Volume 47, Number 2, 2017

EN:

Canada has the dubious honour of being the sole Westminster jurisdiction to have enacted a near-absolute immunity for Cabinet confidences. Through the adoption of sections 39 of the Canada Evidence Act and 69 of the Access to Information Act in 1982, the federal Parliament has deprived the courts of the power to inspect Cabinet confidences and order their disclosure when the public interest demands it. Why has Parliament enacted these draconian statutory provisions? How have these provisions been interpreted and applied since they have been proclaimed into force? This article seeks to answer these questions based on a detailed examination of the relevant historical records, parliamentary debates, case law and government reports. The first section seeks to demonstrate that the political decision to provide a near-absolute immunity for Cabinet confidences was made at the highest level of the State, by Prime Minister Pierre Elliott Trudeau, based on the debatable justification that the courts could not be trusted to properly adjudicate Cabinet immunity claims. The second section seeks to establish that the government has taken advantage of the inherent vagueness of sections 39 and 69 to give an overbroad interpretation to the term “Cabinet confidences.” In addition, by modifying the Cabinet Paper System, the government has significantly narrowed the scope of an important exception to Cabinet immunity, that is, the “discussion paper exception,” which was initially intended to provide some level of transparency to the Cabinet decision-making process. These problems are compounded by the fact that only a weak form of judicial review is available against Cabinet immunity claims which, in practice, makes it tremendously difficult to challenge such claims.

FR:

Le Canada a l’honneur douteux d’être le seul État de tradition Westminster à avoir promulgué une immunité quasi absolue pour les renseignements confidentiels du Cabinet. En 1982, par l’adoption des articles 39 de la Loi sur la preuve et 69 de la Loi sur l’accès à l’information, le Parlement fédéral a privé les tribunaux du pouvoir d’inspecter les renseignements confidentiels du Cabinet et d’ordonner leur divulgation lorsque l’intérêt public le requiert. Pourquoi le Parlement a-t-il adopté ces dispositions législatives draconiennes? Comment ces dispositions ont-elles été interprétées et appliquées depuis leur entrée en vigueur? Cet article a pour objet de répondre à ces questions sur la base d’une analyse minutieuse des documents historiques, des débats parlementaires, des décisions judiciaires et des rapports gouvernementaux pertinents. La première partie vise à démontrer que la décision politique d’octroyer une immunité quasi absolue aux renseignements confidentiels du Cabinet fut prise au plus haut échelon de l’État, par le premier ministre Pierre Elliott Trudeau, pour la raison contestable qu’on ne peut faire confiance aux tribunaux pour juger adéquatement les revendications d’immunité du Cabinet. La seconde section vise à établir que le gouvernement a tiré parti de l’imprécision inhérente des articles 39 et 69 pour donner une interprétation excessivement large à l’expression « renseignements confidentiels du Cabinet ». De plus, en modifiant le système des dossiers du Cabinet, le gouvernement a considérablement réduit la portée d’une exception importante à l’immunité du Cabinet, c’est-à-dire « l’exception relative aux documents de travail », initialement adoptée afin de conférer une certaine transparence au processus décisionnel du Cabinet. Ces problèmes sont amplifiés par le fait que les recours en révision judiciaire contre les revendications d’immunité du Cabinet ont une portée fort restreinte, ce qui rend toute contestation extrêmement difficile d’un point de vue pratique.

FR:

Le concept d’indépendance judiciaire peut être considéré comme le fondement systémique de l’immunité des juges. Dans une première partie, l’auteure traite des assises formelles, des finalités et des vecteurs d’application de l’indépendance judiciaire. Celle-ci implique, en principe, une certaine irresponsabilité du juge. Le Québec, fidèle à la tradition anglo-saxonne, favorise une immunité absolue du magistrat et ce concept a connu, au fil d’une jurisprudence constante, une réflexion contemporaine sur les nuances à apporter à la justesse de cette règle de droit. L’auteure en discute dans une seconde partie.

EN:

The concept of judicial independence can be considered as the systemic foundation of judicial immunity. First, the author addresses the formal bases, the aims, and the field of application of judicial independence. In principle, the latter implies a certain amount of irresponsibility from the judge. The province of Quebec, in line with the Anglo-Saxon tradition, fosters an absolute judicial immunity. Moreover, through a well-established jurisprudence, this concept has been subject to a contemporary debate with regards to the amendments that this legal principle should undergo. The author deals with this issue in a second part.

EN:

The fundamental human rights recognized by the Canadian Charter of Rights and Freedoms and the Quebec Charter of Human Rights and Freedoms supersede other rules of law. As such, any legislative measure conflicting with their content can be invalidated by Canadian tribunals. Yet, to ensure parliamentary sovereignty, both Charters feature an override mechanism, the “notwithstanding clause,” that can be invoked by a legislator to withdraw a given law from judicial scrutiny under charter rights.

Beyond formal and substantive requirements, according to Quebec prominent doctrinal trends and National Assembly, in what circumstances, and to what end, can the legislator invoke a notwithstanding clause?

A review of leading academic conceptions of charter rights in Quebec reveals a distinctive theoretical approach to notwithstanding mechanisms than that of leading Anglo-Canadian authorities. Quebec leading doctrinal trends, distinctly, seem to conceive that legislative overrides can be legitimately made preemptively by a legislature when dealing with matters of collective interests, such as social objectives and national identity, which, in the name of greater good, should not be fettered by private interests. This distinctive reality is also sharply reflected in legislative practice: as Quebec invoked the notwithstanding clause of the Canadian Charter 61 times (in addition to 45 references to the notwithstanding clause of the Quebec Charter) compared to 3 times in the rest of Canada over the same period, overwhelmingly for considerations of social objectives or national identity. This situation could be explained by a distinctive conception of parliamentary sovereignty and of power dynamics between elected legislature and appointed judges in Quebec.

FR:

Les droits fondamentaux garantis par la Charte canadienne des droits et libertés et par la Charte des droits et libertés de la personne du Québec surpassent les autres règles de droit. Ainsi, toute mesure législative qui entrerait en conflit avec leur contenu serait susceptible d’invalidation par les tribunaux canadiens. Toutefois, au nom de la souveraineté parlementaire, les deux chartes comportent un mécanisme d’exception, la « disposition dérogatoire », qui peut être invoquée par le législateur pour retirer une loi de l’examen judiciaire concernant sa conformité au droit des  chartes.

Au-delà des considérations de fond et de forme, selon la doctrine québécoise prédominante et l’Assemblée nationale du Québec, en quelles circonstances et à quelles fins le législateur peut-il invoquer une disposition dérogatoire?

Une étude des principales conceptions universitaires des droits fondamentaux au Québec révèle une approche théorique distincte à l’égard des dispositions dérogatoires par comparaison avec celles répandues au Canada anglais. Cette tendance doctrinale distincte nous porte à croire qu’un législateur peut légitimement invoquer le mécanisme dérogatoire de manière préventive lorsqu’il cherche à mettre de l’avant des mesures législatives touchant les intérêts collectifs, tels que des objectifs sociaux ou des mesures liées à l’identité nationale, pour éviter qu’elles ne soient mises en péril par des intérêts privés. Cette réalité distincte se reflète également au sein de la pratique législative, en ce que le Québec a invoqué la disposition dérogatoire de la Charte canadienne 61 fois (au surplus de 45 références à la disposition dérogatoire de la Charte québécoise) comparativement à 3 fois pour le reste du Canada durant la même période, pour des considérations très majoritairement liées à des questions d’objectifs sociaux ou d’identité nationale. Cette situation pourrait s’expliquer par une conception distincte de la souveraineté parlementaire ainsi que de la dynamique de pouvoir entre le législateur élu et les juges nommés au Québec.

FR:

L’article démontre comment les deux romans de Lewis Carroll, Les aventures d’Alice au pays des merveilles (Alice’s Adventures in Wonderland) et De l’autre côté du miroir (Through the Looking-Glass, and What Alice Found There), sillonnent la jurisprudence canadienne, et il s’interroge sur les raisons de ce phénomène également observable dans la jurisprudence australienne, britannique, américaine et sud-africaine.

EN:

The paper demonstrates how Lewis Carroll’s two novels (Alice’s Adventures in Wonderland and Through the Looking-Glass, and What Alice Found There) are present in Canadian jurisprudence, and it questions the reasons for this phenomenon, which is equally observable in Australian, British, American and South African jurisprudence.

FR:

La réforme constitutionnelle au Canada est, depuis longtemps, un processus laborieux, ponctué de hauts et de bas, de dénouements étonnants et d’échecs retentissants. Au coeur de cette réforme se trouve évidemment la procédure de modification constitutionnelle, laquelle varie selon les époques. Ainsi, avant le rapatriement, il fallait recourir au Parlement londonien pour modifier les parties les plus substantielles de la Constitution canadienne. Depuis 1982, la procédure de modification constitutionnelle se décline en cinq formules, dont trois requièrent, à des degrés divers, la participation des ordres de gouvernement fédéral et provincial. Il y a lieu, par ailleurs, d’ajouter aux exigences déjà très élevées de cette procédure différents facteurs qui viennent en compliquer davantage la mise en oeuvre. Rien d’étonnant, donc, à ce que les acteurs politiques et les tribunaux aient élaboré diverses stratégies d’adaptation paraconstitutionnelle, c’est-à-dire des mécanismes de substitution au processus formel de modification constitutionnelle.

Après avoir procédé à une étude de l’histoire propre à la réforme constitutionnelle au Canada, l’auteur en examine le cadre juridique et politique actuel, tout en insistant sur la procédure de modification de la Loi constitutionnelle de 1982. Puis, il traite des éléments qui viennent indirectement complexifier cette procédure. Enfin, il analyse les différents phénomènes qui favorisent l’adaptation paraconstitutionnelle de celle-ci. En guise de conclusion, l’auteur rappelle qu’aucune réforme constitutionnelle d’envergure n’est envisageable sans une volonté politique ferme et l’appui de la population. Il insiste aussi sur l’importance de réhabiliter le mot Constitution et d’éviter que la réforme constitutionnelle ne soit qu’un voeu pieux.

EN:

Constitutional reform in Canada has long been a laborious process, marked by highs and lows, by astonishing outcomes, and by lasting challenges. The procedure leading to constitutional change obviously lies at the heart of such reform, and has varied with the times. This meant that, before patriation could occur, it was necessary to refer to Britain’s Parliament for amendment of the most substantial parts of Canada’s Constitution. Since 1982, the constitutional reform process has involved five amending formulae, three of which require, to different degrees, input from both federal and provincial levels of government. Moreover, in recent years, it has become necessary to add a range of new considerations to the already demanding process, further complicating implementation. It is thus not surprising that political players and tribunals have developed para-constitutional strategies or mechanisms as substitutes for the formal constitutional reform process itself.

Following a look at the history of constitutional reform in Canada, the author examines the current judicial and political context, while highlighting the process related to the Constitution Act, 1982. He then examines elements that have indirectly complicated this process. Finally, he analyzes various factors that tend to encourage para-constitutional adaptations. In conclusion, he notes that significant constitutional reform is inconceivable without a solid political will and popular support. He also emphasizes the importance of rehabilitating the word Constitution and suggests that constitutional reform is an ideal worth preserving.

FR:

Le caractère absolu de la propriété est l’un des mythes fondateurs du régime civiliste du droit des biens. Cependant, l’émergence des enjeux environnementaux a rendu nécessaire l’imposition de limites à la propriété individuelle. On peut distinguer deux mouvements de limites. Le premier mouvement, fondé sur le droit privé, est caractérisé par l’interdépendance et par un conséquentialisme anthropocentrique. Il se manifeste, notamment, par le trouble de voisinage. Le second mouvement de limites, ancré dans le droit public, est marqué par une dimension biocentrique. Il est caractérisé par une diminution nette des prérogatives du propriétaire et correspond à l’entrée en scène du droit de l’environnement. Dans une perspective de droit des biens, il est difficile de conceptualiser cet empiètement du droit environnemental sur les prérogatives du propriétaire et d’en établir le fondement. Les concepts qui se situent traditionnellement à la frontière du droit des biens et de l’environnement — comme la chose commune, la fiducie publique et le patrimoine commun — enrichissent l’analyse de l’interaction entre ces branches du droit, sans toutefois parvenir à en rendre compte entièrement. Cet article propose la figure du patrimoine collectif, fondé sur un intérêt collectif dans l’environnement, afin de légitimer l’intervention du législateur en matière environnementale dans le contexte du droit des biens. L’idée de patrimoine collectif évoque, en outre, le registre fiduciaire, particulièrement riche dans le contexte de la protection environnementale.

EN:

The absolute character of ownership is one of the founding myths of civilian property law. However, the rise of environmental issues has made the limitation of individual ownership rights necessary. Two movements of limits can be distinguished. The first movement is grounded in private law and characterized by interdependency and an anthropological consequentialism. It manifests itself notably through neighbourhood disturbances. The second movement of limits, anchored in public law, can be distinguished by its biocentric dimension. This movement is characterized by a net decrease in the powers of owners as it emerged with the birth of environmental law. Through the lens of property law, it is hard to conceptualize the encroachment of environmental law on the powers of owners and to establish its basis. Concepts traditionally situated between environmental and property law—such as the res communes, the public trust doctrine, or the common heritage—enrich the analysis of the interactions between these branches of law, but cannot entirely account for them. Hence, this paper proposes the image of a collective patrimony, based on a collective interest in the environment, to legitimize the legislator’s intervention in environmental matters, in the context of property law. The idea of a collective patrimony also conveys the idea of a fiduciary relationship, which is particularly relevant in the context of the environmental protection.