The Legal Character of Provincial Agreements with Foreign Governments

Abstract

The object of this article is to consider the legal character of provincial agreements with foreign governments and the constitutional authority of provincial governments to make them. The matter is controversial ; Quebec has long maintained that provincial governments are competent to conclude treaties in areas of provincial jurisdiction, while the federal government asserts that it alone can conclude binding treaties. The argument of this essay is that the traditional arguments made for and against provincial competence to conclude treaties are equally unsatisfying. The best answer comes from a close analysis of the unwritten constitution from which the treaty power arises. Such analysis suggests that the otherwise credible argument, that the treaty-making power has devolved uniquely upon the federal government by a crystallization of constitutional usage into constitutional law, is blocked by Quebec's persistent objections over nearly forty years. Thus, the legal question of capacity to conclude treaties remains unresolved and indeed irresolvable without political dialogue. Finally, the article suggests that even if provinces do not have the power to make binding treaties, courts may nevertheless use provincial agreements with foreign governments, in the proper case, as a guide to the construction of legislation.

Résumé

L'article explore le caractère légal des ententes entre les provinces et des gouvernements étrangers ainsi que le pouvoir éventuel des gouvernements provinciaux de conclure pareilles ententes en vertu de la Constitution. Le sujet est controversé. Le Québec soutient depuis longtemps que les gouvernements provinciaux peuvent conclure des traités dans des domaines de compétence provinciale. Par contre, le gouvernement fédéral affirme être le seul à pouvoir conclure des traités ayant force de loi. La thèse soutenue ici est la suivante : les traditionnels arguments pour ou contre la compétence des provinces en cette matière sont tous insatisfaisants. La meilleure solution consiste à analyser en profondeur la constitution non écrite, d'où émane le pouvoir relatif aux traités. Or, l'analyse montre que le Québec réfute inlassablement depuis plus de quarante ans l'argument—au demeurant crédible — d'un pouvoir dévolu exclusivement au gouvernement fédéral par la cristallisation de l'usage constitutionnel dans le droit constitutionnel. La question reste donc sans réponse sur le plan légal et sera impossible à résoudre sans dialogue politique. L'auteur suggère en conclusion que, même si les provinces n'ont pas le pouvoir de conclure des traités exécutoires, les tribunaux peuvent malgré tout utiliser les ententes conclues entre les provinces et les gouvernements étrangers, s'il y a lieu, pour élaborer les lois.