Getting Hired: The Civil Service Act of 1857

Abstract

In 1857 the Province of Canada passed the Civil Service Act which made a first attempt to define uniform personnel policies for the emerging bureaucracy. Analysis of applications, examination results and appointments to the inside service between September 1857, when applicants first sat for examination, and the end of 1861, when the government undertook an internal survey of public employees, demonstrates that the reform potential of the Act was only partially realized. The introduction of the examination system strongly favoured applicants who resided in the provincial capital. Applicants were most frequently urban middle-class men born either in the United Kingdom or in Canada East. Many were young, although a significant number were over 30 years of age and had extensive labour market experience. Analysis of the employment histories of applicants shows that middle-class careers commonly involved frequent job changes in which workers moved from one employer to another and often back and forth between salaried employment and independence. The Civil Service examination proved elementary, yet it tested basic skills appropriate for the work of most public employees. Although examination results were sufficiently discrete to be used as a competitive examination, decision-makers treated the exercise as a qualifying examination and paid little attention to examination results. Very few successful candidates found employment in the Civil Service; those few were employed at all ranks within the service. Analysis of public employees in 1861 also demonstrates that, although experience was an important factor, seniority did not govern hiring, promotion or salary decisions. The evidence also suggests that patronage played at best a limited role in hiring decisions within the inside service while nepotism continued to exist. In the end The Civil Service Act proved a modest attempt to reform the bureaucracy by creating uniformity in ranks, procedures for appointment and promotion, and, most importantly, salary structures. Its successes proved even more modest.

Résumé

En 1857, le gouvernement de la province du Canada-Uni adopta une loi de la fonction publique par laquelle il essaya pour la première fois de définir une politique d'encadrement du personnel de la bureaucratie naissante. L'analyse des demandes d'emploi, des résultats d'examen et des désignations à des postes de fonctionnaires, pour la période qui s'étent de septembre 1857 à la fin de 1861, c'est-à-dire du moment où les postulants furent soumis à un examen pour la première fois à celui où le gouvernement entreprit une enquête interne sur ses fonctionnaires, montre que le potentiel réformiste de la loi ne fut atteint qu en partie. En effet, le nouveau système d'examen eut tendance à favoriser les habitants de la capitale de la province. De plus, les postulants appartenaient pour la plupart aux classes moyennes urbaines nées soit au Royaume-Uni soit au Canada-Est. Plusieurs étaient jeunes, quoiqu'un bon nombre d'entre-eux avaient plus de trente ans et qu ils se présenteraient avec une expérience considérable du marché du travail. Un examen plus poussé des emplois antérieurs des candidats indique que les trajectoires professionnelles des membres des classes moyennes étaient marquées par de fréquents changements, soit d'un employeur à un autre soit entre un travail salarié et une entreprise autonome. Les questions de l'examen lui-même étaient élémentaires, d'un niveau toutefois qui permettait de s'assurer que les postulants détenaient les qualifications nécessaires à l'exécution de la plupart des tâches de la fonctionpublique. Les résultats auraient permis de ranger les candidats selon leurs compétences, comme l'auraient voulu les règles d'un système compétitif, mais les responsables choisirent de ne les traiter que comme un simple exercice de qualification. Au total, très peu des candidats ainsi repérés recurrent une offre d'emploi; et ceux qui réussirent à entre dans la fonction publique de cette façon se retrouvèrent à des niveaux d'emploi très variés. L'analyse des carrières des fonctionnaires montre que I expérience professionnelle constituait un important facteur de promotion sans pour autant que l'ancienneté ne prévale dans les décisions concernant ces promotions, l'embauche ou encore les salaires. Ces documents suggèrent aussi que le patronage jouait un rôle limité dans les pratiques d'engagement à l'intérieur de la fonction publique mais que le népotisme continua d'exister. En définitive, il faut voir en cette première loi de la fonction publique un effort modeste — aux résultats encore plus modestes — de changer la bureaucratie, en créant une certaine uniformité parmi les emplois d'un même niveau, les procédures d'embauche et de promotion et, de façon plus importante, au sein de la structure salariale.