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III. Métropolisation et gouvernanceIII. Metropolitanization and Governance

Représentation et atrophie politiques des métropoles : le cas du BrésilPolitical Representation and Political Atrophy of the Metropolises: The Brazilian Case

  • Nelson Rojas de Carvalho and
  • Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro

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  • Nelson Rojas de Carvalho
    INCT Observatório das Metropoles - CNPq/FAPERJ, Av. Pedro Calmon, 550, Sala 537 - Ilha do Fundão, Rio de Janeiro - RJ
    nelsonrc@domain.com.br

  • Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro
    INCT Observatório das Metropoles - CNPq/FAPERJ, Av. Pedro Calmon, 550, Sala 537 - Ilha do Fundão, Rio de Janeiro - RJ
    lcqr@terra.com.br

  • Traduction :
    Isabelle Malo

Les données sur la culture politique proviennent d’une enquête menée par l’Observatoire des métropoles (Observatório das Metrópoles) qui a utilisé les indicateurs du Programme international d’enquêtes sociales (International Social Survey Programme [ISSP] (www.issp.org). Cette recherche a été menée en partenariat avec l’Instituto Universitàrio de Pesquisa do Estado de Rio de Janeiro (IUPERJ) et de l’Instituto de Ciências Sociais (ICS) de Lisboa. L’objectif principal était de comprendre la perception, les valeurs et les pratiques liées à l’exercice de la citoyenneté et de la dynamique démocratique dans les deux métropoles. Dans la ville de Rio de Janeiro, nous pouvions appliquer le questionnaire à un échantillon élargi, ce qui nous a permis non seulement d’explorer les indicateurs pour l’ensemble de cette région, mais aussi de ventiler les données dans les vastes régions afin d’explorer d’éventuelles différences dans la culture civique et politique de Fluminense (Rio de Janeiro) en tenant compte de la diversité sociale et urbaine de la métropole. Nous avons interviewé 1 010 personnes dans la région métropolitaine de Rio de Janeiro. Celles-ci ont été sélectionnées selon un tirage systématique des secteurs de recensement, en tenant compte du nombre total de ménages dans chaque secteur choisi.

Cover of Villes contemporaines et recompositions sociopolitiques, Volume 45, Number 2, Fall 2013, pp. 5-338, Sociologie et sociétés

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Depuis quelque temps, la littérature sur les nouvelles territorialités de la mondialisation souligne l’importance économique croissante des métropoles. En effet, c’est dans les villes que les circuits économiques organisés en réseaux et en flux jouent un rôle économique et trouvent les ancrages territoriaux nécessaires à la stabilisation des processus de circulation et de reproduction. C’est aussi dans les villes que ces circuits exercent leur vocation de mesures de régulation spatiale (spatial fix) du capitalisme mondial (Harvey, 1985). Cette hypothèse s’approche des conclusions de recherche de Veltz (1996) qui a montré, à partir de résultats empiriques, que les métropoles sont des territoires où sont situés les circuits économiques les plus dynamiques de l’économie mondiale. Ces conclusions sur l’importance économique des métropoles s’opposent donc aux conceptions auparavant répandues et acceptées, selon lesquelles la révolution technologique, en particulier dans le domaine de la communication et de l’information, combinée avec de nouveaux modes de gestion des entreprises fondés sur la flexibilité de la production (sous-traitance, administration par contrat, juste-à-temps) et à la normalisation des politiques monétaires et financières des États nationaux, entraîne une tendance à la dispersion territoriale des activités économiques. On ne peut plus, dès lors, parler de la désuétude inévitable des métropoles qui avaient autrefois une vocation industrielle. Toutefois, les villes recherchées par les acteurs des nouveaux circuits mondialisés sont celles qui réunissent les nouvelles exigences de l’économie d’agglomération suscitées par les transformations des modèles organisationnels des activités économiques. Ces exigences de la nouvelle économie d’agglomération sont liées aux ressources sociales qui favorisent l’innovation, la confiance et la cohésion sociale. La réduction des coûts liés à la distance et les avantages financiers, effets de la révolution sur les moyens de transport et de communication et les nouveaux systèmes de gestion d’entreprises, sont aujourd’hui moins importants que les conséquences du phénomène d’agglomération issu de l’intensification des relations sociales, intellectuelles et culturelles. Veltz (1996 ; 2008) mentionne que les ressources importantes pour les nouvelles exigences concurrentielles (qualité, créativité et innovation) et l’organisation productive d’un réseau remplaçant l’organisation taylorienne sont les ressources relationnelles et non les ressources matérielles à faible coût.

Pour certains secteurs organisés selon les dynamiques habituelles et certains producteurs de biens qui fonctionnent selon des enclaves de productivité élevée et qui maintiennent uniquement des liens physico-matériels avec l’environnement, par exemple, les producteurs de ciment, d’air liquide, etc., il est évident que le choix d’un emplacement est influencé par les ressources matérielles à faible coût. Cependant, pour la majorité des secteurs de consommation, y compris celui des biens et des services de consommation ordinaires, mais qui sont orientés vers la production de masse, ce qui importe le plus est ce que Veltz nomme « l’écosystème relationnel », et ce, tant dans l’organisation interne de l’entreprise que dans les liens avec les fournisseurs, les professionnels, les consommateurs. Il s’agit du principal facteur considéré dans les modalités concurrentielles actuelles.

Cela dit, les métropoles sont des territoires qui revêtent une importance économique dans la mesure où elles représentent des espaces sociaux qui fournissent les ressources relationnelles ainsi que les systèmes d’organisation et de communication d’une grande entreprise. Le territoire renferme un stock invisible de ressources que les entreprises et les réseaux d’entreprises mobilisent afin d’augmenter leur niveau de compétitivité et d’améliorer la qualité de leurs processus de coopération, par des moyens commerciaux ou non (Veltz, 2008). Les circuits habituels de circulation font l’objet d’une double exigence : que les métropoles soient organisées en fonction du marché libre et de la concurrence et, en même temps, que différentes formes de réglementation stabilisent à long terme l’établissement territorial de ces circuits. Par exemple, une réglementation qui réduit les coûts liés aux transactions (Scott, 1998), qui autorise la coopération entre les entreprises en se fondant sur des relations non commerciales (Storper, 1997), et enfin, qui accorde une « assurance flexible » à ces territoires (Veltz, 1996, 2008). Des études montrent que les métropoles où prévalent les indices les plus bas de dualisation et de polarisation du tissu social sont celles qui ont su tirer profit de la concurrence pour attirer des flux économiques, c’est-à-dire les métropoles qui refusent d’adhérer à la logique de la concurrence qui favorise uniquement les gouvernements d’entreprises locales et l’efficacité commerciale (Lefèvre, 2009).

Parallèlement, les métropoles gagnent aussi une importance sociale, puisque s’y concentrent les enjeux sociétaires contemporains inhérents au processus de modernisation en cours (différenciation socioculturelle, individualisme, etc.) et qui sont associés à des problèmes sociaux et environnementaux causés par la réduction des mécanismes de réglementation et de protection sociale (chômage, pauvreté, dégradation environnementale, violence, etc.). Nombre de ces enjeux sont aussi liés aux nouveaux modèles d’organisation territoriale présents dans de nombreuses métropoles, conséquences du double processus de mondialisation et de la libéralisation des échanges. Les caractéristiques les plus importantes de ces nouveaux modèles ont été décrites par des auteurs qui ont utilisé le concept de ville-région (Scott, 1998), selon lequel les villes sont organisées à la fois par des tendances en matière de concentration, de dispersion et de fragmentation du tissu urbain.

Enfin, nous pouvons affirmer que penser la gouvernance des métropoles signifie discuter des enjeux que représentent l’établissement de politiques territoriales publiques qui combinent le traitement territorial selon l’importance économique des villes avec l’impératif de promotion : (i) du développement économique dans une conjoncture de compétitivité engendrée par la mondialisation et, en même temps, (ii) de la cohésion sociale nécessaire à la construction des institutions de gouvernance légitimes sur les plans fonctionnel, social et politique (Lefèvre, 2005 ; 2009 ; 2010).

Toutefois, l’émergence de cette politique territoriale à l’échelle métropolitaine est confrontée à un obstacle issu du fait que ces territoires ne sont pas des zones politiques. De quelle façon pourrait-on formuler cette problématique ?

De telles politiques territoriales dépendent de la capacité de gouvernance (institutions) des territoires et leur élaboration est confrontée à différents obstacles, dont le principal est celui de l’atrophie politique qui se traduit principalement par l’absence de mécanismes de représentation politique dans les villes. D’ailleurs, la recherche effectuée par Lefèvre (2005 : 222) a permis de constater que les régions métropolitaines ne servent pas de « territoires de références » à l’organisation politique de la société. En effet, jusqu’à présent, aucun secteur de la société n’a considéré les zones urbaines comme des territoires servant à structurer la représentation de leurs élus politiques. Par exemple, les partis politiques tirent leur représentativité de la province ou de l’État, mais non de l’échelle métropolitaine. Cette situation se retrouve aussi en Europe et aux États-Unis.

Quels sont les facteurs qui pourraient transformer les métropoles en territoires politiques ? Cox (1998) montre dans quelle mesure les villes sont aptes à se constituer en territoires participant à la politique économique et à devenir des acteurs sociaux dont l’action collective est possible et organisée autour d’un projet. Pour Boudreau et Keil (2004), les métropoles ont la capacité d’établir une politique d’aménagement du territoire impliquant trois éléments interreliés : (i) une entité politique et institutionnelle, (ii) des politiques publiques, (iii) des modes de régulation sociale. Autrement dit, ces facteurs se résument à la légitimité et la responsabilité dans l’action collective, la capacité d’élaborer et de mettre en oeuvre des politiques publiques, l’existence de structures, d’accords, de mécanismes et d’instruments nécessaires à la mobilisation des acteurs, et la création d’une instance de médiation entre les acteurs.

L’atrophie politique des métropoles se traduit par un ensemble complexe de facteurs qui peuvent être divisés en deux grandes catégories. Dans la première se trouvent les retombées positives de la réévaluation de l’importance de l’État (Brenner, 2004) issue de la mondialisation et la libéralisation des économies nationales. Les forces et les intérêts économiques, structurés dans la dialectique mondial-local, créent de nouvelles échelles de représentation sur le plan supranational tout en cherchant à établir une synergie avec les forces des entités municipales. Par conséquent, on observe une incompatibilité croissante entre la dynamique économique et politique établie par rapport à la géographie institutionnelle des États nationaux. Ainsi, les coalitions politiques tendent à se former dans des arènes instables et informelles au sein desquelles se construisent les représentations des intérêts économiques et se concluent les accords en matière de politiques territoriales. La deuxième catégorie comprend les facteurs liés aux effets de la dynamique interne des métropoles qui les empêchent de se construire une identité politique. Les villes sont en effet des territoires marqués par des dynamiques de fragmentation sociale, culturelle et territoriale qui bloquent l’émergence des institutions nécessaires à leur transformation en communautés politiques.

Dans cet article, nous allons examiner les facteurs particuliers relatifs à la difficulté des villes brésiliennes à se construire une identité politique au sein du système de représentation, et ce, malgré leur importance économique reconnue et leur rôle dans le réseau urbain. Nous cherchons à isoler les principaux facteurs endogènes, à cerner ce qui se cache derrière la dépolitisation des zones métropolitaines du Brésil. En d’autres mots, nous tentons de déceler les facteurs clés qui agissent comme des obstacles à l’établissement de la métropole en tant qu’espace politique, condition nécessaire à la mise en place d’une autorité politique légitime apte à régler les problèmes liés aux espaces urbains.

D’après les recherches que nous avons menées sur la géographie sociale du vote et de la représentation politique dans le cadre de l’Observatoire des métropoles (Observatório das Metropolises)[1], nous avons relevé deux catégories d’obstacles qui n’incitent pas les acteurs politiques à mobiliser le palier métropolitain et à agir en conformité avec un modèle de politique territoriale qui pourrait doter les villes brésiliennes d’une véritable capacité de gouvernement.

  1. La première catégorie d’obstacles qui entravent la dynamique du système de représentation est liée aux lacunes en matière de représentation des villes, des capitales d’État et des vastes agglomérations urbaines du Brésil. Ces lacunes se traduisent par la sous-représentation de ces régions au Congrès et dans les assenblées législatives. Il va sans dire que la possibilité d’intégrer des enjeux métropolitains au programme public favoriserait la représentation des régions métropolitaines qui sont pénalisées au profit de régions moins urbanisées des États et du pays.

    D’autres obstacles de cette catégorie concernent quant à elles la politisation des enjeux métropolitains liés au profil de vote des représentants métropolitains brésiliens : malgré le fait que ces derniers reçoivent une grande partie de leurs votes en provenance du territoire métropolitain, la majorité de ces représentants ont un profil de vote qui se concentre, sur le plan géographique, en une seule municipalité. Cela signifie qu’en pratique, les représentants métropolitains du Brésil obtiennent leurs votes de leur municipalité électorale d’origine ou même d’une petite partie de cette dernière seulement et pour cette raison, ils sont préoccupés par des enjeux locaux et paroissiaux. En raison de cette base géographique étroite ou concentrée, les députés métropolitains, au Congrès et aux assemblées législatives, seront peu enclins, le cas échéant, à s’intéresser à des enjeux liés aux métropoles ou encore, à la mobilisation du clivage métropolitain en vue de favoriser le développement d’une identité politique métropolitaine et d’une communauté politique. Ils se concentrent plutôt sur des politiques de distribution, en offrant des avantages ventilés à leurs circonscriptions, principalement les municipalités. En raison de leurs origines électorales locales, les représentants brésiliens du Congrès et des assemblées législatives ne parviendront pas, par exemple, à mettre en place un programme métropolitain en matière de biens publics.

  2. La deuxième catégorie d’obstacles concerne la dimension du comportement politique, laquelle est nécessairement liée à celle de la représentation politique. Nous avons constaté que le comportement politique des métropoles brésiliennes est dicté par des grammaires politiques distinctes, en corrélation avec la dynamique de fragmentation, de ségrégation et d’homogénéisation des groupes polarisés sur l’ensemble du territoire métropolitain[2] : a) à la périphérie, une grammaire politique du clientélisme qui se traduit par la combinaison d’une participation électorale élevée et d’un vote personnalisé (indicateur du clientélisme) ; b) dans le noyau, une double grammaire politique de la faible participation (retrait des groupes sociaux qui auraient une voix) et d’une participation politisée (votes pour des partis politiques) qui s’oriente par des valeurs postmatérialistes correspondant aux modèles de la nouvelle culture politique.

Ainsi, les effets combinés des modèles de représentation et du comportement politique déterminés par le territoire urbain peuvent être considérés comme la principale cause endogène de l’atrophie politique des espaces métropolitains brésiliens. Ils expliquent le manque de motivation des acteurs politiques à mobiliser le clivage métropolitain et, par conséquent, à favoriser la construction d’une identité politique métropolitaine qui pourrait servir de base à l’établissement d’une autorité politique efficace dans les zones urbaines. Nous devons souligner que l’absence d’une autorité politique dans les régions métropolitaines a de grandes répercussions au Brésil en raison de l’importance économique et du poids que représentent ces espaces dans le réseau urbain du pays. En plus d’être un pays urbanisé, avec plus de 80 % de sa population vivant dans les villes, le Brésil est aussi un pays comptant de grandes agglomérations urbaines[3]. Les territoires métropolitains ont une grande importance économique, car ils recèlent plus de 64 % de la capacité technologique nationale et constituent une hiérarchie de « pôles » fondamentaux du réseau urbain brésilien servant d’articulations à l’économie nationale. En outre, les enjeux liés à la consolidation du développement du Brésil se concentrent dans les villes, en particulier ceux qui concernent la précarité des conditions urbaines et environnementales, ce qui veut dire que la mise en place d’une gouvernance métropolitaine doit tenir compte des impératifs de la compétitivité économique tout en devant faire face à des passifs sérieux.

Si l’établissement d’une autorité politique métropolitaine est donc essentiel à la qualité de la gouvernance dans les zones urbaines, la possibilité de voir cette nécessité devenir réalité est encore bien éloignée. D’un côté, les députés brésiliens n’ont aucune incitation à mobiliser le palier métropolitain, car ils obtiennent leurs votes en provenance de petites zones, comme les municipalités. Leur base électorale géographique est paroissiale et dans le domaine législatif, ils concentrent leurs efforts sur des politiques de distribution plutôt que sur des politiques de régulation ou de redistribution. De l’autre, en observant la dimension du comportement politique des citoyens dans la métropole, nous remarquons une double grammaire, laquelle, en lien avec le système représentatif, empêche l’émergence d’une identité politique ou d’une communauté métropolitaine. Alors que les citoyens des périphéries métropolitaines du Brésil font partie de réseaux clientélistes, les citoyens des noyaux urbains sont influencés par les enjeux et les valeurs de la nouvelle culture politique, enjeux et valeurs qui dépassent les frontières du territoire métropolitain.

Dans cet article, nous examinons les deux facteurs qui freinent la politisation du territoire métropolitain et qui en fin de compte entravent la mise en place d’une autorité politique apte à réglementer les zones urbaines. Nous allons montrer que non seulement le système politique brésilien entraîne la sous-représentation des zones les plus urbanisées du pays, mais aussi qu’il est à l’origine de la production de représentants politiques axés sur des enjeux locaux et paroissiaux. À cette fin, nous avons utilisé les données des dernières élections à la Chambre des députés. Dans la deuxième partie, nous examinons le comportement politique sur le territoire des métropoles brésiliennes, en dirigeant notre attention non seulement sur le degré de participation politique, mais aussi sur ses diverses expressions. En ce qui concerne l’analyse des modèles de participation politique des villes brésiliennes, nous nous sommes basés sur les données électorales des conseils municipaux et des assemblées législatives ainsi que sur une enquête nationale portant sur les comportements politiques. Pour des raisons formelles, nous avons choisi de présenter le modèle de participation politique et les comportements des métropoles brésiliennes à partir des résultats que nous avons obtenus dans la région métropolitaine de Rio de Janeiro[4], lesquels reproduisent les résultats trouvés dans d’autres régions métropolitaines du Brésil.

1. La représentation politique des grandes agglomérations urbaines dans le système politique brésilien

Dans cette section, nous examinons d’abord le modèle de représentation des capitales des États et des grandes agglomérations urbaines de la Chambre des députés [Câmara dos Deputados]. Nous avons pu observer que ces territoires sont systématiquement sous-représentés dans la sphère législative fédérale au profit des zones de l’intérieur. Dans les régions métropolitaines, nous avons relevé des lacunes en matière de représentation semblables à celles des capitales d’État. Suivant la perspective de la « connexion électorale », nous estimons que la sous-représentation du « groupe politique métropolitain » au Congrès constitue un obstacle fondamental à l’insertion des enjeux métropolitains dans le débat politique public brésilien.

Étant donné notre perspective d’analyse de la représentation politique, nous avons examiné l’origine, à l’échelle territoriale, des députés de la Chambre des députés. Nous avons constaté que, bien qu’ils soient métropolitains, la grande majorité de ces députés avaient en réalité comme circonscriptiongéographique d’origine une municipalité. Malgré leur implication dans les villes, les députés doivent leur mandat, en règle générale, à une seule municipalité ou même à une seule zone territoriale encore plus limitée, située au sein d’une ville. Compte tenu de leur origine municipale et en raison de la logique électorale dominante, ces représentants n’ont que peu de motivation à prioriser les enjeux métropolitains.

Dans la partie suivante, nous vérifions dans quelle mesure la répartition spatiale du vote et de la représentation (c’est-à-dire la sous-représentation du groupe politique métropolitain et les origines paroissiales ou municipales des députés élus dans nos métropoles) dans une perspective de connexion électorale rend possible ou non la réalisation du programme métropolitain.

Le système électoral brésilien et la sous-représentation des capitales de l’État et des zones intérieures urbanisées

D’un point de vue juridique, les districts électoraux brésiliens sont constitués des États fédéraux, comptant au moins 8 sièges et au maximum 70. Bien que les États fassent figure de districts politiques formels, les aspects idiosyncrasiques du système proportionnel de représentation au Brésil (la liste ouverte, auparavant non exigée par les partis, conjuguée à de vastes circonscriptions électorales, coïncide avec les limites des États) permettent aux candidats d’élaborer différentes stratégies en matière de territoire afin d’obtenir un mandat. Au Brésil, un député peut être élu par un vote parfaitement dispersé dans toute la circonscription (État fédéral) ou concentré dans une zone territoriale précise. Cela signifie que suivant notre loi électorale, les députés sont élus sur la base de différentes limites géographiques, plus ou moins concentrées dans l’espace, plus ou moins urbanisées selon la morphologie socioéconomique.

Ainsi, l’un des sujets les plus controversés du débat sur les avantages et les inconvénients de notre législation électorale fait précisément référence au poids effectif de la représentation obtenue, conformément à l’application de la loi, dans les secteurs urbains, mais en particulier dans les capitales d’État et les zones intérieures : des territoires qui favoriseraient respectivement le vote « avancé » d’origine idéologique et le vote « captif » du clientélisme.

Notre analyse montre que lorsque les recommandations et les formules visant à maximiser le poids électoral des zones urbaines sont absentes, nous pouvons tout de même observer la défense d’une correspondance équitable entre le nombre de représentants par région et le nombre d’électeurs qui y vivent. Dans cet ordre d’idées, nous portons notre attention sur l’étude de cas sur l’État du Rio Grande do Sul, où la sous-représentation a été confirmée dans la capitale et la région métropolitaine de l’État, zones qui peuvent être comparées à une mosaïque de représentants des bastions des zones intérieures. Cette situation entraîne une conséquence politique perverse du fonctionnement du système électoral proportionnel dans les États fédéraux :

Bien que la sous-représentation des États les plus industrialisés ne puisse être attribuée à la représentation proportionnelle, la sous-représentation politique des grandes villes et métropoles y est inhérente. La mosaïque est l’image courante utilisée pour décrire les pratiques politico-électorales réservées aux capitales d’État, zones où tous les candidats sont élus, et pour cette raison très précise, l’élection de candidats qualifiés aux assemblées d’État et à la Chambre fédérale est peu probable…(nous soulignons) la ville de Porto Alegre qui posséderait les conditions nécessaires à l’élection de quatre ou cinq députés est responsable de plus de 50 % des votes pour seulement deux candidats élus à la Chambre fédérale.

Aydos, 1997 : 7

Comme le montrent les recherches antérieures (Carvalho, 1996, 2003), l’examen du poids de la représentation des zones intérieures et des capitales d’États à la Chambre fédérale est confirmé dans le cadre national. En présumant qu’un député d’une capitale d’État détient sa principale base électorale dans cette région, ou plus précisément, qu’il obtient au moins 50 % de ses votes dans la capitale d’État, nous constatons que dans les législatures de 1995 à 1999, de 1999 à 2002 et de 2006 à 2010, respectivement 16 %, 16 % et 13 % des députés correspondaient à la définition. Ainsi, si les capitales d’État détiennent 23 % de l’électorat du pays, cela signifie que le nombre de représentants manquants de ces régions au Congrès national variait entre 35 et 43 députés, ce qui représente une insuffisance de 7 % à 10 %. Comme nous l’avons mentionné, ces exemples ont sans aucun doute confirmé, dans le cadre national, l’argument qui atteste la sous-représentation des capitales en tant qu’effet pervers du fonctionnement de notre législation électorale. Le tableau 1 présente, à partir des données des élections de 2006, la tendance systématique de la sous-représentation des capitales des États au Congrès, au profit des zones intérieures moins urbanisées.

L’étude de la dichotomie entre capitale et zone intérieure en tant qu’agent du contraste urbain-rural ne semble guère représenter la voie analytique la plus appropriée actuellement. En ce qui concerne le nombre important de villes dans les zones intérieures, nous constatons la présence d’indicateurs socioéconomiques, comme ceux du développement humain, de l’urbanisation et de la scolarisation, dont les valeurs, lorsqu’elles ne sont pas plus élevées, ressemblent à celles que l’on observe dans les capitales. Par conséquent, du point de vue de la sociologie électorale, cette ville des zones intérieures doivent recevoir le même traitement conceptuel que les capitales. Pour ce faire, il est primordial d’évaluer la représentation de ce nouvel « intérieur » à la Chambre fédérale, en examinant l’hypothèse selon laquelle la sous-représentation politique des capitales se transforme au profit de ces dernières. Les données du tableau ne confirment toutefois pas cette hypothèse.

En examinant les 100 plus grandes villes du pays (en excluant les capitales), ce qui correspond à 19 % de l’électorat brésilien, on observe également que ces zones sont sous-représentées à la Chambre fédérale. Durant trois législatures, celles de 1994, de 1998 et de 2006, l’intérieur urbanisé n’a pas fourni plus de 8 % en moyenne du nombre total de députés élus à la Chambre fédérale. Comme nous l’avons remarqué pour les capitales des États, la sous-représentation des zones les plus urbanisées de l’intérieur ne semble pas ainsi être un phénomène aléatoire, même pour une seule élection, car nous avons constaté une similitude des données inhérentes aux trois élections de la Chambre fédérale analysées. D’ailleurs, le fait qu’en moyenne 60 % des 100 plus grandes villes du pays n’avaient même pas un seul représentant d’élu[5] suggère qu’il s’agit plutôt d’un modèle constant que d’une coïncidence.

Tableau 1

Représentation politique des capitales d’État entre 2006 et 2010

Représentation politique des capitales d’État entre 2006 et 2010
Source : à partir des données du Tribunal Superior Eleitoral (TSE) : les données AP, RR et DF sont absentes

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Bref, l’intérieur industrialisé et urbanisé enregistre également une lacune en matière de représentation équivalant à un manque de 10 % de députés aux élections de 2006, ce qui représente environ 50 députés. L’image de la mosaïque ne reflète pas seulement la réalité des capitales d’États, mais aussi celle de l’intérieur industrialisé et urbanisé, qui, ensemble, auraient fourni à la Chambre, lors des élections de 2006, environ 90 députés supplémentaires, si le principe « une personne, un vote » avait été suivi dans les limites de nos circonscriptions électorales.

Tableau 2

Représentation politique des 100 plus grandes villes : 1994, 1998 et 2006

Représentation politique des 100 plus grandes villes : 1994, 1998 et 2006
Source : à partir des données du TSE

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La sous-représentation des régions métropolitaines et la répartition spatiale des votes

Le dernier point d’analyse fondamental de l’hypothèse de la sous-représentation des zones urbaines au Congrès national a trait au pourcentage de représentation atteint par les 14 régions métropolitaines recensées sur le territoire national, à savoir les régions métropolitaines de Rio de Janeiro, São Paulo, Vitória, Recife, Fortaleza, Porto Alegre, Goiânia, Curitiba, Belém, Belo Horizonte, Salvador, Florianópolis, Campinas et de Distrito Federal.

L’importance du poids électoral des régions métropolitaines est indéniable : 33 % de l’électorat du pays est concentré dans les 13 régions métropolitaines énumérées ci-dessous[6]. Si nous considérons l’exemple d’un député provenant d’une région métropolitaine où il a gagné au moins la moitié de ses votes, nous devons également vérifier les taux de sous-représentation pour cette région. Lors des quatre dernières élections, comme le montre le tableau 3, on enregistrait en moyenne une insuffisance du nombre de représentants équivalant à 9 %, ce qui représente environ 45 députés. Ces représentants n’ont donc pas réussi à se faire recruter dans les 13 régions métropolitaines étudiées.

Tableau 3

Députés métropolitains selon le pourcentage d’électeurs et selon différentes années

Députés métropolitains selon le pourcentage d’électeurs et selon différentes années
Source : à partir des données du TSE

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Ainsi, la sous-représentation des régions métropolitaines est systématique lorsque le poids électoral de ces régions est pris en considération par rapport au pays dans son ensemble. Le même phénomène est observé à l’intérieur des États. En effet, durant les quatre dernières élections de la Chambre fédérale, il a été confirmé que les agglomérations urbaines ont un poids politique plus important que celui des régions métropolitaines. Par conséquent, nous pouvons également affirmer que les régions métropolitaines sont sous-représentées au Congrès. Comme le suggère le tableau 4, dans la grande majorité des États fédéraux, les régions métropolitaines ont une représentation au Congrès qui est très loin de leur poids électoral respectif (sur les 13 États qui comptent des régions métropolitaines, 11, en prenant la moyenne des quatre dernières élections, présentent un pourcentage de députés inférieur par rapport à celui de leur poids électoral).

Si la sous-représentation est une caractéristique qui résulte de la dynamique métropolitaine et de la géographie électorale des régions métropolitaines, un autre aspect mis en évidence par les données est celui du modèle majoritairement concentré de la géographie des votes obtenus par les députés métropolitains. Comme le montre le tableau 5, la quasi-totalité des députés métropolitains, c’est-à-dire les députés qui ont recueilli au moins 50 % de leurs votes dans une région métropolitaine, concentre leurs votes en une seule municipalité de cette région[7]. Au cours des quatre élections sélectionnées pour notre analyse, le pourcentage élevé moyen de 90 % des députés élus dans les 13 régions métropolitaines à l’étude présente un profil de vote fortement concentré dans une seule municipalité d’une région métropolitaine.

Tableau 4

Pourcentage des électeurs par États contre le pourcentage des électeurs élus

Pourcentage des électeurs par États contre le pourcentage des électeurs élus
Source : à partir des données du TSE

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Tableau 5

Pourcentage des députés métropolitains qui ont un profil de vote concentré

Pourcentage des députés métropolitains qui ont un profil de vote concentré
Source : à partir des données du TSE

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Si les députés métropolitains sont des représentants dont les votes sont concentrés dans leur région métropolitaine respective, il est pertinent de comprendre la nature, plus ou moins intégrée dans l’espace métropolitain, des municipalités d’où les députés proviennent et d’où ils reçoivent la majorité de leurs votes. Au tableau 6, nous constatons que nos députés métropolitains obtiennent non seulement leurs votes d’un seul endroit, mais que la majorité de ces votes (et même davantage) provient des municipalités « pôles » (en général, les capitales d’États) et des zones les plus intégrées des régions métropolitaines. Les zones les moins intégrées, celles qui sont situées le plus en périphérie de nos régions métropolitaines, s’estiment faiblement représentées.

Tableau 6

Degré d’intégration de la dynamique métropolitaine, élections de 2006

Degré d’intégration de la dynamique métropolitaine, élections de 2006
Source : à partir des données du TSE

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2. Les métropoles brésiliennes et les modèles de comportement politique

Si les études fondatrices de notre sociologie de la politique qui avançaient comme hypothèses (ambiguës comme nous l’avons récemment vérifié) que le système proportionnel, combiné avec le processus de modernisation du pays, entraînerait une représentation croissante dans les zones urbaines, une seconde hypothèse établie dans ces mêmes études est relativisée : l’hypothèse selon laquelle les zones modernes, c’est-à-dire celles qui sont influencées par le processus d’urbanisation, seraient constituées de marchés politiques uniformes, marqués par les caractéristiques d’une plus grande compétitivité et d’une participation plus importante, constitueraient un terrain propice à la mise en oeuvre de politiques idéologiques. Dans son article bien connu sur les caractéristiques de notre système électoral proportionnel, Lamounier (1982) explique cette exigence sur les effets positifs de l’urbanisation dans la tradition politique du Brésil : « Pour autant que l’urbanisation soit concernée, l’histoire peut être racontée en peu de mots. Depuis les années 1930, la valorisation du vote urbain s’est avérée l’intérêt principal. Ce dernier a été décrit comme un vote plus authentique et idéologique, comparativement au vote des régions rurales ou des petites localités, qualifié de vote clientéliste » (p. 23).

Dans cette partie, nous affirmons, au moyen d’indicateurs de comportement électoral et de recherches sur la culture politique dans la région métropolitaine de Rio de Janeiro menées par l’Observatoire des métropoles, que loin de l’uniformité envisagée par les premières études de notre sociologie, le territoire métropolitain comporte plusieurs « grammaires » en matière de comportement politique : a) à la périphérie, la grammaire du clientélisme, exprimée par la combinaison des marchés politiques compétitifs, une participation électorale élevée et un vote personnalisé (indicateur du clientélisme) ; b) dans le noyau, là où se trouve la compétitivité la plus importante du marché politique, une double grammaire de la faible participation (retrait des groupes sociaux qui auraient une voix) et une participation politisée (votes pour les partis politiques) déterminée par des valeurs postmatérialistes qui correspondent aux modèles de la nouvelle culture politique.

La dynamique de la compétitivité sur le territoire métropolitain

L’hypothèse selon laquelle les zones modernisées marquées par le processus d’urbanisation constitueraient des marchés politiques uniformes dotés, selon les termes de Dahl, d’une ouverture et d’une compétitivité plus importantes, n’est pas confirmée par les données. Au contraire, une analyse spatiale plus poussée du modèle de compétitivité dans le marché politique métropolitain révèle une variation importante du comportement de ce marché, avec des zones plus compétitives et d’autres qui font l’objet d’un contrôle plus serré. Cette variation constitue l’un des premiers signes de la réémergence en territoire urbain de la polarisation, laquelle, croyait-on, serait surmontée en raison de la perte de la densité des populations rurales : la politique traditionnelle, qui caractérise maintenant les périphéries métropolitaines, et la politique moderne, une caractéristique exclusive du noyau métropolitain. Dans le premier cas, il s’agit d’une réalité politique caractérisée par des relations verticales, clientélistes et liées à un marché peu compétitif et dans le second, d’une politique marquée par des relations horizontales, compétitives et sous-tendues par une dynamique politique idéologique.

Tableau 7

Répartition des bureaux de vote et des personnes aptes à voter dans la région métropolitaine de Rio de Janeiro, selon le degré de concentration ou de dispersion du marché électoral (député d’État), 2006

Répartition des bureaux de vote et des personnes aptes à voter dans la région métropolitaine de Rio de Janeiro, selon le degré de concentration ou de dispersion du marché électoral (député d’État), 2006
Source : créé à partir des données du TSE

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Nous avons commencé notre analyse exploratoire de la dynamique du marché politique dans les régions métropolitaines du pays, par l’étude de microdonnées électorales : nous avons examiné les 2 858 bureaux de vote[8] dans la région métropolitaine de Janeiro Rio (RMRJ) en tant qu’unités politiques de base de l’analyse. Nous avons ensuite vérifié le modèle de compétitivité dans ces unités principales. Par exemple, nous avons calculé le « nombre effectif de candidats » pour chaque bureau de vote dans la RMRJ[9]. Au moyen de cet indicateur, nous avons estimé le degré de compétitivité dans chaque bureau de vote de la RMRJ (Carvalho, 2003)[10]. Afin de faciliter la présentation des valeurs de l’indicateur, celles-ci sont regroupées en quatre classes[11] de concentration et de dispersion de la compétitivité électorale : concentration élevée, concentration moyenne, dispersion élevée et dispersion moyenne. Les résultats du tableau 7 montrent que la majorité des bureaux de vote sont situés dans les deux classes de concentration (67,8 %) avec un nombre effectif maxima de candidats de 23,7 %. Parallèlement, il est intéressant de souligner que 67,3 % de l’électorat de la RMRJ apte à voter a voté dans les bureaux de vote considérés comme des marchés concentrés. La carte du résultat de la répartition spatiale de cet indice dans la RMRJ peut être consultée à l’adresse suivante : www.observatoriodasmetropoles.net/ download/carte1.pdf

À partir de cette répartition territoriale du degré de concentration ou de dispersion du marché électoral dans les bureaux de vote, nous pouvons passer à l’étape de la classification des zones intérieures de la RMRJ. En nous basant sur le tableau de contingence qui présente le nombre de bureaux de vote dans chacune des quatre catégories d’unités territoriales définies dans le recensement démographique de l’Institut de géographie et de statistique du Brésil, nous avons effectué une analyse des correspondances binaires afin de réduire la distribution de données à deux dimensions. La charge factorielle établie lors de cette première étape sert de cadre à une analyse de classification hiérarchique ascendante des unités territoriales de l’IGSB. Cette classification a permis d’établir quatre types de zones. La carte peut être consultée à l’adresse suivante : www.observatoriodasmetropoles.net/download/carte2.pdf

En observant la carte ci-dessus, nous remarquons une variation importante du comportement du marché politique dans la RJMR. En outre, ce qui retient également l’attention est que les zones marquées par la dynamique de concentration du marché politique correspondent, dans une large mesure, à la périphérie de la RMRJ, tandis que les zones qui sont caractérisées par une dispersion élevée sont limitées par la municipalité « pôle » de la région métropolitaine.

Si le marché politique de la périphérie métropolitaine et celui du noyau présentent des dynamiques distinctes en matière de compétitivité, une dynamique moins compétitive dans le premier cas et plus compétitive dans le deuxième, nous pouvons supposer que les facteurs socioprofessionnels peuvent être associés à cette différence. En plus de la corrélation entre les modèles socioprofessionnels et les indicateurs de concentration et de dispersion de la compétitivité, nous avons pu vérifier, du moins en partie, la présence d’un lien entre ces variables et ces indicateurs de concentration et de dispersion du marché politique : les bureaux de vote concentrés sont associés aux classes de la population qui occupent les postes inférieurs de l’échelle professionnelle. C’est ce que montre le tableau 8. Compte tenu de la composition de la variable socio-professionnelle dans la RMRJ, on constate qu’en général, les pourcentages les plus élevés obtenus par les bureaux de vote caractérisés par une dynamique de concentration élevée (60,5 %) et moyenne (36,5 %) se retrouvent dans la catégorie socio-professionnelle inférieure alors que les pourcentages les plus élevés des bureaux de vote ayant une dynamique de dispersion élevée (50,5 %) et moyenne (59,1 %), se retrouvent dans la catégorie socioprofessionnelle moyenne, suivie par la catégorie socio-professionnelle supérieure, catégories qui obtiennent les pourcentages respectifs de 23,7 % et de 36 %.

Tableau 8

Répartition des zones de la région métropolitaine de Rio de Janeiro selon les caractéristiques du marché électoral et de la hiérarchie sociospatiale

Répartition des zones de la région métropolitaine de Rio de Janeiro selon les caractéristiques du marché électoral et de la hiérarchie sociospatiale
Source : à partir des données du TSE

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Le territoire métropolitain brésilien est-il régi par une double grammaire politique ?

Les données sur le degré de compétitivité du marché politique des métropoles brésiliennes faussent certainement l’hypothèse et la conjecture des conclusions des études sociologiques du Brésil sur les effets de l’uniformisation de l’urbanisation. Cette uniformisation, lorsqu’elle agit comme processus de métropolisation, à l’origine de la fragmentation du territoire en dynamiques politiques antagonistes en matière de degré d’ouverture et de compétitivité du marché politique, dynamiques qui à leur tour sont associées à divers degrés de répartition des ressources du pouvoir entre les acteurs sociaux. Ainsi, dans le cas du Brésil, les régions métropolitaines abriteraient-elles des territoires orientés par des grammaires politiques polarisées, celles de la loyauté et de la voix, selon Hirschman (1970) ou, par des « politiques de sous-développement » et des « politiques de développement », selon notre sociologie politique ?

L’examen du modèle de répartition sur le territoire d’une autre variable, celle des votes pour des partis politiques et non pour des candidats individuels[12], serait peut-être suffisant pour nous permettre d’affirmer plus catégoriquement que les métropoles du Brésil adoptent deux grammaires politiques. La première est paroissiale et clientéliste (à la périphérie), et la deuxième est idéologique et universaliste (dans le noyau). Les pourcentages de votes les plus élevés obtenus pour des candidats individuels se trouvent respectivement à la pérphérie et dans le noyau de la région métropolitaine. La carte peut être consultée à l’adresse suivante : www.observatoriodas metropoles.net/download/carte3.pdf

S’il existe un lien entre le choix de l’électeur pour un candidat individuel endossant des politiques clientélistes et celui d’un parti politique adoptant des politiques idéologiques, le territoire métropolitain devrait avoir adopté la configuration suivante : à la périphérie, un marché politique contrôlé par des chefs politiques dans un cadre de relations patron-client ayant une compétitivité faible et un coefficient élevé de vote personnalisé et dans le noyau métropolitain, un marché politique, exclusif à cette zone, caractérisée par une forte compétitivité et une orientation des électeurs vers un parti idéologique, ce qui se traduit par un coefficient élevé de vote en faveur d’un parti politique.

Ainsi, si la représentation et la dynamique de la périphérie ne favorisent pas la politisation d’enjeux métropolitains en raison de la prédominance du clientélisme et de l’esprit de clocher, nous devons alors examiner dans quelle mesure ce rôle appartient au noyau métropolitain ainsi que la place qu’occupent les politiques sur la compétitivité, les électeurs davantage axés sur une idéologie et les programmes universalistes.

Le noyau métropolitain : entre le retrait et les politiques postmatérialistes

Malgré tous ses attributs, nous sommes d’avis que le noyau métropolitain ne constitue pas vraiment un lieu de politisation qui favorise la création d’une identité politique et le traitement des enjeux métropolitains. Même s’il s’agit d’un lieu favorable à la voix, le noyau métropolitain apparaît également comme un lieu de « retrait » d’un nombre très important d’électeurs qui ne participent pas à la vie politique, possiblement à cause de leur position privilégiée dans la hiérarchie sociale. La carte est consultable à l’adresse suivante : www.observatoriodasmetropoles.net/download/carte4.pdf

En ce qui concerne la référence de la carte à la participation électorale, il convient d’abord de souligner l’incongruité apparente de la répartition du taux d’abstention sur tout le territoire. Les électeurs de la périphérie métropolitaine ont un coefficient de participation électoral plus élevé que les électeurs du noyau. Cependant, ces données sont faussées si elles sont examinées de façon isolée : nous savons que dans les régions qui ont une logique axée sur le clientélisme, se trouvent, en règle générale, des rouages politiques qui agissent comme de puissants mobilisateurs électoraux. Le cercle d’orientation des électeurs à la périphérie métropolitaine est par conséquent fermé : il s’agit d’une zone qui présente un marché politique contrôlé, où les électeurs votent selon des intérêts affectifs, où leurs votes sont destinés à des personnes et non à des partis ou à des idéologies tout en étant mobilisés par des rouages politiques locaux qui offrent aux clients des avantages particularistes et ventilés. Par ailleurs, le fait que le noyau métropolitain enregistre les taux les plus élevés d’abstention semble entrer en conflit avec les autres indicateurs politiques, notamment ceux de la compétitivité élevée du marché politique (un effet des liens horizontaux entre les acteurs sociaux) et l’orientation plus prononcée des votes pour des partis et des idéologies. Les taux d’abstention supérieurs à la moyenne dans le noyau métropolitain correspondent également aux indicateurs socioprofessionnels. Il est reconnu que dans le noyau métropolitain, les électeurs profitent de plus grandes ressources favorables à l’action politique, en particulier en matière d’éducation et de revenus.

À ce point, il convient de souligner que l’orientation bidirectionnelle du noyau métropolitain qui vise, selon Hirschman[13], la voix ou le retrait trouve un appui important dans la littérature sur le processus de métropolisation. D’une part, le noyau des métropoles brésiliennes adopte un modèle semblable à celui que l’on retrouve dans les villes nord-américaines, en particulier, le modèle de périurbanisation, processus qui s’est accentué au cours des trente dernières années aux États-Unis, là où les couches sociales les plus aisées se sont déplacées du centre vers les périphéries des métropoles. Lors de ce processus, on sait que cette classe sociale s’est de moins en moins impliquée dans la vie civique : des preuves importantes montrent l’existence d’une convergence entre le processus de périurbanisation et le déclin de la participation électorale, la confiance dans le gouvernement et l’identification de partis politiques (Wattenberg 1996, Putnam 1995, Teixeira, 1992). Selon Duany et Plater-Zybeck (1991), « la banlieue représente le dernier mot en matière de privatisation, peut-être même son couronnement ultime et entraîne la fin de la vie civique authentique[14] ».

Dans le même ordre d’idées, plusieurs études montrent que la participation civique a tendance à être moins présente dans les villes et les territoires riches, car les citoyens de ces zones considèrent qu’ils ne sont confrontés qu’à peu d’enjeux sociaux. Selon Olivier (1999 : 190) : « Contrairement aux gens qui vivent dans des régions pauvres, les résidents de lieux prospères ne sont habituellement que peu confrontés à des problèmes sociaux comme la pauvreté dans les rues, le manque d’hygiène publique, le crime. Par conséquent, ils sont moins incités à participer à la vie civique. » Le retrait qui caractérise le noyau métropolitain brésilien et qui se traduit par des taux d’abstention de vote plus élevés que ceux relevés en périphérie est certainement lié à la richesse plus importante de ces zones.

Si le noyau métropolitain est le lieu de retrait, il est aussi le lieu de la voix, qui se manifeste dans le pourcentage élevé d’électeurs qui votent pour des partis politiques plutôt que pour des candidats individuels. À ce stade, nous pouvons nous demander quel est le sens de la voix et de la dynamique politique dans le noyau métropolitain : est-ce qu’il s’agit des choix idéologiques classiques, comme le prévoyaient les premières études de la sociologie urbaine au Brésil ?

Les recherches sur « l’effet métropole » (Cabral, Silva et Saraiva, 2008 ; Azevedo, Santos Junior et Ribeiro, 2012 ; Ribeiro et Correa, 2012) et sur la participation civique convergent sur les conclusions des études sur la nouvelle culture politique qui s’opposent aux hypothèses classiques. Le territoire métropolitain, dans ses zones les plus dynamiques, serait celui d’idéologies non classistes, celui des enjeux politiques postmatérialistes tels que l’environnement et l’égalité entre les sexes. Clark et Inglehart (1998 : 17) affirment que « … l’opinion publique occidentale est passée d’une tangente matérialiste à postmatérialiste, accordant d’abord la priorité à la subsistance et à la sécurité physique, puis à l’appartenance, à l’expression de soi et à la qualité de la vie… besoin d’appartenance, estime et satisfaction esthétique et intellectuelle sont devenus des critères plus importants ».

La nouvelle culture politique (NCP), tout comme « l’effet métropole », signifie non seulement le détachement de la politique des enjeux de redistribution, mais aussi le remplacement de l’associationnisme classique pour types divers d’automobilisation, c’est-à-dire, par des formes d’engagement civique et la mise en oeuvre de politiques individuelles, des manifestations, des pétitions, des débats sur le Web. La NCP et l’effet métropole remplacent les formes hiérarchiques et passives de la participation citoyenne par des formes proactives ponctuelles, visant des enjeux spécifiques. Bien entendu, le traitement des questions d’actualité et de celles liées à la fragmentation, indépendantes des enjeux de redistribution et découlant de la NCP et de l’effet métropole est encore loin de mener à la politisation du territoire métropolitain et de conférer à ce dernier une identité politique. Par un chemin totalement inverse à celui de la périphérie, le noyau métropolitain arrive néanmoins à des comportements aussi dépolitisants.

Nous concluons cette section en présentant des données sur la culture politique de la RMJR, où il est très évident que la NCP favorise la substitution des pratiques collectives d’associationnisme par une participation individuelle sous la forme d’automobilisation[15].

Tableau 9

Indicateurs de la participation politique - Région métropolitaine de Rio de Janeiro, 2006

Indicateurs de la participation politique - Région métropolitaine de Rio de Janeiro, 2006

Noyau métropolitain : les quartiers riches de la municipalité de Rio de Janeiro, les quartiers pauvres de la banlieue de Rio de Janeiro. Périphérie métropolitaine : les municipalités en périphérie situées à proximité de Rio de Janeiro.Échelle : 0 = ne participe jamais et 3 = participe activement.

Sources : Recherche de l’Observatoire des métropoles, IUPERJ, ICS-UL, ISRP, 2006

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Conclusion

Le lien entre les caractéristiques morphologiques sociales du territoire et la dynamique politique n’est pas nouveau, tant dans le cadre large de la théorie sur la démocratie que dans les limites plus précises de la sociologie politique brésilienne. Dans le premier cas, il convient de souligner la place conférée par la théorie de la modernisation à l’urbanisation (Lipset, 1960 ; Vanhanem, 1997 ; Dahl, 1989) comme l’un des facteurs essentiels à la consolidation de polyarchies. Dans ses différents travaux sur la démocratie, Robert Dahl affirme catégoriquement qu’un « pays a des chances de développer et de maintenir les institutions d’une polyarchie, s’il présente les caractéristiques d’une société pluraliste moderne (p. 264) ». Dahl mentionne d’ailleurs certaines caractéristiques de la modernité : « historiquement, les niveaux élevés moyens de la richesse, du revenu, de la consommation, de l’éducation, une grande diversité professionnelle, une population urbaine importante, une diminution notable de la population agricole et une importance relative de la production économique (p. 251) ». Selon lui, la modernité est étroitement liée à la démocratie puisque l’une de ses principales conséquences est la répartition des ressources politiques entre tous les acteurs sociaux. Il avance également qu’il s’agit d’un processus qui, à son tour, permet le développement d’un système politique compétitif d’abord, et qui devient ensuite exclusif également, les deux vecteurs de progrès d’une polyarchie.

En parallèle avec les hypothèses de la théorie sur la modernisation, la sociologie politique du Brésil des années 1950 et 1960 attribuait une place centrale au degré d’urbanisation en tant que variable de l’effet sur la forme plus ou moins démocratique endossée par le système politique. Dans le cas du Brésil, il est utile de rappeler que pour les analystes de l’époque, l’urbanisation chevauchait même les autres aspects socio-économiques, constituant un facteur clé dans le processus de consolidation démocratique. D’après Soares (2000 : 187), « bien que l’urbanisation soit liée à l’industrialisation et à de nombreuses autres variables structurelles, les analyses de régression et de corrélation ont révélé que sur le plan électoral, l’urbanisation était plus importante au cours de la période démocratique, au-delà de l’industrialisation et du développement social ». Selon la dynamique classique, le Brésil urbain serait à l’origine de la répartition des ressources politiques entre les acteurs sociaux ainsi que l’existence d’un marché politique compétitif et axé sur une idéologie.

Nous voulons également souligner que, tant dans le cadre plus large de la production internationale que dans celui plus limité des réflexions locales, l’efficacité du lien entre la ville et la politique résidait dans le cadre du processus d’urbanisation des années 1950 et 1960. Plus récemment, lorsque le phénomène d’urbanisation a commencé à se transformer en métropolisation, c’est-à-dire la création de vastes conglomérats urbains, la morphologie du territoire a été modifiée et la relation entre le territoire et la politique a cessé d’être constructive. Au contraire, les métropoles ont commencé à représenter de graves enjeux à la théorie démocratique.

L’un de ces premiers enjeux concerne l’échelle gouvernementale. En effet, nous sommes aujourd’hui confrontés à choisir entre les gouvernements des petites unités territoriales, négligeables en ce qui a trait à la portée des décisions, mais où la participation civique est importante et les gouvernements des vastes unités territoriales dotés d’une plus grande capacité de réglementation, mais qui comportent des lacunes en matière de participation (la situation des gouvernements métropolitains hypothétiques). Robert Dahl nous rappelle le compromis entre la capacité du gouvernement et la participation citoyenne lié à la dimension du territoire : « plus une unité est large et inclusive, plus le gouvernement est en mesure de réglementer les aspects de l’environnement que ses citoyens souhaitent voir réglementer, comme la pollution de l’air et de l’eau, l’égalité raciale, en passant par l’expansion des armes nucléaires… Pourtant, plus une unité est grande et inclusive, plus les responsabilités de son gouvernement sont complexes, plus la participation doit être réduite pour la plupart des gens au simple fait de voter lors d’une élection » (Dahl, 1967 : 960).

Un deuxième enjeu qui retient l’attention est celui de la dépolitisation qui résulte de la morphologie du territoire métropolitain. Puisque la métropolisation implique la fragmentation et la ségrégation des groupes homogènes dans l’espace, la dimension mobilisatrice de l’enjeu distributif est absente de cet espace. Par conséquent, le territoire est dépolitisé (Olivier, 1999 : 191) : « Les politiques locales devraient être davantage contestées (et la participation plus élevée) dans les villes qui sont différentes sur le plan économique, car ces villes renferment davantage de groupes qui poursuivent des objectifs politiques contradictoires. À l’inverse, un plus grand consensus politique local dans les villes homogènes sur le plan économique limiterait la compétitivité, l’intérêt et la participation des citoyens. » Si le conflit de redistribution constitue un élément central de la politisation du territoire, le programme postmatérialiste mis en oeuvre par les groupes les plus riches de la ville semble certainement agir comme un facteur complémentaire de dépolitisation.

Inspirés par les nouvelles études qui ont établi une corrélation entre la morphologie du territoire métropolitain et la dynamique politique, nous avons vérifié que les variables endogènes propres aux régions métropolitaines brésiliennes sont aussi loin de favoriser la constitution de l’identité politique du territoire de la métropole. Nous avons déterminé que cette dynamique peu efficace se manifeste dans le domaine de la représentation politique et de la participation électorale au Brésil. En ce qui a trait à la représentation, nous avons compris que les députés métropolitains, en plus d’être sous-représentés, sont axés sur des enjeux locaux et paroissiaux et restent fidèles à leurs origines : leurs objectifs politiques sont donc très influencés par ces facteurs et ces députés sont loin d’être motivés à s’occuper d’enjeux métropolitains. Quant à la dimension de la participation, nous avons pu vérifier que les citoyens des métropoles brésiliennes sont orientés selon différentes grammaires politiques : à la périphérie, la grammaire du clientélisme, dans le noyau, celle du retrait et de la voix. Nous avons démontré que cette dernière n’a également aucun effet de politisation sur le territoire, puisqu’elle est axée sur un programme postmatérialiste, comprenant des questions qui ne sont pas liées aux priorités des institutions de gouvernance métropolitaine. D’une part, les priorités qui ont trait à l’importance économique croissante des métropoles, aux mesures correctives spatiales des flux provenant des circuits économiques, globalisés et organisés en un réseau d’archipels urbains. D’autre part, l’articulation et la négociation avec les acteurs impliqués dans les circuits génèrent la nécessité de mettre en oeuvre des politiques territoriales visant le développement économique, dont la viabilité dépend de la participation des forces politiques dans les métropoles axées sur un projet et dont l’objectif est la construction d’un avenir légitime, comme l’affirme Lefèvre. Dernier point, mais non le moindre, la représentation de la métropole dans le système politique et dans le système public décisionnel doit aussi pouvoir soutenir des politiques territoriales de distribution en matière d’offre de biens publics et d’établissement de mesures réglementaires concernant les forces du marché, sans que la cohésion sociale nécessaire à la transformation des métropoles en territoires à l’aide d’investissements de ressources relationnelles, mentionnées par Pierre Veltz (2008), ne puisse être atteinte. Les politiques territoriales ne peuvent relever ces défis qu’avec la politisation des villes, selon les conditions définies dans la première partie de cet article (voir les références aux travaux de Cox et Boudreau/Keil).

Appendices