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Chroniques de droit international

Chronique de jurisprudence québécoise en droit international public

  • Vanessa Tanguay

Avocate, B.A. en relations internationales et droit international (2010), LL.B. (2012), Université du Québec à Montréal; LL.M. (2016), Université de Sherbrooke; Candidate au doctorat, D.C.L., Université McGill.

Cover of Volume 29, Number 1, 2016, pp. 1-242, Revue québécoise de droit international

Article body

L’année 2016 a offert quelques décisions des tribunaux québécois et de la Cour suprême invoquant le droit international public. Pour les fins de cette chronique, nous avons identifié les décisions les plus pertinentes en raison de la mobilisation de sources internationales et/ou étrangères dans leur raisonnement. Cette année, l’activité judiciaire en cette matière se distingue des années antérieures : les décisions référant au droit international public sont moins nombreuses[1]. Toutefois, certaines situations ont donné l’occasion aux tribunaux de se prononcer sur des questions qu’ils n’avaient jamais, ou peu souvent, eu à examiner. En plus des catégories habituelles de droits et libertés de la personne (I) et de droit pénal (II), les tribunaux ont discuté des immunités et privilèges des organisations internationales (III) et des règles relatives aux tarifs douaniers des importations internationales (IV).

I. Les droits et libertés de la personne : l’interprétation de la dignité humaine à la lumière du droit international

Chaque année, les demandes fondées sur la Charte canadienne des droits et libertés[2] et la Charte québécoise des droits et libertés de la personne[3] sont celles qui se réfèrent le plus naturellement et fréquemment au droit international public. Les tribunaux sont de plus en plus à l’aise avec l’idée de recourir au droit international dans les cas de violation de droits fondamentaux. Cela découle sans doute du fait qu’il est reconnu[4] et accepté que les droits et libertés garantis par la Charte québécoise[5] et la Charte canadienne[6] s’interprètent à la lumière des instruments internationaux qui offrent des garanties similaires. Les tribunaux maintiennent que le droit interne doit être considéré conforme au droit international et offrant une protection au moins aussi grande, à moins que le législateur en ait prévu expressément autrement[7].

Même s’il s’agit d’une pratique fermement établie, le risque de se référer au droit international de façon superficielle demeure. En effet, les références sont souvent très succinctes, visant simplement à rappeler que les droits en litige s’inscrivent dans un système de protection des droits fondamentaux qui est à la fois national et international. La décision Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse (Awounou) c Lessard[8] illustre cette situation. Dans cette affaire, le Tribunal des droits de la personne (TDP) était appelé à se prononcer, dans le cadre d’un refus de louer un logement, sur un cas de discrimination fondée sur l’origine ethnique ou nationale. Le TDP a identifié le droit au logement comme étant un besoin fondamental, appuyé par l’article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels qui prévoit le droit à un logement suffisant[9]. Pour bien ancrer cette référence et afin qu’elle enrichisse le raisonnement, il aurait été intéressant que le TDP profite de l’occasion notamment pour souligner que ce droit a été interprété comme devant être garanti sans discrimination[10]. Ce survol des références internationales sans mobilisation concrète s’inscrit dans une critique que nous avons faite dans les chroniques précédentes quant à l’utilisation des instruments internationaux[11]. Nous croyons que l’utilisation du droit international en droit interne, même dans le cas d’atteintes aux droits fondamentaux, doit être faite de façon logique et cohérente, avec toutes les nuances qui s’imposent.

En 2016, deux décisions doivent être soulignées pour leur recours au droit international afin de déterminer le sens de la dignité en interaction avec les autres droits de la personne. Le parcours emprunté par les tribunaux pour la compréhension des références à la dignité dans les chartes québécoise et canadienne n’a pas été de tout repos. La Cour suprême du Canada a eu de la difficulté à mobiliser la dignité de façon cohérente et adéquate dans sa compréhension du droit à l’égalité[12]. La jurisprudence du TDP considère la dignité humaine à la fois comme valeur sous-jacente, comme objet essentiel du droit à l’égalité et comme principe transcendant les chartes[13]. En vertu de la Charte québécoise, elle est en outre garantie en tant que droit autonome à la sauvegarde de la dignité[14]. Dans les deux décisions suivantes, le TDP a eu recours au droit international dans le but de chercher une solution aux ambiguïtés relatives à la dignité humaine dans la jurisprudence québécoise et canadienne.

Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse (Gabriel et autres) c. Ward [15]

Au Québec, la décision du TDP dans l’affaire Mike Ward était très attendue en 2016. L’affaire avait soulevé diverses réactions de part et d’autre et le débat social et politique qui en avait émergé demeurait animé. Les tribunaux étaient dépeints par certains comme s’ingérant dans la critique de l’art et du bon goût[16]. D’autres soulevaient plutôt l’importance des limites à la liberté d’expression pour la promotion de l’égalité et le respect de la dignité. La décision se devait donc d’être claire et très bien motivée afin qu’elle soit comprise et acceptée dans la société.

Jérémy Gabriel est atteint du syndrome de Treacher Collins, qui s’est manifesté par des malformations à la tête, une surdité sévère et un déficit du système immunitaire. Grâce à un appareil auditif ostéo-intégré, M. Gabriel a appris à parler et à chanter. Enfant, il a participé à plusieurs émissions et spectacles. La preuve est non contestée en ce qui concerne les propos tenus par Mike Ward dans le cadre de la tournée de trois ans de son spectacle d’humour concernant Jérémy Gabriel et son handicap. Le spectacle a également été enregistré, est disponible sur support DVD et est téléchargeable sur le site de M. Ward.

La première question en litige, s’inscrivant dans la compétence du TDP, exigeait de déterminer si M. Ward avait compromis le droit de M. Gabriel et de sa mère à la sauvegarde de leur dignité, de leur honneur et de leur réputation, sans discrimination, de façon contraire aux articles 4 et 10 de la Charte québécoise[17]. Le TDP, fidèle à son habitude, rappelle que la dignité humaine est une pierre angulaire de la Charte québécoise : elle est un droit en soi protégé à l’article 4 en plus d’être une valeur sous-jacente à l’ensemble des droits garantis[18]. Il ajoute que le droit à la dignité « jouit d’une protection sur la scène internationale[19] », notamment par l’affirmation que tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits à l’article premier de la Déclaration universelle des droits de l’homme[20].

En ce qui concerne le droit au respect de l’honneur et de la réputation, le TDP se fonde également sur les instruments internationaux pour déterminer son sens :

Plusieurs instruments internationaux protègent le droit au respect de l’honneur et de la réputation, dont la Déclaration universelle des droits de l’homme et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. La Convention relative aux droits des personnes handicapées et la Convention relative aux droits de l’enfant protègent, respectivement et de façon plus spécifique, le droit à la sauvegarde de l’honneur et de la réputation de la personne ayant un handicap et celui de l’enfant. Ces instruments internationaux de protection des droits de la personne peuvent servir d’inspiration dans l’interprétation des dispositions de la Charte.[21]

Dans le même sens, le TDP précise que la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées de 2006 considère que « toute discrimination fondée sur le handicap est une négation de la dignité et de la valeur inhérente à la personne humaine[22] ». Puisque le TDP a déterminé que l’exclusion dont est victime M. Gabriel est fondée sur le handicap, il conclut que les propos portent atteinte à la dignité et l’honneur. Il conclut également que M. Gabriel a subi une atteinte à sa réputation en raison de son exposition à des taquineries et moqueries sur son apparence physique.

La seconde question en litige résulte du moyen de défense invoqué par M. Ward : « [l]a liberté d’expression artistique exonère-t-elle le défendeur de toute responsabilité pour ses propos relatifs aux plaignants ?[23] ». Explorant le droit applicable, le TDP rappelle la large portée de la garantie de la liberté d’expression et des restrictions pouvant être justifiées. La liberté d’expression n’est pas un droit absolu et elle « peut être limité[e] par d’autres droits propres à une société démocratique[24] » dont les droits invoqués par M. Gabriel[25]. Le TDP note d’ailleurs que « plusieurs conventions internationales reflètent ce besoin d’équilibre entre les droits fondamentaux[26] ».

En vertu de la Charte québécoise, c’est l’article 9.1 qui prévoit que

[l]es libertés et droits fondamentaux s’exercent dans le respect des valeurs démocratiques, de l’ordre public et du bien-être général des citoyens du Québec.

La loi peut, à cet égard, en fixer la portée et en aménager l’exercice.

Toutefois, l’article 10 n’est pas soumis à l’analyse de cette disposition qui ne vise que les droits fondamentaux inscrits aux articles 1 à 9[27]. Le TDP choisit plutôt d’appliquer indirectement la clause de justification puisque le droit à l’égalité est violé dans l’exercice d’un droit inclus, celui de l’article 4. Le TDP conclut ainsi que les blagues de M. Ward « ont outrepassé les limites de ce qu’une personne raisonnable doit tolérer au nom de la liberté d’expression[28] ».

Cette décision est un cas typique de recours au droit international par le TDP aux fins d’interprétation des droits. Il s’agit surtout de rappeler que des dispositions similaires à celles de la Charte québécoise sont prévues dans des instruments internationaux universels et/ou spécialisés. Le droit international fait ainsi office d’éclairage complémentaire aux droits garantis. La requête pour permission d’appeler déposée par M. Ward ayant été accueillie[29], il sera intéressant de surveiller si la Cour d’appel du Québec approfondira la conception des droits invoqués en mobilisant le droit international de façon plus substantielle.

CDPDJ (Succession Duhaime) c Satgé [30]

Le TDP est ponctuellement saisi de situations d’exploitation de personnes vulnérables. La dignité de la personne revêt une importance indéniable dans les cas d’exploitation de personnes âgées. À l’occasion de cette décision, le TDP cherchait à déterminer si M. Duhaime avait été victime d’exploitation au sens de l’article 48 de la Charte québécoise, d’une part, et si les défendeurs avaient compromis le droit de M. Duhaime à la sauvegarde de sa dignité sans discrimination fondée sur l’âge, d’autre part.

Dans son analyse du sens de la notion de dignité humaine, le TDP a placé le droit international au premier plan :

[i]l y a lieu de bien comprendre la place de la dignité humaine dans l’élaboration des droits fondamentaux en la situant, dans un premier temps, dans le cadre plus général de divers textes internationaux et, par la suite, dans celui de la Charte[31].

Le TDP réfère au préambule de la Déclaration universelle des droits de l’homme[32], du Pacte international relatif aux droits civils et politiques[33] et du PIDESC[34]. Il souligne toutefois que la dignité n’est définie ni dans la Charte québécoise ni dans les textes internationaux y référant. Certes, le TDP invoque l’interprétation philosophique originellement exposée par Kant : la personne humaine doit être traitée comme une fin en soi et non comme un simple moyen[35]. Le TDP énumère ensuite quelques définitions préconisées par la jurisprudence, sans offrir d’explications supplémentaires sur la pertinence des sources internationales aux fins de l’exercice d’interprétation de la dignité.

Il est intéressant de constater que le TDP renvoie à la note explicative de l’avant-projet de la Déclaration universelle sur la bioéthique et les droits de l’homme pour préciser la signification de la notion de la dignité humaine[36] :

Le respect de la dignité humaine découle de la reconnaissance du fait que toutes les personnes ont une valeur inconditionnelle, chacune d’entre elles ayant la capacité de décider de sa destinée morale. Ne pas respecter la dignité humaine pourrait conduire à l’instrumentalisation de la personne humaine.[37]

En note de bas de page, le TDP indique tout de même qu’« [i]l convient de préciser que ce document n’a pas de valeur normative[38] ». En outre, le TDP ne spécifie pas quelle est la force persuasive qu’il accorde à cette déclaration. Il est effectivement juste d’affirmer que cette déclaration adoptée en 2005 par la Conférence générale de l’UNESCO n’est pas contraignante pour les États. Le Comité international de bioéthique s’est « clairement prononcé, tout au moins dans un premier temps, en faveur d’un instrument de nature déclarative, qui s’adapterait mieux à un contexte en évolution constante et permettrait d’atteindre rapidement un plus large consensus des États membres[39] ». En ce sens, il ne s’agit pas d’une obligation internationale incombant au Canada et permettant d’interpréter la protection relative à la dignité offerte par la Charte québécoise. Pour que sa force soit persuasive, le TDP aurait dû en expliquer les fondements et les lier à la notion de dignité humaine garantie par la Charte québécoise.

Après avoir déterminé que M. Duhaime avait été victime d’exploitation, le TDP se penche sur l’atteinte à son droit à la sauvegarde de sa dignité. Dans cette partie de la décision, le TDP semble assimiler l’un à l’autre :

[…] toute personne, qu’elle soit âgée ou non et vulnérable ou non, mérite un respect inconditionnel. Dans le présent dossier, ce droit fondamental de monsieur Duhaime a définitivement été enfreint par l’exploitation dont il a été l’objet de la part des défendeurs.[40]

Il apparaît que, pour le TDP, la seule existence de l’exploitation est suffisante pour conclure à une atteinte à la dignité humaine.

Le TDP soutient sa conclusion en affirmant que le lien entre l’interdiction d’exploitation des personnes âgées et le respect de la dignité est énoncé dans plusieurs textes internationaux. À cet effet, il énumère les instruments suivants :

  • Principe des Nations unies pour les personnes âgées[41];

  • Déclaration politique adoptée lors de la deuxième assemblée mondiale de Madrid sur le vieillissement[42];

  • Recommandation concernant les personnes âgées adoptée par le Conseil de l’Europe[43];

  • Interamerican Convention on Protecting the Human Rights of Older Persons[44].

Même si les documents sont cités afin de soutenir le raisonnement, plutôt à titre persuasif que contraignant, le TDP ne note pas les différences relatives à leur nature ou à leur force contraignante. À titre d’exemple, puisque le Canada n’est pas membre du Conseil de l’Europe, il n’a joué aucun rôle dans la formulation de la Recommandation concernant les personnes âgées. En ce qui concerne la Convention interaméricaine, elle n’est entrée en vigueur qu’en janvier 2017, après la décision en l’espèce, et le Canada ne l’a jamais signée, ni ratifiée[45]. Toutefois, les Principes des Nations unies pour les personnes âgées apportent un éclairage intéressant en ce qu’ils incitent les membres des Nations unies, dont le Canada, à adopter un cadre normatif garantissant la dignité des personnes âgées. À ce titre, la déclaration issue de l’Assemblée mondiale de Madrid sur le vieillissement peut également être persuasive pour éclairer la notion de dignité telle que comprise en droit canadien. Le Canada s’est d’ailleurs déjà déclaré « déterminé à maintenir l’esprit et l’intention [du Plan d’action international de Madrid sur le vieillissement][46] ».

Au final, l’association de la discrimination à une atteinte à la dignité semble être suffisante pour que le TDP puisse conclure à une violation de l’article 4 de la Charte québécoise. L’exploitation d’une personne âgée entrainerait ainsi directement une atteinte à sa dignité[47].

Quelques commentaires s’imposent quant à ces deux décisions rendues par le TDP concernant la dignité humaine. Il est d’abord essentiel de rappeler que la compétence du TDP est limitée par la Charte québécoise à la détermination d’une discrimination en vertu des articles 10 à 19 de la Charte québécoise ou d’une exploitation en vertu de son article 48[48]. Par conséquent, le TDP n’est pas compétent pour accorder une réparation pour une atteinte à la dignité en vertu de l’article 4 sans qu’il y ait de discrimination ou d’exploitation.

Au surplus, il n’est pas rare que l’atteinte à la dignité soit amalgamée de façon plus ou moins cohérente avec le préjudice moral subi. L’atteinte à la dignité, en tant que droit autonome, ne doit pas être assimilée à un préjudice moral subi de facto lorsqu’il y a exploitation ou discrimination. Cette ambiguïté quant à la pertinence et au rôle de la dignité humaine dans les décisions portant sur les droits et libertés devrait susciter une réflexion de la part des tribunaux.

Dans les deux décisions, les instruments internationaux sont invoqués afin de démontrer le lien intrinsèque entre la dignité et la discrimination. Il est difficile de comprendre pourquoi le TDP choisit d’assimiler la discrimination à une atteinte à la dignité, alors que ce critère n’est pas considéré comme essentiel à la constatation d’un acte discriminatoire, notamment depuis l’affaire Kapp[49]. En outre, si la discrimination portait automatiquement et indéniablement atteinte à la dignité, l’article 4 de la Charte québécoise n’aurait aucune raison d’être. Sans préjuger de la nécessité de lier l’un à l’autre ou d’inclure la dignité comme élément de la discrimination ou de l’exploitation des personnes vulnérables, il nous semble que le TDP n’a pas explicité son processus de détermination du sens de la dignité de façon suffisante pour appliquer de façon cohérente le droit international à ces cas d’espèce.

II. Le droit criminel : réaffirmation des objectifs de l’extradition et fixation des délais raisonnables

Chaque année, les décisions en droit criminel apportent leur lot de questions juridiques s’ancrant dans le droit international. Les décisions relatives aux extraditions soulèvent généralement des questions de cette nature, étant donné qu’elles exigent de tenir compte de traités entre États. En 2016, la plupart des décisions en la matière n’ont pas exigé un raisonnement approfondi sur l’utilisation du droit international. La jurisprudence est assez homogène, en ce que le tribunal rappelle que la décision doit tenir compte « de l’honneur du Canada dans ses relations avec les autres États[50] » et que « la procédure d’extradition vise deux objectifs importants : s’acquitter des obligations internationales du Canada envers ses partenaires et protéger les droits de la personne visée[51] ». Ces décisions n’ont toutefois pas suscité de réflexions sur la nature et la portée desdites obligations internationales dans les situations en litige.

Une décision en droit criminel a néanmoins attiré notre attention : l’affaire Jordan relative aux délais pour juger les accusés. Ce jugement a fait couler beaucoup d’encre en raison des effets importants et concrets qu’il a suscités[52]. En ce qui nous concerne, elle est intéressante puisque les juges ayant rédigé des motifs concordants quant au résultat ont tourné leur regard vers le droit international et la pratique des autres États pour motiver leur démonstration.

R. c. Jordan[53]

L’alinéa 11b) de la Charte canadienne garantit à l’inculpé le droit d’être jugé dans un délai raisonnable. Dans cette affaire, la Cour suprême a élaboré un nouveau cadre d’analyse de cette disposition, imposant un changement d’orientation dans la pratique judiciaire[54]. Le nouveau cadre prévoit un plafond au-delà duquel tout délai est présumé déraisonnable, soit de 18 mois devant une cour provinciale et 30 mois devant une cour supérieure. La présomption n’est réfutée que dans le cas de circonstances exceptionnelles[55]. De telles circonstances peuvent notamment exister dans le cas d’« affaires revêtant une dimension internationale, comme celles qui exigent que l’accusé soit extradé d’un pays étranger »[56]. Dans cette décision, les juges de la majorité n’ont toutefois pas fait référence au droit international dans leurs motifs.

Rédigeant les motifs concordants, le juge Cromwell, appuyé par la juge en chef McLachlin et les juges Wagner et Gascon, a, quant à lui, soulevé certains instruments internationaux et étrangers en dressant le portrait de la situation en litige :

Au Canada, en application de l’al. 11b) de la Charte canadienne des droits et libertés, tout inculpé a le droit constitutionnel d’être jugé dans un délai raisonnable. Ce droit, dont les origines sont anciennes, est reconnu dans plusieurs systèmes juridiques. Dans la Grande Charte de 1215 (la Magna Carta), le roi avait pris l’engagement que : [traduction] « [nous] ne […] refuserons ou différerons le droit d’obtenir justice à personne » : clause 40. Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966), R.T. Can. 1976 n° 47, prévoit le droit d’être jugé « sans retard excessif » : art. 14(3)c). Des garanties semblables existent aussi notamment aux États-Unis, en Nouvelle-Zélande, en Australie, en Inde, en Afrique du Sud, dans les Antilles, au Royaume-Uni, en Irlande et au sein de l’Union européenne […].[57]

Malgré ses références aux autres normes internationales et étrangères, le juge Cromwell estime que la jurisprudence canadienne en la matière est suffisante et fournit « un cadre d’analyse réaliste pour déterminer si, dans une affaire donnée, il a été porté atteinte au droit d’être jugé dans un délai raisonnable[57] ». Il considère qu’il n’est pas cohérent avec cette jurisprudence de fixer un plafond numérique, et corrobore cette idée avec des exemples de pratique étrangère :

En outre, le fait d’établir par voie judiciaire un plafond fixe pour l’ensemble des causes contredit la jurisprudence de tous les autres pays où, à ma connaissance, il existe une garantie de procès rapides. Dans son ouvrage Trial Within a Reasonable Time (1992), Michael A. Code écrit : [traduction] « l’idée de fixer des normes numériques de quelque ordre que ce soit est, de façon générale, étrangère à la jurisprudence américaine sur l’obligation d’instruire les procès rapidement » : p. 119. Les délais de prescription, qu’ils soient d’origine judiciaire ou législative, sont aussi pratiquement inconnus en Europe. Dans son rapport intitulé Can excessive length of proceedings be remedied ? (2007), la Commission de Venise a mené un sondage auprès de plusieurs pays, allant de l’Albanie à l’ancienne République yougoslave de Macédoine. Ceux-ci ont tous répondu par la négative à la question de savoir si leurs autorités compétentes étaient soumises à un délai à ne pas dépasser ou à une échéance fixe pour juger une affaire criminelle : section II (p. 65-322). Bien entendu, les délais prévus par la loi sont dans une catégorie à part, et j’y reviendrai un peu plus loin.[59]     

Pour le juge Cromwell, l’approche proposée par les juges majoritaires « a pour effet de remplacer le droit d’être jugé dans un délai raisonnable par celui d’être jugé conformément à un plafond fixé[60] ».

Le juge Cromwell utilise également l’expérience étrangère pour démontrer l’aspect illusoire des plafonds présumés :

À cet égard, nous pourrions tirer des enseignements de l’expérience vécue dans d’autres pays. Il semble, en effet, que même les délais fixes prescrits ailleurs par le législateur n’aient pas suffi pour éviter la complexité de la tâche. Aux États-Unis, divers États ont créé, par voie législative, des délais de prescription qui imposent un délai total maximal dans le cas des poursuites criminelles. Au palier fédéral, le législateur a adopté la Speedy Trial Act of 1974, 18 U.S.C. § 3161, et des dispositions similaires ont été adoptées dans de nombreux États [références omises]. Ces dispositions prescrivent des délais, mais prévoient également plusieurs éventualités pour tenir compte des innombrables circonstances dans lesquelles surviennent les procès criminels [références omises]. Bref, pour être efficaces, les délais fixés par la loi exigent immanquablement qu’on tienne compte d’un grand nombre de facteurs et qu’on les mette en balance pour déterminer s’il y a lieu de rejeter une affaire ou une accusation [références omises]. Or, ces éventualités et cette mise en balance donnent précisément lieu au genre de litiges que les délais étaient censés permettre d’éviter [références omises].[61]   

Il considère que l’approche des juges majoritaires ne simplifie pas l’analyse, mais déplace sa complexité puisque les tribunaux auront tout de même à examiner les circonstances des cas d’espèce.

Les motifs du juge Cromwell sont intéressants pour leur recours au droit international et étranger en ce qu’il s’intéresse à la façon dont les normes sont établies et mises en oeuvre lorsque la garantie relative au délai excessif ou déraisonnable est déjà prévue. Le juge Cromwell cherche à démontrer qu’il n’est pas nécessaire de faire ce qu’il nomme « une telle transformation radicale de notre droit ». Après avoir démontré que la jurisprudence canadienne est claire, cohérente et suffisante pour régler les questions en litige, il a recours au droit international et à l’expérience étrangère pour corroborer une pratique qui est commune aux autres États garantissant ce même droit. Même si ce sont les juges ayant rédigé les motifs concordants qui ont fait le choix du recours au droit international, il demeure que la méthode pour construire le raisonnement est intéressante et suscite une réflexion sur l’influence du droit international, voire étranger, pour modifier notre droit interne dans un contexte de globalisation, de transnationalisation du droit et de pluralisme juridique[62].

III. Immunités et privilèges des organisations internationales

Les immunités et privilèges accordés aux organisations internationales avaient fait l’objet d’une décision récente de la Cour suprême dans l’affaire Amaratunga c Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest[63]. La Cour y avait distingué clairement l’immunité conférée aux États de celles octroyées aux organisations internationales. L’affaire suivante est particulièrement intéressante en ce qu’elle s’intéresse aux immunités des organisations au sein du Groupe de la Banque mondiale dans le cadre de la lutte internationale contre la corruption.

Banque mondiale c Groupe Wallace[64]

Cinq organes distincts composent le Groupe de la Banque mondiale : la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), l’Association internationale de développement (IDA), la Société financière internationale, l’Agence multilatérale de garantie des investissements et le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements. Le Canada a ratifié les accords, les statuts et les conventions établissant ces organisations. Au sein du Groupe, la vice-présidence chargée des questions d’intégrité (INT) est une unité indépendante, chargée des questions d’intégrité, qui enquête sur les allégations de fraude, de corruption et de collusion dans les projets financés par celui-ci.

Par le biais de l’IDA, le Groupe a consenti un prêt de 1,2 milliards $US au gouvernement du Bangladesh pour un projet de construction. L’INT a mené une enquête en raison d’allégations selon lesquelles des représentants de SNC-Lavalin inc. planifiaient de soudoyer des représentants du gouvernement du Bangladesh afin d’obtenir le contrat de construction. Les informations ont été recueillies par la vice-présidente du Groupe et ont été transmises à la Gendarmerie royale du Canada (GRC). Les renseignements provenaient de quatre informateurs, dont un seul était connu de la GRC. Sur le fondement de ces informations, complétées par les résultats de ses propres enquêtes, la GRC a été autorisée à faire de l’écoute électronique. Les personnes visées ont été accusées conjointement d’avoir soudoyé des agents publics étrangers, en violation de la Loi sur la corruption d’agents publics étrangers[65]. Les intimés ont alors contesté les autorisations d’écoute électronique et ont déposé une demande de communication par des tiers afin que les enquêteurs du Groupe comparaissent devant les tribunaux canadiens et communiquent les documents. La demande a été accueillie par le juge d’instance, mais le Groupe, la Couronne et plusieurs intervenants ont interjeté appel de l’ordonnance.

Le premier motif d’appel repose sur l’application de la Loi sur les accords de Bretton Woods et des accords connexes[66]. Les appelants prétendent que la Loi sur les accords de Bretton Woods protège, d’une part, les archives et, d’autre part, le personnel de certaines organisations, dont la BIRD et l’IDA.

Les parties n’ont pas soulevé l’existence d’une immunité en droit international coutumier. La Cour note que le Groupe ne s’est pas vu conférer d’immunité. Ses cinq organes ont toutefois obtenu une immunité des États membres, énoncée dans leurs statuts respectifs. En l’espèce, l’article VII de l’Accord relatif à la BIRD et l’article VIII des Statuts de l’IDA[67] énoncent des privilèges et immunités similaires accordés sur le territoire des États membres. Les deux textes ont été incorporés en droit interne canadien[68]. Le Parlement les a ensuite adoptés en les annexant à la Loi sur les accords de Bretton Woods. Ces immunités ont ainsi force de loi en droit canadien, ce qui n’est pas contesté par les parties. Par conséquent, la Cour indique que son interprétation doit être conforme aux règles d’interprétations prévues à la Convention de Vienne sur le droit des traités[69], qui somme toute sont similaires à la démarche adoptée par les tribunaux canadiens.

L’INT a une certaine indépendance fonctionnelle par rapport aux membres du Groupe. La Cour suprême considère toutefois que « les documents de l’INT appartiennent aux archives de la BIRD ou de l’IDA et que ses employés jouissent de l’immunité des poursuites accordée à ces dernières à l’égard des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions[70] ». En effet, son raisonnement est le suivant :

L’Accord relatif à la BIRD et les Statuts de l’IDA constituant le fondement juridique du régime d’intégrité du Groupe — et partant l’INT —, le bon sens veut que les immunités qui y sont prévues s’appliquent aux documents et au personnel de l’INT. Après tout, ces immunités ont été accordées à la BIRD et à l’IDA pour leur permettre d’exercer les fonctions qui leur ont été confiées

section 1, article VII de l’Accord relatif à la BIRD; section 1, article VIII des Statuts de l’IDA[71]

L’Accord relatif à la BIRD et les Statuts de l’IDA autorisent expressément l’État à rendre des ordonnances de communication des documents sollicités, nonobstant les autres immunités dont pourraient jouir les organisations. La Cour ne considère toutefois pas que la disposition est applicable au cas d’espèce, car elle ne ferait que préciser que ces organisations, contrairement à plusieurs autres organisations internationales, peuvent être poursuivies devant un tribunal compétent. Cette disposition viserait surtout à garantir une possibilité pour les prêteurs de recouvrer leurs créances en justice[72]. Dans le cas d’espèce, la demande de communication de documents concerne des accusations criminelles, un contexte qui n’est pas visé par la disposition invoquée des statuts.

Les intimés prétendent que les immunités sont fonctionnelles, c’est-à-dire qu’elles s’appliquent seulement lorsque la nécessité en a été démontrée pour l’exercice des opérations et responsabilités de l’organisation[73]. Au soutien de leur prétention, ils se réfèrent à la section 1 de l’article VII de l’Accord relatif à la BIRD :

Pour mettre la Banque en mesure de remplir les fonctions qui lui sont confiées, le statut, les immunités et privilèges définis dans le présent article seront accordés à la Banque dans les territoires de chaque État membre […].[74]

La Cour s’inspire du Tribunal de première instance de Bruxelles qui a tranché sur des immunités similaires dans les statuts de la Banque africaine de développement pour conclure que cette disposition est téléologique et descriptive et d’expliquer la raison d’être des immunités octroyées[75]. En outre, la section 1 n’a pas été incorporée en droit interne par les décrets précités. Il apparaît donc, pour la Cour, que cette disposition n’est qu’un outil d’interprétation[76].

La Cour se distingue de la décision Amaratunga, puisque dans le cas de l’Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest, la disposition précisait qu’elle « possède, dans la mesure où ses fonctions l’exigent, les privilèges et immunités[77] ». Néanmoins, une condition similaire est prévue à la section 6 de l’article VII de l’Accord relatif à la BIRD (le libellé des Statuts de l’IDA étant équivalent) : « tous les biens et avoirs » de la BIRD seront exempts de « restrictions, réglementations, contrôles et moratoires de toute nature [mais seulement] [d]ans la mesure nécessaire à l’accomplissement des opérations prévues dans [l’Accord][78] ». Cette disposition serait sans effet si les privilèges et immunités définis à la section 6 étaient déjà assujettis à cette condition en vertu de la section 1[79].

La Cour affirme ainsi que la prétention des intimés résulte d’une interprétation erronée du rôle et de l’importance de la section 1. Elle estime plutôt que 

[l]es immunités fonctionnelles semblent procéder de l’immunité large et souple définie dans la Charte des Nations Unies, R.T. Can. 1945 n° 7 (la « Charte de l’ONU ») [références omises]. Plutôt que d’énumérer des immunités précises, le par. 1 de l’article 105 de la Charte de l’ONU prévoit simplement que « [l’]Organisation jouit, sur le territoire de chacun de ses Membres, des privilèges et immunités qui lui sont nécessaires pour atteindre ses buts ». Le paragraphe 2 étend cette protection aux représentants et fonctionnaires de l’ONU, sous réserve de la même condition.[80]

Dans le cas de la BIRD et de l’IDA, les États ont choisi de définir les immunités à l’avance afin d’assurer que les organisations puissent exercer leurs responsabilités[81]. En ajoutant une condition de nécessité fonctionnelle, la Cour suprême estime qu’elle porterait atteinte à ce choix délibéré d’énumérer les immunités plutôt que de prévoir une immunité fonctionnelle générale[82]. Par conséquent, les immunités énoncées aux statuts des deux organisations s’appliquent.

En outre, la Cour suprême cherche à en déterminer la portée. Le juge de première instance avait interprété le terme « inviolable » comme ne couvrant pas les ordonnances de communication des documents en l’espèce. La Cour suprême est en désaccord :

Avec respect, le juge d’instance a commis une erreur en interprétant de façon aussi étroite une immunité intimement liée au fonctionnement indépendant des organisations internationales. Selon notre interprétation, l’immunité définie à la section 5 protège l’ensemble de la collection des documents archivés de la BIRD et de l’IDA à la fois contre les fouilles, perquisitions et saisies et contre la communication. Cette interprétation plus large est conforme au sens ordinaire des termes de la section 5 et elle s’harmonise avec l’objet et le but de cette disposition[83].

En plus des définitions provenant de dictionnaires, la Cour s’intéresse au sens général du mot « archives » tel qu’employé en droit international[84]. À titre d’exemple, les « archives consulaires » de la Convention de Vienne sur les relations consulaires renvoient à « tous les papiers, documents, correspondance, livres, films rubans magnétiques et registres du poste consulaire, ainsi que le matériel du chiffre, les fichiers et les meubles destinés à les protéger et à les conserver[85] ». Cette définition s’applique également à la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques[86] au sein de laquelle le terme « archives » n’est pas défini[87]. La Cour reprend aussi la définition du dictionnaire de droit international public de Jean Salmon, qui définit les « archives d’une organisation internationale » comme étant des « pièces et documents se rattachant au fonctionnement d’une organisation internationale et dont le statut est déterminé par les textes conventionnels applicables à celle-ci[88] :

Non seulement l’interprétation étroite du mot « archives » proposée par le juge d’instance s’écarte de l’utilisation qui en est habituellement faite en droit international, mais elle n’est pas conforme à l’objet de la section 5. Comme la Cour l’a dit aux par. 29, 30 et 45 de l’arrêt Amaratunga, des immunités sont accordées à des organisations internationales afin de les protéger de l’ingérence dans leurs opérations et leur programme par les États membres ou leurs tribunaux. La protection de l’ensemble des documents d’une organisation, y compris les dossiers officiels et la correspondance, est essentielle pour assurer le bon fonctionnement en toute indépendance de l’organisation. Sans cette protection, le [traduction] « caractère confidentiel des communications entre les États et l’organisation, ou entre les fonctionnaires au sein de l’organisation, serait compromis » [références omises][89].

La Cour considère que l’inviolabilité des archives des organisations internationales est particulièrement importante et que le terme « archives » doit s’étendre à l’ensemble des documents conservés par la BIRD et l’IDA, incluant leurs dossiers officiels et la correspondance[90].

La notion d’inviolabilité est également interprétée au sens du droit international par la Cour suprême. Elle s’intéresse ainsi à son évolution pour en comprendre la portée :

Issu du droit de la diplomatie et communément employé dans les traités constituant certaines organisations internationales, le terme « inviolable » sous-entend l’absence d’ingérence unilatérale. À l’origine, la personne d’un ambassadeur était dite inviolable, ce qui signifiait qu’elle ne pouvait faire l’objet d’une arrestation ou de toute forme de contrainte [références omises]. Le concept de l’inviolabilité a par la suite été étendu au siège des missions diplomatiques. Dans ce contexte, le terme « inviolable » renvoyait à la protection des locaux des missions et faisait obstacle à l’application du droit interne par les autorités locales [références omises][91].

La Cour indique que les privilèges et immunités issus du droit de la diplomatie ont été accordés à des organisations internationales avant la Première Guerre mondiale : « le personnel de plusieurs des premières organisations internationales était donc dit inviolable[92] ». La Cour souligne qu’une convention intervenue en 1926 entre la Société des Nations et la Suisse prévoyait pour la première fois l’inviolabilité des archives de la Société des Nations[93]. Elle réfère à plusieurs autres statuts d’organisations internationales qui reprennent une formulation similaire[94], convenant que celle-ci est « devenu[e] d’usage[95] » : « [b]ien que ce terme ait été appliqué dans divers contextes — à savoir personnes, lieux et archives —, l’histoire démontre qu’il traduit couramment l’idée d’une absence générale d’ingérence unilatérale de la part d’un État[96] ». La même formulation se retrouve dans l’Accord relatif à la BIRD.

La Cour confirme son interprétation en ayant recours à la doctrine en droit international, citant notamment les auteurs Phillipe Sands, Pierre Klein, CW Jenks et A. Sam Muller[97]. Elle se réfère également à l’avis du rapporteur spécial de la commission du droit international des Nations unies sur la question du Statut, privilèges et immunités des organisations internationales, Leonardo Díaz González[98]. Selon la Cour, son interprétation correspond également à celle qui est exercée par les tribunaux étrangers[99] : elle cite notamment des décisions anglaises et américaines[100].

Quant à l’assignation à comparaître, la Cour doit interpréter la section 8 de l’Accord relatif au BIRD (le libellé des Statuts de l’IDA étant équivalent) qui dispose que : « [t]ous les gouverneurs, administrateurs, suppléants, fonctionnaires et employés de la [BIRD] i) ne pourront faire l’objet de poursuites à raison des actes accomplis par eux dans l’exercice de leurs fonctions, sauf lorsque la [BIRD] aura levé cette immunité[101] ». En l’occurrence, il n’est pas contesté que les enquêteurs ont agi dans l’exercice de leurs fonctions lorsqu’ils ont obtenu les renseignements[102]. La section 8 protège largement contre les poursuites civiles et pénales et vise donc les assignations à comparaître puisqu’un employé ne s’y conformant pas serait déclaré coupable d’outrage au tribunal[103]. Par conséquent, puisque la Cour a tranché que « l’application de cette immunité n’est pas subordonnée à la détermination ponctuelle de l’existence d’une nécessité fonctionnelle[104] », l’immunité de la section 8 s’applique s’il n’y a pas eu de renonciation.

Les intimés soutiennent d’ailleurs qu’il y a eu renonciation en raison de la quantité importante des renseignements communiqués à la GRC. Selon la Cour, l’objet et le but du traité concordent avec une exigence de renonciation expresse :

Dans un tel contexte, exiger une renonciation expresse de la part de la BIRD et de l’IDA est conforme à l’objet qui consiste à les protéger de l’ingérence étatique [références omises]. Si la renonciation expresse constitue la seule forme reconnue, la BIRD et l’IDA sauront alors exactement quand leur personnel est assujetti au processus judiciaire d’un pays donné. Il est essentiel qu’il en soit ainsi pour une grande organisation internationale comme celle dont il est question, qui regroupe 188 États membres. Si la section 8 reconnaissait également les renonciations implicites et par interprétation — des concepts qui risquent de varier considérablement selon les régions —, les divergences d’un pays à l’autre pourraient créer beaucoup de confusion et nuire au bon fonctionnement de la BIRD et de l’IDA[105].

Puisqu’il n’y a pas eu de renonciation expresse, l’immunité protégeait les enquêteurs du Groupe et les soustrait à l’assignation par un tribunal canadien.

Par ailleurs, la Cour ajoute que même si le Groupe ne s’était pas vu accorder les immunités, l’ordonnance n’aurait pas dû être rendue en application du droit canadien[106]. La requête en radiation des intimées est ainsi rejetée, l’appel est accueilli et l’ordonnance de communication est annulée[107].

Finalement, il est intéressant de noter un commentaire de la Cour quant à l’importance d’adhérer au concept d’une gouvernance collective :

Il est important de rappeler que lorsqu’un État accepte de devenir membre du Groupe, il acquiesce délibérément aux conditions de l’organisation, dont l’inviolabilité des archives et l’immunité du personnel. Dans l’accord initial, il est prévu qu’en contrepartie de l’admission au sein de l’organisation internationale, chaque État membre accepte d’adhérer au concept d’une gouvernance collective. Par conséquent, aucun membre ne peut seul tenter d’avoir la mainmise sur l’organisation, ce qui pourrait être le cas si les tribunaux nationaux appliquaient les différents concepts locaux de renonciation implicite ou par interprétation. L’exigence d’une renonciation expresse permet d’éviter ces problèmes[108].

Ce commentaire démontre bien l’importance qu’avait cette décision pour la collaboration du Groupe de la Banque mondiale, voire d’autres organisations, avec le Canada en matière de lutte contre la corruption. La Cour suprême ne pouvait nier l’importance d’ancrer sa décision dans le contexte international. De surcroît, une décision qui aurait contraint le Groupe à présenter les documents et les enquêteurs à comparaître aurait eu des effets dissuasifs pour la transmission de renseignements dans l’avenir. Cela explique certainement pourquoi la Cour a fait preuve de prudence en explicitant clairement le recours au droit international et en appuyant sa démonstration de nombreuses sources. Le raisonnement se devait d’être rigoureux afin que la solution apportée soit adéquatement motivée autant dans son rapport avec le droit interne qu’avec le droit international.

IV. Le commerce international

En 2016, la Cour suprême a eu l’occasion rarissime de se pencher sur l’application des règles mises en place par l’Organisation mondiale des douanes (OMD). La décision suivante a exigé une analyse exhaustive des règles relatives au système harmonisé, décision qui a une importance indéniable pour les praticiens du commerce international et pour les importateurs d’articles composites[109].

Canada (Procureur général) c Igloo Vikski Inc. [110]

Cette décision porte sur une affaire d’importation de gants de hockey dont le classement pour la détermination du tarif en commerce international est en litige. Le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) ayant rejeté l’appel de l’importateur, la Cour d’appel fédérale a accueilli l’appel puis a renvoyé l’affaire au TCCE. Il s’agit d’un appel en Cour suprême de cette dernière décision. D’emblée, la Cour situe le contexte de l’affaire :

Le présent pourvoi donne pour la première fois l’occasion à la Cour d’examiner le Tarif des douanes, L.C. 1997, c. 36, qui met en oeuvre les obligations du Canada comme partie à la Convention internationale sur le Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises. La Convention régit le Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises (le « Système harmonisé ») qui préside au classement d’environ 5000 groupes de marchandises importées[111].

C’est l’OMD, à laquelle le Canada a adhéré, qui a conçu le système harmonisé. Ce système favorise une certaine stabilité et prévisibilité en prévoyant des normes de classement des marchandises dans les dispositions tarifaires pour toutes les parties à la Convention internationale sur le Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises[112]. Cette dernière prévoit un Tarif des douanes en annexe, mais laisse également la possibilité aux États parties d’établir leurs propres taux de droits de douane applicables selon leurs propres obligations commerciales internationales[113].

L’annexe inclut également les Règles générales pour l’interprétation du Système harmonisé[114]. La Cour suprême explique que les six règles générales s’appliquent en cascade, ou plutôt dans un ordre hiérarchique prédéterminé[115]. Le paragraphe 10(1) du Tarif des douanes ajoute que le classement « est effectué, sauf indication contraire, en conformité avec les Règles générales[116] ».

La Cour consulte également les Notes explicatives du Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises et leurs modifications qui sont publiées par l’Organisation mondiale des douanes. En effet, l’article 11 du Tarif des douanes précise qu’il est tenu compte des notes explicatives pour l’interprétation des positions du système. Elles ne sont toutefois pas obligatoires[117]. La Cour analyse les erreurs soulevées en appel et conclut que la décision du TCCE était raisonnable puisque les règles générales n’ont pas été mal appliquées et que l’interprétation de la note explicative n’était pas déraisonnable.

Seule la juge Côté est dissidente. Elle considère que l’interprétation

est intrinsèquement contradictoire et [qu’]elle fait des Notes explicatives […] de l’Organisation mondiale des douanes une lecture incompatible avec leur libellé. […] [L]e Tarif des douanes est une loi technique qui fait intervenir des règles d’interprétation uniques tant canadiennes qu’internationales[118].

La juge Côté estime que la liste d’exemples après le terme « including » ne doit pas être interprétée restrictivement de façon à exclure un élément qui devrait y être inclus[119]. Aux fins d’interprétation, elle a recours à la méthode consacrée en droit international pour interpréter les traités :

Une interprétation contextuelle de la Note explicative accompagnant la position no 39.26 conforme à la Convention de Vienne sur le droit des traités, R.T. Can. 1980 no 37 (la « Convention de Vienne »), laquelle éclaire l’interprétation des instruments internationaux, étaye également cette conclusion. Aux termes de l’article 31 de la Convention de Vienne, « [u]n traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but ». Il ressort de la Note explicative accompagnant la position no 39.26, lorsqu’on la compare à d’autres Notes explicatives, que les rédacteurs ont employé des termes manifestement restrictifs lorsqu’ils entendaient exclure des marchandises du classement dans une position[120].

Les règles établies par ce système ont une importance indéniable. La juge Côté cite d’ailleurs le procureur général qui affirmait que « [l]es signataires de la Convention reconnaissent l’utilité d’un système international commun de classement des marchandises qui permet d’établir des tarifs des douanes et des statistiques sur le commerce. Plus particulièrement, un tel système facilite les négociations entre les nations en matière de commerce et de tarifs[121] ».

Outre l’importance du changement d’approche, vers une approche hiérarchique plutôt qu’en cascade, il est intéressant de noter les constats de la Cour suprême quant au contrôle des décisions du TCCE[122]. En effet, la Cour a affirmé que le TCCE possédait une expertise spécialisée à l’égard de l’interprétation des règles de classement tarifaire[123]. En ce sens, elle préconise une « grande prudence[124] » dans l’examen des décisions du TCCE, ce qui pourrait avoir un impact sur l’évolution des décisions futures relatives à ces questions.

* * *

L’année 2016 n’a pas été très fructueuse en matière de décisions invoquant le droit international public. Même si certaines décisions auront une importance indéniable sur les litiges futurs et ont consolidé le respect des obligations internationales du Canada, il nous apparaît que la plupart des décisions n’ont pas accordé aux instruments internationaux une portée adéquate ou suffisante.

Dans leur analyse ou interprétation du droit interne, les tribunaux ne limitent pas leur démonstration à l’identification et à l’énumération des textes. Ils expliquent de façon détaillée quelles règles sont applicables, déconstruisent les arguments contestant leur application, interprètent leur sens, etc. Lorsqu’ils ont recours au droit international, voire au droit comparé, les tribunaux ne semblent plus accorder la même importance au raisonnement juridique. L’ensemble des décisions abordées démontre que les juges ne cherchent pas à justifier la prise en compte des instruments internationaux, négligeant ainsi la théorie des sources en droit international. Le droit étranger et le droit international sont alors considérés comme un ensemble de normes de nature homogène, dont la simple citation serait utile pour appuyer la démonstration, et conséquemment, convaincre du bien-fondé de la décision. Bien entendu, ce genre de raisonnement plus superficiel n’est souvent pas au coeur de l’argumentation des motifs. Plus souvent qu’autrement, le recours au droit international vise à compléter une interprétation ou un sens, en mobilisant des exemples qui confortent le tribunal dans le chemin choisi. Le droit international devient ainsi un ensemble de règles, de normes, d’interprétations, de déclarations, dans lequel le tribunal peut piger de façon arbitraire pour compléter son raisonnement.

Malheureusement, rares sont les décisions qui utilisent le droit international de façon rigoureuse, en expliquant la nature des normes et leur valeur contraignante, en nuançant la pertinence de certaines sources ou en distinguant les mécanismes desquels elles sont issues. À moins que le tribunal ne soit appelé à se pencher expressément sur l’application d’une règle internationale, par exemple dans le cas de l’interprétation des règles de tarification douanière ou dans le cas des immunités des organes du Groupe de la Banque mondiale, le droit international est utilisé à l’emporte-pièce sans réel questionnement sur sa portée.

Loin de nous l’idée de nier la pertinence du droit international aux fins de compréhension de notre droit interne. Même les sources non contraignantes peuvent jouer un rôle dans l’interprétation des règles ou la détermination du sens des concepts juridiques. Dans un contexte de plus en plus globalisé et avec un pluralisme de règles juridiques en constantes interactions, nous considérons normal, voire parfois souhaitable, que le droit international ait une influence sur les décisions judiciaires. Toutefois, l’approche mobilisée par le juge national devrait être plus méthodique dans son recours à la normativité internationale, incluant la référence aux instruments non ratifiés ou n’ayant pas été mis en oeuvre par le Canada, surtout si le raisonnement se fonde sur l’acceptation implicite d’un « droit global »[125]. Nous souhaitons seulement que la mobilisation du droit international se fasse de façon plus transparente et structurée dans certains cas, afin de ne pas en affecter la cohérence et la crédibilité. Espérons que l’année judiciaire 2017 sera inspirée des décisions antérieures les mieux élaborées sur ces aspects.

Appendices