Abstracts
Résumé
Cette communication, basée sur une enquête menée sur la rivière Verdon dans le Sud de La France, cherche à approfondir l’idée de régulations environnementales « adhocratiques », c’est-à-dire des négociations d’usages différentiés de la ressource eau hors des instances de participation/concertation prévues par la loi (en l’occurrence la loi française de 1992 sur la gestion de l’eau).
A travers le cas des relations entre industrie du tourisme (camping, rafting, kayak) et celle de la production électrique (EDF), il s’agira de décrypter les postures ubiquistes des acteurs de ces deux secteurs vis-à-vis de l’espace officiel de concertation : la Commission Locale de l’Eau (CLE).
Les enjeux importants de la gestion des rivières (lâchés d’eau des barrages par exemple) sont l’objet de négociations bilatérales, hors de la CLE, entre Electricité de France et les professionnels du Rafting par exemple, au mépris des principes de concertation et de gestion intégrés des problèmes et conflits d’usages.
Mais pour autant, la posture de ces acteurs ne saurait être pensée de manière manichéenne : soit dans la concertation, soit hors de la concertation. En effet, l’observation montre qu’ils choisissent de participer à la concertation officielle pour maîtriser ou contrôler les évolutions de la négociation interne à la CLE tout en continuant à négocier hors de ce lieu leurs intérêts vitaux (exemple des lâchés d’eau). La participation de certains acteurs, et non des moindre en terme d’impact environnemental, doit donc être analysée comme un positionnement entre participation/concertation d’une part et « adhocratie » d’autre part.
Cette ubiquité des postures n’est pas sans conséquences sur le métier des coordonateurs des politiques de l’environnement (chargés de mission CLE intégré à l’équipe du Parc Naturel du Verdon pour notre exemple) : leur quotidien consiste alors à tenter de construire une concertation via la procédure officielle d’une part, tout en essayant de repérer et d’infiltrer, et finalement de participer à leur tour aux négociations « adhocratiques » d’autre part. Autrement dit, les professionnels de la concertation se trouvent pris dans un jeu à double tranchant : celui de reconnaitre l’ « adhocratie » pour réussir la concertation. Leur posture revient alors à celle de « passeurs » entre ces deux types de régulation.
Ainsi, les instruments et procédures de concertation font l’objet d’usages et de stratégies de la part des acteurs, montrant ainsi les limites de la gouvernance environnementale basée sur le principe de concertation.
A l’aide de la reconstruction des stratégies de négociations hors et dans la CLE l’hypothèse de la gouvernance « adhocratique » de l’eau est ici postulée.
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Appendices
Notes
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[1]
La gestion de l’eau en France apparaît comme une exception : une politique traditionnellement décentralisée dans un contexte d’Etat très interventionniste, même si depuis une vingtaine d’années, il faut relativiser ce dernier point. Depuis 1790, les communes ont juridiquement la responsabilité de la distribution de l’eau potable. Très paradoxalement donc, on peut dire qu’il n’existe pas en France de politique nationale de l’eau. Certes, les lois fixent les normes de qualité de l’eau ou prévoient les procédures de négociation entre les acteurs locaux (de plus en plus en intégrant le droit européen dans le droit français). Enfin, la police de l’eau est une responsabilité, selon des procédures de contrôle traditionnelles, de l’Etat. Mais pour le reste, les territoires profitent d’une autonomie renforcée, d’autant plus que l’autonomie financière des Agences de l’eau retire a l’Etat l’important pouvoir que recouvre la distribution de la ressource budgétaire.
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[2]
le niveau européen de politiques publiques renforce cette nécessité de contractualisation dans la mesure où les dispositions européennes (directive 2000 et « charte européenne des ressources en eau » du 17 octobre 2001) assoient juridiquement l’objectif de durabilité de la gestion de l’eau en explicitant le caractère intégré (art. 6 de la charte) et surtout le « développement durable » (art. 1) dans « un esprit de solidarité et de coopération » (art. 13) avec des « décisions relatives à l’eau [qui] doivent prendre en compte les conditions particulières aux niveaux régional et local » (art. 14).
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[3]
http://www.ecologie.gouv.fr, article en date du 9 septembre 2004
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[4]
CLE, 2003, p. 4 ; PNR, 2005.
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[5]
Traduit par nous, site Internet du Conseil Mondial de l’eau, novembre 2005.
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[6]
La Commission Locale de l’Eau du Verdon a été installée par le sous-préfet en mars 2004. Son rôle consiste à préparer le SAGE (processus en cours). Celle-ci accueille dans ses débats les institutions suivantes : l’Agence de l’eau Rhône-Méditerranée, l’EDF, les administrations déconcentrées de l’Etat (DIREN, DRIS…), les collectivités locales (les représentants des départements du Var et des Alpes-de-Haute-Provence, de la région PACA et bien sûr des communes). De leur côté, les représentants des usagers sont variés : chambres consulaires (chambres de commerce et d’industrie, chambre des métiers, chambres d’agriculture), les comités départementaux (comités départementaux du tourisme -CDT), les associations syndicales de propriétaires, les fédérations départementales et associations locales de pêche et de chasse, les associations de protection de la nature et de l’environnement comme l’Union National pour la Pêche et la Protection du Milieu Aquatique (voir en annexe 1 le listing détaillé des représentations internes à la CLE). Notons, pour l’intérêt de cette recherche, que les associations de professionnels du tourisme ne sont que partiellement représentées. Ce secteur intègre la CLE soit indirectement l’intermédiaire d’acteurs multipositionnés qui y siègent au nom de leur commune (cas de la présidente de la FNIHPA, conseillère municipale de Castellane), soit directement par l’intermédiaire de représentants des prestataires de service des sports d’eau vive ou en tant que représentants des CDT.
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[7]
PNR, mai 2002, p. II).
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[8]
L’activité touristique est centrale pour l’économie du territoire : 300 000 visiteurs par an (dont la moitié se baignerait dans la rivière et les retenues d’eau selon une enquête), 96 campings, ou bien par exemple 18 prestataires de sports d’eau vive pour la seule commune de Castellane.
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[9]
Diagnostics, PNR, 2002, pp. II, 39, 42, 56 et s.
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[10]
D’une part, les acteurs du secteur touristique n’abordent jamais le sujet de l’eau en référence au vocable « développement durable ». D’autre part, si l’enquêteur en fin d’entretien teste ses interlocuteurs en imposant le vocable consacré, les réactions laissent entrevoir deux postures : la première est le marquage d’une distance ironique, la seconde est une ignorance non feinte de son contenu.
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[11]
Tous les usagers ne sont cependant pas épris de logique sectorielle. La lecture des comptes-rendus de réunion de la CLE et les entretiens avec la chargé de mission eau du PNR laissent deviner que les fédérations de pêcheurs notamment sont très investis. L’hypothèse explicative que nous avançons, mais qui demande vérification, est que la « raison pour agir » de ce type d’usagers entre essentiellement dans un référentiel environnementaliste.
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[12]
Entretien du 13/04/2006 avec la chargé de mission eau.
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[13]
Entretiens avec la chargée de mission eau. Ses propos sont corroborés par les comptes-rendus de réunions de la CLE. Celui de la réunion du 6/10/2005 par exemple, importante puisqu’elle portait notamment sur la validation des orientations stratégiques du SAGE pour présentation en Bureau du Comité de Bassin et sur une délibération sur le lancement d’un Contrat Rivière, pour mettre en oeuvre les actions urgentes définies par les études, commence par la mention : « Le quorum (35 sièges représentés) n’étant pas atteint, la CLE n’a pas pu valablement délibérer. Une nouvelle réunion sera organisée conformément à l’article 4 du Décret n°92-1042 relatif aux SAGE pour valider les décisions, sans nécessité de quorum ». De fait, sur 49 représentants des élus des communes et des intercommunalités, seuls 8 d’entre eux étaient présents. Le même phénomène a concerné la composition des commissions thématiques de la CLE. On peut lire dans le compte-rendu de la réunion du 21/10/2003 : « La chargée de mission fait un nouvel appel à inscription dans les commissions thématiques (peu de retours suite à la dernière réunion). La participation à ces commissions est primordiale puisque ce sont elles qui travaillent à l’élaboration du SAGE en menant les réflexions sur chaque thème ».
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[14]
Un autre acteur dominant dans le jeu ne fera pas ici l’objet d’observation : la Société du Canal du Provence (SCP) qui achemine l’eau du Verdon vers les grandes agglomérations en aval. De manière générale, la stratégie de celle-ci est un retrait de la démarche SAGE (entretien avec la chargée de mission eau du 13/04/06). Cependant, lorsqu’un intérêt immédiat pour la société apparaît dans l’ordre du jour des réunions de la CLE, la SCP entre dans le jeu : la présence d’herbiers dans les retenus d’eau, productrice de substances dangereuses pour la consommation d’eau potable, a entrainé l’intervention rapide de la SCP suite au refus d’EDF de prendre la responsabilité de leur traitement (voir à la note n° 19 l’extrait de la réunion de la CLE ; entretien du 13/04/06 avec la chargé de mission eau). On voit bien ici qu’une analyse en terme de calcul coût/avantage (type choix rationnel) aurait le mérite de décrire avec précision cet usage particulier de la concertation : retrait intéressé pour ne pas atteindre les intérêts de l’usage de l’eau de cet acteur et entrée dans la concertation lorsque le même usage et les mêmes intérêts le nécessitent. De ce point de vue, les usages de la CLE par EDF sont relativement proches comme il est loisible de le voir dans ce paragraphe.
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[15]
Elles sont en théorie interdites par la loi. Les communes fixent les responsabilités des acteurs et sécurisent les abords des plans d’eau et surveillent la qualité des eau de baignade.
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[16]
« La gestion des retenues est réalisée essentiellement dans un but d’optimisation énergétique. Les cahiers des charges des concessions permettent au gestionnaire des marnages importants dans les retenues de Sainte-Croix et Castillon. Toutefois celui-ci se fixe comme objectif un remplissage des retenues compatible avec les activités touristiques en période estivale. Cependant, en fonction de l’hydrologie de l’année considérée, il existe des situations réelles très contrastées et il a été constaté des niveaux de remplissage bas en saison touristique. Ce marnage entraîne des nuisances paysagères très importantes, mais surtout a un impact fort sur l’activité économique saisonnière en gênant le fonctionnement de certaines bases nautiques. L’aménagement hydroélectrique du Verdon a été un support privilégié du développement touristique, à travers la création de plans d’eau de renommée internationale. Par contre la valorisation touristique ne répond qu’à des agréments mutuels entre EDF et les opérateurs locaux » (SAGE, préconisation 1.4, document de travail en vue de la Commission thématique de la CLE « fonctionnement hydrolique et biologie » du 10 mars 2005).
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[17]
On se base ici sur les entretiens avec la chargée de mission eau et sur les comptes-rendus de réunions de la CLE.
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[18]
Pour exemple, les notes du compte-rendu de la Commission thématique de la CLE du 10 mars 2005 : « Pour la retenue de Gréoux, Monsieur T. [férération française de Kanoë-Kayak] évoque les problèmes en période estivale quand la retenue est basse : gênes pour les usages liées à la présence de l’herbier. Monsieur R. [EDF] indique qu’il n’y a pas de marges de manoeuvre sur le marnage de la retenue de Gréoux (du fait du prélèvement SCP notamment). La solution passera par la gestion des herbiers ». Autrement dit, EDF ne changera pas ses objectifs de gestion optimale des retenues pour la production hydroélectrique et surtout pour les prélèvements en eau potable. Si une solution peut être trouvée, c’est par négociation avec les mairies pour l’entretien des herbiers et avec la SCP elle-même qui est d’ailleurs intervenue sur ce point précis, au moins pour le financement des études (voir la note 15).
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[19]
Il est à noter que les professionnels des sports d’eau vive de Castellane sont regroupés en association qui n’est pas partie prenante de la CLE mais qui négocie avec EDF les conventions « ad’hoc » de lâché d’eau.
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[20]
Deux cas de figure se présentent. Le premier concerne les campings non reliés aux réseaux des communes que nous abordons dans ce paragraphe. Le second, qui ne sera pas traité ici, concerne les campings directement reliés aux réseaux des communes (gestion municipales de l’eau donc). Ici la problématique est différentes puisque l’interlocuteur privilégié est la commune et concerne essentiellement le paiement de la facture d’eau (entretiens avec les propriétaires de campings de Castellane).
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[21]
Dossier de presse de l'organisme "Tourisme qualité", www.campingqualité.com
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[22]
Voir la formation dispensée par exemple par l'INFA de Perpignan, http://ghpa-infa.free.fr
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[23]
Entretien avec Madame C., 11/12/05, Castellane.
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[24]
Entretien avec Madame C., 17/11/05..
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[25]
Les devis des travaux envisagés annoncent un investissement colossal, pour sa petite entreprise, de 400.000 euros.
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[26]
Entretiens avec directeurs de campings. Elle joue un rôle de conseil auprès des professionnels sur les dispositifs d’économie d’énergie, de consommation d’eau en promouvant des installations de robinets d’eau à jet économique pour les douches des campings…
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[27]
La chambre de commerce présente la démarche environnementale comme « Un atout de fidélisation » de la clientèle. Au-delà d'une réglementation environnementale de plus en plus contraignante, les professionnels tirent avantage à maîtriser leurs impacts sur l'environnement en termes de rentabilité, de fidélisation de la clientèle et de communication. « L'eau est un bien commun et rare en région méditerranéenne, il importe donc de la préserver. Préconisations : limiter la consommation ; faire un suivi des consommations par sous-ensembles d'activité ; réduire la pollution par le choix des produits d'entretien et l'utilisation de bacs à graisse pour les eaux usées de cuisine ; utiliser d'autres ressources en eau comme un bassin de rétention ou des eaux de canal moins coûteuses, pour des usages non-alimentaires… ; recycler les eaux usées pour l'arrosage ; stériliser l'eau des piscines par électrolyse ; proposer l'espacement des lessives... », site internet de la CCI des Alpes-de-Haute-Provence [ http://www.digne.cci.fr/pages/services ].
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[28]
La présidente départementale de la FNIHPA faisant remarquer que la clientèle étrangère, notamment du nord de l’Europe, qui représente la majorité de la fréquentation des campings de Castellane, était très sensible à cet argument. Entretien du 9/11/05, Castellane.
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[29]
Il faut cependant noter qu’aucun acteur de cette voie ad’hoc n’évoque la notion de « développement durable », ni dans les entretiens, ni dans les documents (voir le site internet de la CCI). Le chargé de mission environnement de la CCI explique par exemple qu’il préfère « l’entrée économique » pour valoriser les problèmes environnementaux.
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[30]
La sociologie des professionnels de l’hôtellerie de plein air est caractérisée par un clivage entre résidents et non résidents dans la région. Les résidents dénoncent d’ailleurs une conception peu éthique du métier de la part des non-résidents qui cherche à « tirer » le maximum de rendement de leur entreprise durant les trois mois estivaux pour partir ensuite s’investir dans d’autres activités dans d’autres régions où à l’étranger. Une telle conception de l’entreprise n’ouvre effectivement que peu à la prise en compte de l’environnement, mis à part le rapport direct au contrôle des normes par les services de l’Etat. Les résidents parlent d’une « autre conception » de leur métier, plus proche de leur territoire. Il est intéressant de noter que les résidents se rendent aux réunions organisées par la commune de Castellane où sont évoqués de temps à autres les problèmes de gestion de l’eau, la majorité des campings étant raccordés, à Castellane, au réseau de la commune dont nous savons qu’elle est juridiquement responsable d’après la loi de la qualité des eaux. Ceci tendrait à monter que la structure intercommunale « Parc du Verdon », qui pilote le processus de concertation pour le montage du SAGE du Verdon, n’a pas encore réussi à détourner les allégeances des usagers vers sa démarche territoriale, intégrée et concertée.
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[31]
La chargé de mission eau du PNR confirme l'investissement récent mais réel du chargé de mission environnement de la CCI qui, pour elle, coïncide avec l'initiative de ce dernier (entretien du 13/04/06 et comptes-rendus de la CLE).
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[32]
Il s’agit de la construction de murets pour retenir l’eau de la rivière afin de produire un effet baignoire. D’après les « anciens » de la région, cette pratique est ancestrale. Cependant, avec l’augmentation exponentielle de la fréquentation de la rivière, cette pratique détruit l’habitat de la faune aquatique et le lit de la rivière.
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[33]
Récit écrit à partir de l’entretien avec le responsable des Eco-gardes au PNR du Verdon, le 13/12/05
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[34]
Entretien avec le chargé de mission Ecogardes, 13/12/05
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[35]
Entretien du 13/04/06.
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[36]
« Je travaille avec mon élu à l’environnement », « moi je représente les intérêts de mes adhérents » son des expressions qui revenaient souvent dans son discours. Par ailleurs, sa posture par rapport au « développement durable » était clairement à la fois sectorielle (le commerce) et institutionnelle : il présente l’environnement « par l’entrée économique » à ses adhérents, entretien du 13/04/06.
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[37]
Entretien du 9/11/05, Castellane.
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[38]
Pour reprendre l’expression de D. Gaxie. A écouter ce passeur sectoriel (entretien du 22/11//05), le projet « gestion environnementale dans les entreprises de tourisme » serait une de ses initiatives. Sans entrer dans la question de savoir si cette interprétation « colle » à une quelconque vérité, il est toutefois intéressant de noter que son camping fait partie des 5 entreprises expertisées dans le cadre de ce projet. A la sortie du projet, cette propriétaire de camping dispose, à titre gracieux, des éléments techniques nécessaires à la mise en oeuvre d’une remise aux normes de sa station d’éputration.
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[39]
Entretien du 22/11/05, Castellane.
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[40]
Entretien chargé de mission CCI, 12/04/06, Manosque.
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