La gouvernance forestière au Québec : le défi du changement institutionnel dans les systèmes socio-écologique interdépendant

Résumé

Le secteur forestier du Québec est en état de crise. Les raisons de cette tragédie émergente sont à la fois conjoncturelles et structurelles. Alors que l’origine de la crise actuelle est la plupart du temps attribuée à la refonte du régime forestier de 1986, l’histoire de la gouvernance des ressources forestières au Québec nous révèle que les problèmes auxquels ce secteur fait face aujourd’hui ne sont pas nouveaux. En effet, le caractère peu durable de l’exploitation forestière au Québec et la précarité du secteur vis-à-vis les aléas des marchés internationaux préoccupent depuis toujours les gestionnaires de la forêt de même que les acteurs sociaux, politiques et économiques de la province. Cependant, malgré les nombreux appels aux changements effectués depuis plus d’un siècle pour améliorer la soutenabilité de l’exploitation forestière, de même que l’équité des retombées socio-économiques qui en découlent, il appert que les nombreux changements effectués en marge des régimes forestiers qui se sont succédés au fil des décennies n’ont jamais parvenu à résoudre les problèmes fondamentaux auxquels est assujetti cette industrie. Face aux nombreux dilemmes environnementaux qui se dressent devant nous en ce début du 21^e siècle (ex. : changements climatiques, perte de la biodiversité, pollution, surexploitation des ressources naturelles) quelles leçons pouvons-nous tirer de l’histoire de la foresterie au Québec? En d’autres mots, pourquoi est-il si difficile de changer des institutions de gouvernance et la structure des retombées qui lui sont associées une fois qu’un régime parvient à s’imposer ?

Mots-clés :

• Gouvernance,
• changement institutionnel,
• système socio-écologique,
• régime forestier

Abstract

Quebec’s forestry sector is an a state of crisis. The reasons for this emerging tragedy include both conjunctural and structural elements. While the origins of this crisis are most often associated with the 1986 reform of the province’s forest regime, the history of forest resource governance in Quebec reveals that the problems affecting this sector are not new. In fact, the unsustainable nature of forest resource exploitation in Quebec and the sector’s vulnerability to sudden shifts in foreign commodity markets have always been at the forefront of concern to resource managers as well as social, political and economic actors within the province. However, in spite of ongoing calls for change over the last century to improve the sustainability of forest resource use and equity of socioeconomic outcomes, it appears as though the numerous changes enacted over the decades at the margin of succeeding forest regimes have yet to resolve the fundamental problems affecting this industry. When one considers the growing number of environmental dilemmas we now face at the onset of the 21^st century (e.g., climate change, biodiversity loss, pollution, overexploitation of natural resources), what lessons can be drawn from the history of forestry in Quebec? In other words, why is it so difficult to change unsustainable governance institutions and resulting payoff structure once a regime becomes established?

Keywords:

• Governance,
• institutional change,
• forest regime,
• socio-ecological system

Notes

• [1] Lors d’une conférence donnée à l’Institue des sciences de l’environnement à l'UQAM en 2007, le forestier en chef du Québec a identifié les principaux défis auxquels est confrontée l'industrie forestière comme suit: perte de marchés; force du dollars (depuis rebaissée); rigidité des normes et directives; conflit du bois d’oeuvre; coût élevé de la matière première; main d’oeuvre coûteuse (incluant le maintien des bénéfices marginaux); concurrence de l’Asie et de l’Amérique latine où les coûts de production sont beaucoup moindre en raison des coûts de mains d’oeuvre inférieurs et moyens technologiques beaucoup plus efficace.
• [2] Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 2001-2002, chapitre 4.
• [3] La ’tenue d’une enquête publique découle d’une intention du Parti Québécois, mais son exécution fut réalisée sous la bannière du Parti Libéral suite aux élections d’avril 2003.
• [4] Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise. URL [http://www.commission-foret.qc.ca/rapportfinal.htm/].
• [5] Un projet de loi sur la refonte du régime forestier fut déposé à l’Assemblée nationale le 12 juin 2009..
• [6] S’il est adopté, le nouveau projet de loi devrait entré en vigueur le 1^er avril 2013. Dans sa forme actuelle, le projet de loi ne contient aucunes mesures contraignantes concernant la mise en oeuvre de la gestion écosystémique, la création d’aires protégées, et la décentralisation de l’autorité décisionnelle dans la gestion des forêts publiques (recommandations clés du rapport de la Commission d’étude de 2004).
• [7] 1849: L'acte 12 Vict., chap. 30: Permet au commissaire des terres (ministre) d'accorder des licences de coupe de bois sur les terres non concédées de la Couronne, aux prix, aux conditions, et aux restrictions établis par le gouverneur en conseil. Malgré les nombreux amendements et refontes qui se sont succédés par la suite, la portée générale de cette loi est restée à peu près inchangée jusqu’en 1972. Alors que la durée initiale des licences (renouvelable) était de 12 mois, celle-ci fut amendée à plusieurs reprise et progressivement allongé durant le 20e siècle
• [8] Voir Hébert (2006) pour une description plus approfondie des pionniers de la conservation au Québec durant le 19^e siècle.
• [9] Assurer l’approvisionnement de la matière ligneuse pour le développement d’une industrie centrée sur la production de matière peu transformé (pâte, papier et bois d’oeuvre).
• [10] Traduction libre de : « All rules are nested in another set of rules that define how the first set of rules can be changed. »
• [11] Le modèle de Jones et Baumgartner suit étroitement une conceptualisation plus récente de la gouvernance qui considère que l’organisation et la régulation des activités humaines sont constituantes de systèmes complexes adaptatifs (Duit et Galez, 2008).
• [12] Voir : Ross, 1995 : 63-69 ; Howlett et Rayner, 2001
• [13] Voir : Minville, 1944, Charland, 1990; Ross, 1995; Bouthillier, 2001; Howlett, 2001.