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II. Sociohistoires de quantificationII. Tales of Social Quantification

Quantifier l’effet « pur » de l’action publique : entre luttes scientifiques et redéfinition des politiques d’emploi en FranceTo Quantify the « pure » effect of Public Action : Between Scientists Battles and Redefinition of Employment Policies in France

  • Étienne Penissat

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Cover of La statistique en action, Volume 43, Number 2, Fall 2011, pp. 5-354, Sociologie et sociétés

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Alors que l’usage des méthodes expérimentales — qui consistent, sur le modèle des expérimentations animales, à comparer un échantillon bénéficiant d’une aide publique avec un échantillon témoin — existe depuis plusieurs décennies aux États-Unis et dans plusieurs pays européens, ces méthodes n’ont fait leur apparition en France que tardivement, dans la seconde moitié des années 2000. Ainsi, la mise en place du revenu de Solidarité active (RSA) à destination des chômeurs ou la mise en concurrence de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) avec des Opérateurs privés de placement (OPP) sur les reclassements de demandeurs d’emploi ont été l’objet d’évaluations expérimentales, entre 2007 et 2009, afin de tester l’efficacité de ces « réformes » sur le retour à l’emploi des chômeurs. La « nouveauté » de ce type d’évaluation scientifique a favorisé leur médiatisation[1] et ces méthodes sont désormais diffusées plus généralement pour évaluer différentes politiques sectorielles (luttes contre la pauvreté, éducation). Ceci ne va pas sans soulever des débats et des controverses dans les champs administratif et scientifique. Ils portent en particulier sur « l’éthique » implicite de ces méthodes dont le protocole fonctionne sur une discrimination — des usagers étant volontairement privés d’aide publique — qui va à l’encontre du principe républicain d’égalité des citoyens devant les services publics[2]. Le récit des promoteurs de ces méthodes les présente comme une nécessaire « avancée » ou un « progrès » scientifique évident marquant l’entrée de la France dans l’« evidence-based policy ». Pourtant, la « fiabilité » et la « robustesse » de ces méthodes continuent de faire controverse (Perez, 2000 ; Allègre, 2008). La « scientificité » des méthodes d’évaluation, loin d’être un donné, est un enjeu des luttes entre différentes fractions du champ scientifique et du champ bureaucratique.

L’ambition de cet article est de replacer la genèse et l’institutionnalisation de ces enquêtes expérimentales dans le programme de sociologisation de la production des savoirs d’État en mettant en rapport leur transformation avec celles des enjeux propres aux champs scientifique et bureaucratique (Bourdieu, 1993) et des acteurs qui les conçoivent[3]. Si les expérimentations sont apparues tardivement en France, cela ne signifie pas pour autant que l’évaluation des mesures d’action publique était inexistante. Au contraire, les experts des administrations chargées de ces politiques, notamment à l’ANPE et au ministère du Travail, ont rivalisé d’ingéniosité, depuis la fin des années 1980, en la matière. Au départ, le recours à des enquêtes par panel était d’ailleurs envisagé comme une alternative scientifiquement pertinente par rapport aux expérimentations car adaptée au contexte politique et juridique français. Revenir sur les enjeux politiques et bureaucratiques de ces techniques d’enquête est donc un moyen de comprendre comment et par qui elles sont importées, diffusées et selon quelles finalités. Surtout, parce que ces outils ne sont pas neutres mais impliquent des théorisations implicites ou explicites de la société, il est nécessaire de lier leurs usages avec les manières de penser le rôle de l’État et des politiques économiques (Desrosières, 2003 a). Le passage des enquêtes par panel, mises en place à la fin des années 1980, aux expérimentations, dans la seconde moitié des années 2000, ne se résume pas à un simple changement « technique » ni à un processus de rationalisation scientifique de l’évaluation des politiques publiques : cette transformation implique une redéfinition du rôle de l’évaluation en l’inscrivant dans le champ des sciences dures et non plus des sciences sociales. Elle s’inscrit dans les luttes entre des fractions d’experts et de chercheurs mais aussi dans les transformations de la pensée d’État en matière de politique d’emploi. De ce fait, le schéma habituellement revendiqué, « dispositifs d’action publique — évaluation — correction des dispositifs » par les administrations est inapproprié car les méthodes d’évaluation mettent déjà en forme des problématisations et des représentations de l’action publique. Partant de là, elles appuient, dans le cadre de notre enquête, une recomposition des formes et des finalités de l’intervention de l’État, de la correction des inégalités sur le marché du travail à la fluidification de son fonctionnement.

I. La mise en mesure des effets socio-économiques des politiques d’emploi : genèse des enquêtes par panels (1980-1990)

Les enquêtes longitudinales auprès de chômeurs et de bénéficiaires d’aides à l’emploi ont été importées à l’ANPE et au ministère du Travail à la fin des années 1980. Alors que les travaux conduits jusque-là dans le domaine de l’emploi s’appuyaient soit sur des données administratives soit des enquêtes sur un échantillon de chômeurs ou de bénéficiaires interrogés à un instant t — en jargon statistique, on parle d’observation en « coupe » —, l’innovation méthodologique a consisté à suivre et/ou interviewer à plusieurs reprises un « panel » d’enquêtés. Il s’agissait donc de quantifier et d’analyser prioritairement des processus — par exemple des parcours d’insertion professionnelle — et les effets (ou non) de l’action publique dans ces processus. Cette méthode est censée rendre possible l’objectivation de plusieurs types d’effets — retour à l’emploi mais aussi qualité de l’emploi retrouvé, niveau de vie économique, vécu de sa situation par le bénéficiaire, etc. — à court terme et à long terme, ce que ne permettaient pas les observations en coupe.

Des statisticiens et des chargés d’études issus des sciences sociales

Les chargés d’études du Service des études et de la statistique (SES) du ministère du Travail et ceux de l’ANPE qui ont mis en place les premiers panels de chômeurs (1987) puis de bénéficiaires (1990) ne partent pas d’un terrain vierge mais s’appuient sur des dispositifs d’enquête existants. Ils prennent exemple sur les enquêtes — appelées enquêtes « Générations » (Moulin, 2011) — que le Centre d’études et de recherches sur l’emploi et les qualifications (Céreq) — organisme de recherche sous tutelle des ministères de l’Éducation et du Travail — a initiées dans les années 1970, qui consistent à suivre les trajectoires d’élèves sortis du système scolaire. Les chargés d’études du SES font aussi référence[4] aux travaux pionniers menés au début des années 1980 à l’INSEE par Michel Gollac et Alain Desrosières sur les trajectoires de salariés âgés de 38 ans en 1979 dans l’agglomération d’Amiens à partir d’une enquête financée par l’INSEE et le CNRS (Desrosières et Gollac, 1982). Le recours aux méthodes des panels au SES qui devient la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) en 1993 s’opère ainsi dans le cadre des administrations de la statistique publique et par le biais des circulations d’agents qui y occupent les postes de statisticiens et de chargés d’études. Ce milieu scientifico-administratif formé aux approches sociologiques, dans les années 1970 et 1980, a en effet été marqué par des échanges croisés entre les sociologues français — par exemple Pierre Bourdieu et son équipe — et une partie des services statistiques de l’INSEE, principalement ceux chargés des données sociales[5].

Les acteurs qui mettent en place ces enquêtes se situent ainsi soit du côté de la sociologie quantitative, soit du côté de la socio-économie ou de l’économie des conventions (Michon, 1984), approches que l’on peut qualifier d’hétérodoxes puisqu’elles tendent à être en position dominée dans la discipline économique (Lebaron, 2000). Alain Charraud, qui dirige le bureau des politiques d’emploi au SES à la fin des années 1980 et au début des années 1990, a été recruté à l’INSEE en 1972 comme chargé de mission contractuel. Il est titulaire d’une thèse de sociologie sur la place des femmes dans l’organisation de la production et a occupé des postes à l’INSEE où il a travaillé sur des panels de foyers fiscaux puis sur des panels dans le secteur de la santé. Son adjointe, Annie Gauvin, ancienne maîtresse de conférences en économie à l’Université de Paris 1 (Sorbonne), a soutenu une thèse d’économie à la fin des années 1970 sur la mobilité et la circulation des femmes sur le marché du travail, sous la direction d’Henri Bartoli, promoteur d’une approche socio-économique du marché du travail dans le cadre du Séminaire d’économie du Travail (SET). Pour élaborer ces panels, ils recrutent Didier Gélot, qui est alors chargé d’études contractuel à la Direction de l’animation de la recherche et des statistiques de l’ANPE et qui a commencé à exploiter les premiers panels de chômeurs de longue durée dans cette administration. Après avoir été professeur d’espagnol pendant trois ans (1973-1976), il entre à l’ANPE en 1979 comme agent de base, puis, par le jeu des concours internes, accède à des postes de cadre, notamment de chargé d’études où il peut alors mobiliser sa formation en économie puisqu’il possède un diplôme d’études approfondies (DEA) d’économie du développement (Université de Paris 1). Les deux responsables du département recrutent aussi Anne-Lise Aucouturier, jeune diplômée de l’École Nationale de la Statistique et de l’Administration Économique (ENSAE), école d’application de Polytechnique et voie d’entrée à l’INSEE. Ses compétences en statistique lui permettent de concevoir la partie technique de ces panels et d’en exploiter les données. Elle se situe alors dans le courant de l’économie des conventions puisqu’elle réalise un DEA (1994) et une thèse (1998) sur l’évaluation des politiques d’emploi, sous la direction de Robert Salais à Paris 10 (Nanterre). Il faut enfin considérer que ce milieu administratif bénéficie de relais dans le cabinet de Martine Aubry alors ministre du Travail (1991-1993). L’un de ses conseillers techniques, Gilles Gateau, fils d’universitaire et titulaire d’un DEA d’économie des ressources humaines et de politique sociale de Paris 1, a été l’initiateur des panels de chômeurs à l’ANPE en 1989.

Bien qu’aillant des trajectoires professionnelles différentes, les chargés d’études et les statisticiens qui inaugurent ces enquêtes longitudinales ont été formés aux sciences sociales et se situent dans les mêmes fractions des champs scientifique et administratif. Ils s’inscrivent dans le mouvement d’enrôlement des sciences sociales dans l’expertise d’État entamé dans les années 1970[6] et se positionnent contre les approches libérales en matière de politiques économiques. Par ailleurs, s’ils défendent une approche très empirique de l’expertise et maîtrisent, pour la plupart, la pratique des statistiques descriptives, ce ne sont pas des économètres. Ils s’associent souvent pour traiter les bases de données des enquêtes avec de jeunes étudiants stagiaires de ENSAE ou avec des ingénieurs d’études. Ajoutons enfin que ces affinités scientifiques peuvent être redoublées par des proximités politiques — ils se situent à gauche de l’échiquier politique, anciens militants ou proches pour certains de la « deuxième gauche », pour d’autres proches de l’extrême gauche. Dans ce cadre, ils investissent aussi ce travail de production intellectuelle comme une façon d’actualiser des manières de concevoir le rôle de l’État et des politiques sociales.

« Chargés d’études » versus « administrateurs » : l’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques

Dans leurs publications[7], ces chargés d’études ne s’appuient que très peu sur des débats théoriques pour justifier le recours aux panels. Les résultats et les exploitations de ces enquêtes sont principalement publiés dans les collections documentaires de la DARES, dans la revue scientifique du ministère du Travail, Travail et Emploi, et dans les rapports administratifs d’évaluation des politiques d’emploi[8]. L’usage de ces méthodes dans plusieurs organismes d’études et à l’INSEE semble suffire à les légitimer. Les données sont restituées et analysées de manière très empirique et les travaux académiques de la microéconomie — pourtant en plein développement à la fin des années 1980 et au début des années 1990[9] — restent peu mobilisés. La position relativement pionnière de ces chargés d’études en matière d’évaluation des politiques d’emploi s’explique largement par le fait que ces dernières restent peu valorisées parmi les économistes. Du côté des économistes universitaires, le développement de la microéconomie du travail repose encore sur des approches très théoriques. Ce n’est qu’au début des années 1990 que les premiers travaux d’économètre, comme ceux de Denis Fougère (CNRS) ou de Brigitte Dormont (Université Paris Dauphine), à partir de données empiriques commencent à se diffuser. Du côté des ingénieurs économistes de l’INSEE et du ministère des Finances, la macroéconomie reste dominante et l’accent est mis sur l’analyse des politiques économiques, dont la politique de l’emploi n’est considérée que comme un sous-produit.

En revanche, les chargés d’études du SES prennent position au sein des administrations d’État, notamment dans les débats entre « experts » et « administrateurs ». L’usage des panels est un enjeu dans les controverses sur les « bonnes » méthodes d’évaluation (Gélot, 1996 ; Aucouturier, 1994). Ce débat s’inscrit dans une conjoncture d’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques sous le gouvernement Rocard (Spenlehauer, 1998 ; Bezes, 2009). La transformation du SES en une véritable direction d’administration centrale (la DARES) illustre ce mouvement au ministère du Travail. Face aux services « opérationnels » de l’ANPE et du ministère du Travail, ces chargés d’études défendent une approche « scientifique » de l’évaluation. Le développement de ces enquêtes est donc un moyen de marginaliser d’autres formes d’évaluation, notamment celles qui reposent, d’une part, sur le suivi de statistiques d’activité relativement frustes — le nombre de contrats aidés alloués mensuellement par exemple — et, d’autre part, sur des « études opérationnelles » qui décrivent les conditions de mise en oeuvre des dispositifs d’action publique.

Les enquêtes par panel réalisées sur des échantillons représentatifs de la population des chômeurs et/ou des bénéficiaires des politiques d’emploi sont relativement sophistiquées techniquement puisqu’elles nécessitent d’articuler données administratives et interrogation des individus (le plus souvent par questionnaire ou par téléphone) tout au long de leur parcours (et non de manière rétrospective) par les réseaux d’enquêteurs d’instituts de sondage ou les sources administratives. De plus, les bénéficiaires sont comparés avec des demandeurs d’emploi n’ayant pas eu d’aide — ces échantillons de population témoin sont rudimentaires et consistent à comparer les « bénéficiaires » enquêtés avec des individus similaires non aidés que l’on repère dans les fichiers administratifs — ceci étant censé permettre d’isoler les effets « nets » — c’est-à-dire toutes choses égales par ailleurs - des aides publiques. La mise en place des techniques d’enquête par panel est donc une ressource dans les luttes bureaucratiques et une réponse technique à des injonctions politiques. En effet, plusieurs organismes d’État — comme le Commissariat général au Plan (CGP) —, arguant de l’importance prise par le budget des politiques d’emploi — la dépense pour l’emploi représente 4 % du PIB en 1993 contre 3 % en 1982 — au début des années 1990, réclament une évaluation plus systématique des politiques d’emploi.

L’importation des panels au ministère du Travail permet donc à ces chargés d’études de légitimer leur position institutionnelle dans l’espace bureaucratique. Elle leur donne en outre les outils pour défendre et soutenir des prises de position quant à la définition des politiques d’emploi.

À distance de l’économétrie : mesurer la pluralité des effets de l’action publique

En effet, la mise en place d’enquêtes statistiques pour évaluer l’action de l’État n’est pas neutre mais implique une série de problématisations et de choix qui véhiculent des représentations de ce que doit être l’action de l’État. Les enjeux politiques des évaluations sont d’autant plus prégnants que ces dernières s’inscrivent dans les luttes institutionnelles ayant elles-mêmes pour horizon la définition des formes d’intervention publique (Bourdieu et Christin, 1990).

Ainsi, les exploitations statistiques des panels donnent lieu à des typologies de parcours de chômeurs et d’insertion professionnelle ou encore à la description de trajectoires en fonction des caractéristiques des personnes ou des bassins d’emploi. Les chargés d’études recourent le plus souvent à des Analyses de correspondances multiples (ACM) pour représenter ces typologies ou encore pour dessiner les différents segments du marché du travail. L’effet des contextes locaux est mis en lumière ainsi que le rôle des agents intermédiaires de l’État, comme ceux de l’ANPE. Si l’impact de l’aide publique est appréhendé prioritairement en termes de retour à l’emploi, les études insistent sur la nécessité de faire varier les critères d’évaluation à partir d’indicateurs de niveau de revenu, de qualité de l’emploi retrouvé ou d’insertion sociale. L’attention est portée aux caractéristiques sociales des bénéficiaires des politiques d’emploi afin de repérer si les aides ont été effectivement allouées aux populations « cibles » — jeunes peu qualifiés, chômeurs de longue durée — mais aussi de mesurer l’effet contre-sélectif de ces aides, autrement dit leur capacité à inverser la file d’attente des chômeurs en favorisant les plus en difficultés. Ce parti pris analytique se retrouve d’ailleurs dans les outils de pilotage des politiques d’emploi : des indicateurs d’objectif fondés sur le stock — et plus seulement les flux — de bénéficiaires de politiques d’emploi ventilés par caractéristiques sociodémographiques sont produits par ces mêmes agents et mobilisés dans les tableaux de bord destinés aux services opérationnels au début des années 1990. Au final, les panels sont mobilisés pour promouvoir une approche économique qui replace le marché du travail dans le social[10].

En revanche, même si les trajectoires des bénéficiaires sont comparées avec celles des individus du groupe témoin, les chargés d’études restent prudents quant à la possibilité et l’intérêt même d’une mesure « toutes choses égales par ailleurs » des effets de l’action publique. Ils adoptent une posture critique et prennent des distances avec les travaux des économètres (Gélot, 1996 ; Aucouturier, 1994).

On a vu dans la présentation des méthodes que l’objectif de la mise en place des panels « témoins » est le même que celui qui préside à la constitution de groupes de contrôle sélectionnés aléatoirement en épidémiologie. Ce qu’on cherche à mesurer, c’est un effet des mesures hors sélection, ou une situation du « marché du travail » « si les mesures n’existaient pas ». Or, la sélection et les mesures existent et ont une histoire. Considérer la sélection du « marché du travail » comme une imperfection et les mesures comme un pis-aller visant la « contrat sélection » et ayant des « effets pervers », revient à se situer dans le paradigme néoclassique d’un marché du travail imparfait. Cette référence ne permet alors la prise en compte ni du temps ni de la pluralité possible des formes d’insertion.

Aucouturier, 1994 : 77-78

Cette prise de position critique vis-à-vis de méthodes que l’on nomme quasi expérimentales fonctionne comme un marqueur dans le débat sur les méthodes d’évaluation. Même si la question des politiques d’emploi est encore, au début des années 1990, peu « noble » à l’INSEE, certains économètres proposent déjà de recourir à des méthodes expérimentales pour évaluer les dispositifs d’aide à l’emploi. Bien qu’Anne-Lise Aucouturier s’appuie ici sur un argument théorique — le refus, à la suite de l’économie de la régulation et des conventions, de considérer l’action de l’État comme une variable exogène au marché du travail —, les responsables de la DARES contestent ce recours aux enquêtes expérimentales en mobilisant principalement un argument relevant de la morale qui consiste à considérer comme contraire à l’égalité républicaine et « injuste » le choix délibéré de ne pas aider tous les chômeurs potentiellement admissibles à un dispositif (Gélot, 1996). En revanche, la robustesse technique et l’intérêt scientifique de ces méthodes sont peu discutés, ceci étant lié notamment au fait que ces chargés d’études dans l’administration ne sont pas des économètres et ne maîtrisent pas les techniques expérimentales. Les positions tenues par ces chargés d’études dans l’administration leur permettent d’empêcher la fabrication de telles enquêtes. Les innovations méthodologiques sont plutôt recherchées en matière d’articulation entre enquêtes statistiques et enquêtes de terrain (campagne d’entretiens avec des chômeurs, financement d’enquêtes sur les logiques de fonctionnement des administrations de l’emploi comme l’ANPE).

La promotion de plusieurs critères et de plusieurs types d’indicateurs pour évaluer l’action publique en matière d’emploi est aussi un moyen pour ces experts de critiquer le réductionnisme qu’opèrent les acteurs politiques mais aussi les évaluations scientifiques du ministère des Finances en jugeant les politiques d’emploi à l’aune du seul critère du retour à l’emploi, comme l’illustre cette prise de position d’une haut fonctionnaire de la DARES :

La prise en compte de la diversification des positions sur le marché du travail et des situations de référence, à l’aune desquelles doit être étudiée et évaluée l’insertion professionnelle, est fondamentale dans un contexte d’instabilité fréquente des trajectoires et d’ « éclatement » des statuts d’activité (…). L’étude de l’accès à l’emploi ne peut plus se traduire par une analyse dichotomique — accès ou non à l’emploi — mais doit tenir compte du temps passé avant d’obtenir un emploi, de la durée et de la fréquence des périodes d’emploi, et bien sûr des statuts occupés[11].

Les panels procurent donc des ressources aux experts de la DARES face aux responsables politiques du Ministère : tout en fournissant des chiffres mobilisables pour communiquer ou pour négocier avec le ministère des Finances, ils leur permettent aussi de critiquer une évaluation des politiques de l’emploi centrée uniquement sur la mesure du taux de retour à l’emploi en revendiquant une approche globale et complexe des effets de l’action publique sur le « problème » du chômage.

Défendre des politiques de correction des inégalités sur le marché du travail

L’usage des enquêtes par panel par les chargés d’études de la DARES ne peut se comprendre sans prendre en compte la conjoncture politico-administrative du tournant des années 1990 et les programmes défendus par le ministère du Travail.

Après une période de diminution du chômage entre 1988 et 1990, celui-ci repart à la hausse et la barre symbolique des trois millions de chômeurs est dépassée en 1993 au moment où la gauche perd les élections législatives au profit de la droite. Le chômage de longue durée augmente du fait de la persistance d’un chômage de masse et de la segmentation du marché du travail. Les politiques de l’emploi deviennent l’objet de fortes controverses au sein des administrations d’État. Les approches macro-économiques se trouvent contestées dans le champ bureaucratique puisque la période ouverte en 1983 et renforcée par le traité de Maastricht de 1993 est marquée par la disqualification des politiques keynésiennes de relance de la demande. Les économistes du ministère des Finances, largement convertis aux doctrines néolibérales (Jobert et Théret, 1994), appuyés par les experts patronaux défendent des mesures visant à lutter contre les rigidités du marché du travail par un assouplissement des conditions de licenciement et la baisse généralisée du coût du travail sur l’emploi peu qualifié. Leur activisme se traduit politiquement par une série de dispositifs d’allégements des cotisations sociales dans la loi quinquennale votée en 1993 lorsque la droite revient au pouvoir. Les hauts fonctionnaires du ministère du Travail défendent quant à eux des politiques d’emploi ayant pour objectif de favoriser l’insertion professionnelle des catégories de chômeurs les plus en difficulté — les différentes formes de contrats aidés —, donc de corriger les effets sélectifs du marché du travail et les inégalités d’accès à l’emploi. En outre, ces contrats aidés doivent permettre de traiter les effets sociaux du chômage en favorisant le maintien dans l’activité, l’estime de soi et les sociabilités professionnelles. Ils incarnent « la main gauche » de l’État (Bourdieu, 1998). Ces hauts fonctionnaires sont proches de la « deuxième gauche » qui, dans une perspective social-démocrate, défend l’articulation d’objectifs économiques avec une justice sociale et la prise en compte du bien-être des individus (Mathiot, 2001). L’absence de consensus sur les politiques d’emploi est illustrée dans les travaux préparatoires du Commissariat général au Plan concernant le XIe Plan. Les objectifs fixés par le commissaire au Plan, sont volontairement modestes et le président du groupe sur l’emploi, Bernard Brunhes — proche de la « deuxième gauche », ancien économiste de l’INSEE devenu consultant —, indique que « chacun sait qu’à la montée du chômage apparemment irrésistible, il n’y a pas de remède simple : ni une croissance élevée miraculeusement revenue, ni un partage arithmétique du travail » (CGP, 1993). Tout en mettant l’accent, ce qui est nouveau, sur les politiques d’exonération généralisée de cotisations sociales, les auteurs du rapport préconisent aussi d’encourager les négociations sur la réduction du temps de travail, de développer le secteur des services à la personne et de maintenir des politiques de réinsertion des publics les plus en difficulté.

Dans ces luttes institutionnelles sur la définition des politiques d’emploi, l’expertise statistique et économique est intensément mobilisée par les hauts fonctionnaires de ces deux ministères pour légitimer leurs « doctrines » respectives. Les économistes de la Direction de la Prévision (DP) du ministère des Finances encouragent le développement des études micro-économétriques sur le marché du travail comme le montrent les différents numéros de sa revue scientifique, Économie & Prévision, sur « L’apport des données de panel à l’analyse économique » (1989) ou sur « La formation des salaires, de la « loi du marché « aux stratégies des acteurs » (1990). Ils marquent l’essor de la micro-économétrie dans l’étude du marché du travail qui combine formalisation mathématique avec mobilisation de données pour les mettre à l’épreuve. Ces travaux sont utilisés par les responsables du ministère des Finances pour critiquer les instruments du ministère du Travail dont les contrats aidés subventionnent l’emploi et la formation de publics « cibles » (jeunes, chômeurs de longue durée, femmes, etc.). Ils soulignent notamment que les effets « nets » de ces politiques sont soit faibles, dans le secteur marchand, soit qu’elles n’entraînent pas un retour durable à l’emploi dans le secteur non marchand (Tresmontant et Ermakoff, 1990). À l’inverse, l’approche longitudinale en matière de suivi des chômeurs est une ressource pour les hauts fonctionnaires du ministère du Travail. Elle accompagne la promotion de « politiques ciblées » sur certaines catégories de chômeurs (DARES, 2003). La catégorie de chômage telle qu’elle a été construite à la Libération fait l’objet d’une « déconstruction » (Gautié, 2002) : plusieurs types de « publics » sont définis et visés — « chômeurs de longue durée », « jeunes », etc. — par des programmes d’aide à l’emploi différenciés — stages, formations, contrats aidés dans les secteurs marchand et non marchand.

Pluralité des effets de l’action publique versus effet net sur l’emploi ; socio-économie versus économétrie, et plus largement paradigme holiste versus individualisme méthodologique et paradigme de la rationalité individuelle : l’approche défendue par les chargés d’études de l’ANPE et du SES, puis de la DARES, à partir des panels s’oppose donc à celles de leurs concurrents dans le champ bureaucratique et scientifique.

II. La diffusion des enquêtes expérimentales dans les années 2000 : nouvelle génération d’économistes et reconfiguration du champ bureaucratique

L’investissement de la DARES dans les enquêtes par panel se poursuit jusqu’au début des années 2000. Une « seconde génération » de panel est conçue pour évaluer les nouveaux contrats aidés créés ou modifiés dans le cadre de la loi quinquennale de 1993 préparée par le nouveau gouvernement de droite (1993-1995) et une « troisième génération » lui succède après la mise en place de nouveaux dispositifs sous un gouvernement socialiste (1997-2002). Malgré cette apparente pérennité, ce dispositif d’enquête n’en subit pas moins une requalification importante dans la première moitié des années 2000. Lorsque la DARES lance la troisième génération de panels, les chargés d’études en poste à ce moment-là, recentrent les enquêtes, d’une part, sur leur capacité à isoler les effets nets de l’action publique et, d’autre part, sur la mesure du retour à l’emploi, indicateur critiqué dans les travaux de la DARES des années 1990 (Gélot, 1996 ; Aucouturier, 1994). L’investissement méthodologique s’opère principalement dans les techniques de définition d’un échantillon témoin permettant d’analyser les effets des mesures « toutes choses égales par ailleurs » (Even, 2002). Dans les publications de la DARES, la mesure de l’effet « net » sur l’emploi devient l’enjeu principal (Even et Klein, 2007). La mise au jour des différents effets des politiques d’emploi de même que l’analyse du rôle des acteurs de la politique d’emploi (ANPE, services déconcentrés) ou encore la définition de typologies des bénéficiaires ou demandeurs d’emploi en fonction des caractéristiques et des parcours tendent à disparaître. Ceci va de pair avec la disparition du recours aux analyses de correspondances multiples (ACM) au profit d’une sophistication et d’une systématisation des modélisations économétriques (Charpail etal., 2005).

La focalisation sur la mesure des effets « nets » de l’action de l’État débouche, dans la seconde moitié des années 2000, sur l’adoption des méthodes expérimentales, même si les enquêtes par panel « classiques » ne sont pas totalement abandonnées. Si les méthodes expérimentales avaient été écartées par les chargés d’études de l’ANPE et de la DARES dans les années 1980, elles sont mobilisées dans le cadre d’un partenariat entre la DARES, l’ANPE, le Centre de Recherche en Économie et Statistique (CREST) de l’INSEE et l’École d’économie de Paris (EEP) avec pour objectif d’évaluer les effets de l’accompagnement renforcé des chômeurs mis en place par l’ANPE et par les Opérateurs privés de placements (OPP) financés par l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNEDIC) en 2007[12]. Dans ce cadre, les statisticiens de la DARES se retrouvent au second plan et travaillent à la réalisation de l’enquête et à la mise à disposition des données pour les économistes du CREST et de l’EEP.

La méthode expérimentale — que l’on nomme aussi « randomisation » — consiste à tirer au sort les usagers bénéficiaires d’une aide pour comparer leur trajectoire avec celle d’usagers qui n’en bénéficient pas. Si le principe d’enquête repose donc toujours sur le suivi d’un panel d’individus, en revanche, l’articulation entre mesure et accès à une aide est inversée : il ne s’agit plus d’enquêter des chômeurs ayant en amont bénéficié d’une aide — donc d’adapter la méthodologie à la population enquêtée — mais de soumettre l’allocation de celle-ci au protocole d’enquête. Sur le modèle des sciences médicales (Gaudillère, 2006 ; Labrousse, 2009), ce type d’enquêtes est censé garantir la meilleure comparabilité possible entre la population bénéficiaire et la population témoin — le tirage au sort neutralisant les biais de sélection des enquêtés — et d’en déduire « toutes choses égales par ailleurs » l’effet de l’action de l’ANPE et des OPP sur le retour à l’emploi des chômeurs.

L’importation des enquêtes expérimentales en France par une nouvelle génération d’économistes

Pour comprendre ce tournant méthodologique et le passage d’enquêtes informées par les sciences sociales à des enquêtes calquées sur les sciences médicales, il est nécessaire de revenir d’abord sur les transformations de la discipline économique dans les années 1990-2000. La focalisation des investigations sur l’effet « toutes choses égales par ailleurs » des dispositifs d’action publique s’ajuste en effet aux transformations en vigueur dans le champ des économistes depuis la seconde moitié des années 1990, dans lequel les fractions du pôle dominant cherchent à se rapprocher du modèle des sciences dures en proposant de faire de l’économie une science empirique capable d’identifier des relations causales (Lordon, 1997 ; Gautié, 2007). Prenant des distances avec le « consensus de Washington » (Dezalay et Garth, 1998) et une pratique de l’économie très théorique, une partie de la nouvelle génération d’économistes propose au contraire une approche très pragmatique — ceux-ci ne se revendiquent pas de l’école néo-classique, tout en conservant le paradigme de la rationalité individuelle, et prennent des distances avec la disqualification systématique de l’État — en mettant l’accent sur l’empirisme et la réponse à des questions concrètes relevant de l’efficience de l’action de l’État (Labrousse, 2009). Ceci se manifeste à travers l’usage exponentiel de données microéconomiques et des techniques d’économétrie des panels, spécifiquement dans le domaine de l’économie du travail[13]. Ce tournant contribue en outre à faire évoluer les hiérarchies à l’intérieur de la discipline sur le plan international. D’après une étude qui porte sur les articles les plus cités entre 1970 et 2002, soit plus de 500 citations dans le Social Sciences Citations Index dans 41 revues de sciences économiques (anglo-saxonnes), les travaux à dominante empirique tendent à s’imposer (Han Kim et al., 2006). Sur l’ensemble de la période, les articles « théoriques » représentent 48,7 % des articles les plus cités contre 25,3 % pour les articles « empiriques » et 23,4 % pour les articles « méthodologiques ». Cependant, alors qu’entre 1970-1974, les parts respectives de chacun de ces types d’articles étaient de 76,7 %, 13,3 % et 6,7 %, ils sont sur la période 1995-1999 de 11,4 %, 60 % et 22,9 %. Ceci ne signifie pas que les enjeux théoriques sont devenus secondaires dans toutes les sous-disciplines de l’économie au point de subvertir complètement les hiérarchisations internes mais souligne un déplacement significatif des investissements de la discipline vers les techniques empiriques de traitement des données. Les canons de l’économie étant largement calqués sur ceux des pays anglo-saxons (Lebaron, 2000 : 131-132), ces évolutions de la discipline se retrouvent au sein des positions dominantes du champ économique français. Ce sont les économistes du travail français qui se font les importateurs et les promoteurs de ces méthodes au tournant des années 2000.

L’intérêt porté aux « groupes témoins » et aux méthodes expérimentales par les économistes ne s’explique donc pas uniquement par les transformations de la doxa en matière de lutte contre le chômage mais s’articule autour des enjeux distinctifs internes du champ économique. La question centrale pour ce type de travaux est de dissocier ce qui relève de l’effet d’une mesure publique (par exemple une subvention à l’embauche) des caractéristiques de la population étudiée en contrôlant ce que les économètres appellent « l’hétérogénéité inobservée ». Il s’agit de s’assurer que le fait pour les bénéficiaires d’une mesure d’aide publique de retrouver un emploi est bien lié à celle-ci et non pas à un biais dans la sélection des populations qui ont été aidées. Les essais randomisés doivent éviter les biais induits par les « variables cachées » inhérents à la sélection des échantillons dans les enquêtes quasi expérimentales que sont les panels avec population témoin. En effet, dans les essais randomisés, l’échantillon témoin n’est pas reconstruit a posteriori mais déterminé de la même manière que l’échantillon des enquêtés qui reçoivent l’aide publique.

L’accès à ces nouvelles sources de données s’inscrit dans les enjeux de différenciation et de consécration en vigueur dans cet espace scientifique. Il s’agit d’éprouver des modélisations ou des effets causaux déjà admis — par exemple l’hypothèse que l’intensité de l’accompagnement des chômeurs a un effet positif sur le retour à l’emploi — sur de nouvelles données et ainsi d’en inférer leur robustesse. L’accès à ces données est d’autant plus constitué en enjeu que ce segment du champ des économistes est fortement sélectif. Il correspond à quelques institutions et quelques chercheurs autour de l’EEP, de l’École d’économie de Toulouse, du CREST à l’INSEE ou encore du Centre d’études de l’emploi (CEE). Plus généralement, les compétences requises pour pouvoir participer à cette compétition (maîtrise de la formalisation mathématique et des méthodes économétriques, capacité de traitement des données) sont particulièrement concentrées dans la sphère de l’INSEE et de l’ENSAE, et ce, d’autant plus que le système statistique français se singularise par un contrôle très fort de l’INSEE sur les données qui en restreint la diffusion aux chercheurs. Concrètement, ce courant de recherche a pris la forme d’une alliance entre des économistes, principalement formés sur Paris, ayant des trajectoires académiques à l’Université de Paris 1 et au CNRS, et des économètres de l’INSEE au sein du CREST. Ces acteurs, comme ceux qui avaient entrepris les enquêtes statistiques à la fin des années 1980, se situent dans l’espace scientifique le plus proche du pôle hétéronome, autrement dit dans les fractions scientifiques qui participent activement à l’expertise d’État soit en travaillant directement dans ses administrations soit par le biais des commandes et des financements. Cependant, alors que les économistes et sociologues moteurs des innovations statistiques dans les années 1980-1990 restent relativement dominés dans cet espace — les « dominants dominés » de l’expertise économique et sociale —, s’opposant d’ailleurs aux approches les plus orthodoxes dans l’étude du marché du travail, ces derniers sont clairement plus dotés en capitaux académique et symbolique.

Les trajectoires de Bruno Crépon et de Pierre Cahuc, deux promoteurs de ces méthodes, informent sur les caractéristiques de ce milieu scientifique. Le premier, diplômé de Polytechnique et de l’ENSAE, est aussi titulaire d’une thèse d’économie de l’innovation à l’Université de Paris 1 (1994). Après avoir débuté sa carrière dans les services d’études économiques de l’INSEE, il fait un séjour au National Bureau of Economic Research (NBER) — organisme privé d’études économiques situé près de Harvard — lieu prestigieux de l’économétrie américaine. À son retour, il est nommé chef du bureau de la politique économique à la Direction de la Prévision, se spécialise en économie du travail qu’il enseigne à Polytechnique et devient, au début des années 2000, chercheur au CREST. Ses travaux d’évaluation des politiques d’emploi publiés dans les principales revues du champ académique le font reconnaître. À l’inverse de Bruno Crépon, la carrière de Pierre Cahuc s’est d’abord construite sur la scène académique. Docteur en économie (1989) à l’Université de Paris 1 dans le principal laboratoire de modélisation économique — appelé Macroéconomie et Analyse des Déséquilibres (MAD) et concurrent de celui d’Annie Gauvin ou de Gilles Gateau (le SET) dans les années 1990 —, il participe alors au développement de la microéconomie du travail. Maître de conférences puis professeur (1992) d’économie à l’Université de Paris 1, il a d’abord développé des travaux très théoriques sur le marché du travail. Ce n’est que dans la seconde moitié des années 1990, épousant les transformations récentes de l’économie mainstream, qu’il produit des études plus appliquées à partir de données d’enquêtes. Il devient alors professeur à Polytechnique (1998), membre de l’Institut universitaire de France (1998-2003) et entre au CREST. Récompensé par le prix du meilleur jeune économiste en 2001, il fait partie des comités de rédaction de nombreuses revues internationales telles que Labour Economics, ou l’American Economic Journal, mais aussi d’un grand nombre d’organismes d’expertise d’État. Chef de file de la nouvelle génération d’économistes, il fait l’objet d’une médiatisation relativement importante à travers la vulgarisation de ses travaux — son ouvrage publié avec André Zylberberg Chômage : fatalité ou nécessité ? en 2003 chez Flammarion obtient un succès de librairie et de nombreux prix — mais aussi par ses prises de position dans la presse en faveur de l’assouplissement des règles de licenciement dans le contrat de travail, la remise en cause des 35 heures et du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC).

Là encore, bien que ces économistes aient des trajectoires différentes, plusieurs caractéristiques les rapprochent tout en les distinguant des experts qui ont entrepris les enquêtes de panel dans les années 1980-1990 : ils ont construit leur position dans le champ académique plus que dans le champ bureaucratique et ont investi la thématique des politiques d’emploi plus tardivement. Ils sont surtout plus proches du pôle mathématique que du pôle des sciences sociales dans leur formation et dans leur approche de l’économie. En outre, bien qu’ils se définissent d’abord par le primat qu’ils donnent à l’empirie et aux méthodes économétriques, ils défendent des politiques d’emploi plus libérales où les chômeurs sont moins considérés comme appartenant à des groupes sociaux ou des segments du marché du travail mais comme des acteurs rationnels répondant à des incitations économiques positives et négatives.

Disqualifier les enquêtes de la DARES : entreprises et stratégies

La redéfinition des modèles d’enquêtes statistiques apparaît dès lors être le produit d’une entreprise engagée par ce groupe d’économistes au début des années 2000 afin notamment de rester « compétitif » dans le champ économique international. Elle est conduite sur les fronts scientifique et politique. Tout d’abord, ils ont mené, depuis la fin des années 1990, une « campagne » de disqualification des approches et des outils utilisés par la DARES qui passe notamment par une mise en critique des techniques d’enquête. Il s’agit moins pour eux de remettre en cause l’approche longitudinale que d’invalider la méthodologie et notamment le caractère rudimentaire des « populations témoins » qui devaient servir à comparer bénéficiaires et non-bénéficiaires de l’aide publique[14]. Nous avons pu observer ce type d’entreprise de délégitimation lors des réunions du Conseil national de l’information statistique (CNIS) qui ont pour fonction de certifier les enquêtes publiques et de leur accorder un « avis d’opportunité ».

En mars 2008, en présence de représentants de syndicats d’employeurs et de salariés, d’associations et de collectivités locales, alors que des chargés d’études de la DARES présentent une enquête sur le devenir des stagiaires de la formation professionnelle, Bruno Crépon, invité pour expliquer les méthodes expérimentales et présenté comme un économiste internationalement reconnu, dénonce le peu d’intérêt de cette enquête de la DARES du fait de l’absence d’un échantillon témoin — « je ne vois pas très bien ce que nous allons apprendre que nous ne sachions déjà » — et pointe « le retard de la France sur les autres pays européens » alors que le budget consacré à ces politiques est très important. L’autorité du locuteur et son argumentation — disqualification technique et politique — contraignent les autorités du CNIS à demander aux chargés d’études de la DARES d’envisager la possibilité de revoir leur protocole dans le sens demandé par l’économètre.

Observations effectuées lors de la formation Emploi-Revenus du CNIS du 8 mars 2008

Cette mise en critique technique des méthodes employées par la DARES débouche presque systématiquement sur l’affirmation d’un constat fort : l’inexistence d’une évaluation sérieuse des politiques d’emploi. Les deux économistes cités précédemment ouvrent leur ouvrage : « En fait, en matière de chômage, rien n’a été sérieusement essayé, car rien n’a été véritablement évalué » (Cahuc et Zylberberg, 2004 : 13), paraphrasant pour le détourner, le président François Mitterrand, qui disait en 1993, « en matière de chômage, tout a été essayé ».

Ces économistes s’attellent aussi à produire de nombreuses généalogies des expériences et des méthodes d’évaluation sans citer (ou pour les marginaliser) les travaux de la DARES. À l’inverse, les techniques expérimentales y sont présentées comme le « first best » de l’évaluation des politiques publiques. La filiation revendiquée est celle des sciences médicales — le pionnier invoqué étant David Rubin, professeur de statistique à Harvard passé par la psychologie — et des économètres américains, en particulier Heckman — professeur d’économétrie à l’Université de Chicago, prix Nobel d’économie en 2000 — qui ont développé ces enquêtes aux États-Unis en matière de politique d’emploi dès les années 1960. Dans le prolongement, cette stratégie de légitimation s’appuie et met en scène les expériences étrangères (anglo-saxonnes et nordiques) dans ces revues de littérature. La promotion de ce nouveau modèle d’enquête se décline dans plusieurs espaces, tels que les revues académiques mais aussi et surtout dans les différents lieux et supports de l’expertise d’État : revues ministérielles (Fougère, 2000 ; Brodaty etal., 2007), rapports destinés au gouvernement (Pisani-Ferry, 2000), organisation de colloques ou de débats dans les instances paritaires comme le CNIS. Par ailleurs, ceci s’accompagne d’interventions médiatiques régulières (tribunes, interviews) dans la presse économique et généraliste. Dans cette perspective, ils peuvent s’appuyer, contrairement aux anciens chargés d’études de la DARES, sur leurs titres académiques.

L’adoption des méthodes expérimentales et la systématisation des études économétriques dans le domaine de l’emploi sont donc en partie le fruit d’une stratégie d’un groupe d’économistes qui, jusqu’au milieu des années 1990, avait peu investi les évaluations empiriques et qui n’avaient pas accès aux données produites par les administrations chargées de l’emploi. La mobilisation d’un capital technique mais aussi d’un capital académique leur permet de disqualifier les méthodes et études conduites par les « pionniers » du SES et de l’ANPE (Bourdieu et Christin, 1990), et par la même, de « déclasser » une partie d’entre eux, désormais marginalisés dans la fabrique de ces enquêtes. Ils y parviennent d’autant mieux qu’ils peuvent trouver des relais dans le champ administratif.

Transformation du corps des administrateurs de l’INSEE et légitimation bureaucratique des expérimentations

La relégation des approches hétérodoxes dans le champ économique, notamment à l’ENSAE et l’INSEE dans les années 1990 (Lebaron, 2000), se traduit par le tarissement du vivier d’économistes et sociologues qui avaient élaboré les premières enquêtes et favorise a contrario l’arrivée en poste d’une génération de jeunes économètres. En outre, à partir du début des années 2000, les filières de recrutement se recomposent en faveur des économistes orthodoxes venus de la Direction de la Prévision (ministère de l’Économie), dans un contexte où l’INSEE a des difficultés pour placer ses administrateurs dans des postes d’encadrement et où « la colonisation » d’autres administrations que le ministère de l’Économie devient un impératif (Penissat, 2009). C’est le cas, par exemple, de Béatrice Sédillot (née en 1964, normalienne et ancienne élève de l’ENSAE) qui prend la tête de la sous-direction du Suivi et de l’évaluation des politiques de l’emploi de la DARES en 2003. Elle est passée par la Direction de la Prévision (1994-1998) et la Direction des études et des synthèses économiques (DESE), « bastions » des économistes et des économètres orthodoxes. Ce profil d’économètre est aussi celui de Dominique Goux qui, en 2006, prend la tête de la Mission d’animation de la recherche de la DARES. Polytechnicienne et administratrice de l’INSEE, elle est une économiste reconnue dans le monde académique : elle a effectué des recherches au Centre de Recherche en Économie et Statistique (laboratoire de l’INSEE) où ses travaux avec Éric Maurin, économètre à l’INSEE puis à l’École des hautes études en sciences sociales (EHESS), sont relativement pionniers en matière d’économétrie du travail et de l’éducation. Son profil diffère nettement de celui de sa prédécesseure Dominique Méda (énarque mais aussi sociologue et philosophe) qui était plus proche des chercheurs en sciences sociales. Ces administrateurs de l’INSEE arrivés à la DARES dans les années 2000 réorientent les réseaux de chercheurs partenaires. Ils constituent en effet des alliances avec les économètres de l’INSEE et de l’EEP jusque-là peu présents dans les réseaux de chercheurs financés par la DARES.

L’arrivée de ces nouveaux hauts fonctionnaires — dont la mainmise est renforcée par l’accès au pouvoir d’un gouvernement de droite en 2002, qui est en phase avec les approches plus libérales de ces administrateurs — à la DARES fournit un terreau favorable pour l’adoption des méthodes expérimentales. La légitimité scientifique accordée à ces méthodes est mise en scène lors d’un colloque international intitulé « Expérimentations pour les politiques publiques de l’emploi et de la formation professionnelle », organisé les 22 et 23 mai 2008 par la DARES sous le patronage de Martin Hirsch (haut commissaire aux Solidarités actives). On y retrouve des économistes étrangers reconnus et promoteurs de ces méthodes (Abhijit Banerjee et Joshua Angrist du Massachussetts Institute of Technology, Astrid Grasdal de l’Université de Bergen, etc.) et les économistes français les plus réputés en la matière. Dans ce cadre, les économistes qui défendent le recours aux méthodes expérimentales, forts de relais parmi les experts de l’administration, parviennent à s’insérer dans les jeux politico-institutionnels et à promouvoir un nouveau rôle de l’évaluation.

Faire valoir l’intérêt politique : privatisation du service public de l’emploi et usages des évaluations économétriques

Dans les années 1980-1990, un des principaux arguments mobilisés, au sein de la DARES et plus généralement dans les administrations d’expertise d’État, contre le recours aux expérimentations est éthique : il consiste à refuser de contourner le principe d’égalité républicaine en discriminant volontairement des usagers au détriment d’autres usagers. Pour parer la critique éthique, les conditions de recours à ces méthodes sont circonscrites par ces économistes. Il s’agit de réserver ce type d’enquête à des processus « expérimentaux » d’action publique et non à des dispositifs déjà existants et mis en place nationalement (Fougère, 2000 et 2006). L’enquête est alors envisagée comme une épreuve conduisant (ou non) à généraliser le dispositif d’action publique évalué. De ce fait, la dérogation au principe d’égalité entre ressortissants ne s’opère que dans un cadre local ou sur des populations ciblées et non pas sur le plan national. Elle n’est conçue que comme temporaire, le temps de l’évaluation, avant l’extension (ou non) du principe de l’aide publique. Cette entreprise scientifique peut alors être justifiée et légitimée juridiquement par les réformes de la Constitution de 2003 qui, en lien avec le processus de décentralisation, autorisent l’expérimentation d’État (art. 37-1 C de la Constitution) et celle des collectivités locales (art. 72).

Surtout, la configuration politico-institutionnelle du tournant des années 2000 rend possible cette entreprise. Ainsi, ces économistes mettent leurs compétences au service d’institutions prises dans des configurations fortement concurrentielles ou positionnées en outsiders dans le champ administratif. Ce fut le cas lors de la mise en place du RSA où le haut commissariat aux Solidarités actives de Martin Hirsch, dominé et périphérique par rapport aux ministères de la Santé ou du Travail, a pu se revendiquer de l’expérimentation et de ses résultats pour l’étendre à l’ensemble du territoire (Gomel et Serverin, 2009). Le processus est similaire dans le cas de l’évaluation sur l’accompagnement renforcé des demandeurs d’emploi : l’expérimentation est mobilisée dans le cadre d’une mise en concurrence de l’ANPE avec des OPP. En effet, l’offensive patronale au sein de l’UNEDIC au tournant des années 2000 et le développement d’une politique combinant renforcement de l’accompagnement des chômeurs avec le contrôle sur leur recherche d’emploi ont contribué à mettre sous pression l’ANPE (Dubois et al., 2006 ; Barbier, 2007). La direction de l’UNEDIC a notamment redéfini ses rapports avec l’ANPE en lui imposant une logique de contractualisation où l’octroi de nouveaux budgets est lié à sa performance en matière de retour à l’emploi. En 2005, dans un contexte de débat sur la réforme-fusion UNEDIC-ANPE, cette logique de contractualisation a été approfondie par le choix de la direction de l’UNEDIC d’expérimenter une mise en concurrence de l’ANPE avec des OPP sur des segments spécifiques du marché du travail. Dans ce cadre, l’ANPE et l’UNEDIC ont pu s’allier avec les économistes du CREST et de l’EEP, qui cherchaient des financements et des opportunités pour mettre en place des techniques de randomisation. La réforme entreprise en 2007, qui consiste en une privatisation partielle du placement des demandeurs d’emploi, trouve dès lors une légitimation scientifique : les enquêtes expérimentales sont présentées comme un moyen « objectif » de départager les organismes privés et publics. C’est ce qu’indique l’extrait suivant d’un rapport de Pierre Cahuc et Francis Kramarz sur la réforme de la prise en charge des chômeurs :

L’efficacité des dispositifs d’accompagnement des chômeurs ne va pas de soi. À ce titre, leur évaluation est un élément clé de leur réussite. L’évaluation permet de repérer les dispositifs inopérants de manière à les supprimer et à ne conserver que ceux dont l’efficacité est prouvée.

Cahuc et Kramarz, 2004 : 48

L’entreprise des économistes consiste ainsi à requalifier le rôle des experts : il s’agit moins d’alimenter le débat public sur les politiques d’emploi que de s’instituer en arbitre du marché des « opérateurs ». Ce positionnement s’accompagne d’ailleurs, d’une part, d’un modèle économique de l’évaluation puisque la plupart de ces économistes dans le sillage d’Esther Duflo se sont dotés d’une structure entrepreneuriale (Laboratoire d’Action contre la Pauvreté Abdul Latif Jameel, dénommé J-Pal) de réponse à des appels d’offres, et, d’autre part, d’une institutionnalisation dans l’enseignement supérieur par le biais de formations spécialisées[15].

Comme l’indiquent Gomel et Serverin (2009) dans leur analyse de l’expérimentation conduite sur le RSA, les résultats obtenus par ces méthodes — bien qu’ils se présentent comme frappés du sceau de la vérité scientifique indiscutable — n’annihilent pas le processus de décision politique mais fournissent aux responsables politiques des registres rhétoriques supplémentaires qu’ils peuvent mobiliser. En ce sens, on ne peut pas en faire les outils d’un gouvernement automatique (Weaver, 1988 ; Bezès, 2004). En revanche, elles participent bien d’un processus de dépolitisation de l’action publique avec d’autant plus d’efficacité que l’évaluation opère non plus ex-post, soit un an ou quelques années après la mise en place de dispositifs comme dans le cas des enquêtes par panels, mais quasiment ex-ante pendant le processus d’élaboration et de décision publiques. Autrement dit, la performativité de ces méthodes se joue aussi à travers le rapprochement de la temporalité de leur production avec celle du temps politique. Enfin, leur force prescriptive relève autant de leur scientificité que du cadrage qu’elles imposent aux problématisations légitimes de l’intervention publique : en se focalisant sur les « effets », elles relèguent ceux qui prônent des approches cherchant à identifier les processus de mise en application des mesures publiques — le « pourquoi » et le « comment » ça marche (ou pas) — et éclipsent les choix politiques sous-jacents à des décisions comme la privatisation de la prise en charge des chômeurs ou la contrainte de mobilité sur le marché du travail.

Fluidifier le marché du travail : une nouvelle définition des politiques d’emploi

La diffusion, à la DARES et plus généralement dans le champ bureaucratique, de ces techniques d’enquête et des approches qu’elles sous-tendent — mesure des effets « nets » — vient à l’appui d’une redéfinition des manières de penser et de concevoir l’action publique en matière d’emploi.

La fin des années 1990 et le début des années 2000 marquent un tournant dans la définition des politiques d’emploi : après l’épisode de la réforme des 35 heures et des emplois-jeunes, une série de recettes néolibérales s’imposent dans le champ administratif et politique. Les politiques d’exonération de cotisations sociales deviennent le principal outil de la lutte contre le chômage et la question de l’activation des dépenses sociales se diffuse comme doxa économique (Dubois etal., 2006). Sous l’effet de l’offensive des dirigeants du Mouvement des entreprises de France (MEDEF) et de leur projet de « refondation sociale » — largement publicisée lors des négociations sur l’assurance chômage en 2000 —, des hauts fonctionnaires du ministère des Finances soucieux de réduire les budgets des politiques d’emploi et de ceux des institutions européennes et internationales de plus en plus impliquées dans la prescription des dispositifs (Barbier et Samba, 2001 ; Salais, 2004), le débat se déplace du problème de la sélectivité et des inégalités sur le marché du travail à celui de son bon fonctionnement ou, pour reprendre le vocabulaire en usage dans ces arènes, de sa « fluidité ». L’accent est mis moins sur les politiques d’aides ciblées aux chômeurs les plus en difficulté que sur les logiques d’incitation positives (primes à l’emploi) et négatives (contrôle renforcé de la recherche d’emploi) à la reprise d’un emploi. Le rôle et l’action de l’ANPE en tant qu’institution réalisant le « matching » entre demande et offre de travail s’imposent comme un enjeu de l’action publique et de son évaluation[16].

En outre, la demande politique et bureaucratique d’évaluation des « effets nets » de l’action publique s’intensifie lors des différentes polémiques autour de l’évaluation des effets des 35 heures (Penissat, 2009) ou des allègements de charges sociales (Mirau, 2002) qui voient s’opposer les experts de l’INSEE et du ministère des Finances à ceux du ministère du Travail. Par ailleurs, l’ANPE placée au coeur des investissements administratifs[17] et financiers[18] fait l’objet d’une politisation récurrente par les gouvernements de droite successifs et l’évaluation de sa capacité à accélérer le retour à l’emploi et la « mobilité » des chômeurs sur le marché du travail constitue un enjeu des luttes bureaucratiques.

Ainsi, l’indicateur principal d’évaluation des « effets nets » choisie par ces institutions dans les rapports d’évaluation est le taux de sortie du chômage, à six mois ou un an (DARES, Unédic et Anpe, 2008). Il s’agit d’une mesure de l’employabilité et de la mobilité sur le marché du travail. À l’inverse, la « qualité de l’emploi », bien qu’évoquée, n’est pas prise en compte dans ces recherches. L’accent est mis sur les comportements des individus et leur rationalité économique plus que sur les caractéristiques des groupes sociaux (jeunes et femmes peu qualifiés, chômeurs de longue durée) et la correction des effets négatifs du fonctionnement du marché du travail. Ces choix dans les questionnements et les variables retenues pour l’évaluation sont moins liés aux outils d’enquête eux-mêmes qu’aux dispositions de ces économètres et aux manières dont ils pensent le marché du travail et l’action de l’État. Ils portent en effet, en France, depuis le début des années 2000, les politiques dites d’ « activation » qui visent à renforcer le contrôle de la recherche d’emploi et à encourager la mobilité sur le marché du travail. Celles-ci impliquent une responsabilisation individuelle des chômeurs. La mission dédiée à l’État par les promoteurs de ces réformes est alors d’assurer la fluidité de l’ajustement entre l’offre et la demande de travail bien plus que d’en corriger les inégalités ou d’en modifier le fonctionnement.

Conclusion

La sociologie des enquêtes statistiques sur les bénéficiaires des politiques d’emploi met au jour un déplacement technique mais aussi politique de leur conception. L’innovation méthodologique consistant à introduire la randomisation participe d’une part à une tentative d’évaluation de l’action publique par l’objectivation de son effet « toutes choses égales par ailleurs » et d’autre part à la focalisation de ses objectifs sur le retour à l’emploi — quelle que soit la forme d’emploi. Elle prend le contrepied des logiques qui ont prévalu au lancement des panels de bénéficiaires à la fin des années 1980 où les chargés d’études de la DARES cherchaient à complexifier l’approche de l’évaluation en mobilisant une pluralité de méthodes et d’indicateurs de mesure des effets. La requalification des panels dans les années 2000 correspond à des logiques de transformation du champ économique incarnées par la relégation d’une génération de sociologues et d’économistes hétérodoxes au profit d’économètres — marginalisation des sciences sociales, imposition du pôle mathématique et des canons de la discipline sur le modèle des sciences médicales — et de modification des rapports de force dans le champ bureaucratique — reprise en main des politiques d’emploi par le ministère des Finances, mise en concurrence des institutions du service public de l’emploi. Autrement dit, la transformation des outils statistiques mais aussi de leurs usages analytiques ne découle pas uniquement des progrès scientifiques et à l’opposé des seules configurations politiques ou encore, dans ce cas, de chocs externes comme une crise économique et sociale (Didier, 2009), mais des luttes entre des fractions de l’élite administrative et scientifique, elles-mêmes porteuses d’intérêts et de savoirs concurrentiels. Enfin, si plusieurs travaux insistent régulièrement sur le poids grandissant des sociétés de consultants (Power, 1999) au détriment des chercheurs ou sur l’enrôlement des scientifiques par les administrations (Bezès etal., 2005 ; Poupeau, 2003), on observe ici un modèle inversé : d’une certaine manière, c’est une fraction du champ des économistes qui entreprend une conversion des sommets de l’État par la promotion de nouvelles recettes d’action publique et de nouvelles méthodes d’enquête et d’évaluation. Ces méthodes expérimentales marquent alors autant un renouvellement des techniques scientifiques utilisées par les administrations d’État qu’une reconfiguration des technologies gouvernementales.

Appendices