La gouvernance participative comme instrument de structuration d’un nouveau système élitaire ? Le cas des représentants de la catégorie de l’agriculture familiale dans le District fédéral de Brasilia

  • Lauren Lecuyer

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Introduction

Cette recherche[1] s’est donné pour objectif de répondre à une question centrale posée pour analyser une réalité commune aux différents terrains d’enquêtes qui composent ce numéro, à savoir : « Qu’est-ce que la gouvernance fait aux élites locales ? » Nous alimenterons cette problématique principale à travers l’analyse de la participation des agriculteurs familiaux du District fédéral de Brasilia, dans le territoire d’Aguas Emendadas (voir Carte 1), à la fabrique des politiques de « développement rural durable ». Notre article examine plus particulièrement les effets du Programme territorial de développement rural durable (Programa Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável ou PTDRS) mis en place pendant le gouvernement de L. Lula Da Silva (2003-2011) dont les efforts sont poursuivis par la présidente Dilma Rousseff (2011-2016). Sans soustraire à cette politique publique son caractère inédit, tant du point de vue de son impératif participatif que de son association à une gouvernance décentralisée et territoriale, il convient de comprendre dans quel processus historique elle a pu voir le jour. Depuis la fin des années 1980, le Brésil entre en effet dans une phase de démocratisation célébrée par la nouvelle Constitution de 1988, qui atteint symboliquement son apogée avec l’élection de L. Lula da Silva à la présidence de la République fédérale en 2003. Le président brésilien se concentre sur l’ouverture politique qu’il associe étroitement au thème de la décentralisation de la décision en faisant la promotion de la démocratie participative.

Progressivement, va venir s’adjoindre aux notions de démocratie participative, de décentralisation et de gouvernance, le thème du développement durable diffusé comme norme prioritaire des politiques publiques par les agences onusiennes et relayé dans le débat national brésilien[2]. Pourtant, loin d’être naturelle, la jonction de ces différents référentiels d’action publique a été le fruit d’un travail d’acteurs distincts qui ont pu investir un espace d’expression institutionnelle dans un contexte politique favorable. En effet, la démocratisation a ouvert, sur le plan national, de nouvelles portes pour de nombreux mouvements sociaux ruraux, longtemps restés invisibles aux yeux des pouvoirs publics. La réceptivité du système politique rend audible la « dynamique d’organisation » (Sabourin et Tonneau, 2009) qui était née dans les campagnes pour pallier l’absence ou l’inefficacité des programmes publics. De diverses initiatives et revendications sociopolitiques dans le pays va émerger un véritable mouvement social rural, qui sera relayé nationalement par la CONTAG (Confédération nationale des travailleurs agricoles), la CUT (Centrale unique des travailleurs), le MST (Mouvement des Sans-Terre) et la FETRAF (Fédération des travailleurs de l’agriculture familiale). Au modèle de l’agrobusiness associé aux grands latifundiaires et à l’exportation, ce mouvement social rural oppose un autre projet agricole en se faisant le chantre du développement rural durable sous l’étendard de la catégorie de l’agriculture familiale. À partir de 1995, celle-ci est reconnue « officiellement » (Roux, 2009) par le gouvernement de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) qui lui adresse une politique publique précise, soit le Programme de renforcement national de l’agriculture familiale (PRONAF) puis, plus tard, un ministère du Développement agraire en 1999 (MDA). Enfin, en 2003, la catégorie est pleinement intégrée à l’élaboration et à la gestion du Programme territorial de développement rural durable (PTDRS), qui met en place un dispositif territorial participatif inédit afin de satisfaire les promesses de décentralisation de la décision faites aux électeurs pétistes pendant la campagne électorale de 2002.

Toutefois, malgré le principe inclusif affirmé par la nouvelle politique participative territoriale, le fait de saisir les opportunités qu’elle apporte suppose de disposer d’un certain nombre de ressources, qui limite de fait l’entrée dans le dispositif et crée une sélection informelle des acteurs. La problématique qui guidait notre enquête était de savoir si la mise en place d’une structure pyramidale participative territoriale introduisait un nouveau modèle de représentation politique et si le « cens caché » (Gaxie, 1978) de la démocratie représentative s’évaporait dans ce nouveau système politique inclusif (Lecuyer, 2011).

Pour identifier les prérequis de la participation, nous mobiliserons une approche croisée des trajectoires militantes des participants et des répertoires d’action collective à travers leurs ressources socioprofessionnelles en termes de capital et de réseaux sociaux, ainsi que de leurs formes de militantisme (partisan, syndical, communautaire, associatif, institutionnel, professionnel). Ce travail nous permet de construire une typologie des participants basée sur la relation entre les types de participations politiques (Lagroye, François et Sawicki, 2006) et les différents répertoires d’action collective (Tilly, 2007). Notre démarche méthodologique s’appuie sur des entretiens réalisés avec les présidents des associations communautaires (élus par leur communauté agraire respective) dans dix régions administratives de Brasilia (Brasilia, Brazlândia, Ceilândia, São Sebastião, Sobradinho, Santa Maria, Samambaia, Paranoá, Gama, Planaltina[3]) et sur le suivi de ces acteurs dans les réunions hebdomadaires des diverses instances prévues par le Programme territorial de développement rural durable (PTDRS) afin d’analyser leurs pratiques participatives dans les conseils régionaux, étatiques et territorial. Ce premier matériel empirique (recueilli grâce à un stage réalisé avec le CIRAD à Brasilia en 2011) a été terminé lors du travail de terrain effectué dans le cadre de la réalisation d’une thèse doctorale (financée également par le CIRAD) entre 2012 et 2018 portant sur une analyse comparative des politiques d’appui à la petite agriculture au Mexique et au Brésil.

Les résultats nous confirment l’existence d’un noyau dur de participants et l’institutionnalisation d’un « militantisme institutionnel » (Politix, 2005) qui fait d’eux des « relais » (Nay et Smith, 2002) des intérêts des agriculteurs familiaux dans les communautés rurales du District fédéral se trouvant ainsi représentés par un groupe restreint d’élites de la participation.

Dans une première partie, nous exposons les spécificités du dispositif territorialisé et participatif de « développement rural durable » (PTDRS), car elles révèlent les modalités de la participation des agriculteurs familiaux puisque celle-ci est partagée, étagée et voit ses participants sélectionnés. En conséquence directe de cette observation, force est de constater, dans une seconde partie, que l’entrée dans la politique territoriale participative comporte un dispositif de sélection. Les représentants les plus investis, que l’on peut qualifier de « militants institutionnels », sont dotés d’un capital social important et s’imposent comme de véritables élites de la participation. S’ils forment une « coalition de cause » avec les techniciens agronomes des services publics d’appui agricole, il n’en reste pas moins qu’en dehors d’une « cause » commune, qui est celle de la défense des intérêts de l’agriculture familiale, le déséquilibre règne entre ses participants[4]

1. La gouvernance territoriale participative, une nouvelle trajectoire du policy making pour l’expression des agriculteurs familiaux au Brésil ?

Les deux premières caractéristiques du Programme territorial de développement rural durable (PTDRS) semblent remettre en cause un des effets attendus par cette politique concernant son degré d’inclusion. Tout d’abord, on observe la persistance d’une configuration hiérarchisée de la représentation dans ce système puisque les agriculteurs familiaux doivent partager la décision avec d’autres acteurs disposant de capitaux plus importants. De même, cette pyramide territoriale institutionnalise une structure multiniveaux et un étagement de la décision. Il reste un aspect novateur de cette politique territoriale qui est celui de susciter l’émergence de « représentants » de l’agriculture familiale.

1.1. Le déséquilibre annoncé par le choix d’une participation « paritaire » entre agriculteurs familiaux et système politico-administratif

Le PTDRS institue une participation étagée sur plusieurs niveaux et, à chaque échelle, les instances participatives sont régies par un principe de parité. Elles sont donc composées, d’une part, de représentants de l’agriculture familiale et, d’autre part, par des élus locaux et des techniciens agronomes (surtout du service fédéral d’appui technique agricole – EMATER). Cette parité entre des acteurs jouissant de capitaux différenciés contribue à développer des asymétries dans les échanges, séparant les techniciens agronomes (qui disposent de ressources plus importantes pour s’imposer dans la négociation) des agriculteurs familiaux et, ce, dans les diverses étapes de la formulation des projets (Avila, 2011). À cette configuration déséquilibrée entre les participants s’ajoute, depuis la réforme de 2008, une ouverture à d’autres secteurs bureaucratiques : le programme des « Territoires de la citoyenneté[5] » ne se consacre plus exclusivement au développement rural et intègre de nouvelles thématiques d’action à ses priorités comme la santé, l’éducation ou l’environnement. La conséquence de cette réforme est de confronter les agriculteurs familiaux à de multiples délégations gouvernementales provenant d’univers institutionnels différenciés. Pris dans ce contexte contraignant, ils n’en sont pas pour autant les otages puisqu’ils s’aménagent des marges de manoeuvre et déploient des stratégies dans un « système d’action concret » (Crozier et Friedberg, 1977) qu’ils parviennent à pénétrer.

La première stratégie mise en oeuvre par les agriculteurs familiaux, et particulièrement par les représentants du District fédéral, a été de former une coalition – le Conselhão (Grand Conseil) – pour disposer d’un poids plus grand dans la négociation au Conseil territorial (COTAE), et de fédérer les intérêts de l’agriculture familiale du District fédéral (DF). Cette réunion informelle que l’on peut qualifier de « système social localisé » (Massardier, 2008) leur permet alors de parler d’une seule voix au sein du COTAE et de s’arranger au préalable sur les projets à soutenir[6]. La seconde stratégie des agriculteurs familiaux se trouve dans les interactions avec les autres acteurs qui composent les instances participatives et particulièrement les techniciens agronomes du service de l’EMATER (agence d’appui technique à l’agriculture) avec lesquels ils forment « une coalition de cause » (Sabatier et Jenkins-Smith, 1993) (3.2.). Ces deux stratégies développées par les participants du DF révèlent d’une part la capacité de multipositionnement de ces acteurs et, d’autre part, l’acquisition progressive d’un nouveau répertoire d’action de « militant institutionnel » (3.1.).

1.2. Une structure pyramidale qui hiérarchise le système de décision

La seconde caractéristique importante du dispositif territorial participatif étudié est d’être pyramidal puisqu’il intègre différents niveaux de gestion (voir Figure 1, Circuit d’élaboration des projets de « développement rural durable » du territoire d’Aguas Emendadas). Cet étagement de la participation repose sur des institutions préexistantes au programme territorial qui suivent le sentier historique de subsidiarité fédérale. Or, ceci a pour effet de marquer fortement le circuit de décision et les canaux de financement des projets territoriaux, dont la création reposait justement sur le dépassement des rapports de domination classiques[7]. Ainsi, le programme territorial conserve les Conseils municipaux de développement rural durable, CMDRS[8], mis en place dès 1996 dans le cadre du premier programme d’appui à l’agriculture familiale, le Programme national de renforcement de l’agriculture familiale (PRONAF). Finalement, seul est ajouté, au-dessus des frontières municipales et étatiques (État de Goiás, État du Minas Gérais et District fédéral), un Collège territorial participatif (COTAE). Force est de constater que l’objectif de territorialisation de l’action publique rencontre un obstacle majeur qui est celui de la dépendance au sentier fédéral. Ce phénomène est renforcé par la particularité du territoire rural d’Aguas Emendadas qui est interétatique et qui réunit trois entités fédératives englobant ainsi des municipes de l’État de Goiás, du Minas Gérais et les dix régions administratives du DF (Carte 1).

Carte 1

Territoire rural d’Aguas Emendadas

Territoire rural d’Aguas Emendadas
Source : Atlas do desenvolvimento humano, 2005

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Or, non seulement les CMDRS ont été maintenus, mais une autre arène participative a été placée au-dessus par chaque État du territoire et le DF : le Conseil étatique du développement rural durable (CEDRS ou, CDRS-DF dans le cadre du DF). Si l’objectif d’une territorialisation de l’action publique a donc été limité, cette politique publique a néanmoins produit des effets sur le plan de la coordination entre les représentants des municipalités (régions dans le District fédéral), ce qui a favorisé l’émergence d’une dynamique intermunicipale (qui était par ailleurs un des objectifs du PTDRS). La création du Grand Conseil informel (le conselhão) entre les représentants des CRDRS dans le District fédéral est en effet révélatrice de ce processus (voir Figure 1). C’est sur cette structure participative étagée que repose également la participation des agriculteurs familiaux puisque celle-ci s’échelonne selon les différents niveaux de gestion du dispositif pyramidal.

La troisième caractéristique du dispositif repose en effet sur une participation multiniveaux des agriculteurs familiaux conditionnée par un système de représentation communautaire et un mécanisme pyramidal de sélection des représentants.

Figure 1

Circuit d’élaboration des projets de « développement rural durable » du territoire d’Aguas Emendadas

Circuit d’élaboration des projets de « développement rural durable » du territoire d’Aguas Emendadas
Source : Auteure

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1.3. Une participation hiérarchique et verticale dominée par un groupe de leaders communautaires sélectionnés

Les résultats de la recherche menée sur le terrain ont révélé l’existence d’un système représentatif hiérarchisé des agriculteurs familiaux depuis le niveau communautaire jusqu’au COTAE. La légitimité des participants de la « société civile » rurale repose d’ailleurs sur leur capacité à représenter les intérêts des communautés d’agriculteurs. Les représentants qui participent au Collège territorial (COTAE) sont passés auparavant par une série d’élections plus ou moins formelles leur permettant d’accéder successivement aux différents espaces participatifs. D’ailleurs, en s’intéressant de plus près aux représentants[9] des agriculteurs familiaux des CRDRS (DF) présents dans le Conseil territorial du territoire d’Aguas Emendadas (COTAE), on s’aperçoit qu’ils cumulent les mandats participatifs et qu’ils disposent tous d’une ressource spécifique, qui constitue la base de leur investissement dans la politique participative : la « légitimité communautaire ». Celle-ci s’observe dans la reconnaissance acquise auprès de leur communauté agricole affirmée par le réinvestissement dans leur fonction de président d’association depuis presque une dizaine d’années. Si le système électif leur est favorable dans les communautés agricoles (le vote la plupart du temps se fait à main levée), l’acquisition de cette légitimité locale est le fruit d’un processus qui a été construit au travers d’un investissement dans une lutte pour la régularisation foncière particulièrement forte dans les années 1960-1970 dans le DF.

Dans un contexte de croissance démographique et d’expansion urbaine de Brasilia[10], une concurrence foncière inégale voit le jour entre les agriculteurs et les exigences d’expansion de la capitale. Au cours de ce processus, de nombreux petits agriculteurs vont être déplacés sans être indemnisés pour la plupart. Cet élément déclenche le début de l’investissement militant des représentants dans un combat pour la régularisation foncière par le biais des mouvements sociaux (MST ou syndicats d’agriculture familiale) ou des associations communautaires créées bien souvent uniquement dans ce but. Cette situation instable des petits agriculteurs s’est trouvée renforcée par la désappropriation de grandes propriétés par le DF et la décision d’en redistribuer une partie par concession temporaire d’une durée de vingt ans maximum via la réforme agraire. Alors qu’en premier lieu ils rejoignent la lutte pour eux-mêmes afin de disposer de quelques hectares (avec le MST ou la CONTAG), ou encore pour obtenir justice auprès du DF qui a collectivisé des terres familiales, ils vont progressivement se positionner en chef de file de ce combat. Le fait que tous les représentants de l’agriculture familiale partagent cet investissement militant au cours duquel ils ont pu acquérir un répertoire d’action collective commun constitue la base d’un sentiment d’appartenance à une communauté. Ces leaders communautaires vont devenir de véritables « entrepreneurs de cause » des droits des petits agriculteurs et vont puiser dans leur capital militant pour élargir leurs revendications en matière d’infrastructures rurales pour leurs communautés (école, poste de police, dispensaire, église, etc.). Ces notables locaux tendent petit à petit à monopoliser les espaces participatifs en captant les opportunités qui s’offrent à eux à partir du processus de démocratisation. Présents dans les instances de budget participatif (le gouvernement du DF est conquis par le PT de 1995 à 1999), puis dans les CRDRS dans les années 1996-2000, ils intègrent les arènes participatives du PTDRS en 2004 et les Territoires de la citoyenneté en 2008 grâce à la légitimité communautaire qu’ils ont acquise. Élus par leur communauté pour représenter les intérêts collectifs de l’agriculture familiale, ils deviennent des « intermédiaires » (Nay et Smith, 2002) entre ceux qui les ont mandatés et les univers institutionnels qu’ils investissent.

2. Un « noyau dur » des arènes participatives : l’existence d’un système informel de sélection à la participation

La présence et la prégnance dans les différents échelons de la politique territoriale supposent la possession de ressources particulières par une « élite de la participation » qui forme le « noyau dur » de la participation (2.1.). De plus, même au sein de ce « premier cercle de la participation » (Talpin, 2006) subsiste une certaine hiérarchie qui met à jour une typologie entre trois types de représentants de l’agriculture familiale (2.2.).

2.1. Un noyau dur capté par des acteurs dotés de capitaux militants social et politique

Les résultats de notre enquête ont permis d’aller dans le sens d’un certain nombre d’analyses qui confirment le caractère excluant des arènes participatives et leur incapacité à dépasser les mécanismes traditionnels d’exclusion politique des arènes de participation publique (Levêque, Blondiaux 1999 ; Talpin 2006). Ainsi, les représentants du DF présents au COTAE, qui s’investissent dans les autres instances participatives prévues par le PTDRS, ont cumulé un certain nombre de ressources acquises au travers de leur longévité dans le champ militant et associatif ainsi que dans l’univers institutionnel participatif (PT-PRONAF-PTDRS). Socialisés politiquement, leur légitimité se renforce dans ces instances où règne informellement une sélection qui passe par une aptitude à prendre la parole en public et qui repose donc sur des compétences rhétoriques et une grammaire discursive qui contribuent à privatiser un espace censé être ouvert à tous (Blondiaux, 2008). Il découle de ce système de sélection une participation très inégalement répartie. La participation des agriculteurs familiaux au niveau des CRDRS est en effet assez faible et discontinue. L’observation des sessions a pu ainsi révéler l’existence de « cercles de la participation[11] » (Talpin, 2006) dont le positionnement varie en fonction du degré d’accumulation de ressources. Or, le « noyau dur » des arènes observées (CRDRS) est constitué par ceux qui participent au COTAE, ce qui permet de considérer l’investissement multiniveaux et donc le multipositionnement des acteurs comme une ressource pour se renforcer au niveau régional et même national. La pyramide participative territoriale a en effet pu être saisie par certains comme un moyen d’ascension politique pour s’intégrer à l’univers de la compétition électorale et se hisser au rang des élections municipales et législatives (type 3, 2.2.).

Si nous identifions trois « cercles de la participation », nous pouvons également hiérarchiser le « noyau dur » en trois types de participants. Les différents types se distinguent par leur accès différencié aux espaces les plus décisifs du dispositif. Alors que le type 1 aura tendance à s’investir pleinement au COTAE, dont les analyses ont démontré le rôle plus symbolique que politique (en raison de la dépendance au sentier fédéral), les types 2 et 3 valorisent davantage le conselhão ou « Grand conseil », car cette instance est reconnue comme déterminante pour peser dans le processus décisionnel.

Le traitement des données biographiques et l’observation des diverses stratégies sur le terrain[12] nous ont permis de construire une typologie des douze participants au « premier cercle de la participation » au COTAE et au « Grand conseil » à partir du croisement des critères de leurs répertoires d’action collective, de leurs trajectoires militantes et politiques, de leurs ressources (politique, sociale et économique) et de leur capacité à agir dans, et en dehors, des espaces prédéfinis par le dispositif.

2.2. Une typologie des participants guidée par le critère de la personnalisation de la fonction de représentant

Le type 1 (profil axé sur les ressources du militantisme associatif, politique et du mouvement social) se caractérise par son combat mené avec le Mouvement des « sans-terre » (MST). Le répertoire d’action collective acquis au cours de cette expérience militante est celui de l’occupation des terres par les campements (acampatamentos), stratégie employée comme un moyen de pression sur le gouvernement dans le but d’accélérer la question de la réforme agraire et de faire acquérir une parcelle de terre aux agriculteurs sans terre (qui sera utilisée à la fois comme lieu de vie et pour produire une agriculture de subsistance). Une représentante symbolise bien ce premier type pour qui l’expérience avec le MST a été une « leçon de vie ». Elle doit en effet beaucoup à ce mouvement social qui lui a permis de disposer d’un terrain, certes modeste de quatre hectares, mais qui lui permet de vivre et de produire une agriculture vivrière de base pour nourrir sa famille. Au cours de son investissement au MST, en même temps qu’elle lutte pour une cause individuelle, elle gravit les échelons du mouvement et acquiert des compétences de leader et de représentante en organisant l’installation des « sans-terre » dans sa région du DF. Coordinatrice d’un groupe de 1800 familles en attente de régularisation foncière, elle occupe bientôt cette fonction au niveau de tout le DF. Peu de temps après la régularisation de son terrain et après plus de dix ans de lutte, elle quitte le mouvement, ce qui ne l’empêche pas de poursuivre son action militante. Issue d’une tradition familiale de syndicalisme agricole (qu’elle commence au Nordeste, sa région d’origine), elle est en effet membre de la direction du syndicat des travailleurs agricoles du DF (FETA-DF) et de la Confédération des travailleurs agricoles (CONTAG), mouvement qui a joué un rôle décisif dans la reconnaissance institutionnelle de l’agriculture familiale.

À ce militantisme syndical s’ajoute une expérience militante associative dans sa communauté locale, qu’elle représente au sein de l’association des producteurs et des agriculteurs familiaux qu’elle préside depuis sept ans. C’est grâce à cette position communautaire qu’elle intègre les arènes participatives du programme territorial de développement rural durable en 2004, CRDRS et COTAE. Avant cela, elle avait participé au budget participatif du DF et aux assemblées participatives régionales mises en place à la suite du programme PRONAF en 1995. Ces expériences lui procurent un répertoire d’action qui diffère de celui acquis avec le MST et que l’on peut qualifier de militantisme institutionnel, bien que moins marqué par rapport aux types 2 et 3. L’intégration dans les divers espaces de pouvoir du système territorial multiniveaux l’a fait rentrer dans le jeu de la négociation propre à l’univers de compromis politico-administratif. Sa nomination à la fonction de coordinatrice du territoire d’Aguas Emendadas est un élément notable de son intégration dans la pyramide territoriale.

De même, les stratégies du MST sont désormais dénoncées comme « extrêmes », alors même qu’elle a pu bénéficier de cette expérience quelques années auparavant. Malgré tout, le registre discursif de ce premier type reste très nettement tourné vers l’expérience militante d’origine qui fait parler en termes de « combat » ou de « victoires » sans jamais oublier d’employer le « nous » (Lecuyer, 2010). C’est le militantisme qui a forgé l’essentiel de la carrière militante de ces premiers représentants qui restent attachés à un répertoire d’action collective et politique provenant des mouvements sociaux. De fait, une expérience militante ne s’annule pas au contact de l’autre, bien au contraire. On a ainsi pu remarquer un usage simultané de deux types de registres et de répertoires d’action au cours d’une mobilisation menée par cette représentante en 2010 pour régulariser les terrains de plus de 2000 familles dans sa région. Elle a ainsi renoué avec ses réseaux du MST (militantisme dans les mouvements sociaux) tout en mobilisant ses contacts institutionnels comme le SDT du MDA (militantisme institutionnel).

Le type 2 (axé sur le militantisme associatif, professionnel et institutionnel) se distingue nettement du type 1 sur deux points. Tout d’abord, en regard des lois qui définissent la catégorie de l’agriculture familiale et bien que s’en présentant comme membre, ces représentants n’en font pas légalement partie. Ils sont en effet propriétaires de plusieurs dizaines d’hectares, voire pour certains, d’une centaine, et emploient plus de deux salariés agricoles permanents. Leur production agricole ne représente pas l’essentiel de leurs revenus (retraite, commerce, pluriactivité) et leur capital scolaire est élevé (université), ce qui leur confère des ressources supérieures au type 1. En second lieu, les deux types ont des trajectoires militantes différenciées et l’histoire de leur lutte n’est pas la même. Un des représentants fait figure d’idéal-type de cette seconde catégorie : président d’une association d’une communauté du DF, il possède 60 hectares qu’il dédie à la production de fraises ; ce qui représente, à la différence du premier type, une agriculture commerciale. Il a développé un militantisme à la fois de « déclassé » et un militantisme professionnel, « de chef d’entreprise structurant son propre marché » (Massardier et coll., 2012). Il est en effet le représentant d’un combat hérité d’une « injustice » familiale dans les années 1970-1980 au moment de la collectivisation des terres par le DF. Alors qu’elle possédait plus de 2000 hectares, sa famille a été déplacée aux frontières du DF sans recevoir aucune indemnité. Il s’investit alors dans un militantisme de déclassé et devient le porte-parole des agriculteurs de la première heure à Brasilia, ceux qui y vivaient avant que la vague démographique ne déferle sur la capitale.

Aussi, il porte les intérêts d’une catégorie d’agriculteurs qui ne bénéficie normalement ni des aides accordées à l’agriculture familiale (ne correspondant pas à ce statut) ni à celles de la réforme agraire, car elle ne s’est pas intégrée à ses luttes. Son combat rencontre un succès en 2008 lorsqu’il parvient à bénéficier des programmes de soutien au même titre que les agriculteurs familiaux. Cette victoire lui procure une légitimité communautaire dans sa région, car il est élu depuis 1986 président de l’association des producteurs ruraux qu’il a d’ailleurs participé à fonder. Cette reconnaissance régionale l’amène également à présider le conseil de sécurité alimentaire de sa région ainsi que le conseil régional du développement rural durable (CRDRS). À ces diverses expériences associatives s’ajoute un militantisme syndical puisqu’il est membre de la fédération des producteurs ruraux du DF (FEPRO-DF), le syndicat des agriculteurs patronaux. Par ailleurs, il a développé également un militantisme professionnel. Il participe en effet en 2001 à la création de l’Association des producteurs biologiques qui porte le projet de marché biologique et de son intégration au grand marché alimentaire de Brasilia. L’enquête menée sur l’élaboration de ce projet a démontré la capacité des agriculteurs à négocier avec les techniciens agronomes et à démontrer un savoir-faire de militant institutionnel intégré aux rouages politico-administratifs[13] (Landel, 2009). C’est grâce à leurs diverses expériences militantes (qu’elles soient professionnelles ou associatives) qu’ils acquièrent un capital social qui confirme leur position de « relais » entre les communautés et les instances bureaucratiques technico-administratives. Ce représentant cumule ainsi les mandats participatifs dans le dispositif du développement rural durable territorial. Alors que les représentants du type 1 démontrent un faible détachement par rapport aux organisations qui les ont forgés, ceux du type 2 tendent à autonomiser leurs pratiques par rapport aux organisations et aux communautés qu’ils représentent. Ceci peut s’expliquer par la disposition d’un capital culturel, social et économique qui leur a permis de se démarquer par rapport aux petits agriculteurs[14], et qui limite de fait un discours empreint de formules collectives comme le « nous » qui n’est presque jamais employé.

Le type 3 (celui qui est le plus axé sur le militantisme professionnel et institutionnel et l’autonomie des parcours militants) se distingue fortement du premier type, mais se rapproche par certains aspects du type 2 concernant les capitaux scolaire et social et le militantisme institutionnel. Tout d’abord, à la différence des deux premiers types de représentants, ceux-ci ont la particularité de ne pas avoir vécu toute leur vie sur leur terre ou d’y être arrivés tardivement après un cursus universitaire et professionnel. Par ailleurs, leur parcours militant n’a pas débuté avec la lutte pour la régularisation foncière à moins que leur histoire familiale ne les ait socialisés jeune. Cependant, même s’ils reprennent la présidence d’associations communautaires après leurs parents, leur répertoire militant n’est pas le même, car ils ont vécu à distance de cette lutte qui n’est donc pas un point de départ de leur investissement militant. Ceci ne les a pas empêchés de s’investir dans la politique participative, depuis 1994 jusqu’à aujourd’hui, puisqu’ils président les Conseils de développement rural durable de leur région. Ils disposent de profils plus atypiques que le type 1 et 2, car ils ont mené des carrières dans le secteur tertiaire avant ou en même temps que leur investissement dans la terre (commerçant, avocat, banquier, ingénieur). Actuellement, leur production a la particularité d’appartenir à un marché très restreint. Un agriculteur cultive en effet du noni[15], un autre s’est lancé dans la cuniculture, un autre dans le café qui est une culture peu développée dans cette région du Brésil. Ils développent donc un militantisme professionnel très localisé. L’exemple de Claudio est caractéristique de cette catégorie. Président d’une association des cuniculteurs du DF (groupe restreint), il démontre une distanciation par rapport au dispositif participatif dont il a trouvé les failles. Il critique en effet le fait que les projets qui arrivent au niveau du Conseil territorial ont une portée très locale et ne rentrent pas en adéquation avec les objectifs de développement d’un territoire, voulus par la politique. L’accumulation d’un capital social et scolaire important lui permet de développer une posture réflexive sur l’environnement politico-institutionnel et démontre une personnalisation de son engagement et de sa démarche : il a ainsi créé, en 2009, une association dans sa région pour proposer un autre plan de développement territorial rural durable. Ceci nous permet de confirmer une loi sociologique intéressante qui veut que les acteurs qui disposent d’un capital scolaire plus élevé aient une conception plus générale et moins enchantée du fonctionnement de la politique territoriale et aient tendance à s’autonomiser des relais collectifs de transmission d’informations (mouvements sociaux, syndicats).

Cette perception a incité deux représentants à créer en 2008 un conseil informel, le « Grand Conseil », pour réunir tous les présidents des Conseils régionaux de développement rural durable (CRDRS) du DF afin d’élaborer une stratégie commune de sélection des projets, car ils ont jugé que cette initiative serait plus décisive que leur participation dans le COTAE. Ce phénomène de personnalisation des répertoires d’action militante s’est matérialisé également par la candidature de trois représentants aux élections législatives du DF (Parti vert notamment). On remarque alors une tendance intéressante : la propension à personnaliser la fonction de représentant et le fait de la relier aux logiques de la compétition politique tient à l’autonomie vis-à-vis du parcours militant et associatif : tout se passe comme si la démocratie participative ouvrait une « fenêtre d’opportunité électorale » (Gerstlé 2003). Ceci rejoint bien l’idée d’un mécanisme de « politisation individuelle » (Blatrix, 2009) propre au dispositif participatif, capable donc de générer un sous-système de production d’élites politiques locales. Ces stratégies individuelles ont été mal perçues par les représentants des types 1 et 2. Ce qui distingue en effet fortement ce type 3 est son ancrage dans le champ politique formel et la possibilité d’investir le champ de la compétition électorale. Toutefois, même s’ils n’ont pas les mêmes trajectoires militantes et professionnelles, les types 2 et 3 se retrouvent dans leur capacité à influencer le dispositif selon leurs stratégies de militant institutionnel. Ils ont pour ce faire développé un militantisme institutionnel qui est employé soit pour nourrir leur projet agricole personnel (marché bio, cuniculture), soit pour négocier des projets pour les communautés d’agriculteurs qu’ils représentent (écoles, routes, églises, dispensaires, postes de police, etc.). Tout comme le type 2, la capacité à négocier avec le monde politico-institutionnel est une des bases de leur légitimité communautaire qui leur assure une éligibilité quasi systématique aux présidences des associations de leurs communautés d’agriculteurs respectives. Ce militantisme institutionnel fait d’eux des « passeurs » entre les communautés d’agriculteurs et les arènes décisives de pouvoir qu’ils savent trouver pour leurs projets ou les financements (3.1.). De même, il est important de rappeler que les trois types sont présents depuis le début de la politique participative qui a commencé en 1994 avec les instances de budgets participatifs, puis dans le cadre du programme PRONAF Infrastructure en 1996 et, enfin, dans celui du développement rural durable territorial en 2004 (PTDRS) et en 2008 (Territoires de la citoyenneté).

Au final, même si tous n’ont pas un accès égal au dispositif, car ils ne disposent pas des ressources équivalentes, cette continuité dans leur histoire militante reste une variable commune qui conditionne leur sélection comme des participants du dispositif.

3. L’institutionnalisation d’un double système élitaire pour les agriculteurs familiaux ?

C’est paradoxalement au coeur de la configuration territoriale participative que s’est activé un double système de domination : celle qu’exercent les leaders communautaires sur les communautés d’agriculteurs familiaux d’une part et, d’autre part, celle des techniciens sur les représentants. Le mécanisme qui renforce la domination des représentants et qui explique leur longévité dans le dispositif passe par un cercle vertueux de la participation (voir Figure 2) (3.1.). Les échanges qu’ils établissent avec les élites techniciennes brésiliennes dans les espaces prévus par la configuration territoriale sont loin d’être les plus essentiels. C’est en dehors de l’espace participatif, là où s’élaborent des « espaces concrets d’action » (Crozier, Friedberg, 1977), situés « à la marge » (Nay et Smith, 2002) des espaces formels de décision, que se construit une « coalition de cause » (Sabatier et Jenkins,1993) entre représentants (types 2 et 3) et techniciens. Le cadrage qui enveloppe ces actions reste cependant dominé par l’expertise (3.2.).

3.1. Le cercle vertueux de la participation comme mécanisme de professionnalisation et de renforcement des leaders communautaires

Quels sont les mécanismes qui jouent en faveur de la longévité des représentants de l’agriculture familiale dans le dispositif participatif depuis le milieu des années 1990 jusqu’à aujourd’hui ? Le cercle vertueux de la participation qui se dessine (Figure 2) permet de bien comprendre l’ancrage des participants dans l’environnement institutionnel participatif.

Figure 2

Le cercle vertueux de la participation des représentants au PTDRS

Le cercle vertueux de la participation des représentants au PTDRS
Source : Auteure

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Leur légitime présence et leur longévité dans le dispositif tiendraient à un mécanisme circulaire de renforcement des ressources qui leur ont permis d’entrer et d’acquérir de nouvelles ressources (capital de militant institutionnel notamment) au fur et à mesure de leur investissement. De porte-parole des intérêts des communautés agricoles, ils sont devenus des militants institutionnels grâce à un processus de familiarisation avec l’univers de la négociation et des compromis bureaucratiques. C’est grâce à ce nouveau militantisme qu’ils parviennent à naviguer avec aisance entre les groupes et les institutions et qu’ils deviennent des intermédiaires entre ceux qui les ont mandatés et les différentes arènes participatives. Cette capacité se renforce du fait de leur longévité dans le dispositif et alimente leur légitimité de « passeur » qui se transforme en un véritable savoir-faire professionnel. L’intensité et la constance de la légitimité communautaire tiennent d’ailleurs à ce rapprochement avec le monde institutionnel qui est évalué positivement et qui renforce le degré de confiance des communautés d’agriculteurs. Loin de constituer une ressource statique, la légitimité communautaire perdure si, et seulement si, le représentant investit son temps et ses ressources au service de sa communauté : dans la pratique, cette implication se manifeste par des projets d’infrastructures sociales de base (écoles, églises, dispensaires et postes de police).

On peut alors parler de « professionnels de la médiation » pour trois raisons principales. Tout d’abord, ils consacrent la majorité de leur temps à la représentation d’intérêts (des communautés agricoles et des filières productives). Ensuite (particulièrement pour le type 3), ils ont pris de la distance vis-à-vis du discours militant en s’érigeant comme porteurs d’un intérêt général au service d’un idéal qui dépasse les logiques politiques partisanes : « le développement rural durable ». D’autres enquêtes ont aussi révélé que le processus de professionnalisation (dans le contexte de la démocratie participative) conduit les acteurs à prendre de la distance avec la rhétorique militante (Nonjon, 2005 ; Blondiaux 2008). Enfin, ils démontrent un véritable savoir-faire pour porter et négocier des projets dans les instances politiques, bureaucratiques et administratives adéquates. Le renforcement de leur capital social leur a en effet permis de développer un répertoire d’action orienté vers l’identification des guichets de financements qu’ils sélectionnent pour leur propre projet ou pour leur communauté. Ils construisent des compromis avec les techniciens agronomes et les services administratifs qui gèrent ces politiques, aussi bien dans le cadre prévu par la politique territoriale participative qu’au-delà de ces espaces institutionnalisés. C’est d’ailleurs le plus souvent en dehors des sentiers prévus que se forgent les compromis (3.2.).

3.2. Le cadrage normatif des projets de « développement rural durable » : un circuit d’élaboration dominé par la prégnance de l’expertise

Le PTDRS n’a pas seulement constitué une opportunité pour des leaders communautaires, car, à tous les étages du dispositif participatif, c’est bien l’expertise et les techniciens qui dominent les débats et l’élaboration finale des projets techniques (les agronomes/techniciens des services publics, des services d’appui à la production — EMATER —, des ONG, et les techniciens des rouages financiers). D’abord, les techniciens agronomes de l’État fédéré (ou DF) sont présents dans chaque conseil participatif et participent au même titre que les agriculteurs familiaux aux réunions du COTAE et des Conseils municipaux de développement rural durable (conseils régionaux pour le DF). En dehors de ces instances, ils interviennent par ailleurs directement dans les communautés d’agriculteurs pour encadrer les élections des présidents d’associations, et au besoin pour les organiser, et peuvent même servir de guide à la formation de ces derniers (appelés cours de capacitação, formation, qualification). Enfin, ce sont encore eux qui aident les agriculteurs à formuler, à rédiger et à formater les projets qui sont définis de fait selon les normes du système savant technico-administratif tant sur le plan financier qu’administratif et bureaucratique. Ils sont encore là au moment de la mise en oeuvre de ces projets dans les communautés. La relation qu’entretiennent ces techniciens avec les représentants des trois types est constante, car ils sont en contact permanent, que ce soit dans le cadre des instances participatives ou en dehors de celui-ci. Les représentants les sollicitent en effet soit pour obtenir une aide pour élaborer leurs projets (projets agricoles personnels ou pour les communautés), soit pour bénéficier d’un appui technique dans leurs productions agricoles. C’est avec les représentants des types 2 et 3 qu’ils forment une coalition, car, en dehors de leurs échanges dans le dispositif territorial participatif, ils se connaissaient déjà depuis une dizaine d’années lors de la mise en oeuvre du PRONAF en 1995. Ce programme prévoyait en effet un détachement des techniciens dans les communautés d’agriculteurs pour donner des conseils afin d’améliorer le rendement des exploitations agricoles.

Ces lieux de rencontres et de socialisation ont progressivement permis à ces acteurs d’échanger des idées, des conceptions et de développer ainsi ensemble une « raison pour agir » commune de la politique publique d’aide à la petite et moyenne agriculture. Le travail de cette coalition soudée partageant un sens cognitif commun a amené à la production d’outputs concertés. L’exemple du marché biologique à Brasilia est très éclairant à ce sujet, car on a pu voir les acteurs de cette coalition travailler et négocier ensemble avant de trouver un compromis (Landel, 2009). Cependant, il est important de rappeler que ce sont bien les techniciens qui peuvent légitimement revendiquer le monopole de l’expertise. En effet, même s’ils ont réussi à se professionnaliser comme des militants institutionnels, les représentants des types 2 et 3 ne disposent pas de ressources comparables aux techniciens. Or, si le référentiel technique encadre toutes les étapes des projets, les techniciens ont en conséquence bien une position ascendante dans le dispositif qui remet en question la marge d’action réelle des représentants. Sont-ils de simples courroies de transmission (Abramovay et coll., 2006) des programmes fédéraux qui ont besoin d’une base sociale légitimante ? Ce qui est certain, c’est qu’avant que les nouvelles normes de l’action publique imposent une collaboration des techniciens avec les « cibles » de l’action publique, ces derniers ne se voyaient pas dans l’obligation de partager la décision. Aussi, même s’ils dépendent encore largement de l’« appui » des techniciens, les « intermédiaires » de l’agriculture familiale pèsent désormais dans la formulation des politiques publiques de développement durable rural et participe à institutionnaliser un véritable rôle de représentant des communautés d’agriculteurs familiaux.

Conclusion

Aussi inclusif qu’il se présente, le Programme territorial de développement rural durable contribue surtout à renforcer la position de leaders communautaires qui disposaient, avant leur entrée dans les diverses instances du dispositif, d’un savoir-faire de représentation des intérêts des agriculteurs familiaux. Au final, il apparaît qu’à l’instar des prérequis de la participation dans les instances de la démocratie représentative, l’introduction dans les arènes participatives est conditionnée par la possession d’un certain nombre de ressources. Ainsi, il semble que la démocratie participative ne puisse être envisagée comme un « substitut possible » (Blondiaux, 2008) de la démocratie représentative, car elle se construit au travers des mêmes mécanismes et lois classiques d’accession à la vie politique. Comme l’explique bien Cécile Blatrix : « Tout se passe donc comme si le système représentatif avait la capacité d’absorber et de neutraliser dans sa propre logique les innovations participatives. Injecter des démarches participatives dans un système représentatif semble alors une façon de poursuivre la représentation par d’autres moyens » (Blatrix, 2009 : 108). Le processus d’institutionnalisation de la participation produit des effets inverses par rapport aux objectifs escomptés, car il reproduit des mécanismes de « cens caché » matérialisés par l’existence de barrières à l’entrée des instances participatives et d’une sélection informelle qui conduit de fait à hiérarchiser les agriculteurs familiaux autour d’une variable discriminante classique qui est celle de l’inégalité en termes de disposition de ressources et de capitaux. Un phénomène important introduit cependant par les dispositifs participatifs est l’apparition d’un parcours type des participants. La démocratie participative semble donc offrir les conditions d’une spécialisation d’un rôle politique de représentant des communautés d’agriculteurs. Tout se passe comme si le système participatif permettait de produire un sous-système de formation d’élites de la participation associées aux politiques de développement rural durable.

Appendices