Une conception dynamique du principe de territorialité linguistique La loi sur les langues du canton des Grisons

Résumé

Selon le principe de territorialité linguistique (PTL), il peut y avoir une seule langue officielle dans un territoire donné : cuius regio, eius lingua. Une fois établies, les frontières linguistiques ne peuvent que difficilement être modifiées. Selon les défenseurs du PTL, il s’agit du meilleur moyen de protéger les langues menacées ; il offre également un « contexte de choix » aux individus. Ses adversaires, par contre, montrent du doigt les hauts coûts du PTL dans des sociétés multilingues, surtout en ce qui concerne la liberté et l’identité des individus qui parlent des langues non reconnues officiellement. Or la plupart de ces critiques peuvent être rejetées si nous adoptons une conception plus dynamique du PTL. Ainsi, le « territoire » pertinent ne doit pas forcément être l’État-nation ou un État fédéré et la modification des frontières linguistiques peut être explicitement admise et soumise à des procédures transparentes de la démocratie directe. La nouvelle loi sur les langues introduite dans le canton trilingue (allemand/romanche/italien) des Grisons, en Suisse, s’insère dans ce cas de figure et offre des solutions intéressantes afin de protéger le romanche, la langue menacée.

Abstract

The linguistic territoriality principle (LTP) states that each territory can have only one official language : cuius regio, eius lingua. Once established, the linguistic borders can hardly be changed. Its advocates claim that the LTP is the best way to protect vulnerable languages and that it ensures a “context of choice” to individuals. Critics, however, stress the high costs of the LTP in multilingual settings, especially with regard to identity and freedom of individuals whose language has not been officially recognized. The article argues that most critiques can be tackled by adopting a more dynamic conception of the LTP. Thus the relevant “territory” must not be the nation-state and not even a federal unit and changes of linguistic borders can be explicitly permitted and submitted to transparent direct-democratic procedures. A recent language law introduced in the trilingual (German/Italian/Romansh) canton of the Grisons, Switzerland, nicely fits this model. It provides interesting solutions of protection for Romansh, a language whose survival is menaced.

Notes

• [1] Jean Laponce, 1984, Langue et territoire, Québec, Presses de l’Université Laval ; Philippe Van Parijs, 2000, « Must Europe Be Belgian ? On Democratic Citizenship in Multilingual Policies », dans The Demands of Citizenship, sous la dir. de Catriona MacKinnon et Iain Hamsher-Monk, New York et Londres, Continuum, p. 235-253.
• [2] . Cette définition du PTL correspond à ce que Denise G. Réaume (2003, « Beyond Personality : The Territorial and Personal Principles of Language Policy Reconsidered », dans Language Rights and Political Theory, sous la dir. de Will Kymlicka et Alan Patten, Oxford, Oxford University Press, p. 271-295) appelle le modèle du « monolinguisme territorial » (territorial unilingualism), dont les principaux défenseurs seraient Jean Laponce et Philippe Van Parijs. Kenneth McRoberts (1989, « Making Canada Bilingual : Illusions and Delusions of Federal Language Policy », dans Federalism and Political Community : Essays in Honour of Donald Smiley, sous la dir. de David P. Shugarman et Reg Whitaker, Peterborough, Broadview Press, p. 143) affirme que les politiques linguistiques basées sur la territorialité ont tendance à favoriser le monolinguisme : elles essaient de convertir une population plurilingue dans une population monolingue ou de favoriser une langue aux dépens des autres.
• [3] . Helder De Schutter, 2008, « The Linguistic Territoriality Principle – A Critique », Journal of Applied Philosophy, vol. 25, n^o 2, p. 105-120. Pour un compte rendu plus détaillé de différentes justifications possibles des droits des minorités linguistiques, où le PTL joue un rôle important, voir notamment Alan Patten, 2009, « Survey Article : The Justification of Minority Language Rights », The Journal of Political Philosophy, vol. 17, n^o 1, p. 102-128. Il convient aussi de rappeler que la définition et la portée des « droits linguistiques » sont très disputées dans la littérature. « There is no universal understanding of language rights », souligne, par exemple, Xabier Arzoz (2009, « Language Rights as Legal Norms », European Public Law, vol. 15, n^o 4, p. 573).
• [4] . Will Kymlicka, 1995, Multicultural Citizenship. A Liberal Theory of Minority Rights, Oxford, Clarendon Press.
• [5] . Philippe Van Parijs, 2000, « The Ground Floor of the World. On the Socio-economic Consequences of Linguistic Globalization », International Political Science Review, vol. 21, n^o 2, p. 219.
• [6] . De Schutter, « The Linguistic Territoriality Principle – A Critique », p. 110-111.
• [7] . Voir, entre autres : Alan Patten, 2003, « What Kind of Bilingualism ? », dans Language Rights and Political Theory, sous la dir. de Will Kymlicka et Alan Patten, op. cit., p. 296-321 ; et Réaume, « Beyond Personality », op. cit.
• [8] . Une exception est le romanche, qui est une langue nationale (depuis 1938) et partiellement officielle (depuis 1996 ; voir ci-dessous).
• [9] . Will Kymlicka, 2007, « The Global Diffusion of Multiculturalism : Trends, Causes, Consequences », dans Accommodating Cultural Diversity, sous la dir. de Stephen Tierney, Aldershot, Ashgate, p. 18.
• [10] . Sur la politique des langues en Suisse, voir, en particulier : Département fédéral de l’intérieur, 1989, Le quadrilinguisme en Suisse – présent et futur, Berne, Chancellerie fédérale ; François Grin, 1999, Language Policy in Multilingual Switzerland : Overview and Recent Developments, Flensburg, European Centre for Minority Issues ; Dagmar Richter, 2005, Sprachenordnung und Minderheitenschutz im schweizerischen Bundesstaat. Relativität des Sprachenrechts und Sicherung des Sprachenfriedens [Régime linguistique et protection des minorités dans l’État fédéral suisse. La relativité du droit des langues et le maintien de la paix linguistique], Berlin, Springer.
• [11] . En allemand : Graubünden ; en romanche : Grischun ; en italien : Grigioni.
• [12] . L’ambition de cet article n’est pas de présenter un compte rendu complet de l’application du PTL en Suisse. Il importe cependant d’observer que le PTL n’a pas été ancré d’une manière univoque dans le système juridique suisse. Selon certains juristes, il s’agirait plutôt d’un principe constitutionnel non écrit, qui est parfois en collision avec le principe de la liberté de la langue. (Voir, notamment : Andréas Auer, 1992, « D’une liberté non écrite qui n’aurait pas dû l’être : la liberté de la langue », Pratique juridique actuelle, vol. 8, p. 955-964 ; et Alexandre Papaux, 1997, « Droit des langues en Suisse : état des lieux », Revue suisse de science politique, vol. 3, n^o 2, p. 131-134.)
• [13] . Il existe de nombreux travaux sur le romanche. Pour un aperçu général, voir Matthias Gross, 2004, Romanche. Facts & Figures, Coire, Lia Rumantscha. Pour une analyse dans le domaine de la linguistique, voir Clau Solèr, 1997, « Rätoromanische Schweiz » [La Suisse romanche], dans Kontaktlinguistik. Handbücher zur Sprach- und Kommunikationswissenschaft [La linguistique de contact. Les manuels de sciences du langage et de la communication], sous la dir. de Hans Goebl, Peter H. Nelde, Zdenek Stáry et Wofgang Wölk, Berlin, De Gruyter, p. 1879-1886. Pour une analyse de la situation juridique du romanche, voir Gian-Reto Giere, 1956, Die Rechtsstellung des Rätoromanischen in der Schweiz [La condition juridique du romanche en Suisse], thèse de doctorat, Zurich, Université de Zurich ; ainsi que Rudolf Viletta, 1978, Abhandlungen zum Sprachenrecht mit besonderer Berücksichtigung des Rechts der Gemeinden des Kantons Graubünden [Réflexions sur le droit des langues, en particulier concernant les lois communales dans le canton des Grisons], thèse de doctorat, Zurich, Université de Zurich. Finalement, une intéressante étude sociologique sur les « biographies linguistiques » des Romanches a été publiée récemment dans le cadre d’un projet du Fonds national suisse de recherche scientifique (FNRS) : Renata Coray, 2009, Schlussbericht. Rätoromanische Sprachbiographien [Rapport final. Les biographies linguistiques des Romanches], Berne, FNRS, [http://www.snf.ch/SiteCollectionDocuments/medienmitteilungen/mm_091124_schlussbericht.pdf], consulté le 8 mars 2010.
• [14] . Dans cet article, nous nous concentrons exclusivement sur les groupes linguistiques suisses autochtones. Les langues des citoyens étrangers qui habitent la Suisse ne sont pas prises en considération. La séparation, sur les plans théorique et analytique, de ces deux catégories de groupes linguistiques peut être critiquée, mais elle est souvent utilisée dans la littérature contemporaine sur le multiculturalisme et le plurilinguisme. (Kymlicka, Multicultural Citizenship, op. cit. À ce sujet, voir également François Grin, 1994, « Combining Immigrant and Autochtonous Language Rights : A Territorial Approach to Multilinguism », dans Linguistic Human Rights : Overcoming Linguistic Discrimination, sous la dir. de Tove Skutnabb-Kangas et Robert Phillipson, Berlin, Mouton de Gruyter, p. 31-48.)
• [15] . Christine Marti-Rolli, 1978, La Liberté de la langue en droit suisse, thèse de licence et de doctorat, Lausanne, Université de Lausanne, p. 105.
• [16] . Voir Brian Barry, 1999, « Statism and Nationalism : A Cosmopolitan Critique », dans Global Justice (Nomos XLI), sous la dir. de Ian Shapiro et Lea Brilmayer, New York, New York University Press, p. 56.
• [17] . Cette loi n’a pas encore été examinée dans la littérature scientifique. Une exception est l’article de Thomas Burri et Malcolm MacLaren, 2007, « Neuere Entwicklungen und andauernde Herausforderungen in der Sprachenpolitik » [Les nouveaux développements et les défis permanents dans la politique des langues], Jusletter, vol. 5, novembre, p. 3.
• [18] . Nous remercions Nadine Perraudin de son assistance pour l’élaboration de cette section.
• [19] . Le texte de la CF est disponible en ligne : [http://www.admin.ch/ch/f/rs/c101.html], consulté le 8 mars 2010.
• [20] . En 1794, l’assemblée cantonale (Standesversammlung), sous l’influence de la Révolution française, avait déclaré le français comme quatrième langue du canton, même si cette langue n’était pas parlée par les habitants des Grisons ! (Richter, Sprachenordnung und Minderheitenschutz…, p. 879.) Cependant, les constitutions du canton des Grisons de 1803, de 1814 et de 1854 étaient muettes sur la question linguistique, sauf en ce qui concerne la langue du protocole au Parlement cantonal. Une loi de 1803, en effet, indiquait l’allemand comme « langue officielle principale » (Hauptamtssprache), tandis que la Constitution de 1814 déclarait que l’allemand était la langue du protocole. (Voir aussi Marti-Rolli, La liberté de la Langue en droit suisse, p. 100.)
• [21] . Rudolf Viletta, 1984, « Die Rätoromanen. Geduldetes Relikt oder gleichberechtigter Teil der Eidgenossenschaft ? » [Les Romanches. Des vestiges tolérés ou une partie de la Suisse qui a droit à un traitement égal ?], dans Minderheiten in der Schweiz [Les minorités en Suisse], sous la dir. d’Alfred Cattani et Alfred A. Häsler, Zurich, Verlag Neue Zürcher Zeitung, p. 95-142.
• [22] . Id., p. 133.
• [23] . Loin d’être monolithique, le romanche compte cinq idiomes principaux (voir fig. 1). Le puter (en Haute-Engadine) et le vallader (en Basse-Engadine) forment ensemble le sous-groupe engadinois ou rumantsch ladin. Le sursilvan est parlé dans la région du Rhin antérieur ; le sutsilvan dans la vallée du Rhin postérieur ; le surmiran dans les vallées de l’Albula et du Julier.
• [24] . Gross, Romanche. Facts & Figures, p. 36. Voir aussi Jean-Jacques Furer, 2005, Die aktuelle Lage des Romanischen [La situation actuelle de la langue romanche], Neuchâtel, Office fédéral de la statistique, [http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/en/index/themen/01/22/lexi.Document.66873.pdf], consulté le 8 mars 2010.
• [25] . Le rumantsch grischun – langue écrite mais non parlée – a été créé seulement en 1982 et a eu, par la suite, un parcours très difficile en ce qui concerne son acceptation par les Romanches mêmes. Il est enseigné dans les écoles de certaines communes romanches seulement à partir de 2007.
• [26] . Canton des Grisons, 2006, Beschluss- und Wortlautprotokolle des Grossen Rates. Session vom 16. Oktober 2006 bis 19. Oktober 2006 [Procès-verbaux du Grand Conseil. Session du 16 au 19 octobre 2006], [http://www1.gr.ch/Deutsch/Institutionen/Parlament/Protokolle_Sessionen/oktober2006/34_wp_donnerstagvormittag.pdf], consulté le 22 décembre 2009, p. 532.
• [27] . Confédération suisse, 2008, Verfassung des Kantons Graubünden [Constitution du canton des Grisons], [http://www.admin.ch/ch/f/rs/1/131.226.fr.pdf], consulté le 8 mars 2010, p. 1-2. [Trad. Jean-Jacques Furet, dans Gross, Romanche. Facts & Figures, p. 41.]
• [28] . En allemand : gleichwertig, c’est-à-dire « de même valeur ». Lors des travaux parlementaires sur la nouvelle Constitution, il y avait une discussion sur le concept d’« équité ». Finalement, gleichwertig a été préféré par rapport à l’expression (bien plus contraignante) gleichberechtigt (« avoir droit à un traitement égal »). (Christina Bundi, 2003, « Der Entwurf für eine neue Bündner Kantonsverfassung » [Le projet de nouvelle constitution des Grisons], dans Nachdenken über den demokratischen Staat und seine Geschichte. Beiträge für Alfred Kölz [Réflexions sur l’État démocratique et son histoire. Les contributions en mémoire d’Alfred Kölz], sous la dir. d’Isabelle Häner, Zurich, Schulthess, p. 244.)
• [29] . L’expression allemande angestammte Sprachgemeinschaft a été traduite, dans la version officielle italienne de cet article de la LLang, par « communauté linguistique autochtone » [comunità linguistica autoctona], tandis que dans la version officielle romanche on parle de la « communauté linguistique traditionnelle » [communitad linguistica tradiziunala].
• [30] . Nous remercions un évaluateur anonyme de cette formulation.
• [31] . Sur le problème de discrimination des Romanches, voir : Viletta, « Die Rätoromanen… », p. 95-142 ; et Coray, Schlussbericht. Rätoromanische Sprachbiographien…, op. cit.
• [32] . Le Tyrol du Sud a une constellation linguistique semblable à celle des Grisons, avec l’allemand, l’italien et le ladin (proche des idiomes romanches des Grisons) comme langues officielles. Tous les postes dans l’administration publique et dans les institutions politiques y sont répartis selon un système des quotas rigides, connu sous l’appellation proporzionale etnica. (Emma Lantschner et Giovanni Poggeschi, 2008, « Quota System, Census and Declaration of Affiliation to a Linguistic Group », dans Tolerance through Law : Self-Government and Group Rights in South Tyrol, sous la dir. de Jens Woelk, Francesco Palermo et Joseph Marko, Leiden, Martinus Nihoff Publisher, p. 219-233.)
• [33] . Ainsi, beaucoup de Romanches préfèrent recevoir la documentation concernant les votations en allemand plutôt qu’en rumantsch grischun. (Matthias Grünert, Mathias Picenoni, Regola Cathomas et Thomas Gadmer, 2008, Das Funktionieren der Dreisprachigkeit im Kanton Graubünden [Le fonctionnement du trilinguisme dans le canton des Grisons], Tubingue et Bâle, Francke, p. 369.)
• [34] . Richter, Sprachenordnung und Minderheitenschutz…, p. 945.
• [35] . Id., p. 946.
• [36] . Selon Dagmar Richter (id., p. 948-949), cette décision du Tribunal fédéral constitue une importante évolution dans l’application du PTL. Auparavant (voir le cas de la commune de Marly dans le canton de Fribourg, en 1993), le Tribunal avait affirmé que ce principe n’octroyait pas des droits subjectifs. En général, il faut souligner que les décisions du Tribunal fédéral concernant l’application du PTL, notamment en matière scolaire, ne trouvent pas toujours l’unanimité parmi les juristes suisses. Parfois, elles suscitent « quelques inquiétudes quant au respect par les autorités fédérales de la souveraineté des cantons en matière de droit des langues. » (Alexandre Papaux, 2002, « Droit scolaire et territorialité des langues : bilan critique de la jurisprudence récente du Tribunal fédéral », Revue fribourgeoise de jurisprudence, n^o 1, p. 3.)
• [37] . Pour le président de la commission parlementaire qui a examiné la LLang, cet article de la loi constitue « l’élément central de la protection des minorités linguistiques ». (Canton des Grisons, Beschluss- und Wortlautprotokolle…, p. 519.)
• [38] . Canton des Grisons, 2006, Botschaft der Regierung an den Grossen Rat. Sprachengesetz des Kantons Graubünden [Message du gouvernement pour le Grand Conseil. La loi sur les langues du canton des Grisons], [http://www.gr.ch/Botschaften/2006/2_2006.pdf], consulté le 11 mars 2010, p. 106.
• [39] . Canton des Grisons, Beschluss- und Wortlautprotokolle…, p. 520.
• [40] . Même si la loi utilise l’adjectif « plurilingue » et non pas « bilingue », il s’agit de facto d’une règle qui est censée éviter que des communes traditionnellement romanches ne deviennent officiellement uniquement germanophones.
• [41] . Nenad Stojanovic, 2006, « Direct Democracy : A Risk or an Opportunity for Multicultural Societies ? The Experience of the Four Swiss Multilingual Cantons », International Journal on Multicultural Societies, vol. 8, n^o 2, p. 183-202.
• [42] . Décision n. ATF 100 Ia 462 (Derungs contre Commune de St. Martin et gouvernement du canton des Grisons, 30 octobre 1974). À noter que, dans la même décision, le Tribunal fédéral affirme que le respect du principe de territorialité est avant tout « dans l’intérêt de la paix linguistique » [im Interesse des Sprachfriedens].
• [43] . Canton des Grisons, Beschluss- und Wortlautprotokolle…, p. 534.
• [44] . Id., p. 530.
• [45] . Nenad Stojanovic, 2007, « Legge sulle lingue : nei Grigioni è stata evitata la “tirannia della maggioranza” » [Loi sur les langues : la « tyrannie de la majorité » a été évitée dans les Grisons], Giornale del Popolo, 2 juillet. Voir également Nenad Stojanovic, 2007, « Bündner Sprachängste » [Les peurs linguistiques dans les Grisons], Tages Anzeiger, 14 juin.
• [46] . Nous avons montré ailleurs que la démocratie directe a fonctionné sans problèmes dans les quatre cantons plurilingues, sauf quand les votations concernaient les questions linguistiques. (Stojanovic, « Direct Democracy : A Risk or an Opportunity… », op. cit.) En général, il importe de souligner qu’en Suisse la démocratie directe a produit des effets étonnamment centripètes et cohésifs. (Nenad Stojanovic, 2009, « Is Democracy Possible in a Multilingual Country ? The Swiss Experience and the Paradox of Direct Democracy » et « Afraid of Direct Democracy ? A Reply to Critics », dans Public Opinion in a Multilingual Society. Institutional Design and Federal Loyalty, sous la dir. de Dave Sinardet et Marc Hooghe, Bruxelles, Rethinking Belgium, p. 9-23 et 81-88, [http://www.rethinkingbelgium.eu/rebel-initiative-ebooks/ebook-3-democracy-without-unified-public-opinion], consulté le 10 mars 2010.)
• [47] . Le même jour, l’Ordonnance sur les langues du canton des Grisons, qui accompagne la LLang, est aussi entrée en vigueur. Elle a été adoptée par le gouvernement cantonal le 11 décembre 2007. Les deux textes sont disponibles en ligne (en allemand, romanche ou italien) : [http://www.gr-lex.gr.ch], consulté le 8 mars 2010.
• [48] . Voir Kymlicka et Patten, Language Rights and Political Theory, op. cit.
• [49] . Ce résultat respecte ce que David D. Laitin et Rob Reich (2003, « A Liberal Democratic Approach to Language Justice », dans Language Rights and Political Theory, sous la dir. de Will Kymlicka et Alan Patten, op. cit., p. 100) appellent « l’approche libérale démocratique à la justice linguistique » : « Liberal democrats need not decide, as a matter of justice, what the precise boundaries of internal sub-units are before democratic politics can get off the ground […] Within the wide range of morally permissible [liberal] policies, democratic processes are the proper institutional mechanisms for choosing among them and revisiting them over time. »
• [50] . Il s’agit notamment de la critique avancée par Daniel Weinstock, 2003, « The Antinomy of Language Policy », dans Language Rights and Political Theory, sous la dir. de Will Kymlicka et Alan Patten, op. cit., p. 250-270 ; voir aussi Laitin et Reich, « A Liberal Democratic Approach… », p. 102.
• [51] . Anne Stilz, 2009, « Civic Nationalism and Language Policy », Philosophy & Public Affairs, vol. 37, n^o 3, p. 257-292.
• [52] . Cela pour trois raisons : 1) une votation populaire maximise le nombre de personnes dont les préférences linguistiques peuvent se refléter dans des lois ; 2) une votation reconnaît l’importance de la langue en tant que choix individuel (cela tient compte du droit des individus qui ne désirent pas continuer à parler leur langue maternelle, ce qui est notamment le cas de certains parents des enfants immigrés) ; 3) vu que la protection d’une langue minoritaire comporte des coûts pour tous les contribuables, une décision prise par la majorité dans un référendum augmente la légitimité des dépenses publiques. (Id., p. 279-281.)
• [53] . Lantschner et Poggeschi, « Quota System… », op. cit.
• [54] . Patten, « Survey Article : The Justification of Minority Language Rights », p. 120-121.
• [55] . Id., p. 122-126.