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L’eau, chose commune à l’usage de tous : l’État québécois a-t-il les moyens de donner effet à ce statut ?

  • Suzanne Comtois et
  • Bianca Turgeon
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Corps de l’article

La Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection, adoptée en 2009, reconnaît expressément en son préambule, que « l’État, en tant que gardien des intérêts de la nation dans la ressource eau », doit être investi des pouvoirs nécessaires pour assurer la protection et la gestion de l’eau, « patrimoine commun de la nation québécoise [1] ».

Quatre décennies plus tôt, dans une synthèse historique du droit de l’eau (1663-1969), le professeur Henri Brun reprochait justement au droit positif québécois de faire échec à l’idée que l’eau puisse être une chose commune, à l’usage de tous. Au contraire, affirmait-il, « le droit québécois, depuis les origines, a eu continuellement pour effet de mettre l’eau à la disposition d’intérêts particuliers », pire encore, « d’interdire cet emploi collectif [2] ».

Qu’en est-il aujourd’hui ? L’État québécois a-t-il dorénavant les moyens de donner effet au statut de l’eau, chose commune à l’usage de tous ? C’est dans ce contexte que nous avons choisi de situer notre propos. Tenant pour acquis que le droit de l’eau au Québec ne se résume pas à la Loi sur l’eau de 2009 et que la législation québécoise en ce domaine poursuit des finalités multiples, nous tenterons de déterminer dans quelle mesure le droit actuel donne à l’État les moyens nécessaires pour protéger l’eau et assurer la prévalence de l’intérêt collectif sur les intérêts particuliers liés aux utilisations de l’eau, ressource patrimoniale commune de la nation québécoise.

Notre texte est divisé en deux sections. La première est consacrée à une mise en contexte de la problématique et des principales mesures qui, au cours des 40 dernières années, ont contribué à renforcer la protection juridique de l’eau. Puis, à la lumière des dispositifs législatifs concernant plus particulièrement l’eau potable et les prélèvements d’eau, nous analysons, dans la seconde section, les moyens de mise en oeuvre dont dispose l’État pour favoriser l’usage commun de la ressource.

La formule de « l’État gardien des intérêts de la nation dans la ressource » soulève d’autres types de questions telle la signification des concepts de gardien, de patrimoine commun, de nation québécoise et de chose commune dont il aurait été pertinent de traiter. Toutefois, des contraintes d’espace et de temps ne nous ont pas permis de nous y attacher.

1 L’eau, chose commune à l’usage de tous : une reconnaissance tardive

1.1 La problématique

L’échec du droit québécois à protéger l’eau, constat dressé en 1969 par le professeur Henri Brun, s’appuie sur une démonstration accablante. Ainsi, malgré les affirmations attribuant à l’eau le statut de chose commune, ce spécialiste de la question observe ce qui suit :

Le statut patrimonial des eaux courantes a été fixé en fonction des intérêts de la navigation. Les principales mesures de gestion dont elles ont fait l’objet ont eu pour finalités, dans l’ordre, la navigation, le flottage du bois et la pêche. Et même dans les cas où ces utilisations spécifiques ont été déclarées à la disposition du public, les droits généraux et exclusifs des propriétaires riverains ont eu pour conséquence pratique de faire de ceux-ci les seuls usagers légaux des eaux courantes. Les eaux souterraines et pluviales ont par contre été confiées aux propriétaires fonciers, par mesure de bon voisinage [3].

L’approche sectorielle dénoncée plus haut, basée sur les usages ou sur le droit de propriété [4], a mené non seulement à une utilisation individuelle et anarchique, mais, pire encore, à une dégradation de la qualité des eaux au Québec, problème dominant de la ressource au dire de la Commission d’étude des problèmes juridiques de l’eau [5].

Dans ce contexte, personne ne se surprendra que les chercheurs aient insisté sur l’urgence de recentrer le droit sur la ressource plutôt que sur les usages [6], de renforcer le statut juridique de l’eau et de revoir le rôle de l’État, ainsi que les règles relatives à la gestion de l’eau [7].

1.2 Les étapes ayant mené à la reconnaissance de l’eau, chose commune

Dans une étude antérieure, nous avons tracé un aperçu des principaux changements survenus au cours des 40 dernières années en vue de renforcer la protection juridique de l’eau au Québec et d’adapter le régime de gouvernance [8]. Les principaux aspects que nous y avons relevés se situent sur deux axes : un changement d’orientation qui débouche sur l’adoption de la Loi sur l’eau de 2009 et un changement de procédés. Poursuivant notre démarche, nous expliquerons dans le présent texte en quoi ces changements intègrent l’idée de l’eau, chose commune, et contribuent à y donner effet.

1.2.1 Le changement d’orientation

La première étape franchie en vue de renforcer le statut juridique de l’eau remonte à l’adoption, en 2002, de la Politique nationale de l’eau (PNE), dont l’orientation principale a pour objet de réformer le mode de gouvernance de manière à « rendre plus explicite la reconnaissance de l’eau comme patrimoine collectif [9] ». En instaurant un mode de gestion intégré et participatif, la PNE renforce l’idée qu’il revient à tous les acteurs dans le domaine de l’eau de concilier les usages, mais ultimement à l’État d’arbitrer les conflits de façon à donner priorité à la satisfaction des besoins collectifs et à assurer la préservation de la ressource pour les générations futures.

Sur le plan fonctionnel, la PNE réaménage les procédés d’intervention selon un paradigme s’inspirant du mode de gestion par résultat introduit en 2000 par la Loi sur l’administration publique [10]. L’approche et la démarche méthodologique qui la sous-tendent résident, pour l’essentiel, en l’énonciation d’une série d’objectifs et d’indicateurs de performance pour chacun des axes d’intervention qui y sont définis. Dans le contexte de la mise en oeuvre de la PNE, le gouvernement a la responsabilité d’évaluer la progression vers l’atteinte des résultats attendus et de produire un rapport périodique faisant état, notamment, du bilan des réalisations, des ressources investies et des outils législatifs, réglementaires, administratifs ou techniques conçus pour soutenir les acteurs.

La Loi sur le développement durable poursuit l’effort d’intégration entrepris par la PNE en incorporant, au cadre de gestion des projets gouvernementaux, une série de principes directeurs devant être pris en considération, par l’administration publique, dans l’exercice de ses multiples pouvoirs [11]. Cependant, ce sera finalement la Loi sur l’eau de 2009 qui viendra consolider les assises du régime de protection de l’eau. D’abord, elle confirmera le statut juridique de l’eau comme ressource collective [12], faisant partie du patrimoine commun de la nation québécoise [13]. Ensuite, elle énoncera certains principes découlant de ce statut de chose commune, [14] dont le droit d’accès et d’usage collectif de l’eau potable [15], et elle confiera à l’État le rôle de gardien des intérêts de la nation dans la ressource [16]. Enfin, elle consacrera législativement le régime de gestion intégrée par bassin versant [17].

1.2.2 La diversification des procédés d’intervention

Le changement d’orientation du droit de l’eau s’est traduit par une diversification à la fois des sources du droit, des acteurs et des procédés d’intervention. L’État demeure actif, mais son rôle est plus modeste. À la différence du droit réglementaire classique caractérisé par une logique de commandement autoritaire [18], qui constituait jusqu’alors le modèle dominant, les nouveaux procédés d’intervention, dont la gestion par bassin versant, privilégient une gouvernance associative [19]. En interaction avec les autres acteurs du domaine de l’eau (issus des secteurs privé et public ou de groupes de citoyens), l’État élabore les règles et les procédés de mise en oeuvre, collabore à la surveillance, négocie des ententes, arbitre les conflits, et ainsi de suite [20]. Il en résulte un droit éclaté. Au niveau inférieur, cela donne un droit infraétatique négocié et concret, créé sur mesure, plutôt qu’un droit abstrait à caractère général et impersonnel. Au centre, se trouve le noyau dur du droit étatique composé des lois-cadres telles la Loi sur la qualité de l’environnement [21], la Loi sur l’eau de 2009 et la Loi sur le développement durable, auxquelles s’ajoutent les lois sectorielles [22], ainsi que les règlements et politiques administratives afférents. En surplomb, apparaissent les normes supraétatiques d’application obligatoire ou dont l’influence se fait sentir au niveau transnational, international ou communautaire. Ces dernières sortant de notre propos, nous n’en traiterons pas dans le présent texte.

Outre cette inflation normative, de nouveaux procédés censés refléter davantage les valeurs démocratiques et les caractéristiques essentielles de l’eau (sa mobilité, son caractère vital, multiforme et multifonctionnel [23]) se sont ajoutés aux mécanismes traditionnels. À titre d’exemple, la gestion intégrée de l’eau par bassin versant, officialisée dans la Loi sur l’eau de 2009, prévoit l’utilisation de deux nouveaux outils de gestion, soit le plan directeur de l’eau et le contrat de bassin. Parmi les autres mécanismes impliquant une décentralisation susceptible d’avoir un impact sur la protection juridique de l’eau, mentionnons les attestations d’assainissement, les instruments économiques, notamment l’écoconditionnalité appliquée dans le secteur de l’agriculture [24], et la déclaration obligatoire des prélèvements d’eau [25], première étape du système de redevances sur l’eau dont il sera question dans la section 2. Comme la gestion intégrée par bassin versant, l’effectivité de ces régimes suppose une volonté, voire un devoir, de coopération des divers ministères et autres acteurs visés.

Les changements d’orientation et de procédés survenus posent de nouveaux défis sur le plan de la mise en oeuvre. Comment s’articulent les différents procédés d’intervention ? Quels types de relations les divers niveaux administratifs engagés dans la protection juridique de l’eau entretiennent-ils ? Plus précisément, dans quelle mesure les structures, les règles et les mécanismes qui régissent la manière de jouir de la ressource convergent-ils pour assurer la prévalence de l’intérêt collectif sur les intérêts particuliers ? Afin de dégager de l’information utile à ce propos, nous entreprendrons ci-dessous, l’analyse de la Loi sur l’eau et d’autres dispositifs législatifs concernant l’eau potable et le régime des prélèvements d’eau.

2 Les principaux moyens dont dispose l’État pour mettre en oeuvre le droit de la nation québécoise à l’utilisation commune de l’eau

Au titre des usages protégés, la Loi sur l’eau ne reconnaît expressément que le droit de chaque personne physique d’accéder à l’eau potable pour ses besoins essentiels, c’est-à-dire son alimentation et son hygiène [26]. En corollaire, pour préserver la jouissance commune et pérenne de la ressource, les prélèvements à des fins industrielles ou commerciales sont soumis à la délivrance d’une autorisation. Enfin, sans en faire un droit strict, la Loi sur l’eau habilite le ministère du Développement durable de l’Environnement et des Parcs (MDDEP) à prendre des mesures afin de favoriser l’accès public au fleuve Saint-Laurent et d’autres cours d’eau pour permettre notamment à toute personne « d’y circuler dans les conditions prévues à l’article 920 du Code civil [27] ».

La mise en oeuvre du droit d’accès à l’eau potable commande un contrôle de la qualité et des utilisations. Bien qu’elle oblige toute personne à « prévenir ou, à défaut, à limiter les atteintes qu’elle est susceptible de causer aux ressources en eau [28] », la Loi sur l’eau confie ultimement à l’État le rôle de « gardien des intérêts de la nation dans la ressource [29] ». Nous étudierons dans ce qui suit, les principaux moyens dont dispose l’État pour assurer à chacun le droit d’« accéder à une eau dont la qualité et la quantité permettent de satisfaire ses besoins essentiels [30] » et, le cas échéant, pour arbitrer les conflits d’usages de l’eau dans l’intérêt collectif.

2.1 L’accès à une eau potable de qualité

La réglementation directe demeure la méthode d’intervention privilégiée pour garantir l’accès à une eau potable de qualité, car il s’agit d’un intérêt vital. Principal titulaire du pouvoir réglementaire, le gouvernement du Québec a édicté à cet égard une série de règlements afin d’assurer la qualité de l’eau distribuée.

Ces règlements s’articulent selon un modèle appelé « approche à barrières multiples [31] ». Les normes ainsi élaborées permettent successivement de protéger les sources d’approvisionnement, d’assurer un fonctionnement adéquat des équipements et de garantir l’innocuité de l’eau qui est distribuée [32].

Adoptés pour la plupart sous l’autorité de la Loi sur la qualité de l’environnement, les règlements ont pour objet premier le contrôle de la pollution et des rejets de substances dans l’eau. Les installations de captage et les activités les plus susceptibles d’entraîner la contamination des sources d’approvisionnement, dont les activités industrielles, agricoles et pétrolières ainsi que l’enfouissement de matières résiduelles ou de sols contaminés, sont assujetties à un ensemble de règles contraignantes : ont ainsi été adoptées des normes de localisation [33], de qualité [34], de construction des équipements [35], de technologie et de procédés [36] et même des normes édictant la nature et la fréquence des contrôles de qualité [37]. L’adéquation de ces normes éminemment spécialisées est largement tributaire des données scientifiques ou techniques disponibles et de l’appréciation qu’en fait l’autorité réglementaire.

Sur le plan procédural, le caractère unilatéral de l’élaboration des règlements est tempéré par la procédure du  notice and comment  instituée dans la Loi sur les règlements [38] et, au stade de l’application, par la délégation de pouvoirs de surveillance conférés à certains destinataires de ces normes. Ainsi, les papetières, des raffineries de pétrole et des agriculteurs sont tenus de faire l’autocontrôle de leurs rejets et, à cette fin, d’élaborer des plans d’action ou de tenir des registres attestant les suivis effectués [39], ou les deux à la fois. D’autres acteurs, pour leur part, ont l’obligation de faire procéder à une vérification de conformité par un expert externe, comme l’exigent les textes en matière d’enfouissement de résidus polluants [40] ou d’analyse des échantillons d’eau [41].

Les municipalités ont également un rôle à jouer dans la protection de l’eau potable. Elles doivent, en vertu de la Loi sur les compétences municipales, assurer la gestion des eaux usées et des services d’eau et disposent de pouvoirs autonomes de réglementation dans le domaine de l’environnement [42]. Aux termes de cette loi et de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [43], il leur revient, de plus, d’adopter des règlements municipaux en vue de la mise en oeuvre de la Politique de protection des rives, du littoral et des zones inondables [44].

Le recours à des normes contraignantes demeure donc le moyen privilégié pour assurer la protection juridique de la qualité de l’eau potable. Cependant, l’importance vitale de l’eau exige aussi l’engagement de chacun à prévenir et à limiter les atteintes à la ressource ou à participer d’une autre manière à sa protection. D’où la réglementation serrée de chacune des étapes de la source au robinet et l’adoption de dispositifs législatifs d’autocontrôle permettant de décentraliser la surveillance et les contrôles de qualité. Ce sont autant de moyens susceptibles d’assurer le droit d’accès à une eau potable de qualité reconnu dans la Loi sur l’eau.

En effet, comme le souligne le professeur Issalys, la délégation du contrôle d’application a l’avantage de favoriser une prévention plus systématique des atteintes à l’environnement et de répartir de manière plus précise les responsabilités : « Du point de vue du ministre, plus le centre de gravité de l’application se déplace vers l’autocontrôle, plus l’inspection a de chances d’intervenir préventivement plutôt que correctivement, plus l’obligation de sécuriser les équipements apparaît comme incombant au premier chef à leur utilisateur [45]. » Les problèmes détectés peuvent ainsi faire l’objet d’interventions à un stade où ils sont plus faciles à corriger ou avant que ne soit causé un dommage grave ou irréversible. L’autocontrôle permet aussi un emploi optimal des moyens publics de surveillance ; le fait que l’État n’a pas la responsabilité de tout surveiller permet de concentrer les moyens disponibles sur les cas les plus menaçants [46]. Malgré le doute qu’il soit possible d’entretenir relativement à l’effectivité ou l’efficacité de telles mesures [47], elles sont cohérentes au regard du principe de la ­prévention énoncé dans la Loi sur le développement durable, réitéré dans la Loi sur l’eau de 2009, puisque la prévention et l’engagement de chacun quant à la protection de la ressource sont devenus des devoirs [48].

Par ailleurs, « même si l’inspection étatique n’intervient qu’en seconde ligne dans le contrôle de conformité, elle doit pouvoir déboucher au besoin sur des interventions immédiates et énergiques [49] ». Dans le cas de la protection de l’eau, l’État dispose à cet égard de plusieurs moyens pour sanctionner le non-respect des règles et apporter des correctifs.

D’abord, du point de vue administratif, le gouvernement ou le ministre peuvent, le cas échéant, révoquer les autorisations administratives s’il y a défaut de conformité avec les exigences prescrites [50]. Ensuite, les multiples règlements pour protéger le droit de chacun d’accéder à l’eau potable sont assortis de sanctions pénales dont la sévérité varie selon la gravité des infractions commises et croît en cas de récidive [51]. L’écart important entre les peines minimales et maximales laisse d’ailleurs à l’autorité une vaste discrétion pour adapter la sanction aux circonstances particulières de l’infraction [52]. Dans le cas précis des infractions liées à la propagation des cyanobactéries, communément appelées « algues bleu-vert », l’augmentation du niveau des amendes est de plus une avenue considérée [53].

Sur le plan civil, la Loi sur la qualité de l’environnement et, plus précisément, la Loi sur l’eau de 2009 imposent à l’auteur du dommage des obligations de remise en état ou de réparation [54]. L’article 6 de la Loi sur l’eau dispose à cet égard que « [t]oute personne est tenue de réparer, dans les conditions définies par la loi, les dommages qu’elle cause aux ressources en eau [55] ». Au terme de l’article 8, il revient au Procureur général, titulaire exclusif du recours, d’intenter une action en réparation au nom de l’État gardien lorsque, par le fait, la faute ou l’acte illégal d’une personne, des dommages sont causés aux ressources en eau [56].

Outre les mécanismes dont l’objet est d’assurer la qualité de l’eau potable distribuée, le respect du droit d’accès à l’eau, chose commune à l’usage de tous, appelle un contrôle et un arbitrage des usages qui garantissent la prévalence de l’intérêt collectif sur les intérêts particuliers. Nous étudierons ci-dessous les moyens dont l’État québécois dispose à cette fin.

2.2 La prévalence de l’usage commun de l’eau sur les intérêts particuliers : le régime des prélèvements d’eau

« [L]e Québec possède une part relativement importante des réserves d’eau douce sur la planète » et jouit d’une quantité importante d’eau renouvelable par année [57]. La ressource est à ce point abondante que la nécessité d’organiser juridiquement la gestion de l’eau et de donner priorité à certains usages ou de chercher à les restreindre dans l’objectif de protéger son accès et son usage commun n’est apparue que tardivement.

Cette ressource vitale est toutefois vulnérable et peut être mise en danger par les pratiques de consommation, comme chacun a pu le constater à l’occasion de pénuries d’eau survenues dans diverses municipalités [58], de controverses relatives aux usages conflictuels ou de la demande croissante d’eau de la part de gros consommateurs tels que les piscicultures, le milieu agricole, les papetières, les entreprises d’embouteillage d’eau ou l’industrie minière [59].

La PNE et, plus récemment, la Loi sur l’eau encadrent la gestion de l’eau dans une perspective de développement durable. Cette loi énonce à cet effet que « [l]a protection, la restauration, la mise en valeur et la gestion des ressources en eau sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable [60] ». Elle instaure un nouveau régime d’autorisation des prélèvements ayant pour objet d’établir une répartition rationnelle de l’eau qui postule la prévalence de l’usage commun sur les intérêts particuliers et veut assurer la pérennité de la ressource.

Ce régime repose certes sur des principes précis, que nous avons étudiés à la section 2.1, dont le droit d’accès de chacun à une eau potable de qualité et la responsabilité de l’État d’en assurer la prévalence « en tant que gardien des intérêts de la nation dans la ressource eau [61] ». Cependant, il demeure au stade de projet. Il en sera ainsi tant que ne seront pas adoptés les règlements afférents et mises en vigueur les dispositions législatives dont il tire sa source [62].

Aux fins d’arbitrage des conflits d’usages, le MDDEP — ou le gouvernement, au regard de prélèvements d’eau assujettis à la procédure d’évaluation et d’examen de l’impact prévu dans la section IV.I de la Loi sur la qualité de l’environnement — dispose d’un pouvoir discrétionnaire dont l’exercice est encadré par la Loi sur l’eau [63]. De plus, bien que les autorisations ainsi décernées soient valides pour dix ans [64], le ministre a le pouvoir de les reconsidérer et même de les révoquer, lorsque des données nouvelles témoignent de la présence d’« un risque sérieux pour la santé publique ou pour les écosystèmes aquatiques [65] ». Dans un contexte d’urgence, ce pouvoir d’ordonnance pourrait être exercé sans que soit donnée au titulaire l’occasion de présenter des observations [66]. Enfin, comme nous l’avons indiqué précédemment, le Procureur général pourrait en outre intenter un recours à l’encontre d’un titulaire d’autorisation lorsque, « par le fait, la faute ou l’acte illégal [de ce dernier], des dommages sont causés aux ressources en eau [67] ».

Au stade de la délivrance d’une autorisation, la première limite imposée par la Loi sur l’eau à l’exercice de la discrétion conférée au ministre ou au gouvernement est la nécessité de satisfaire en priorité les besoins de la population en matière de santé, de salubrité, de sécurité civile et d’alimentation en eau potable [68]. Le cadre d’exercice du pouvoir d’autorisation du ministre décrit aux articles 31.76 et 31.77 de la Loi sur la qualité de l’environnement [69] prévoit l’obligation de concilier les besoins : « 1o des écosystèmes aquatiques, à des fins de protection ; [et] 2o de l’agriculture, de l’aquaculture, de l’industrie, de la production d’énergie et des autres activités humaines, dont celles liées aux loisirs et au tourisme ». Pour prendre une décision, le ministre doit tenir compte en outre de l’impact environnemental [70] et d’autres incidences qu’aurait le prélèvement autorisé à la fois sur les droits d’utilisation d’autres personnes, sur la répartition et la disponibilité de la ressource, sur l’évolution prévisible des milieux visés et sur leur développement économique [71]. L’autorisation de prélèvement peut, le cas échéant, être assortie de conditions plus sévères que celles qui sont prévues dans les règlements [72]. Ces balises législatives seront éventuellement complétées par des règlements édictés par le gouvernement sous l’autorité de la Loi sur la qualité de l’environnement [73].

Sur le plan de la participation au processus décisionnel, la Loi sur la qualité del’environnement prévoit que le ministre doit également prendre en considération les observations que le public lui a communiquées relativement à ce prélèvement d’eau [74], mais elle n’institue, à cette fin, aucun processus de consultation préalable. Seuls les projets de prélèvements soumis à la procédure d’évaluation et d’examen de l’impact sur l’environnement relevant du gouvernement sont assujettis, aux termes de cette loi, à la tenue d’une audience publique [75].

Ne pas obliger le ministre à consulter le public, ne serait-ce que de manière informelle, avant de décerner une autorisation heurte les « principes de transparence et de participation » énoncés dans la Loi sur l’eau [76]. Cette omission surprend d’autant plus que l’importance de ces décisions est non négligeable. Sauf exception, seuls les prélèvements supérieurs à 75 000 litres par jour sont assujettis au régime d’autorisation de la Loi sur l’eau de 2009 [77]. De plus, la conciliation des usages opérée dans le contexte des autorisations de prélèvement suppose une connaissance « écosystémique » du milieu et des usages conflictuels [78]. Il est donc étonnant, dans ces conditions, de constater que la Loi sur la qualité de l’environnement n’aménage aucune interrelation entre le ministre et les divers forums responsables, dans d’autres contextes, de concilier les usages et de préserver la ressource, notamment les organismes de bassin versant chargés d’élaborer en concertation des plans directeurs de l’eau et de négocier des contrats de bassin.

Privé de contrepoids, le mécanisme de mise en oeuvre des autorisations de prélèvement se trouve en décalage par rapport aux principes et aux orientations mis en avant dans la Loi sur l’eau. Cependant, il n’est pas trop tard pour y remédier puisque, comme nous l’avons mentionné plus haut, ce régime n’est encore qu’au stade de projet. Ainsi, dans la mesure où le seul texte réglementaire en vigueur à ce jour a justement pour objectifs de connaître l’ampleur des utilisations de la ressource, d’évaluer l’impact des prélèvements et d’éviter les conflits d’usages [79], le Bureau des connaissances sur l’eau institué par la Loi sur l’eau de 2009 pourrait susciter la participation et associer les divers forums de l’eau à sa mission [80]. À quoi bon multiplier les structures et les procédés si chacun travaille en vase clos et si l’information et les connaissances acquises par les divers forums qui partagent une mission commune ne se rendent pas au décideur ? Une meilleure articulation, plus forte et plus claire, entre les divers niveaux et procédés s’impose, nous semble-t-il, pour pouvoir donner pleinement effet à l’esprit et aux principes qui sous-tendent la Loi sur l’eau.

Conclusion

Notre étude forcément non exhaustive de la législation et de la réglementation de l’eau au Québec révèle que d’importants progrès ont été faits, au cours des 40 dernières années, sur le plan de la protection juridique de l’eau. Les objectifs sont mieux définis. Ils le sont d’abord dans la réglementation destinée à contrôler les rejets de substances polluantes dans l’environnement, laquelle concerne de façon spécifique la protection des sources d’approvisionnement. Ils le sont aussi, plus généralement, dans des lois-cadres dont les principes fondent un régime dans lequel l’intérêt général prévaut sur les intérêts particuliers. Les règles de la Loi sur la qualité de l’environnement qui encadrent les prélèvements d’eau désignent également comme objectif prioritaire la satisfaction des besoins essentiels de la population et pourvoient à une répartition plus ordonnée et rationnelle des autres usages. L’aspect qui est moins clair, par contre, est la capacité juridique de l’État de donner effet à ces principes. Notre analyse de la législation et de la réglementation révèle des failles dans l’articulation des divers niveaux et procédés d’intervention. Ces failles, qui trahissent une certaine incohérence, remettent en question, à notre avis, l’aptitude des mécanismes de contrôle des usages à déboucher sur une intervention efficace.

Parties annexes