Gestion concertée de l'environnement Itinéraire vers des engagements volontaires forcés

Résumé

Cet article s'intéresse à la capacité des acteurs à se coordonner en vue de la résolution d'une problématique environnementale. Partant d'un ensemble de cas d'étude, nous avons porté plus particulièrement le regard sur des politiques procédurales agencées autour d'un processus de concertation locale multipartite. Celles-ci sont initiées dans l'optique d'une mise en oeuvre « volontaire » d'accords sur la biodiversité et la gestion des eaux. Nos observations et notre analyse des processus de concertation montrent que la concertation n'est pas un dispositif fondé uniquement sur un aplanissement des relations entre acteurs dans la perspective d'un consensus décisionnel.

Mots-clés :

• gestion concertée,
• négociations,
• eau,
• biodiversité,
• gestion rurale,
• natura 2000,
• GERPLAN

Abstract

This article deals with the ability of stakeholders to coordinate their actions so that they may solve an environmental issue. From the whole of our case study, we chose to particularly consider the procedural policies which are organized around a local participatory multi-stakeholder process. Those policies are based on a volunteer implementation of agreements on biodiversity and water management. Our observations and analysis of the participatory processes show that consultation is not only made of cooperative interactions between the actors so as to get to a consensus.

Keywords:

• participatory management,
• negociations,
• water,
• biodiversity,
• rural management,
• natura 2000,
• rural management plan

Notes

• [1] « Elles se présentent sous la forme d'énoncés très généraux dont le sens reste à produire par la délibération collective, l'essentiel de leur contenu porte sur l'organisation de dispositifs territoriaux destinés à assurer des interactions cadrées, des modes de travail en commun et la formulation d'accords collectifs. (Lascoumes et le Bourhis, 1998)»
• [2] La concertation doit être entendue ici comme un « terme flottant » qui nous permettra de mettre l'accent sur différents moments de configuration basés parfois sur de l'affrontement, de l'évitement et/ou de la coopération . « Au total, on peut prendre la concertation comme le domaine de l’action (de la gestion, de la politique, de la décision, etc.) partiellement négociée, partiellement débattue et délibérée. Dans les systèmes d’action qu’examine le chercheur ou que pratique le praticien, les négociations, les affrontements, les évitements, les coopérations s’enchaînent ou s’emboîtent de manière enchevêtrée » (Touzard, 2006; Mermet, 2006, p.77)
• [3] Voir à ce propos, la distinction opérée par Laurent Mermet entre la gestion intentionnelle (ensemble des actions ayant pour but la résolution d'un problème d'environnement) et la gestion effective de l'environnement (ensemble des actes de gestion subis concrètement par un milieu) (Mermet, 1991).
• [4] Ou comme instrument qui permet de se retrouver autour de valeurs communes pour créer de l'engagement, ce que Kuty appelle successivement processus de « dédifférienciation », de « négociation valorielle » et de « négociation d'engagement » (Kuty, 2004)
• [5] Ces acteurs ont un accès privilégié à la gestion du bien environnemental soit parce qu'ils sont propriétaires de la zone géographique ou de son exploitation, soit parce qu'ils ont les pouvoirs de le devenir.
• [6] En particulier dans les champs de la gestion intégrée des zones côtières et de la gestion de l'eau (mise en oeuvre de la DCE en France et en Europe).
• [7] Ce qui, à court terme peut paraître logique puisque ces processus émergent d'une volonté d'évolution des pratiques et relations par un groupe envers un ou plusieurs autres, avec une intelligibilité des espaces et des pratiques différentes voire même opposées. Le principe d'intégration suggère, voire révèle, cette opposition. Néanmoins, il propose également de régler ces différents – latents ou révélés.
• [8] Nous ne pouvons pas, après la définition que nous avons adoptée, parler de « non-concertation ». Par « indirectes », nous entendons que certaines interactions connaissent une médiation sous-jacente qui a un impact stratégique sur les manières de décider d'un groupe ou l'autre. Par exemple, le Conseil Général charge la Communauté de communes de gérer les interactions avec les agriculteurs. Nous utilisons le terme « exclusive » pour souligner que certains moments excluent totalement certaines parties intéressées, notamment quand l'initiateur recourt à l'assemblée locale pour accepter l'initiation d'une politique environnemental. Pensons ici au Conseil Général qui discute à huis-clos la possibilité d'un GERPLAN avec la seule Communauté de communes. Etant donné, le caractère hors-tension (entre l'initiateur et les agriculteurs) nous pourrions toute de même adjoindre à cet exemple le terme de moment « non-concerté », totalement exclusif.
• [9] De fait, le gestionnaire effectif a souvent un monopole sur la gestion de ses activités et donc de l'impact sur le bien environnemental à gérer. La concertation orchestre cette perte de monopole, la mise en oeuvre volontaire le protège. Conséquemment, l'imposition stratégique de certains moments ne garantit donc pas un changement des pratiques. Nous pouvons partir de l'hypothèse que les acteurs mettant en oeuvre la concertation ne perçoivent pas ce paradoxe, ou en tous les cas les conséquences diverses selon l'environnement décisionnel. Une autre hypothèse est que la concertation a une autre fonction pour les acteurs initiateurs. Dès lors, quelle est-elle ? GERPLAN et Natura 2000 illustrent peut être cela : construire une cohésion en vue d'un nouveau règlement. GERPLAN expose clairement le premier élément comme un objectif, Natura 2000 évolue doucement mais concrètement vers le second.
• [10] L’accueil par les acteurs de cette mise en tension s’avère plus ou moins favorable. Il suppose une acceptation par les parties de la base de la négociation et introduit le dilemme de l’imposition d’une négociation « douce » par un premier rapport de force déséquilibré. Cette violence nécessaire à l’imposition du jeu participe à structurer la suite du déroulement (Moreau Defarges, 2003).
• [11] Nous verrons plus bas que le jeu des négociations conduit parfois à vider le document de son contenu, comme ce fut particulièrement le cas dans le cadre du GERPLAN Ribeauvillé
• [12] En France, le Conseil Général est l'assemblée qui administre et représente les départements. Elle a pour compétences principales : l'action sociale, les transports, l'éducation et la culture.
• [13] Pour être plus précis, le GERPLAN se base sur les Communautés de communes (CC). En France, la CC exerce en lieu et place des communes membres un certain nombre de compétences définies par la loi du 6 février 1992 modifiée en 1999 et 2002 : le développement économique et l'aménagement du territoire. Certaines sont l'émanation d'anciennes associations intercommunales, d'autres ont vu le jour très récemment par obligation juridique.
• [14] Le diagnostic environnemental, source centrale d'information et de proposition, oriente fortement la teneur du Plan de Gestion rurale. Bien que ses velléités soient plus larges dans le discours, il constitue un véritable plan de gestion de l'environnement. Notons que ce point est à l'origine de certaines configurations d'affrontement entre agriculteurs et initiateur du processus.
• [15] Natura 2000 est une directive Européenne pour la protection de la Biodiversité. En France, le ministère de l'environnement en charge de son application locale a connu des difficultés avec la profession agricole lors de la définition des zonages d'application de la directive.
• [16] Les Chambres d'agriculture sont des organismes consulaires chargés de représenter l'ensemble des différents agents économiques de l'agriculture. Il y en a une par département.
• [17] Notons que le Conseil Général avait prévu d'inviter la Chambre d'Agriculture suite aux oppositions rencontrées au niveau des agriculteurs locaux. Les deux institutions se mettent rapidement d'accord sur la présence de la Chambre au Comité de pilotage.
• [18] La différence entre négociation et délibération peut éclairer les difficultés de mises en oeuvre volontaires. Alors que l'étude permet d'ancrer la négociation dans un échange matériel, la difficulté de l'accord consensuel entre les parties pousse au fur et à mesure la CC, tiers décisionnaire, à valider le GERPLAN au titre de ce qu'il suggère et non plus au titre de ce qu'il permettra d'échanger. L'explication de Rayssac peut ici nous aider à comprendre l'acceptation d'un renoncement au GERPLAN comme objet de mise en oeuvre: « la notion de négociation renvoie à un échange qui peut se traduire sous forme matérielle et qui est toujours finalisé par un résultat [...] a contrario, la délibération se situe nécessairement dans le registre de l’immatériel, mais n’est pas forcément finalisée ; elle correspond à un échange d’idées et peut être complètement désintéressée ».
• [19] Pour en savoir plus sur le réseau Natura 2000 en France : Pinton F. et al. (2006), « La construction du réseau Natura 2000 en France », La documentation Française.
• [20] Une directive est un acte normatif de l'Union Européenne. Elle donne des objectifs à atteindre par les pays membres. Un délai permet aux gouvernements nationaux de s'adapter. Par exemple, la directive cadre sur l'eau (DCE) fixe l'objectif du bon état écologique des eaux d'ici 2015.
• [21] Directive 92/43/CEE
• [22] Source : http://www.natura2000.fr
• [23] La mise en oeuvre du réseau connait un fort retard initial en France avant de connaître un développement rapide de la désignation des sites, du développement des concertations et des rédactions des plans de gestion (DOCOB) (CNASEA, 2003).
• [24] Organe déconcentré du Ministère de l'environnement en Région.
• [25] Pour plus d'informations sur Natura 2000 Petite Montagne du Jura : http://www.adapemont.asso.fr/Natura2000/PM.html
• [26] Les zones sont définies selon un intérêt pour la biodiversité à l'échelle européenne, et non pas à l'échelle locale ou nationale. La plupart des zones correspondent à une zone réduite ayant des caractéristiques très spécifiques. Le site de la Petite Montagne relève d'une autre catégorie de zonage. En forme de patatoïde grossier, il englobe différents habitats inventoriés et reconnus sous le nom de ZNIEFF 1 et 2 et s'ordonnance autour d'une échelle de massif. Lancé en 1982, l’inventaire des Zones Naturelles d’Intérêt Ecologique Faunistique et Floristique (ZNIEFF) avait pour objectif d’identifier et de décrire des secteurs présentant de fortes capacités biologiques et un bon état de conservation. Jusqu'en 2005, la plupart des zones Natura 2000 sont issues des ZNIEFF.
• [27] Voir ci-après.
• [28] Entendue comme un groupe de personnes réunies pour prendre une décision autour d'une question. Ce point sera développé plus bas.
• [29] Selon les propres termes du chargé de mission Natura 2000 de L'ADAPEMONT, Août 2008.
• [30] L'enveloppe de ces compensations reste limitée. D'une certaine manière, la DIREN et les chargés de mission espèrent un succès mitigé à court terme pour pouvoir assurer les compensations financières contractualisées et ne pas décrédibiliser la démarche. La réforme de la PAC(Politique Agricole Commune), bien plus riche en dotation, leur permet d'espérer une amélioration des appuis en faveurs des mesures agro-environnementales (MAE).
• [31] « Le poids des contextes locaux, des institutions et des politiques préexistantes semble déterminant dans la déclinaison pratique d’injonctions au partenariat et à la concertation a priori similaires » (Desage, 2007 à propos du Chapitre 6 - Gouvernance territoriale et développement durable : implications théoriques et usages rhétoriques (Antoine Goxe, 2007))
• [32] Un de nos cas d'étude porte par exemple sur le massif forestier de Chaux en Franche Comté. Le terrain appartient à l'État, la gestion est déléguée à l'Office National des forêts (ONF). Alors même que le massif est un patrimoine d'intérêt collectif local – c'est un lieu de récréation, mais aussi un biotope particulier – l'ONF dispose d'un monopole de gestion qu'il n'entend pas céder.
• [33] Qui décrit les règles qui régissent le comportement physique des individus.
• [34] Sur le syndrome Not In My Backyard (NIMBY) et l'intérêt général : Jobert, A., (1998). « L'aménagement en politique ou ce que le syndrome NIMBY nous dit de l'intérêt général », Politix, 42, 2, pp. 67-92.
• [35] Cela permet notamment d'équilibrer les diagnostics environnementaux institutionnalisés dans le processus.
• [36] Sur la notion d'univers stabilisés et d'univers controversés : Olivier GODARD, « Stratégies industrielles et convention d’environnement. De l’univers stabilisé aux univers controversés », INSEE méthode 1993, Paris.
• [37] Rappelons que cet arbitre permet la mise en tension avec les agriculteurs dans un premier temps.