réalité. La question est de déterminer ce qui est bien composé par opposition à ce qui est mal composé. Dans le cas du Nunavut, ce sont donc les interrelations des acteurs, des pratiques, des discours, des ententes et des institutions qui forment le cadre de notre analyse de la composition du Nunavut. Après une caractérisation de la gouvernance dans les sociétés inuit, nous verrons à travers l’analyse des compromis, des institutions et des pratiques du Nunavut comment gouvernance inuit et rationalité gouvernementale occidentale interagissent au sein du nouveau territoire. Nous montrerons ainsi qu’il y a une tension entre deux modes de gouvernance. D’une part, une gouvernance inuit basée sur les structures de gouvernance traditionnelle des communautés inuit, qui sont toujours vivantes au niveau local à travers les modes de décisions locaux au sein d’associations ou de municipalités, et d’autre part, une gouvernance basée sur la rationalité occidentale qui s’exprime dans le gouvernement du Nunavut mais qui est aussi très présente dans les organisations inuit qui gèrent l’accord final du Nunavut. Nous n’assumons toutefois pas que ces institutions adhèrent complètement à l’une ou l’autre approche de gouvernance; il existe des éléments de gouvernance inuit au sein du gouvernement du Nunavut et des organisations inuit; et la gouvernance rationnelle occidentale a une forte capacité de pénétration dans toutes les sphères de la société inuit par l’intermédiaire du système juridico-légal qui régit toutes les institutions, organisations et associations du Nunavut.

La gouvernance dans les sociétés inuit

Dans sa revue des travaux sur la gouvernance inuit, Stevenson (1993b) montre que la plupart des auteurs s’accordent pour reconnaître que les sociétés inuit n’avaient pas de structure politique spécialisée. Le pouvoir politique était très diffus chez les Inuit, constitués de petits groupes dispersés sur le territoire au sein desquels, en général, les meilleurs chasseurs et parfois les angakkuit[1] avaient le plus d’influence et quelquefois d’autorité. Il est donc clair qu’il n’existait aucune institution politique spécialisée chez les Inuit. Les identités sont d’abord locales, et la notion d’une collectivité inuit à l’échelle régionale (Nunavut) est beaucoup plus récente; le terme apparaît pour la première fois dans les années 1970 (Baglow 2010; Laugrand 2002).

L’arrivée des Européens voit l’apparition d’une nouvelle élite qui base son pouvoir sur sa capacité à interagir avec les nouveaux arrivants. Ce sont les middlemen qui gravitent autour des baleiniers et des postes de traite (Mitchell 1996). Dans certains cas, le leadership traditionnel prend le rôle des middlemen, créant ainsi une adéquation entre structures politiques inuit et occidentales. Le contact modifie néanmoins fortement le leadership, qui n’est plus défini seulement par les membres de la communauté, mais qui de plus en plus est choisi par les nouveaux venus. Stevenson (1993a), dans une étude sur les Inuit de la baie Cumberland, considère toutefois que les fondations du leadership inuit ne furent pas significativement changées par le contact avec les occidentaux. Dans son analyse de la gouvernance à Pangniqtuuq, il montre que les postes municipaux exigent une capacité d’interagir avec les autres niveaux de gouvernement; par conséquent, l’éducation et la capacité de s’exprimer en anglais deviennent des ressources importantes. Le leadership basé sur les capacités de chasseur, la connaissance du territoire et la capacité de prendre des décisions dans l’intérêt du groupe persiste, mais surtout dans les activités en lien avec la chasse et la pêche. Il remarque finalement que les décisions des institutions locales suivent surtout les règles administratives occidentales, mais il note toutefois un effort pour permettre aux aînés de participer aux prises de décisions et réintroduire ainsi une forme plus traditionnelle de celles-ci.

Price (2007) nous propose un autre regard sur la gouvernance inuit en la basant sur les liens familiaux et en mettant l’accent sur la relation entre société et territoire. Elle considère que la gouvernance inuit est une prolongation des relations familiales et elle utilise l’image des «discussions de cuisine» pour illustrer son propos. Pour elle, le Nunavut devrait s’inspirer de ce modèle, en instaurant un système de consultation initié et contrôlé par les communautés pour permettre à la gouverne inuit de retrouver sa place. Ce modèle socio-anthropologique de la gouvernance inuit propose donc de redonner aux communautés inuit le plein contrôle de leur destinée, selon un principe de subsidiarité. Ce modèle s’inscrit également dans une perspective de démocratie directe en refusant la médiation de la représentation, que ce soit aux niveaux municipal, régional ou territorial.

Le Nunavut: compromis et composition

Le projet de gouvernement inuit a été mis de l’avant en 1971 par un groupe de jeunes Inuit qui venaient de former Inuit Tapirisat of Canada[2] (ITC). Au départ, ils proposaient la création d’un gouvernement inuit qui aurait regroupé tous les Inuit du Canada.

On avait d’abord prévu de négocier une entente territoriale pour l’ensemble des Inuit, pour le Labrador, le Nord du Québec, l’Arctique de l’Ouest et les Territoires du Nord-Ouest. Mais on s’est rapidement aperçu que cela ne serait pas possible. On pensait qu’on pourrait trouver une façon de lier ses négociations, les connecter pour négocier des ententes similaires. Mais les évènements nous ont dépassés: le Québec était déterminé à aller rapidement de l’avant avec le projet hydro-électrique de la Baie James

Amagoalik 2007: 60.[3]

Le projet d’un gouvernement pan-inuit dut toutefois être rapidement abandonné face aux réalités du fédéralisme canadien où les Inuit sont répartis dans deux provinces et un territoire. De plus, sous la pression des projets de développement de la baie James, les Inuit du Québec signèrent en 1975 une entente de revendications avec les gouvernements du Québec et du Canada: la Convention de la Baie-James et du Nord québécois. Comme le remarque le négociateur inuk de l’époque, les Inuit durent se résoudre à respecter l’ordre fédéral canadien et entreprirent des négociations régionales: «[…] on a très rapidement compris que la meilleure façon d’avancer était que chaque région négocie son entente […] dès que nous avons pris cette décision, alors les choses sont allés de l’avant» (Amagoalik 2007: 61-62). Le projet du Nunavut est né de cette décision. Il s’agissait de créer un gouvernement inuit qui regrouperait tous les Inuit des Territoires du Nord-Ouest. Mais là encore, ce projet n’était pas acceptable pour les négociateurs canadiens qui refusaient à cette époque la création d’un gouvernement «ethnique». Les négociateurs inuit firent un autre compromis en acceptant la création d’un gouvernement public sur un territoire où les Inuit seraient majoritaires (ibid.: 108).

Construire le Nunavut

En 1992, un an avant la signature de l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (Canada et NTI 1993), les Inuit et le gouvernement fédéral signent un accord politique dans lequel le gouvernement s’engage à déposer une loi sur la création du Nunavut et à mettre en place une commission d’établissement du Nunavut (CEN) chargée de proposer la forme administrative que devrait prendre le nouveau gouvernement. Cet accord sera institutionnalisé dans la loi sur le Nunavut adoptée par le Parlement canadien en 1993. La CEN, présidée par John Amagaolik, est composée de 9 commissaires, dont 8 seront Inuit malgré une première proposition des instances fédérales qui ne prévoyaient qu’un commissaire inuit (Baglow 2010: 48). La CEN n’était qu’un organisme consultatif avec des choix limités; il fallait en effet que le nouveau gouvernement respecte les cadres du fédéralisme canadien, et le nouveau territoire devait donc respecter les principes établis pour les gouvernements territoriaux canadiens (ibid.: 50).

La CEN (1995, 1996) publia deux rapports majeurs qui discutent, entre autres, de l’élection du premier ministre au suffrage direct, du nombre de circonscriptions, de la décentralisation et de la parité hommes-femmes à l’Assemblée législative. Finalement, la CEN se prononcera pour que le nouveau gouvernement reprenne un système de gouvernance similaire à celui des Territoires du Nord-Ouest, arguant que c’était le système le plus familier au Nunavummiut. La Commission proposera toutefois deux innovations, la parité homme-femme au sein de l’Assemblée législative du Nunavut et la décentralisation. Dans le premier cas, la proposition, soumise à un référendum, fut rejetée, avec cependant un très faible taux de participation montrant le peu d’intérêt des Nunavummiut pour cette question (Williamson 2006). La proposition s’est aussi heurtée au conservatisme de la société nunavutienne (Henderson 2007). Ces innovations peuvent difficilement être associées à la gouvernance traditionnelle inuit qui ne connaît pas la représentation ou l’élection. Finalement, le gouvernement du Nunavut a adopté le système parlementaire qui a été développé dans les Territoires du Nord-Ouest: le gouvernement par consensus, qui est en fait une adaptation du modèle Westminster dans lequel il n’y a pas de parti politique et où les élus représentent leurs électeurs et n’appartiennent à aucune formation politique. Le terme «consensus» réfère au fait que la sélection du chef de l’exécutif et de son cabinet est faite par l’ensemble des élus. On n’a donc pas nécessairement un véritable consensus, mais plutôt des majorités de circonstances (White 2006).

Le gouvernement du Nunavut fut mis en place le premier avril 1999. C’est un gouvernement public représentant tous les résidents du Nunavut, inuit ou non. Les Inuit ont toutefois obtenu un certain nombre de protections qui leur garantissent un certain contrôle sur le gouvernement. En effet, il faut savoir que si la population du Nunavut est constituée à 85% d’Inuit, une forte majorité, le territoire compte seulement un total de 33 000 habitants et cette majorité inuit pourrait être remise en cause par un afflux de travailleurs créé par des projets de développement. On le voit déjà dans la capitale d’Iqaluit où les Inuit ne sont plus que faiblement majoritaires. Les négociateurs inuit ont donc obtenu l’inclusion, dans l’entente finale, de clauses qui protègent leurs intérêts dans le cadre du nouveau territoire.

La première protection est fournie par les institutions de cogestion mises en place par l’Entente du Nunavut et connues sous le nom d’«institutions de gouvernance publique». Cette dénomination est révélatrice de la place de ces institutions dans la gouvernance du Nunavut. On en dénombre quatre: la Commission d’aménagement du Nunavut (CAN), la Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions (CNER), l’Office des eaux du Nunavut (OEN) et le Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut (CGRFN). Ce dernier organisme a un pouvoir de décision qui peut cependant être désavoué par le gouvernement fédéral alors que les trois autres sont des organismes consultatifs. Tous ces organismes ont une représentation paritaire, avec 50% des membres nommés par les organisations inuit, 50% nommés directement et indirectement par le gouvernement du Canada, dont un nommé par le gouvernement du Nunavut, et un président nommé conjointement par les parties. Les Inuit conservent donc un fort contrôle sur ces institutions qui leur permettraient, notamment dans le cas de la gestion de la faune, secteur crucial pour les Inuit, d’exercer une influence importante même s’ils devenaient minoritaires au Nunavut (Rodon 2003).

L’entente finale prévoit une autre protection importante, la participation à l’élaboration des politiques publiques sociales et culturelles des organisations inuit qui est prévue à l’article 32 de l’Entente finale du Nunavut. Cette prérogative est pour l’instant utilisée par Nunavut Tunngavik Inc. (NTI)[4] qui s’en sert pour influencer et parfois contraindre le gouvernement du Nunavut à changer ses politiques (Rodon 2014). Cet article permettrait ainsi aux Inuit de conserver une influence importante sur les politiques du gouvernement du Nunavut même s’ils devenaient minoritaires.

On le voit donc, le Nunavut est un compromis; les Inuit ont dû adapter leur projet d’autonomie gouvernementale aux cadres du fédéralisme canadien, mais ils ont toutefois pu négocier des clauses de protection qui assurent leur participation à la prise de décision dans les domaines de la gestion de la faune, des terres et de l’eau, et dans l’élaboration des politiques et programmes sociaux et culturels. Toutes ces institutions fonctionnent toutefois sur des modèles de gouvernance occidentaux. Le gouvernement du Nunavut se distingue ainsi peu des autres territoires, si ce n’est que l’inuktitut est utilisé à l’Assemblée législative et que les banquettes sont couvertes de peaux de phoque. En fait, l’effort le plus important pour insuffler un visage inuit au gouvernement a été la réflexion autour de l’Inuit Qaujimajatuqangit (IQ), ou «savoirs inuit», qui a permis d’identifier huit valeurs inuit destinées à guider l’action gouvernementale (Lévesque 2014). Ces principes sont assez généraux et malgré le fait qu’ils soient affichés dans tous les bureaux du gouvernement du Nunavut, il n’est pas toujours facile d’évaluer leur utilisation. En fait, la manifestation la plus concrète de l’IQ consiste en deux jours «IQ» qui sont offerts à tous les fonctionnaires du gouvernement du Nunavut pour aller pratiquer des activités sur le territoire. Pour Arnakak (2004), il s’agit une instrumentalisation de la culture inuit qui mène à une folklorisation des valeurs inuit.

Les multiples niveaux de gouvernance du Nunavut

Dans cette section, nous nous proposons d’analyser l’interaction entre les différents niveaux de gouvernance du Nunavut, le gouvernement fédéral, le gouvernement du Nunavut, les institutions de gouvernance publiques, les organisations inuit et enfin les communautés inuit. Départageons tout d’abord les responsabilités des uns et des autres. Le gouvernement fédéral est responsable des populations autochtones et donc dans le cas du Nunavut, des Inuit. Il est également responsable de la gestion du territoire et de ses ressources. Enfin, toutes ses responsabilités constitutionnelles s’appliquent et il est donc responsable de la défense, de la gestion des espèces migratoires, des pêches maritimes, des communications et des parcs nationaux au Nunavut. Il est de plus responsable de la mise en oeuvre de l’Entente finale du Nunavut.

Le gouvernement du Nunavut est un gouvernement territorial public qui a des compétences similaires à celles d’une province (sécurité publique, éducation, santé, culture, transports, ressources renouvelables non migratoires) à l’exception de la gestion du territoire et des ressources non renouvelables (mines, pétrole et gaz) et des ressources marines. Comme les Inuit sont largement majoritaires au Nunavut, la majorité des élus du gouvernement du Nunavut sont également des Inuit.

Les Inuit du Nunavut sont également représentés par de multiples organisations non gouvernementales. Au niveau territorial, c’est le rôle du Nunavut Tunngavik Inc. (NTI), un organisme privé incorporé sous la Loi des compagnies, dont les actionnaires sont les Inuit du Nunavut et dont le président est élu par l’ensemble des Inuit du Nunavut. NTI est cosignataire de l’Entente finale du Nunavut et dans ce cadre, il a pour mandat de protéger les droits et intérêts des Inuit du Nunavut et de s’assurer que les gouvernements du Canada et du Nunavut respectent l’entente finale. Il gère également la compensation de 1,1 milliard de dollars et les droits tréfonciers inuit qui couvrent 1,9% du territoire du Nunavut. NTI participe à l’élaboration des politiques sociales et culturelles concernant les Inuit dans le cadre de l’article 32 et il nomme la moitié des membres des institutions de gouvernance publique. On le voit donc, NTI est un organisme complexe: groupe d’intérêt protégeant les droits des Inuit, gardien de la mise en oeuvre de l’entente finale et gestionnaire des fonds, des terres et des ressources des Inuit. Il administre aussi des programmes destinés aux Inuit, notamment le soutien des chasseurs et trappeurs, les suppléments de pensions de vieillesse et des programmes d’aide à l’éducation postsecondaire. En fait, certains Inuit considèrent que NTI est en fait le gouvernement inuit qu’ils n’ont pas pu obtenir dans l’accord final du Nunavut (Rodon 2014). Les trois organisations régionales inuit (Qikiqtani Inuit Association, Kivalliq Inuit Association et Kitikmeot Inuit Association) sont représentées au comité directeur de NTI et gèrent les droits fonciers des Inuit qui représentent 18% du territoire.

Le partage des responsabilités entre ces acteurs crée un système de gouvernance très complexe car on trouve les institutions qui tirent leur origine du fédéralisme canadien: le gouvernement fédéral, le gouvernement du Nunavut — créé par une loi fédérale — et les municipalités du Nunavut, qui sont des créatures du GN. Parallèlement à ce système, il existe des organismes liés à l’Entente finale du Nunavut: les institutions de gouvernance publique et les organisations inuit avec trois composantes régionales et NTI, l’organisation signataire de l’entente. Le gouvernement du Nunavut est également lié à l’Entente finale du Nunavut puisque c’est celle-ci qui prévoit sa création à l’article 4.

Il est clair que le pouvoir de décision se trouve du côté des institutions d’origine fédérale, mais les institutions de l’entente ont un fort pouvoir d’influence et même de décision dans le cas du Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut (CGRFN). Le gouvernement fédéral a toutefois conservé un pouvoir de désaveu d’un an envers toutes lois votées par l’Assemblée législative du Nunavut et de 60 jours pour toutes les décisions du CGRFN, et donc possède un droit de veto sur les organismes décisionnels du Nunavut.

Le gouvernement du Nunavut et Nunavut Tunngavik Inc.

Les relations entre le gouvernement du Nunavut (GN) et les organisations inuit, plus particulièrement Nunavut Tunngavik Inc. (NTI), n’ont pas été toujours faciles. Comme nous l’avons vu, NTI est un organisme qui a de multiples responsabilités privées et publiques, et qui peut toujours poursuivre le GN pour non-respect de l’Entente finale du Nunavut, ce qu’il n’a pas manqué pas de faire à plusieurs reprises. Pour essayer de baliser leur relation, le GN et NTI ont signé dès 1999 un protocole d’entente intitulé d’abord Iqqanaijaqatigiit puis Aajiiqatigiinniq, qui se traduit dans les deux cas par «travaillons ensemble», un titre évocateur. Ce protocole d’entente balise les relations entre les deux parties, chacune reconnaissant les responsabilités de l’autre. On y prévoit des rencontres régulières, détermine des sujets d’intérêts communs et établit un mécanisme pour l’échange d’information. Ce protocole ressemble étonnamment à une entente intergouvernementale balisant les relations entre deux gouvernements. En fait, pour certains leaders inuit, les organisations inuit font clairement partie de la gouvernance du Nunavut comme l’illustre la citation de Paul Quassa qui a été un des négociateurs de l’entente finale et un ancien président de NTI:

Le gouvernement du Nunavut et NTI sont au même niveau. Je plaisantais souvent en disant que le Nunavut c’est comme la France. En France, ils ont un premier ministre et un président […]. Au Nunavut, nous avons aussi un président et un premier ministre et je pense que NTI devrait être au niveau le plus élevé […] le public vote pour le président de NTI alors que seul le cabinet choisit le premier ministre du Nunavut. Nunavut est un pays avec son président et son premier ministre.

Quassa 2007: 187

Malgré ce protocole, des désaccords importants sont apparus entre le GN et NTI sur un certain nombre de lois et politiques telles que la Loi sur l’éducation, la Loi sur les langues officielles, la Loi de protection de la langue inuit et la politique favorisant l’adjudication des contrats gouvernementaux aux entreprises inuit du Nunavut (Nunavummi Nangminiqaqtunik Ikajuuti). Dans certains cas, NTI joue le rôle de gardien de la mise en oeuvre de l’Entente finale du Nunavut, par exemple dans la politique d’achat du GN qui à son avis ne favorisait pas assez les entreprises inuit. NTI a donc demandé au GN de renforcer cette politique en menaçant d’aller devant les tribunaux en plaidant le non-respect de l’entente finale si cela n’était pas fait, obligeant ainsi le GN à plier (Rodon 2014). Dans d’autres cas, NTI agit tel un groupe de pression comme pour la Loi sur l’éducation en défendant la mise sur pied de commissions scolaires régionales. Dans de telles situations, NTI peut plus difficilement avoir recours aux tribunaux, car cette question n’est pas liée directement à la mise en oeuvre de l’entente finale. Enfin, dans d’autres domaines, NTI joue un rôle quasi gouvernemental en octroyant des services directs à la population inuit comme dans les programmes de soutien aux chasseurs et aux aînés, ou les subventions pour les accompagnateurs des voyages médicaux. Dans ce cas, il est complémentaire du GN.

On peut interpréter la tension entre le GN et NTI comme une compétition de légitimité, NTI faisant toujours valoir qu’il défend les intérêts des Inuit alors que le GN se présente comme un gouvernement public investi de la responsabilité de gouverner le territoire. Malgré leurs discours respectifs, il ne faut toutefois pas considérer qu’il y a conflit entre une organisation inuit et un gouvernement public, car les deux sont contrôlés par des Inuit.

Nunavut Tunngavik Incorporated et les organisations régionales inuit

Les trois régions du Nunavut sont chacune représentées par leur organisation: l’Association des Inuit du Qikiqtani, l’Association des Inuit du Kivalliq et l’Association des Inuit du Kitikmeot. Ces organisations ont été créées lors de la négociation de l’Entente finale du Nunavut pour représenter les intérêts régionaux. Elles sont officiellement reconnues par l’entente finale et sont responsables de la gestion des terres inuit et de la négociation des ententes sur les répercussions et avantages avec les promoteurs de projets.

Les relations entre NTI et les organisations régionales inuit (ORI) ne sont pas toujours faciles (Légaré 2010: 153). Les ORI se considèrent comme étant plus proches des communautés et donc demandent plus de responsabilités. Ce sont, par exemple, des conflits quant à savoir qui est le principal négociateur des ententes avec les compagnies minières et qui devrait recevoir les redevances des développements (ibid.: 78). On voit ainsi la tension entre le principe de subsidiarité portée par les ORI et le principe d’un fédéralisme centralisateur portée par NTI.

La gouvernance au niveau communautaire

Comme nous l’avons souligné plus haut, au niveau légal, les municipalités du Nunavut sont des créatures du gouvernement du Nunavut qui a donc un contrôle très fort sur ces organismes qui sont soumis aux exigences de la gouvernance administrative occidentale. Pourtant, en réalité, les municipalités du Nunavut sont plus proches des dynamiques communautaires. Il y a également de nombreuses organisations communautaires telles que les organisations de chasseurs et de trappeurs (OCT), le Conseil des littératies du Nunavut, le Embrace Life Council (pour la prévention du suicide), les comités locaux sur le bien-être et les coopératives d’art ou de distribution. De par leur fort ancrage local, tous ces organismes communautaires sont beaucoup plus proches des dynamiques de pouvoir propre à la gouvernance inuit.

Évaluer le Nunavut

En 2009, 10 ans après la création du Nunavut, son gouvernement a donné le mandat à la firme North Sky Consulting Group d’organiser des consultations communautaires portant sur sa performance; on peut ainsi parler d’une évaluation participative. Un des rapports de cette étude nous donne un aperçu du sentiment des Nunavummiut envers leur gouvernement. Ce qui frappe, c’est le fait que les Nunavummiut se sentent moins impliqués dans la gouvernance qu’ils ne l’étaient dans les Territoires du Nord-Ouest:

Du temps des TN-O, avant la création du Nunavut, on avait beaucoup de comités locaux avec des pouvoirs de décision. Par exemple, les comités de santé et d’éducation, qui ont maintenant disparu. Les communautés ont moins de pouvoir car le GN est devenu trop bureaucratique [Arviat].

North Sky Consulting Group 2009: 4

On voit également que c’est la logique bureaucratique qui prévaut, mais surtout, on se plaint que la culture inuit ne soit pas bien représentée au sein de ce nouveau gouvernement.

Dites au GN que notre culture disparaît. Trouvez des façons de faire des lois qui reflètent la culture inuit — si c’est bon pour la culture inuit ce sera bon pour tout le monde et cela n’ira pas à l’encontre des lois du Canada. Le GN doit utiliser des aînés comme personnes ressources au sein du gouvernement pour savoir dans quelle direction aller. Le IQ n’est pas utilisé, c’est seulement écrit mais il n’a pas de vie [Cambridge Bay].

North Sky Consulting Group 2009: 7

Ces citations illustrent bien la fracture grandissante entre le gouvernement du Nunavut et les communautés. Ce clivage est également évident dans les entrevues que j’ai menées auprès des hauts fonctionnaires du Nunavut pour un projet de recherche sur la fonction publique nordique piloté par le Centre pour le Nord[5]. Ce projet vise à mettre en lumière les défis, mais aussi les réussites des administrations nordiques.

Un des répondants illustre parfaitement la rationalité administrative occidentale quand il considère qu’une des principales réussites du GN est la mise en place de multiples directives encadrant le travail des fonctionnaires, notamment les balises quant à la présence des enfants de ces derniers dans les bureaux gouvernementaux. En revanche, quand on demande quels sont les principaux défis de la gouvernance administrative, deux autres répondants mettent l’accent sur le clivage entre la gouvernance inuit qui est toujours à l’oeuvre au niveau communautaire et le gouvernement du Nunavut qui fonctionne sur le modèle occidental de la rationalité administrative tel qu’illustré par le premier répondant.

La gestion de la faune au Nunavut: nature, culture et résistances

La gestion de la faune offre probablement l’exemple le plus frappant de la complexité du système de gouvernance du Nunavut. Selon l’entente finale, le gouvernement[6] a le pouvoir de légiférer pour protéger la faune du Nunavut (article 23[s]). Cependant l’article 24 ne lui permet pas de limiter ou d’interdire la chasse par les Inuit à moins que l’espèce ait été déclarée menacée d’extinction par le gouvernement fédéral. Par ailleurs, l’entente finale indique que même si le gouvernement du Nunavut a la responsabilité ultime de gérer la faune, c’est le Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut (CGRFN), une institution de gouvernance publique, qui est le régulateur principal de l’accès aux ressources fauniques notamment en déterminant, le cas échéant, des quotas. Les organisations de chasseurs et de trappeurs (OCT) sont mentionnées dans l’entente finale et sont responsables de la réglementation des techniques de récolte et de l’attribution des quotas au niveau local (Section 5, partie 7). Le financement des OCT n’est toutefois pas prévu dans l’entente finale et le GN a décidé de ne pas les financer, seul NTI leur accordant un certain soutien (Suluk et Blackney 2008). En plus de cette complexité, la gestion de la faune est historiquement un lieu de conflit entre les Inuit et les gouvernements comme l’ont montré Kulchyski et Tester (2007) ainsi que Rodon (2003); conflit entre des gouvernements voulant rationaliser la gestion de la faune et les Inuit voulant garder le contrôle de ce qui a longtemps constitué leur source de subsistance matérielle, mais aussi culturelle et spirituelle. Ces conflits ont créé un climat de forte méfiance chez les Inuit:

Des incidents historiques malheureux et des politiques gouvernementales passées sont leurs principaux points de référence lorsqu’ils traitent avec le gouvernement fédéral et les chercheurs du Sud. Leur perception du gouvernement fédéral et des chercheurs scientifiques est que ces gens viennent ici pour compter, réglementer, restreindre et imposer des quotas et ainsi prendre le contrôle de la vie des Inuit.

Suluk et Blackney 2008: 67

Pour les négociateurs inuit, le CGRFN devait permettre la prise en compte des savoirs inuit et surtout les intégrer pleinement aux décisions concernant la gestion des ressources fauniques. Selon Suluk et Blackney (2008), le CGRFN n’est pas parvenu à faire le pont entre chasseurs inuit et gestionnaires de la faune:

Toutefois, les efforts pour intégrer les principes du Sud et du Nord dans les comités ont connu un succès mitigé. Par exemple, les efforts récents du CGRFN d’imposer de dures restrictions aux chasseurs dans les communautés révèlent que les décisions, directives et règlements pris auparavant ne furent pas efficaces […]. Le CGRFN entreprend d’imposer des quotas stricts sur la chasse de certains troupeaux de caribou et de boeuf musqué, et tente de réglementer le type de munitions utilisé et l’usage de chiens, alors que NTI dénonce le fait que les propositions du CGRFN violent l’accord du Nunavut).

Suluk et Blackney 2008: 67

La méfiance envers les entreprises de contrôle de l’État est donc toujours forte chez les chasseurs inuit:

De nombreux Inuit considèrent que l’étude sur la récolte des ressources fauniques dans le Nunavut réalisée par le Conseil de gestion de la faune du Nunavut ne contient pas les informations nécessaires pour que le gouvernement puisse prendre des décisions de gestion. Toutefois, les gouvernements demandent un suivi continu et la création de données numériques pour contrôler et gouverner les populations en les rendant lisibles (compréhensibles pour des gens de l’extérieur par le biais de rapports) […] un fait qui n’a pas été compris par la plupart des Inuit. Il n’est donc pas surprenant que les chasseurs inuit n’aient pas un grand intérêt à rendre compte de leurs récoltes.

Suluk et Blackney 2008: 68

Ces conclusions sont appuyées par Légaré (2010: 90-91) qui note les plaintes de certaines OCT qui trouvent que NTI a exercé un trop fort contrôle sur l’administration de l’enquête sur les récoltes des espèces fauniques au Nunavut. De son coté, NTI a questionné certaines décisions des OCT, et quelquefois a porté des accusations de népotisme. Les principaux conflits portent cependant sur l’établissement de quotas, notamment dans le cas de l’ours polaire, une espèce hautement symbolique pour les Inuit, pour les gouvernements et pour les environnementalistes.

Le GN indique que ses décisions sont basées à la fois sur les consultations avec les communautés et sur les études scientifiques, et que même s’il y a des conflits entre les savoirs inuit et les savoirs scientifiques, il prend en compte toutes les sources d’information (GN 2011, 2012). Dans les faits, le GN recommande quelquefois des quotas plus restrictifs comme ce fut le cas pour la région de la baie de Baffin en 2010 (Nunatsiaq News 2010) et d’autre fois, des augmentations comme la même année dans la région de l’Ouest de la baie d’Hudson (CGRFN 2010). Dans le cas de l’ours polaire, il s’est d’abord opposé au classement en espèce préoccupante par le fédéral, mais a finalement accepté de les soutenir (George 2011; NTI 2010).

NTI s’est toujours opposé à la réduction des quotas et critique le GN pour le manque de prise en compte des savoirs inuit (NTI 2010; Rogers 2011). NTI base ses positions sur les connaissances inuit et notamment a défendu le fait que les ours polaires sont plus nombreux que ne le pensaient les biologistes (NTI 2012) et que le nombre important d’ours nuit aux activités traditionnelles (NTI 2011). Il critique également les méthodes de recherches intrusives utilisées par les biologistes (George 2011; NTI 2012; Nunatsiaq News 2012). Les OCT et les comités régionaux de ressources fauniques mettent en valeur les savoirs inuit et sont très critiques des recherches scientifiques. Pour eux, les chasseurs inuit ont une meilleure connaissance des ours polaires:

Lorsqu’on parle dans les nouvelles ou dans les rapports nationaux et internationaux des changements climatiques et du fait que les ours polaires sont menacés par la disparition de la glace, les aînés pensent que c’est une farce, car tout le monde sait que les ours sont plus gras durant l’été et l’automne, cela peut être confirmé par n’importe quel chasseur local, mais ce sera contesté par des scientifiques qui regardent leurs données et rapports à 10 000 miles d’ici.

Qikiqtaaluk Wildlife Board 2011

Les OCT et les comités régionaux des ressources fauniques s’opposent ainsi à toutes les tentatives de baisser les quotas, que ce soit en 2010 dans le cas de la baie de Baffin (Nunatsiaq News 2010) ou en 2013 lorsque le comité des ressources fauniques de la région de Kitikmeot a critiqué la mise en place, depuis 2001, du moratoire dans le détroit de McClintock (Kitikmeot Regional Wildlife Board 2013). On peut donc constater que les institutions mises en place par l’entente finale contribuent à donner une place aux savoirs inuit dans la gestion de la faune. Malgré cela, les Inuit doivent faire pression pour que leurs savoirs soient réellement pris en compte mais il n’en reste pas moins qu’ils sont maintenant considérés lors de décisions concernant la faune.

Lutte contre la pauvreté: réintégrer les communautés dans les processus de décision

L’exemple le plus intéressant d’un effort de prendre en compte les systèmes de gouvernance inuit en consultant directement les communautés inuit est offert par le processus instauré par le GN et NTI pour créer une stratégie de lutte contre la pauvreté. Contrairement aux méthodes usuelles qui font appel aux experts pour définir les problèmes et les politiques choisies pour les régler, le gouvernement du Nunavut et NTI ont convenu d’impliquer les communautés du Nunavut dans toutes les étapes de formulation de la stratégie. La première étape a donc consisté à visiter les 28 communautés du Nunavut pour leur demander tout d’abord de définir ce qu’était la pauvreté dans leur communauté et ensuite leur demander d’identifier des solutions. Par la suite, trois conférences régionales ont été tenues à Iqaluit, Rankin Inlet et Cambridge Bay pour consolider les résultats des rencontres communautaires. Finalement, un sommet sur la réduction de la pauvreté a été tenu à Iqaluit en novembre 2011, en vue de définir un plan d’action basé sur les rencontres dans les communautés (Nunavut Roundtable for Poverty Reduction 2011). Le plan d’action fut bien dressé et la stratégie a été mise en oeuvre dans un plan quinquennal de réduction de la pauvreté basé sur les priorités identifiées par les communautés (Bell 2013).

En terme de processus, on a donc clairement une approche partant du bas pour définir le problème et les actions publiques. Si l’on reprend le modèle de consultation proposé par Price (2007), on a intégré les modes de gouvernance inuit dans le processus de décision politique. C’est également un exemple d’une bonne coopération entre le GN (gouvernance publique) et NTI (gouvernance inuit), qui ont mené les consultations communautaires ensemble et ont signé une entente de collaboration pour la mise en oeuvre du plan de réduction de la pauvreté (GN et NTI 2012).

Conclusion

La composition du Nunavut est loin d’être achevée. On peut plutôt parler d’une juxtaposition de deux visions de gouvernance: d’une part la rationalité administrative occidentale qui est portée par le gouvernement du Nunavut mais aussi souvent par les organisations inuit qui sont régies par des statuts légaux occidentaux; d’autre part la vision inuit portée par les organismes communautaires locaux. Les tensions entre ces deux visions sont encore très présentes à tous les niveaux: entre gestion inuit et gestion rationnelle de la faune, entre gouverne locale inuit et une «gouvernementalité» occidentale en expansion. La prise en considération des valeurs inuit à travers les principes de l’Inuit Qaujimajatuqangit (IQ) et les jours «IQ» n’offrent qu’une faible reconnaissance de la part inuit de la gouvernance du Nunavut mais on voit toutefois des gains. Les législateurs sont en majorité des Inuit et surtout les chasseurs inuit sont maintenant capables de faire valoir leurs savoirs dans la gestion de la faune et influer ainsi sur la prise de décisions. La stratégie pour la réduction de la pauvreté offre un autre exemple d’une pleine participation des communautés inuit à l’élaboration d’une politique qui s’inspire clairement du modèle de consultation de Price (2007).

Pour bien illustrer cette tension entre rationalité administrative occidentale et gouvernance inuit, j’aimerais conclure en rapportant cette entrevue que j’ai menée en août 2009 avec un gestionnaire municipal de Pangniqtuuq. Il se désolait que les règles administratives des programmes de subventions d’une organisation inuit ne lui permettaient plus d’emmener des jeunes sur le territoire sans avoir des assurances, assurances qu’il ne pouvait obtenir, car aucun assureur ne voulait couvrir un voyage encadré par des aînés, dans des bateaux conduits par des personnes non certifiées. Ainsi, la volonté de transmettre les savoirs inuit aux jeunes en les emmenant sur le territoire comme le faisait leurs ancêtres est rendue plus difficile, car cela ne répond pas aux nouveaux critères de la rationalité administrative occidentale des institutions du Nunavut.

Appendices