L’approche belge de la responsabilité environnementale dans le milieu marin État des lieux

Résumé

Malgré la pratique et jurisprudence (encore) absente, la Loi belge du 20 janvier 1999 a introduit un système tout à fait novateur, qui peut servir de levier juridique important pour la gestion intégrée de la zone côtière belge. En introduisant une responsabilité sans faute, le chapitre X de la Loi élargit les possibilités d’obtenir une compensation des dommages causés par une pollution marine et dissuadera de plus les destinataires potentiels d’adopter des comportements dommageables. C’est surtout la notion de perturbation environnementale qui est novatrice, en n’incluant qu’une atteinte à des res communes et res nullius qui n’appartiennent à personne, tels que les oiseaux, les poissons et les autres animaux marins. Pourtant, la pollution par hydrocarbures, qui est la source principale, reste en principe en dehors du champ d’application du régime de responsabilité civile. En outre, en mélangeant des principes de responsabilité civile avec le système administratif de prévention (en implémentant la Directive sur la responsabilité environnementale), le législateur a créé certaines ambigüités. Le législateur aura l’opportunité de clarifier les incertitudes et ambigüités qui sont encore présentes dans la Loi avec l’implémentation de la Directive-cadre sur le milieu marin. En plus, cette Directive donnera de nouveaux instruments qui peuvent aider à clarifier de manière plus objective la notion de perturbation environnementale et, le cas échéant, les mesures de réparation. La gestion intégrée de la zone côtière pourra prendre un nouveau pas en avant avec l’entrée en vigueur de cette Directive.

Mots-clés :

• gestion intégrée des zones côtières,
• responsabilité sans faute,
• perturbation environnementale,
• dommage environnementale,
• compensation,
• Directives,
• cadre sur le milieu marin

Abstract

Despite practice and (still) absent case law the Belgian Law of 20 January 1999 has introduced a completely innovative system, which may serve as an important legal lever for integrated management of the Belgian coastal area. By introducing no-fault liability, chapter X of the Law extends the possibilities of obtaining compensation for damage caused by marine pollution and will furthermore dissuade potential perpetrators from adopting harmful behaviour. The notion of environmental disturbance is particularly innovative by including damage to res communis and res nullius that do not belong to anyone, such as birds, fish and other marine animals. However, oil pollution, which is the principal source of pollution, falls in principle outside the scope of application of the civil liability regime. Moreover, by combining the principles of civil liability with the administrative system of prevention (implementing the Directive on environmental liability), the legislator has created certain ambiguities. The legislator will have the opportunity to clarify the uncertainties and ambiguities that are still present in the Law with the implementation of the Marine Strategy Framework Directive. In addition, this Directive will provide new tools that may help to clarify the notion of environmental disturbance and, if need be, the compensation measures more objectively. Integrated management of the coastal area may take a new step forward with the entry into force of this Directive.

Keywords:

• Integrated management of the coastal area,
• no-fault liability,
• environmental disturbance,
• environmental damage,
• compensation,
• Marine Strategy Framework Directive

Notes

• [1] Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, PB.L. nr. 206, 22.07.1992.
• [2] Directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages, PB.L. nr. 103, 25.04.1979.
• [3] Moniteur Belge 12 mars 1999 (à consulter à www.staatsblad.be). Cette loi a entre autres été modifiée par la loi du 17 septembre 2005 (Moniteur Belge 13 octobre 2005) et la loi du 21 avril 2007 (Moniteur Belge 10 may 2007).
• [4] Pour un aperçu général de la loi, F. MAES, “De wet van 20 januari 1999 ter bescherming van het mariene milieu in de zeegebieden onder de rechtsbevoegdheid van België : op weg naar een duurzaam gebruik van de zee”, TMR 1999, 270-285 ; L. LE HARDY DE BEAULIEU, “La loi du 20 janvier 1999 visant la protection du milieu marin dans les espaces marins sous la jurisdiction de la Belgique : entre continuité et innovation”, Aménagement-Environnement 2000, 91-95.
• [5] B. DUBUISSON et C. THIEBAUT, “La responsabilité environnementale. Entre responsabilité civile et mesures de police administrative”, dans : CEDRE, La responsabilité environnementale - Transposition de la directive 2004/35 et implications en droit interne, Anthemis, 2009, 141-142.
• [6] Le chapitre relatif à la responsabilité civile est étudié plus profondément par A. CARETTE, “De aansprakelijkheidsregeling uit de wet ter bescherming van het mariene milieu”, TMR 1999, 362-374 ; P. DE SMEDT, “Aansprakelijkheid voor en herstel van schade door aantasting van het mariene milieu, beroerde baren van de vergramde Neptunus”, TPR 2002, 1067-1185 ; H. BOCKEN, “La responsabilité environnementale dans la loi belge du 20 janvier 1999 visant la protection du milieu marin”, dans : G. VINEY et B. DUBUISSON (eds.), Les responsabilités environnementales dans l’espace européen. Point de vue franco-belge, Bruylant, 2006, 397-441.
• [7] Article 3 de la Loi du 20 janvier 1999.
• [8] Recommandation 2002/413/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2002 relative à la mise en oeuvre de la gestion intégrée des zones côtières en Europe, PB.L. nr. 148, 6.6.2002. Cette recommandation invite les Etats membres européens à élaborer une ou plusieurs stratégie(s) nationale(s) pour leur politique côtière, en tenant compte du concept de développement durable. Elle prévoit également la rédaction d’un inventaire national des acteurs, lois et institutions majeurs qui influencent la gestion de la zone côtière. La Belgique a rendu, à cet effet, un rapport à la Commission européenne en février 2006 concernant l’application de cette recommandation.
• [9] Directive 2000/60/CE du Parlement Européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, PB.L. nr. 327, 22.12.2000.
• [10] Directive 2008/56/CE du Parlement Européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin, PB.L. nr. 164, 25.6.2008.
• [11] Article 3, 1) de la Directive-cadre stratégie pour le milieu marin.
• [12] La Loi était modifiée sur ce point en 2005. Pour une analyse de cette modification : A. CLIQUET et D. BOGAERT, “Mariene beschermde gebieden in het Belgisch deel van de Noordzee : een eerste stap in de richting van het behoud van de mariene biodiversiteit”, TMR 2006, 165-171.
• [13] Le chapitre V de la Loi prévoit entre autres une obligation de notification d’accidents de navigation et permet aux autorités de donner des ordres aux capitaines et de prendre des mesures nécessaires pour prévenir, réduire ou arrêter les conséquences dommageables d’un accident. Ce chapitre a été modifié par la loi modifiante du 20 avril 2007, qui ajoute entre autres une obligation de prévention et de confinement à l’ égard de l’exploitant.
• [14] Ces activités sont énumérées dans l’Article 25, §1 de la Loi. Il s’agit entre autres des travaux de génie civil, de l’excavation de tranchées et du rehaussement du fond de la mer, de l’usage d’explosifs et d’engins accoustiques de grande puissance, etc.
• [15] Directive 2004/35/CE du Parlement Européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux, PB.L. nr. 143, 30.04.2004. Pour une analyse plus profonde de l’implémentation de la Directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale sur le niveau fédéral : R. SLABBINCK, “Implementatie van de Richtlijn Milieuschade : bevoegdheidsverdeling en overzicht van omzettingswetgeving”, in : H. BOCKEN en R. SLABBINCK (eds.), Omzetting en uitvoering van de richtlijn milieuschade, Kluwer, 2008, 59-64.
• [16] Ibidem. Pour une analyse plus détaillée du régime de la responsabilité environnementale introduit par la Directive 2004/35/CE, voir : B. DUBUISSON et C. THIEBAUT, “La responsabilité environnementale. Entre responsabilité civile et mesures de police administrative”, dans : CEDRE, La responsabilité environnementale - Transposition de la directive 2004/35 et implications en droit interne, Anthemis, 2009, 137-207.
• [17] H. BOCKEN, o.c., 402.
• [18] H. BOCKEN, o.c., 402-403.
• [19] CdJ EC, 24 juin 2008, nr. C-188/07, Commune de Mesquer.
• [20] Directive 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975 relative aux déchets, PB.L. nr. 194, 25.7.1975.
• [21] La Cour avait déjà conclu que des hydrocarbures accidentellement déversés en mer à la suite d’un naufrage, se retrouvant mélangés à l’eau ainsi qu’à des sédiments et dérivant le long des côtes d’un Etat membre jusqu’à échouer sur celles-ci, constituent des déchets au sens de l’article 1, sous a) de la Directive 75/442/CE, telle que modifié par la décision 96/350, dés lors que ceux-ci ne sont plus susceptibles d’être exploités ou commercialisés sans opération de transformation préalable (par. 63). Ensuite, aux fins de l’application de l’article 15 de la Directive 75/442/CE, telle que modifiée par la décision 96/350, au déversement accidentel d’hydrocarbures en mer à l’origine d’une pollution des côtes d’un Etat membre, la Cour indique que le juge national peut considérer le vendeur de ces hydrocarbures et affréteur du navire les transportant comme producteur desdits déchets, et ce faisant, comme ‘détenteur antérieur’ aux fins de l’application de l’article 15, second tiret, première partie, de cette directive. Le juge peut arriver à une telle conclusion si ce vendeur-affréteur a contribué au risque de survenance de la pollution occasionnée par ce naufrage, en particulier s’il s’est abstenu de prendre les mesures visant à prévenir un tel événement telles que celles concernant le choix du navire (par. 78).
• [22] CdJ EC, 24 juin 2008, nr. C-188/07, Commune de Mesquer.
• [23] Il est important de noter que l’avocat-général n’arrivait pas à la même conclusion de son avis. Elle concluait qu’il est conforme au principe du pollueur-payeur au sens de l’article 15 de la directive-cadre relative aux déchets de mettre le solde des coûts d’élimination à charge de la collectivité. Conclusions AG Kokott, 13 mars 2008, Commune de Mesquer, par. 142.
• [24] H. BOCKEN, o.c., 403.
• [25] Voir plus en détail : L. NEYRET, “Naufrage de l’Erika : vers un droit commun de la réparation des atteintes à l’environnement”, Recueil Dalloz 2008, 2681-2689 ; T. DUMONT et N. HUTEN, “Le jugement Erika ou la consécration inachevée d’une approche patrimoniale de l’environnement”, RJE 2008, 205-221.
• [26] Une telle faute n’a pas été retenue par la Cour d’Appel.
• [27] Directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives, PB.L. nr. 312, 22.11.2008.
• [28] R. SLABBINCK, “Vergoeding voor slachtoffers van schadegevallen met olietankers. Hertekent de Erikarechtspraak het landschap ?”, dans : I. BOONE, I. CLAEYS et L. LAVRYSEN (eds.), Liber Amicorum Hubert Bocken, die keure, 2009, 466.
• [29] Ibidem.
• [30] Cette compétence était longtemps fondée par un recours aux pouvoirs implicites reconnus à l’article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980. Selon la dernière jurisprudence de la Cour d’Arbitrage (maintenant : Cour Constitutionnelle) les régions peuvent adopter des règles de responsabilité par rapport à toutes les matières qui leur ont été attribuées. Cour d’Arbitrage, n° 61/2004, 31 mars 2004.
• [31] H. BOCKEN, o.c., 406.
• [32] P. DE SMEDT, l.c., 1084.
• [33] Pour une analyse plus détaillée : H. BOCKEN, o.c., 409, note 22.
• [34] Ibidem.
• [35] P. DE SMEDT, l.c., 1170.
• [36] Exposé des motifs, Doc. Parl. Chambre, 1997-98, 1695/1, 35. Voir également : A. CARETTE, l.c., 364-365.
• [37] Ibidem.
• [38] P. DE SMEDT, l.c., 1104 ; H. BOCKEN, o.c., 411.
• [39] P. DE SMEDT, l.c., 1106 ; H. BOCKEN, o.c., 411.
• [40] P. DE SMEDT, l.c., 1106.
• [41] H. BOCKEN, o.c., 413.
• [42] Article 41 de la Loi.
• [43] Article 37, §4 de la Loi.
• [44] Exposé des motifs, Doc. Parl. Chambre, 1997-98, 1695/1, 36.
• [45] Article 2, §6 de la Loi.
• [46] P. DE SMEDT, l.c., 1116 ; A. CARETTE, l.c., 362.
• [47] Exposé des motifs, Doc. Parl. Chambre, 1997-98, 1695/1, 8.
• [48] Exposé des motifs, Doc. Parl. Chambre, 1997-98, 1695/1, 8.
• [49] P. DE SMEDT, l.c., 1116 ; H. BOCKEN, o.c., 416. Carette remarque qu’il y a probablement deux raisons pour lesquelles le législateur a défini la notion de dommage. D’abord, il y a la constatation que cette notion est souvent définie explicitement dans les traités internationaux. Ensuite, la distinction entre la notion ‘dommage’ et ‘perturbation environnementale’ nécessitait également une définition de la notion ‘dommage’. A. CARETTE, l.c., 363.
• [50] Article 2, 7° de la Loi.
• [51] Exposé des motifs, Doc. Parl. Chambre, 1997-98, 1695/1, 8.
• [52] Exposé des motifs, Doc. Parl. Chambre, 1997-98, 1695/1, 8.
• [53] H. BOCKEN, o.c., 416.
• [54] Article 2, 7° de l’arrêté royal du 25 octobre 2007 : “détérioration du milieu marin : toute forme de détérioration qui a un effet négatif ou est susceptible d’avoir un tel effet sur le milieu marin et qui donne lieu ou est susceptible de donner lieu à un dommage ou à une perturbation environnementale ; ces effets négatifs sur les espèces et les habitats doivent affecter la constitution ou le maintien d’un état de conservation favorable de tels habitats ou espèces”.
• [55] Arrêté royal du 25 octobre 2007 concernant les mesures de réparation de la détérioration significative du milieu marin et la récupération des coûts des mesures de prévention, des mesures de confinement et des mesures de réparation, Moniteur Belge 9 novembre 2007.
• [56] Les notions ‘état de conservation’ et ‘état de conservation favorable’ pour les espèces et habitats sont définies dans l’article 2, 8° de l’arrêté royal du 25 octobre 2007.
• [57] Pourtant, l’article 37, §3 de la Loi donne à certaines personnes physiques et associations de défense de l’environnement le droit de requête des mesures de réparation (voir ci-après).
• [58] Bon état écologique : état écologique des eaux marines tel que celles-ci conservent la diversité écologique et le dynamisme d'océans et de mers qui soient propres, en bon état sanitaire et productifs dans le cadre de leurs conditions intrinsèques, et que l'utilisation du milieu marin soit durable, sauvegardant ainsi le potentiel de celui-ci aux fins des utilisations et activités des générations actuelles et à venir, à savoir : a) la structure, les fonctions et les processus des écosystèmes qui composent le milieu marin, combinés aux facteurs physiographiques, géographiques, géologiques et climatiques qui leur sont associés, permettent auxdits écosystèmes de fonctionner pleinement et de conserver leur capacité d'adaptation aux changements environnementaux induits par les hommes. Les espèces et les habitats marins sont protégés, le déclin de la biodiversité dû à l'intervention de l'homme est évité, et la fonction de leurs différents composants biologiques est équilibrée ; b) les propriétés hydromorphologiques, physiques et chimiques des écosystèmes, y compris les propriétés résultant des activités humaines dans la zone concernée, soutiennent les écosystèmes de la manière décrite ci-avant (article 3, 5) de la Directive). Les rapports anthropiques de substances et d'énergie, y compris de source sonore, dans le milieu marin ne provoquent pas d'effets dus à la pollution. Le bon état écologique est défini à l'échelle de la région ou de la sous-région marine, telles que visées à l'article 4, sur la base des descripteurs qualitatifs prévus à l'annexe I. Une gestion adaptative adoptant une démarche fondée sur la notion d'écosystème est mise en oeuvre en vue de parvenir à un bon état écologique.
• [59] Exposé des motifs, Doc. Parl. Chambre, 1997-98, 1695/1, 35.
• [60] H. BOCKEN, o.c., 420.
• [61] H. BOCKEN, o.c., 419-420.
• [62] Cass. 19 février 2001 (voir : www.cass.be).
• [63] Exposé des motifs, Doc. Parl. Chambre, 1997-98, 1695/1, 35.
• [64] La Cour d’Appel acceptait la recevabilité d’une constitution de partie civile d’une association pour la protection de la nature contre une infraction à la législation d’urbanisme et l’aménagement du territoire dans un arrêt du 16 mars 2001, voir plus en détail : P. LEFRANC, “De burgerlijke partij in het milieustrafrecht”, dans : C. LARSSEN et M. PALLEMAERTS (eds.), L’Accès à la justice en matière d’environnement –Toegang tot de rechter in milieuzaken, Bruylant, 2005, Bruxelles, 172-176.
• [65] P. DE SMEDT, l.c., 1174 ; A. CARETTE, l.c., 370.
• [66] A. CARETTE, l.c., 371.
• [67] Conformément à la Loi du 12 janvier 1993, le président du tribunal de première instance, à la requête du procureur du Roi, d'une autorité administrative ou d'une personne morale telle que définie à l'article 2, peut constater l'existence d'un acte même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement. Il peut ordonner la cessation d'actes qui ont formé un commencement d'exécution, ou imposer des mesures visant à prévenir l'exécution de ces actes ou à empêcher des dommages à l'environnement. Voir : Loi du 12 janvier 1993 concernant un droit d'action en matière de protection de l’environnement, Moniteur Belge 19 février 1993.
• [68] P. DE SMEDT, l.c., 1147 ; A. CARETTE, l.c., 371-372.
• [69] Cet auteur se base sur l’extrait suivant des travaux préparatoires de la Loi qui rejetterait, en termes très claires, la solution adoptée aux Etats-Unis et en Italie où une indemnisation financière peut être obtenue sur la base de la valeur économique théorique des ressources endommagées (Exposé des motifs, Doc. Parl. Chambre, 1997-98, 1695/1, 8-9). H. BOCKEN, o.c., 430, note 73.
• [70] En néerlandais : ‘In §5 wordt de bepaling ingevoerd waarbij het herstel van elke schade of milieuverstoring zoveel mogelijk de voorkeur moet krijgen op de vergoeding ervan, evenals de bepaling dat de scheepseigenaar of de exploitant de kosten van de herstelmaatregelen moet dragen’. Exposé des motifs, Doc. Parl. Chambre, 2006-2007, 2748/1, 13.
• [71] Article 37, §6 de la Loi.
• [72] Voir plus en détail : R. SLABBINCK, “Implementatie van de Richtlijn Milieuschade : bevoegdheidsverdeling en overzicht van omzettingswetgeving”, dans : H. BOCKEN et R. SLABBINCK (eds.), Omzetting en uitvoering van de richtlijn Milieuschade, Kluwer, Mechelen, 2008, 59-68.
• [73] P. DE SMEDT, l.c., 1148-1150.
• [74] Article 40, §3 de la Loi.
• [75] Voir également dans l’article 37, §2 de la Loi.
• [76] R. SLABBINCK, “Implementatie van de Richtlijn Milieuschade : bevoegdheidsverdeling en overzicht van omzettingswetgeving”, dans : H. BOCKEN et R. SLABBINCK (eds.), Omzetting en uitvoering van de richtlijn Milieuschade, Kluwer, 2008, 59-68.
• [77] On a pourtant choisi d’implementer cette Directive par un arrêté royal : Arrêté royal du 23 juin 2010 relatif à la stratégie pour le milieu marin concernant les espaces marins belges, Moniteur Belge 13 juillet 2010.