La mise en oeuvre du Protocole de Kyoto au Canada : concertation ou coercition ?

Résumé

L’intégration du Protocole de Kyoto au Canada suscite de vives tensions entre le gouvernement fédéral et les provinces, notamment en raison de l’incertitude qui entoure l’épineuse question du partage des compétences législatives pour assurer sa mise en œuvre. La lutte contre le réchauffement climatique global est-elle une matière de compétence fédérale ou une matière de compétence provinciale ? Devant l’opposition prévisible de certaines provinces à la mise en oeuvre unilatérale du Protocole de Kyoto par le gouvernement fédéral, il y a lieu d’envisager les deux voies possibles pour l’État canadien soucieux de respecter ses engagements internationaux en matière de diminution d’émissions de gaz à effet de serre. Ces deux voies sont celles de la concertation, option privilégiée jusqu’à maintenant, et celle de la coercition, qui surviendra en cas d’échec de la coopération, et qui pourra conduire à un arbitrage de la question constitutionnelle devant les tribunaux.

Le présent texte explore d’abord l’avenue de la coopération fédérale-provinciale, en soulevant à la fois les possibilités et les limites qui la caractérisent. Sont ainsi présentées les techniques classiques de la réserve fédérale, de l’accord-cadre et de la clause fédérale et les expériences plus concluantes de la collaboration fédérale-provinciale dans la mise en oeuvre de certains traités internationaux, notamment le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone (1987). La deuxième partie du texte est consacrée à une analyse de la répartition des compétences constitutionnelles en matière environnementale au Canada. Aux termes d’une étude des compétences du Parlement en matière de droit criminel et en vertu de la théorie des dimensions nationales, le présent texte établit que les mesures législatives ayant pour finalité de contribuer à la lutte mondiale contre le réchauffement climatique devraient relever de la compétence prépondérante et concurrente du gouvernement fédéral.

Abstract

Canada's participation in the Kyoto Protocol has been a source of real tension between the federal government and the provinces, particularly with regards to the thorny issue of its implementation. Does the fight against global warming fall within the area of federal responsibility or is it within the ambit of provincial legislative powers? Given the likely provincial opposition to any unilateral implementation of the Kyoto Protocol by the federal government, it is important to consider other possible avenues if Canada is to fulfill its international obligations with respect to the reduction of greenhouse gas emissions. One of these options, which has thus far been favored, has been to focus on cooperative federal-provincial mechanisms. The other option, which will almost certainly come into play in the event that collaborative efforts fail, would be to resort to coercion, leading undoubtedly to adjudication of the constitutional question before the courts.

This article begins by exploring the potential outcome of federal-provincial cooperation on the question of implementation, highlighting both the possibilities and the limitations of such an approach. To do so, certain classic mechanisms are examined such as the federal reserve, the framework agreement and the federal clause. As well, reference is made to previous successful instances of federal-provincial collaboration in the implementation of international treaties, most notably the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer (1987). The second part of the article is then devoted to an analysis of the division of constitutional powers within Canada with respect to the environment. In light of Parliament's power over criminal matters and on the basis of the national dimensions or national concern theory, the authors conclude that legislative measures aimed at contributing to the worldwide fight against global warming should come within the federal government's preponderant and concurrent power.