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Dossier : Les échelles de l’éthique. La philosophie politique et la ville

Dépôts de déchets métropolitains et justice environnementale

  • Marie-Noëlle Carré

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  • Marie-Noëlle Carré
    Chercheuse associée au Centre de Recherche et de Documentation des Amériques (CREDA) (France)

Couverture de                Volume 11, numéro 1, Hiver 2016, p. 1-122, Les ateliers de l'éthique

Corps de l’article

À l’échelle mondiale, la population urbaine – soit 53,4% de la population totale – produit environ 1,8 milliard de tonnes de déchets tous les ans (Banque mondiale, 2014). Parmi les diverses modalités de traitement existantes [1], les sites d’enfouissement technique, également appelés décharges contrôlées ou dépôts de déchets dans cet article, reçoivent environ un tiers de ces déchets. Ces installations contribuent aux enjeux environnementaux planétaires, comme le changement climatique, la pollution des eaux de surface et souterraines et la consommation de ressources naturelles. Cependant, à la différence des décharges non ou semi-contrôlées, ce dispositif technique est aussi largement encouragé par de grandes organisations supranationales comme la Banque mondiale (Hoornweg et Bhada-Tata, 2012). En outre, depuis quelques années, certains de ces grands sites construits durant les années 1970 connaissent un revirement de leur fonction, de leur image et de leur place dans les villes. Objets de revendications socio-environnementales, ces équipements sont aussi visés par des projets de transformation en espaces verts et récréatifs destinés à servir la promotion des territoires.

Accompagnant les processus de métropolisation des espaces urbains, les très grands dépôts de déchets occupent donc une place complexe sur les plans urbanistique, politique, socio-économique et environnemental dans les villes contemporaines. Lorsqu’ils sont actifs, ils concentrent « les désavantages environnementaux » (Blanchon et coll., 2009, p. 49). Leur gestion territoriale entre alors en friction avec les dynamiques de transformation morphologique de l’étalement urbain, de la polynucléarisation, de la réticularisation et de la fragmentation sociospatiale des agglomérations confrontées à la métropolisation de certains de leurs territoires (Leroy, 2000). Une fois démis de leur fonction et soumis à des projets de transformation en tant qu’espaces récréatifs (parcs, terrains de golf), ils s’imbriquent aux stratégies de concurrence interurbaine qui caractérisent les territoires métropolitains, où se concentrent les pouvoirs, les ressources et les fonctions de connectivité avec le reste du monde. Les dépôts de déchets deviennent des espaces ouverts qui participent à la consolidation de « territoires politiques essentiels dans la transformation des sociétés capitalistes avancées » (Jouve et Lefèvre, 1999, p. 835). Malgré la persistance d’enjeux environnementaux, sanitaires et sociaux, ils cumulent « les avantages sociaux et environnementaux » (Blanchon et coll., 2009, p. 49).

Les dépôts de déchets posent donc un problème crucial pour l’exercice de l’action publique dans les territoires métropolitains. Comment assurer la juste distribution des coûts et bénéfices liés au choix de l’enfouissement sanitaire avant, pendant, mais aussi après la période d’activité de ces sites? Peut-on rendre compte de ces coûts et bénéfices engendrés à différentes échelles? Et surtout peut-on opérer une « priorisation parmi des valeurs distinctes » (Létourneau, 2010, p. 6) dans ces conditions? À première vue, le cadre théorique fourni par la justice environnementale semble approprié pour aborder ces questions. Il permet de tenir compte des enjeux de distribution des externalités négatives (odeurs, bruits, poussière, risques sanitaires) dans l’espace urbain, à plusieurs échelles. L’échelle symbolise une succession de niveaux qui ont du sens par rapport à une problématique particulière (Grataloup, 2004). Elle peut coïncider avec un découpage politico-administratif et des instances de compétence (la municipalité, la région, les frontières étatiques), mais elle peut aussi renvoyer à des découpages plus flous, comme le local, qui prend sens dans des situations déterminées telles que la proximité métrique ou relationnelle. Les échelles ne peuvent se comprendre sans les interactions qui interviennent entre différentes perspectives de compréhension du monde. Dans cet article, on y intègre aussi le temps intergénérationnel (passifs environnementaux), qui permet de prendre acte des défauts procéduraux et historiques de distribution (Rawls, 1971; Young, 1990). Néanmoins, la spatialité particulière de la ville « fait [aussi] ressortir une multitude de problèmes normatifs qui sont tout simplement invisibles lorsque l’on se représente les rapports entre citoyens sous la forme abstraite qu’ils prennent dans le contexte de l’État-nation » (Weinstock, 2009, p. 67). Couplés au fonctionnement à plusieurs échelles de la métropolisation, ces problèmes soulèvent un enjeu de gouvernance plus complexe, au sens de la capacité des actrices et acteurs à orienter le devenir de leur territoire. Le cadre de la justice environnementale est-il suffisant pour penser les problèmes de gouvernance des dépôts de déchets dans les territoires métropolitains, lesquels nécessitent de considérer les échelles locale et mondiale? Les actrices et acteurs métropolitain.es sont-elles, sont-ils outillé.es de manière adéquate pour relever ces défis?

Après une brève présentation d’études de cas, le propos se développera en deux parties. On mettra d’abord à jour la construction progressive du problème métropolitain des déchets. Celui-ci conduit les décideuses et décideurs à considérer à la fois la sécurité sanitaire des habitant.es, la fonctionnalité du système sociospatial métropolitain et la concurrence sur les plans de l’économie et de la durabilité. Les conceptions de l’environnement qu’elles et ils mobilisent pour justifier leurs choix s’entrechoquent parfois, conduisant à des « dilemmes » pour l’action publique. Ensuite, on montrera que la justice environnementale apporte des outils qui permettent en partie d’analyser les tensions nées des choix portant sur le devenir des dépôts de déchets. Néanmoins, pour appréhender ces espaces irréversiblement dégradés, mais dotés d’un fort potentiel de développement durable, l’article suggère d’élargir le cadre pratique de la justice environnementale. Il s’agira de prendre en compte la diversité des perspectives de raisonnement et d’action qui interviennent dans les décisions sur le devenir métropolitain.

Gestion des déchets et dilemmes environnementaux

La trajectoire spatiotemporelle des équipements d’enfouissement des déchets urbains solides construits dans les années 1960 et 1970 et fermés dans les années 2000 est indissociable des processus politiques, sociaux et économiques de métropolisation. Mais la double nécessité de prendre en charge les passifs environnementaux de ces sites et de les intégrer dans les politiques contemporaines de durabilité place les actrices et acteurs devant un problème complexe. Faut-il privilégier la sanctuarisation de ces espaces et leur fermeture au grand public, leurs impacts futurs étant encore mal connus? Dans ce cas, que faire de ces réserves foncières libres de construction, susceptibles d’être valorisées par l’aménagement en lieux récréatifs et verts? Les politiques de la ville durable incitent à cette réutilisation des espaces libres pour favoriser le lien social et ménager des espaces ouverts perçus comme synonymes d’une amélioration de la qualité de vie. Ce dilemme contemporain, ou situation qui offre une solution menant à des résultats différents, mais d’égal intérêt, résonne avec les tensions qui traversent la gestion des déchets. Il éclaire les problèmes qui accompagnent la décision des actrices et acteurs d’accorder la priorité à certaines valeurs plutôt qu’à d’autres pour aménager les territoires ou élargir le cadre dans lequel la gestion est opérée pour y inclure de nouveaux paramètres (bien être, acceptabilité sociale, performance technique, par exemple). Ces situations forcent les décideuses et décideurs à des choix relevant de l’éthique appliquée, laquelle « réfléchit en situation et s’intéresse particulièrement aux processus de décision » (Létourneau, 2010, p. 40). Or, les stratégies de « recadrage des différences » (Mugerauer et Manzo, 2008, p. 24) et de résorption des inégalités potentielles peuvent aussi modifier les équilibres observés à d’autres échelles. Il est donc important de comprendre les dilemmes passés et présents du fonctionnement des dépôts de déchets dans les territoires métropolitains pour rendre compte des enjeux éthiques et politiques sous-jacents aux décisions sur ces installations techniques.

1. Des infrastructures issues du paradigme technocentrique

Le premier dilemme à l’origine de la construction de dépôts de déchets se pose entre la santé publique et les profits économiques et sociaux tirés des stratégies de recyclage artisanal, à la fin du xviiie siècle. Sous les effets de la pensée hygiéniste, la gestion des déchets devient une catégorie de l’action publique d’abord dans les villes européennes, puis dans les villes nord-américaines (Barles, 2005; Melosi, 2000), alors que l’urbanisation connaît une première phase d’intensification, liée à la Révolution industrielle. Les dépôts de résidus urbains sont organisés selon le principe de la séparation des humain.es et de leurs matières détritiques : le potentiel pathogène de ces dernières est mal connu, mais pressenti par les médecins qui recommandent la purification par le feu (incinération et confinement) plutôt que la récupération de ces matériaux mis au rebut (Beaune, 1999). Le chiffonnage, pratiqué par des individus marginalisés qui revendaient les résidus triés à des industries spécialisées par matériau (Barles, 2005) est progressivement interdit ou supprimé dans bon nombre de villes. Dans les années 1970, l’ingénierie sanitaire vient prêter main forte aux professionnel.les de la santé dans leur mission de préservation de la vie humaine. Longtemps en retrait de la gestion des déchets solides, cette profession est remise à l’honneur. Elle fournit les moyens d’améliorer l’hygiène publique et la sécurité sanitaire à un moment où les villes connaissent une nouvelle phase de transformation et d’accroissement démographique. Le succès de ces missions conditionne aussi l’image et l’attractivité des États, dont certains misent alors sur l’excellence sanitaire. En 1976, la concurrence interétatique et interrégionale bat son plein, les Amériques remportant la course à l’éradication de la variole (Lima, 2002, p. 28).

La fédération des efforts des médecins et des ingénieur.es sanitaires pour transformer la gestion des déchets conduit au profond changement des paysages techniques des métropoles américaines. En effet, le paradigme retenu pour répondre à ces défis est celui du technocentrisme. Celui-ci « reconnaît l’existence des problèmes environnementaux tout en croyant sans restriction que l’homme sera toujours en mesure de les résoudre par des moyens technologiques et de poursuivre une croissance illimitée » (Pepper, 1996, p. 38). Les équipements aménagés se distinguent de ceux qui étaient utilisés jusqu’alors par leur localisation, leur taille et leur capacité volumétrique. Tout d’abord, les décharges sont situées dans un anneau périurbain qui est le siège d’équipements utiles, mais éloignés, car « ils sont encombrants et de voisinage désagréable » (Donadieu et Fleury, 2003, p. 20). C’était déjà le cas au xixe siècle, mais les équipements rattrapés par l’urbanisation ont été progressivement fermés. Dans les années 1960, ils sont remplacés par des installations construites à plusieurs dizaines de kilomètres des espaces habités. Ce déplacement s’inscrit dans un cadre de modernisation des infrastructures de transport. Ainsi les autoroutes facilitent-elles le transit de centaines de camions vers les dépôts de déchets. Les infrastructures de gestion des déchets ne sont plus ces « parents pauvres de l’ingénierie sanitaire », que diagnostiquait le journaliste étatsunien Georges W. Fuller (1925) au début du xxe siècle. La diffusion de normes internationales de prévention de la pollution conduit à l’adoption de techniques de protection des sols, des eaux souterraines et de surface et de l’atmosphère.

2. La question environnementale, en conflit avec la question sanitaire?

Dans les années 1970, un nouveau dilemme émerge entre le recours à l’élimination des déchets comme solution sanitaire et la prise en compte de l’équité intergénérationnelle dans les modèles de développement. La question des déchets intervient dans les discussions sur le développement durable sous la forme d’un constat critique. Celui-ci engage les schémas économiques et sociaux à l’origine de l’accroissement des déchets. À la faveur de la division internationale du travail, de la diminution des coûts de transport et de l’élévation du niveau de vie et de confort matériel dans les villes, les citadin.es accèdent toujours plus largement à la consommation de masse. Pour la sociologue Susan Strasser (2000), « déchets » et « désir » (Waste and Want) rythment le développement de la société étatsunienne. À Buenos Aires, les déchets enfouis passent de 2,5 à 5,3 millions de tonnes par an entre 1980 et 2000 (Carré, 2013, p. 55). L’évolution est similaire à celle du Québec où l’augmentation de la production de déchets atteint 57%, passant de 7 à 11 millions de tonnes entre 1988 et 2000 (FCQGED, 2002).

Pour l’économiste Garrett Hardin (1968), la production et l’évacuation de déchets posent le même problème que l’utilisation abusive et le gaspillage de ressources naturelles. Faute de législation appropriée, les résidus sont déversés sans contrôle, conduisant à la pollution et à l’augmentation de la toxicité des milieux. Par ailleurs, les flux internationaux de déchets parfois toxiques et industriels entraînent aussi une prise de conscience sur la dette écologique entre pays du Nord et du Sud. À l’échelle locale, l’accroissement des quantités de déchets à enfouir et l’accumulation des matières résiduelles signalent l’apparition de nouveaux matériaux comme le plastique ou les composants électroniques, dont le volume et la dégradation plus lente compromettent la durée de vie et la sécurité des dépôts de déchets. L’enfouissement de solvants, de peintures, de pesticides, d’aérosols et de produits toxiques augmente leur dangerosité. En 1994, le sociologue québécois Michel Séguin cite un rapport du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) de 1989 qui indique que « des composés comme le carbone, le cuivre ou le soufre peuvent s’échapper de lieux d’enfouissement pendant des centaines d’années » (Séguin, 1994, p. 46). Autour des épisodes de la conférence de Stockholm (1972) et du Sommet de la Terre de Río (1992) se greffent des mouvements activistes qui expriment les inquiétudes environnementales et agissent comme « lanceurs d’alerte » (Berstein et Jasper, 1998) aux échelles mondiale et régionale. Aux préoccupations pour la sécurité sanitaire s’ajoutent donc d’autres préférences morales qui enrichissent le rapport à l’environnement en introduisant la dimension temporelle et politique : l’équité intergénérationnelle, la précaution, la responsabilité (Jonas, 1979).

C’est aussi parce que ces valeurs s’affirment avec force au tournant du xxe siècle que les résidus des métropoles basculent dans les logiques économiques mondialisées sous deux formes principales. Tout d’abord, les actrices et acteurs privé.es du secteur des déchets se professionnalisent davantage pour répondre à la demande des actrices et acteurs métropolitain.es d’adopter un comportement respectueux de l’environnement, économe en énergie et en ressources, et efficient (Lorrain, 2002). À Buenos Aires, le dépôt de déchets contrôlé le plus récent (Norte III) est conçu pour accueillir un système de valorisation énergétique du gaz méthane (biogaz), une aire de compostage, un centre de tri des emballages au nom des Mécanismes de développement propre (MDP). Ces initiatives sont décisives pour la promotion des territoires métropolitains, après la signature du protocole de Kyoto sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre en 1997.

3. Des infrastructures « vertes » dans les territoires métropolitains

À partir des années 2000, la formalisation progressive du concept d’Anthropocène (Crutzen et Stoermer, 2000) ouvre un troisième dilemme dans la gestion de l’élimination des déchets. Dans cette nouvelle ère géologique dont « nous sommes les héros » (Lorius et Carpentier, 2011), la crise des valeurs environnementales associée aux résidus ne soulève pas qu’un problème éthique relatif aux matériaux, à leur production, à leur circulation et à leur consommation (Hawkins, 2008; Thompson, 2015; Harpet, 2000). Elle révèle aussi l’importance de la dimension foncière des déchets. Les déchets participent aux changements de la composition de l’atmosphère (émissions de méthane) et des eaux (pollution, océans de plastique). Mais ils modifient aussi irrévocablement la composition des sols et la topographie. La sécurité sanitaire et la protection d’un environnement sain font donc à nouveau dilemme, mais cette fois-ci dans un monde dont on connaît toujours mieux la finitude des ressources. Il s’agit de garantir la santé publique tout en incorporant les dépôts de déchets fermés dans les logiques de développement métropolitain durable, qui encouragent la densification (Charte d’Aalborg, 1994). L’arrêt, puis la remise en fonction des équipements d’enfouissement clôturés au cours des années 2000 sont ainsi placés sous le signe d’une transformation en infrastructure « verte » (Benedikt et McMahon, 2001).

La logique n’est pas nouvelle, mais elle change d’ampleur avec les installations contemporaines et les projets de planification dans lesquels ils sont parfois insérés. En effet, les déchets ont toujours été utilisés comme matériaux de comblement des sols et ont souvent fait l’objet d’une transformation en parcs urbains. À Paris, le parc des Buttes-Chaumont est édifié en 1867 sur une ancienne décharge, qui a elle-même succédé à une carrière. À Montréal, les parcs Père-Marquette et Laurier sont d’anciens dépôts de déchets. À Buenos Aires, le dépotoir de la Quema, fermé en 1977, a servi à la construction du complexe sportif Julio A. Roca. De manière plus générale, cette stratégie consiste en une spéculation sur la valorisation d’espaces dégradés et de faible valeur foncière. À Montréal, c’est à la suite de l’épuisement de la carrière de pierre calcaire tenue par les frères Miron que ces derniers décident de convertir la cavité creusée par des décennies d’exploitation en un site d’enfouissement. À Buenos Aires, les bas champs du lit majeur du Río de la Plata sont investis dès 1978. La valeur des terrains décroît alors en fonction de leur éloignement du centre, en raison du moindre équipement des parcelles, de leur caractère parfois non constructible, de leur connexion limitée aux espaces des affaires et d’une moindre rivalité des actrices et acteurs économiques pour se les approprier.

De fortes contraintes subsistent toutefois lorsqu’un projet de valorisation sous forme de parc urbain est lancé. Les sols sont instables en raison des mouvements géotechniques occasionnés par la décomposition des déchets, la construction de bâtiments s’avérant impossible dans un premier temps. Ce même processus entraîne la production de gaz méthane, hautement inflammable et explosif, ce qui rend nécessaire de le capter et de le drainer vers des centrales de combustion afin d’assurer la sécurité sur le site et aux alentours. Les installations des dépôts de déchets fermés sont donc réservées au divertissement et à la récréation de plein air. Ces projets correspondent à une « nouvelle forme de déploiement du politique » (Pinson, 2009) qui répond elle-même à la nécessité pour les villes de promouvoir leurs avantages comparatifs. Elles se démarquent de leurs concurrentes en mettant en évidence « des lieux dotés de qualités particulières, des externalités rares, des savoir-faire et des spécialisations dans des domaines de pointe » (ibid., p. 117). Par exemple, Montréal a présenté le projet du Complexe environnemental Saint-Michel à l’Exposition universelle de Shanghai en 2010, argumentant qu’il s’agissait d’un « projet d’aménagement exemplaire » (Ville de Montréal, 2010, p. 1) sur les plans technique, paysager, économique et social. À l’échelle locale, ces projets répondent aussi à une logique de rentabilité pour les collectivités territoriales. Au Québec (MAMOT, 2014) et en Argentine (Martino, Romero et Cadelli, 2012), les revenus des taxes foncières approvisionnent à hauteur de 50% le budget de fonctionnement des municipalités. L’augmentation de la qualité de vie peut donc accroître la valeur des terrains et avoir des retombées sur le trésor public.

Les trois dilemmes qui sous-tendent la trajectoire sociohistorique des dépôts de déchets mettent à jour les inflexions du rapport entre nature et société à travers la gestion des résidus. Ils soulignent aussi l’émergence de nouvelles dynamiques d’ensemble de structuration des activités humaines dans l’espace (Planel et Jaglin, 2014, p. 27). Or, sur le terrain, ces modalités d’organisation des territoires et ces conceptions de l’environnement s’imbriquent et se superposent plutôt qu’elles ne se succèdent dans le temps et l’espace. Les dépôts de déchets construits dans les années 1970 traversent donc ces différentes phases de débat tout en restant fonctionnels. Lors de leur fermeture, les actrices et acteurs métropolitain.es arbitrent alors entre les valeurs de protection de la nature, de la santé humaine et du développement économique qui sont autant de strates des « conséquences de la modernité » (Giddens, 1990).

La justice environnementale : un outil d’analyse et d’action suffisant?

La capacité à prendre la responsabilité de ces choix chez les actrices et acteurs métropolitain.es intervenant dans l’action publique territoriale soulève un problème de justice environnementale. Il existe plusieurs interprétations de cette notion polysémique (Dufaux et Gervais-Lambony, 2009, p. 4). De manière générale, elle désigne la répartition équitable des coûts et bénéfices environnementaux liés au fonctionnement des sociétés. Plusieurs chantiers, fondés sur le constat d’inégalités, peuvent être indiqués (Gobert, 2010, p. 71) : l’exposition à un impact environnemental (pollution, risque technologique); l’accès aux ressources environnementales (espaces verts); la capacité à influencer les décisions affectant l’environnement (participation citoyenne aux décisions politiques) et la justice à l’égard de l’environnement (maintien de la biodiversité). En tant que « chemin vers l’intervention » (Dejean, 2013, p. 177), la justice environnementale devrait donc permettre de résoudre, d’atténuer et de corriger ces inégalités et celles qui sont liées aux décisions sur les dépôts de déchets. Cependant, le fait métropolitain se caractérise aussi par l’exercice politique de la gouvernance comme « négociation constante sur les conditions d’exercice du pouvoir » (Amilhat-Szary, 2010, p. 7). S’intéresser aux projets d’aménagement des grands dépôts de déchets fermés comme moyen de la justice environnementale suppose donc de dialoguer aussi avec les différentes conceptions de l’équité qui soutiennent les théories de la justice. D’une part, le constat des inégalités peut aboutir à une démarche d’« optimisation des inégalités destinée à la promotion maximale des plus modestes » (Dufaux et Gervais- Lambony, 2009, p. 4; Rawls, 1971). D’autre part, cette redistribution doit tenir compte de la procédure qui permet aux parties prenantes de négocier les conditions de cette équité (Dufaux et Gervais-Lambony, 2009, p. 5; Young, 1990). Elle suppose d’écarter une conception universelle de l’équité et de développer la réflexion sur le contexte de gouvernance dans lequel elle est formulée. À Montréal et à Buenos Aires, cette approche permet d’éclairer en partie la divergence des parties prenantes quant aux projets de revalorisation des dépôts de déchets fermés. On soulignera les enjeux distributifs économiques, sociaux et environnementaux qui entourent les deux cas. Puis, avec l’approche procédurale, on explorera comment les initiatives destinées à corriger les inégalités et à aboutir à une décision d’aménagement équitable produisent l’approbation du projet dans le premier cas, et son rejet dans l’autre.

1. Enjeux distributifs et vulnérabilités intersectionnelles

La notion de justice environnementale naît des revendications formulées par des groupes du Dixieland, aux États-Unis, dès 1987 (Bullard, 1990). Les populations pauvres et afro-américaines de Warren County, en Caroline du Nord, protestent contre l’existence dans leur quartier d’un dépôt de produits toxiques industriels, les polychlorobiphényles, ou PCB. Cet engagement citoyen trouve un vif écho dans les controverses et les récits d’injustices formulés par des groupes sociaux voisins des équipements d’enfouissement des déchets à Montréal et à Buenos Aires. Les habitant.es utilisent leurs propres observations pour diagnostiquer leur surexposition à l’impact environnemental des dépôts de déchets près desquels elles et ils vivent. À Montréal, l’Association pour la défense des droits des Michelois (ADDM) recense les nuisances et les menaces potentielles des activités d’enfouissement des déchets et d’extraction de calcaire, conduites simultanément : bruits, explosions, chutes de débris rocheux, poussière, risques de pollution des eaux et d’infiltration de méthane, présence de rongeurs. Elle en présente un mémoire lors des audiences publiques sur la fermeture du centre d’enfouissement des déchets en 1994 (Martin, 2002; ADDM, 1993). À Buenos Aires, les riverain.es du site de Villa Dominico scrutent les allées et venues des camions de déchets, répertorient les cas de maladies respiratoires, dermatologiques et endocriniennes, surveillent les incendies incontrôlés dans les dépôts (Carré, 2013, p. 122; Carré, 2008-2011).

La qualité de « puits de déchets » est renforcée par la concentration d’autres installations polluantes. À Montréal, le quartier Saint-Michel est cerné par l’autoroute métropolitaine (A40). Son territoire accueille aussi un dépôt à neige dans la carrière Francon ainsi que l’un des plus importants services de remisage d’autos remorquées sur la voie publique à Montréal. Les deux services, tout comme celui de l’enfouissement, sont marqués par un va-et-vient continu de véhicules pesants, polluants et bruyants. Quelques établissements industriels sont installés à proximité des deux carrières et du boulevard Pie-ix. À Buenos Aires, une bonne partie des terrains de la municipalité d’Avellaneda est occupée par les installations du pôle pétrochimique Dock Sud. Celui-ci se situe à proximité du Riachuelo, un cours d’eau utilisé comme égout à ciel ouvert par l’industrie riveraine, et au nombre des plus pollués d’Amérique latine. Lors d’une audience publique sur le projet d’aménagement du dépôt de déchets de Villa Dominico, l’intendant de la municipalité d’Avellaneda souligne le défaut d’accès aux services par contraste avec le nord de l’agglomération ainsi que la concurrence entre ces territoires :

le nord de Buenos Aires a la plage, des embarcadères, des immeubles, un développement très important, et ce sont les gens du nord qui en profitent […] Au nord, il n’y a pas de complexe pétrochimique; au sud il y a un complexe pétrochimique; au nord, il n’y a pas de Riachuelo, au sud il y a un Riachuelo. […] Il est temps que le sud du Grand Buenos Aires commence à récupérer ses terres et à améliorer les espaces d’accès libre pour toute la société

Defensoría del Pueblo de Avellaneda, 2008, p. 4

Cette exposition aux impacts environnementaux se situe à l’intersection d’autres vulnérabilités socio-économiques des habitant.es. Ainsi, à Montréal, le profil sociodémographique de l’arrondissement Villeray-Saint-Michel-Parc Extension indiquait qu’en 2011, 44% de la population était née hors du Canada, avec une surreprésentation de l’Italie, d’Haïti, du Maroc et de l’Algérie depuis 2006. La maîtrise du français et de l’anglais est un enjeu important, même si la présence de populations francophones (Haïti, Maghreb) a contribué à atténuer les questions de communication et de participation politique dans le quartier (Montréal en statistiques, 2014, p. 5). L’arrondissement est l’un des plus pauvres de Montréal, avec un taux d’emploi de 53% et un revenu individuel moyen de 25 490 $ (contre 63% et 34 000 $ pour l’Île de Montréal) (Montréal en statistiques, 2014, p. 37). À Buenos Aires, les municipalités d’Avellaneda et de Quilmes se situent dans un corridor historiquement industriel qui a pâti de la crise de 2001. En 2010, à Quilmes et Avellaneda, le taux d’emploi officiel atteint 62,7 et 63,7% contre une moyenne de 64,8% pour la métropole (INDEC, 2010). Le taux de pauvreté varie entre 5 et 14% (ibid.). [2] Entre 13,5% et 20,6% de la population d’Avellaneda et de Quilmes vit dans des quartiers informels, contre une moyenne de 10% dans l’agglomération (Cravino et coll., 2008). Une bonne partie de leurs habitant.es viennent de l’immigration limitrophe (Paraguay, Bolivie, Pérou).

Plus qu’à résoudre les conflits de valeurs énoncés en première partie, la justice distributive sert ici surtout de révélateur de la complexité, de la profondeur temporelle, de la superposition des enjeux d’aménagement et de développement territorial. À travers les récits des actrices et acteurs et la considération des données statistiques, elle permet de constater un recoupement des inégalités sociales, économiques, politiques et environnementales. Les choix des actrices et acteurs métropolitain.es sur le devenir des dépôts de déchets fermés engagent donc plus qu’une décision technique ou un dilemme environnemental. Comme l’indique le responsable du cabinet d’urbanisme chargé de revaloriser le site de Villa Dominico à Buenos Aires, « l’idée, c’est de rendre possible un lieu plus heureux, plus agréable, moins compliqué, moins traumatique » (entretien du 2 juin 2010). Face à cet enjeu de durabilité, les actrices et acteurs métropolitain.es sont-elles, sont-ils outillé.es pour corriger ou atténuer les défauts de distribution et assurer l’équité?

2. Territoires de la justice procédurale et enjeux de l’ingénierie scalaire

La justice procédurale apparaît comme un outil pertinent pour mesurer la marge de manoeuvre dont disposent les parties prenantes pour négocier les conditions de l’équité. Elle a été préconisée par les théoricien.nes de la justice distributive partisan.es de l’amélioration de la démocratie en ville et de son rapprochement des citoyen.nes (Young, 1990). Elle suppose que tout.e actrice et acteur peut exprimer son point de vue, être pris.e en compte dans les décisions finales, et peut donc participer à la formulation d’une solution juste et équitable. La justice procédurale permet de prémunir les parties prenantes contre les effets de la domination, laquelle empêche certains groupes de faire des choix et l’oppression, laquelle empêche certains groupes d’acquérir les moyens mêmes de faire des choix (Dufaux et, Gervais-Lambony, 2009 : 5-6). La domination s’exprime, par exemple à travers l’exploitation, la marginalisation, l’absence de pouvoir, l’impérialisme culturel, la violence (Young, 1990 ; Harvey, 2001). Dans le cadre des décisions sur les dépôts de déchets fermés, les principales formes d’oppression susceptibles d’entrer en jeu sont les trois premières : l’exploitation, la marginalisation, l’absence de pouvoir. Elles peuvent aggraver le constat d’injustice distributive dont les parties prenantes riveraines des dépôts de déchets fermés s’estiment victimes. Néanmoins, pour comprendre leur rôle dans les négociations sur une décision équitable, il est nécessaire de présenter au préalable les conditions de distribution des compétences et des pouvoirs.

La montée d’une volonté de participation citoyenne dans les années 1990 a creusé le décalage entre le fonctionnement et les ajustements contemporains du couple « espace-pouvoir » (Planel, Jaglin, 2014 : 28) formulé dans les années 1970. Les institutions métropolitaines centralisées, alors créées pour « tirer parti des économies d’échelle qu’un territoire vaste et une population plus importante leur assurent » (Jouve et Lefèvre, 1999, p. 839) sont accusées d’opacité. Déconnectées des réalités locales, elles affirment difficilement leur légitimité territoriale (Collin, Léveillée et Poitras, 2001). Ce décalage est particulièrement palpable dans les territoires métropolitains qui vivent une « opportunité historique » (Bagnasco et Le Galès, 1997) et s’affirment en tant qu’acteurs du développement à plusieurs échelles. Le recentrement sur l’échelle locale favorise l’émergence et la participation de groupes associatifs qui tentent de se faire entendre dans un contexte métropolitain pour obtenir un arbitrage favorable à une meilleure répartition des coûts et bénéfices environnementaux. Mais comme le montrent les projets de revalorisation des dépôts, ce processus peut aussi aboutir à des résultats asymétriques.

À Montréal, la consolidation de l’initiative citoyenne autour de l’organisme Vivre Saint-Michel en santé (VSMS) entraîne un saut qualitatif à Saint-Michel. Coordonnant l’ensemble des initiatives locales en matière de santé, de logement, d’environnement, d’emploi et d’urbanisme, VSMS devient rapidement un interlocuteur des élu.es du quartier, de la Ville de Montréal et des organismes philanthropiques (Centraide). En coordonnant les demandes sociales, urbanistiques et environnementales, l’organisme articule un discours fort et unifié qui aboutit à la mise en oeuvre d’un projet de transformation du quartier. En 2011, il prend les rênes du plan stratégique et des tables de concertation destinés à mettre sur pied un projet de revitalisation urbaine intégrée (RUI) à l’image des habitant.es du quartier. Le complexe environnemental Saint-Michel joue alors un rôle important dans cette démarche. En 1996, les terrains situés en lisière du dépotoir accueillent une partie des locaux du Cirque du soleil. Jusqu’en 2016, cette entreprise stimule l’emploi local en recrutant des travailleur.es michelois.es. L’initiative a rejoint les intérêts des élu.es du quartier, soucieuses et soucieux d’offrir une meilleure qualité de vie en encourageant l’aménagement d’un parc public. L’organisme a aussi suscité l’intérêt des élu.es métropolitain.es désireuses et désireux de faire valoir l’exemplarité de la participation citoyenne et de l’aménagement montréalais à l’échelle mondiale.

À Buenos Aires, la montée de la participation citoyenne aboutit à un autre résultat. La fermeture de la décharge contrôlée avait fait l’objet de mobilisations coordonnées par un groupe de mères vivant en amont du site, soucieuses de la santé de leurs enfants. Ces dernières, tout comme les gouvernements locaux, voient dans le projet de valorisation postenfouissement une locomotive de la valeur foncière, de la diversification des activités commerciales et de l’accroissement de l’emploi, comme elles l’expriment dans une audience publique tenue en 2008 (Defensoría del Pueblo de Avellaneda, 2008). Pour ce groupe, la construction d’un ensemble immobilier et d’un parc métropolitain compense les impacts environnementaux liés au site d’enfouissement. Un autre groupe, le Forum de défense du Río de la Plata se mobilise contre le projet, argumentant pour la justice à l’égard de l’environnement. Ses arguments sont dirigés surtout vers le projet immobilier. Selon ce groupe, le projet risque de détruire les vestiges d’un écosystème particulier, la forêt ripuaire subtropicale. Composé de petits propriétaires soucieux de la valeur de leurs biens, le groupe redoute aussi le déplacement des impacts environnementaux : inondations potentielles liées à la construction de bâtiments en zone inondable, risque de suintement des lixiviats dans les ruisseaux voisins. Après l’audience de 2008, les investisseuses et investisseurs ne parviennent pas à proposer une solution équitable et le groupe citoyen dépose une plainte auprès de la cour de justice de la province de Buenos Aires. Ils obtiennent gain de cause, le projet de la Nueva Costa del Plata étant suspendu pour une durée indéterminée (Foro en Defensa del Río de la Plata, s. d.). Ce cas suggère les défauts de négociation d’une décision juste et équitable, alors même que le projet pouvait peut-être générer des retombées positives à l’échelle locale et dans le sud métropolitain. Le blocage souligne l’hétérogénéité des demandes citoyennes. Il indique aussi les interrogations qui pèsent sur la capacité des processus participatifs à contenir l’oppression et la domination, expérimentées lors de la dictature militaire (1976-1983) et des années 1990, ultralibérales. Dans ces conditions, comment résoudre « les discordances et contradictions entre l’équité environnementale des politiques et la justice réclamée par les mouvements sociaux » (Blanchon et coll., 2009, p. 36)?

3. Les enjeux de la reconnaissance

La reconnaissance du rapport spécifique des communautés avec les territoires impliqués s’avère tout aussi indispensable que la mise en place de processus participatifs pour opérationnaliser la justice (Schlosberg, 2004). La reconnaissance s’imbrique étroitement à l’ingénierie scalaire comme « ressource politique qui permet d’opérer un nouveau partage des pouvoirs dans l’espace » (Planel et coll., 2014, p. 41). En effet, elle permet de tenir compte des trajectoires sociospatiales et temporelles dans lesquelles sont enchâssés les dépôts de déchets fermés et les projets de valorisation postenfouissement. D’après plusieurs travaux en philosophie politique, la reconnaissance est une condition inhérente à la justice distributive et procédurale. Il ne s’agit pas d’un bien, mais d’une « norme sociale » préalable à l’appartenance à une communauté politique (Schlosberg, 2004, p. 521). Dans le cas des dépôts de déchets fermés, elle suppose la reconnaissance des dommages liés aux choix effectués par l’action publique, lorsque ses représentant.es ont été confronté.es aux dilemmes exposés en première partie. Cette reconnaissance peut aboutir à la mise en place de dispositifs de compensation, dont fait partie la transformation des dépôts de déchets en parcs publics. Cette démarche peut s’avérer féconde pour la reconnaissance à condition de conduire à une redéfinition de la responsabilité des développeuses et développeurs, des autorités compétentes et de la société civile, condition sine qua non de la soutenabilité des choix infrastructurels (Gobert, 2010). Cependant, dans un contexte métropolitain où les échelles locale, régionale et mondiale sont étroitement imbriquées et où les inerties des choix peuvent entraver ce virage, la reconnaissance du dommage, de ses victimes et de la nature de la compensation appelle une approche à plusieurs angles.

Sur le plan local, la reconnaissance s’étend aux parties prenantes riveraines du site, qui sont en droit de se voir reconnaître les dangers potentiels auxquels elles sont exposées et d’exiger leur protection ainsi que celles des générations futures. Cela suppose une vigilance accrue de la part des autorités publiques et des actions de communication à long terme afin de préserver les résident.es des aléas technologiques et sanitaires. D’une part, comme l’a montré le géographe Frédéric Ogé (2012), la mémoire de la localisation, des opérations de gestion et du contenu des sols dégradés peut se perdre très rapidement, les actrices et acteurs métropolitain.es ne témoignant que peu d’intérêt pour la connaissance du passé environnemental des « espaces maltraités ». Ainsi à Montréal, les archives de l’enfouissement des déchets ont brûlé dans un incendie criminel au moment de l’expropriation de la carrière Miron, ce qui crée une lacune dans la connaissance des volumes enfouis et de leur degré de dangerosité. D’autre part, l’économiste Jacques Méry met en évidence combien le « choix de l’horizon temporel » dans la définition des seuils de pollution acceptables causés par les dépôts de déchets peut aussi avoir un impact sur le diagnostic final en terme de dangerosité ou de nuisances. Comme il l’indique pour les émissions de méthane, « on peut donc se retrouver dans la situation où les générations futures peuvent être impactées alors que l’horizon temporel utilisé pour l’analyse est bien plus court » (Méry, 2010, p. 4). À Montréal, la surveillance technique étroite des mouvements des sols et de la circulation du méthane (Héroux, 2008), tout comme l’information historique fournie par l’institution muséale de la TOHU (soutenue par le Cirque du soleil) favorisent la sensibilisation au passé du site et à ses enjeux actuels.

La justice environnementale requiert aussi de dépasser une conception de l’échelle opérationnelle comme celle d’un « espace clos et de prendre acte des dynamiques de structuration verticale de l’espace et des dynamiques socio-spatiales qui font le monde contemporain » (Planel et coll., 2014, p. 41). Néanmoins, le choix de l’échelle de l’agglomération pour pratiquer la reconnaissance soulève d’autres problèmes. D’une part, plusieurs auteur.es ont invoqué le risque de l’éviction, inhérent aux mouvements de population qu’entraînent les projets de valorisation. À Buenos Aires, la construction de nombreux quartiers privés de luxe dans la proximité du dépôt de déchets fermé a suivi l’annonce du lancement du projet de valorisation postenfouissement, en 2004 (Baer, 2012). Une conséquence possible de cette dynamique pourrait être le rachat progressif des terrains sur lesquels sont situés les quartiers informels. Cela contraindrait leurs habitant.es déjà vulnérables, mais non indemnisables sur le plan foncier, à se déplacer vers des municipalités plus lointaines. D’autre part, le déplacement des activités d’enfouissement des déchets vers un nouveau site pose la question de l’injustice éprouvée par de nouvelles parties prenantes confrontées à la concentration d’impacts environnementaux sur leur territoire. À l’échelle mondiale, ce choix pose une nouvelle fois le dilemme de la justice globale énoncé à la fin de la première partie. Mais il s’assortit désormais de mesures de compensation destinées à reconnaître et indemniser les parties prenantes pour les dommages causés par la proximité d’un site d’enfouissement. Par ailleurs, l’intervention d’organismes de médiation et d’audience, comme le Bureau des audiences publiques de l’environnement (BAPE), au Québec, permet de prendre en compte la parole de ces dernières. Ces organismes consultatifs émettent des recommandations aux commanditaires des projets. Ils formulent les conditions d’une décision équitable, susceptible de remporter le consensus. Enfin, l’injustice éprouvée par les gouvernements locaux contraints de recourir aux nouveaux équipements soulève le problème du défaut de services causé par la fermeture des sites d’enfouissement. Cette configuration peut s’avérer problématique pour les municipalités dotées de faibles ressources. Ainsi, à Buenos Aires, la fermeture du dépôt de déchets de Villa Dominico a contraint les municipalités du sud de l’agglomération à modifier le parcours des camions de la collecte des déchets, au prix d’une augmentation importante du budget consacré à ce service – de l’ordre de 160% pour certaines municipalités (Carré, 2013, p. 99-100). La situation a conduit l’échelon politico-administratif supérieur, celui de la province de Buenos Aires, à faire construire de toute urgence une station de transfert afin de diminuer la pression budgétaire et d’éviter les déversements à ciel ouvert.

La présentation de la justice distributive, procédurale, et des enjeux plus spécifiques de la reconnaissance des dommages liés aux dépôts de déchets fermés a permis de mettre en évidence le fait que les représentant.es de l’action publique territoriale sont loin de n’avoir à résoudre que les seules conséquences techniques des choix effectués par le passé. Elles et ils doivent aussi prendre en compte l’imbrication d’autres enjeux distributifs (services, ressources, qualité de vie, intégration sociale) et d’enjeux procéduraux, liés aux relations de pouvoir et à leur inscription sur le temps long des territoires. Cette approche de la gouvernance des projets de valorisation des dépôts de déchets fermés a aussi permis de mettre en évidence la difficulté à transférer des modèles de gestion standardisés. Le contexte, tout comme ses conséquences plus larges (enjeux de la reconnaissance) apparaissent alors comme des pièces maîtresses de la justice environnementale à titre de voie de réparation postenfouissement.

Conclusion

Cet article avait pour principal objectif de montrer que la justice environnementale constitue un cadre solide, mais qui nécessite d’être adapté pour appréhender au mieux les dynamiques métropolitaines. Le cas des dépôts de déchets fermés permet une lecture originale de ces dynamiques. En effet, comme l’a montré l’analyse sociohistorique de la première partie, les décharges contrôlées de déchets constituent des objets hybrides qui empruntent aux deux catégories d’espace. Elles oscillent entre l’une et l’autre, en fonction des différents paradigmes de gestion environnementale et des valeurs associées à la relation des humain.es à leur milieu. Cette oscillation est féconde parce qu’elle permet surtout de resituer les dépôts de déchets dans le complexe système sociospatial métropolitain dans lequel elles fonctionnent. Le « dilemme » environnemental de la gestion des décharges métropolitaines qui se consolide entre le xxe siècle et le début du xxie siècle naît donc de la confrontation de différentes échelles spatiales et temporalités d’action territoriale. Partagés entre la sécurité sanitaire et la valorisation foncière, les acteurs publics territoriaux concilient les demandes et les besoins locaux en tentant de satisfaire aux exigences supranationales de compétitivité et d’efficacité économique.

Les profondes mutations morphologiques, qualitatives et quantitatives des métropoles conduisent aussi à l’instauration de nouveaux rapports politiques et à la redéfinition des priorités de l’intérêt général. Aussi, évaluer l’injustice d’une situation relative à la localisation, à la gestion et aux impacts des infrastructures de déchets s’avère être une tâche malaisée. Certes, les outils conceptuels de la distribution, de la procédure et de la reconnaissance sont opératoires pour évaluer un défaut d’équité et une oppression à long terme dans la distribution des coûts et bénéfices du fonctionnement des sociétés métropolitaines. Mais ils ne sont pas toujours suffisants pour contextualiser les demandes de justice formulées par certain.es actrices et acteurs, demandes insérées dans des répertoires d’action à visée utilitariste. D’autre part, la justice environnementale ne donne pas toujours les outils nécessaires à l’appréhension des décalages entre le raisonnement à l’échelle locale et les conséquences à l’échelle métropolitaine, voire mondiale. Même si plusieurs auteur.es ont pointé le local trap, piège du local (Purcell, 2006), le mal-développement issu d’autres expériences de revalorisation soulève le problème de la régulation dans l’aménagement métropolitain.

De fait, l’intersection des questions d’environnement, de société, de santé et d’aménagement suggère de mettre en évidence la redéfinition du rôle et des fonctions d’actrices et acteurs tel.les que les juges et les responsables de l’aménagement et de l’entretien. Elle appelle à considérer qu’elles et ils sont les pivots d’une éthique du care, leur responsabilité quant aux générations présentes et futures consistant à prendre soin des populations existantes. D’autre part, ces praticien.nes disposent aussi d’un rôle d’innovation à leur échelle et selon les marges de manoeuvre dont elles et ils disposent, légiférant ou planifiant quant à des situations inédites, surveillant ou gérant un risque dont elles et ils connaissent parfois mal les limites. Il serait donc important de s’intéresser à leurs pratiques professionnelles sous l’angle de l’application d’une éthique publique. Plus largement, cette démarche d’éthique appliquée dans les dépôts de déchets métropolitains constituerait une porte d’entrée à la meilleure appréhension du futur des nombreux espaces dégradés dans les métropoles.

Parties annexes