La régionalisation de l’action publique en France au prisme du transport ferroviaire

Résumé

La montée en puissance des préoccupations environnementales et la régionalisation ferroviaire ont depuis la fin des années 1990 impliqué davantage les « gouvernements » régionaux dans les politiques de transport. Cet article rend compte des résultats d’une enquête comparative et pluridisciplinaire dans le but de repérer comment les Régions agissent face à ces enjeux. Il ressort clairement que ces dernières prennent au sérieux la compétence des « transports collectifs de voyageurs d’intérêt régional » et qu’elles s’appuient sur cette compétence pour se légitimer territorialement et politiquement. Cette légitimation se joue à travers trois catégories de conflits : le financement des investissements de transport, le financement et la configuration des services ferroviaires, l’insertion dans le jeu politique local.

Abstract

Owing to the rise of environmental concerns and the regionalization of the railway, regional “governments” are gradually more involved in transport policy-making. This paper is based on the results of a comparative and interdisciplinary research aiming at analyzing how the Regions are acting when confronted with these issues. It results clearly that the Regions seriously pay attention to the “collective transport of persons of regional interest” and that they found their political and territorial legitimacy on this competency. That legitimization is mainly shaped through three categories of conflicts : financing of transport investments, financing and definition of railway services, contribution to the local political system.

Notes

• [1] Loi n^o2000-1208 du 13 décembre 2000 SRU (Solidarité et Renouvellement Urbains) : la Région devient « autorité organisatrice » des transports régionaux. L’expression « autorité organisatrice » est issue du processus politico-administratif qui a conduit à distinguer les transports collectifs urbains comme objet spécifique d’action publique en lui adossant une source budgétaire propre (le versement transport).
• [2] Recherche financée par l’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Énergie (ADEME), pour le compte du groupe 11 « Politiques de transports » du PREDIT 2002-2006 (Programme interministériel de recherche et d’innovation sur les transports terrestres). Pour une présentation complète des résultats de la recherche, voir Marianne Ollivier-Trigalo (2007).
• [3] Composée de politistes, de géographes, d’aménagistes et d’économistes, l’équipe était constituée d’une douzaine de chercheurs : Sylvain Barone (CEPEL-Université Montpellier I) ; Laetitia Dablanc (Université Paris-Est, LVMT-UMR INRETS 9403) ; Gilles Debizet (Université Joseph Fourier, PACTE) ; Alain Faure (CNRS, PACTE, IEP Grenoble) ; Guillaume Gourgues (PACTE, IEP Grenoble) ; David Guéranger (LATTS-ENPC) ; Guy Joignaux (INRETS-Villeneuve d’Ascq) ; Marianne Ollivier-Trigalo (coord.) (Université Paris-Est, LVMT-UMR INRETS 9403) ; Philippe Rigaud (INRETS-Villeneuve d’Ascq) ; Jean-Pierre Wolff (Université de Toulouse Le Mirail, CIRUS-CIEU) ; Pierre Zembri (MRTE-Université de Cergy) ; Geneviève Zembri-Mary (LATTS-Université de Cergy). [CEPEL : Centre d’Études Politiques de l’Europe Latine ; LVMT : Laboratoire Ville Mobilité Transport ; PACTE : Politiques publiques ACtions politiques TErritoires ; LATTS : LAboratoire Techniques Territoires Sociétés ; INRETS : Institut National de la Recherche sur les Transports et leur Sécurité ; CIRUS-CIEU : Centre Interdisciplinaire de Recherches Urbaines et Sociologiques-Centre Interdisciplinaire d’Études Urbaines ; MRTE : Mobilités Réseaux Territoires et Environnement.]
• [4] L’équipe de recherche a mobilisé deux types de sources d’information : des sources documentaires (documents de communication des Régions, présentation des budgets, motions des groupes politiques, présentation des services administratifs, contrats de plan État-Région 2000-2006, documents de l’État local, etc.) et des entretiens d’acteurs (élus et techniciens des collectivités locales, cadres des organisations ferroviaires et de l’administration déconcentrée de l’État, représentants de mouvements associatifs écologiques et d’acteurs économiques).
• [5] Réseau ferré de France (RFF) a été créé en 1997 (loi n^o97-135 du 13 février 1997) par dissociation entre les activités d’exploitation et de gestion de l’infrastructure de la SNCF. Cet établissement public industriel et commercial a repris l’essentiel de la dette de la SNCF. Il est notamment chargé d’assurer l’entretien, le développement, la cohérence et la mise en valeur du réseau.
• [6] L’ouvrage fondateur, au titre en forme de programme, Paris et le désert français, est celui de Jean-François Gravier (1947).
• [7] Les CESR sont un dispositif de concertation composé d’élus et de représentants socioprofessionnels et de la société civile, adossés aux conseils régionaux ; leurs avis sont consultatifs.
• [8] Les SRT voient le jour dans les années 1970. Ils contiennent la « vision » régionale du système de transport, une liste d’objectifs plus ou moins formalisés et une liste plus ou moins détaillée d’actions à mettre en oeuvre.
• [9] L99-533 du 25 juin 1999 (Voynet), modifiant la Loi (du 4 février 1995 L95-115) d’orientation sur l’aménagement et le développement du territoire (Pasqua-Hoeffel). La LoiVoynet donne un coup d’arrêt apparent à la politique d’investissements en infrastructures nouvelles en remplaçant les schémas sectoriels (par mode de transport) par deux schémas de « services multimodaux de transport », l’un pour les voyageurs, l’autre pour les marchandises. L’exposé des motifs érige un principe d’action privilégiant l’optimisation des réseaux existants avant d’envisager une infrastructure nouvelle. Le ministre de l’Équipement du même gouvernement est alors Jean-Claude Gayssot, largement pro-ferroviaire.
• [10] La première convention date de 1965 et a été signée entre la SNCF et les départements du Lot et de l’Aveyron, qui voulaient un rabattement de Rodez à Brive sur le train rapide Le Capitole (Émangard et al., 2002).
• [11] La Corse et l’Île-de-France sont traitées à part.
• [12] Sur les conditions de déroulement de cette entreprise politique, voir Sylvain Barone (2008b).
• [13] Cette impulsion a servi de prétexte pour créer un organisme de portage de la dette et ainsi donner de l’oxygène, financièrement, à la SNCF.
• [14] La dernière date d’août 2004. Et la loi constitutionnelle de 2003 (L 2003-276) fait officiellement de la Région une collectivité territoriale comme les autres, constitutive de la « République décentralisée ».
• [15] Le terme de médiation n’est pas entendu, ici, au sens de l’approche par les référentiels (Jobert et Muller, 1987), c’est-à-dire comme l’activité de production d’une représentation de la réalité sur laquelle des acteurs veulent intervenir. Il est entendu au sens plus général de travail cognitif et stratégique de production d’accords entre des acteurs appartenant à des environnements institutionnels divers, aux logiques et aux intérêts différents, voire antagonistes. Il englobe à ce titre d’autres notions, comme celle de traduction (Callon, 1986).
• [16] C’est une spécificité locale : pour éviter le système des concessions dans les années 1960, la Région a choisi de financer elle-même la réalisation et l’entretien du réseau.
• [17] Loi n^o2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports.
• [18] Le premier décret d’application n’est adopté que le 18 décembre 2009 : Décret n^o 2009-1589 relatif à la consistance du réseau routier alsacien soumis à la taxe sur les véhicules de transport de marchandises.