Corps de l’article

Introduction

Apprentissages et lacunes après 20 ans de déploiement

La gestion de l’eau évolue constamment avec l’amélioration des connaissances et l’émergence de nouveaux enjeux. Après la période hygiéniste qui, au XIXe siècle, avait révolutionné la gestion sanitaire des eaux, la seconde moitié du XXe siècle a tenté d’apporter des réponses aux problèmes de la pollution industrielle et de la vulnérabilité de la ressource. Au tournant du millénaire, un nouveau consensus s’est établi autour de la gestion par bassin versant (BV), une unité territoriale permettant d’envisager l’eau dans une dynamique plus large (Wang et al., 2016). S’est imposée alors l’idée que cette gestion devait être « intégrée » en incluant la participation, la planification et la prise de décision avec l’ensemble des acteurs de l’eau 1 d’un bassin versant (Orr et al., 2007 ; Heathcote, 2009). La gestion intégrée de l’eau par bassin versant (GIEBV) s’est donc institutionnalisée progressivement, notamment au Québec avec la Politique nationale de l’eau (PNE) adoptée en 2002 par le gouvernement provincial (MELCC, 2022).

Or, les défis pour la préservation de la ressource en eau sont aujourd’hui de plus en plus impérieux. Les changements environnementaux liés au réchauffement climatique entraînent des modifications dans les régimes de précipitation, dans la température des plans d’eau et dans l’équilibre écologique des lacs (Jeppesen et al., 2014). Le développement domiciliaire et commercial exerce des pressions croissantes sur les écosystèmes lacustres en modifiant les régimes d’écoulement des lacs et en y déversant des sédiments, des sels de voirie et des nutriments provenant d’installations septiques. Si les phénomènes d’eutrophisation qui en résultent ne sont pas entièrement nouveaux, leur accélération appelle un regard neuf sur les succès et les limites de la gouvernance de l’eau au cours des dernières décennies.

Nous explorons ces succès et limites à partir des résultats d’une recherche participative menée dans le cadre du projet LimnoScenES 2 auprès de 30 acteurs de l’eau du lac Saint-Charles. Dans cette recherche, notre objectif était de comprendre les enjeux et les dynamiques sociales et écosystémiques d’un bassin versant névralgique qui approvisionne en eau potable la Ville de Québec, située au sud de celui-ci. Le lac et la rivière Saint-Charles ont été au coeur de nombreux débats en raison de la détérioration de la qualité de l’eau et de l’apparition de fleurs de cyanobactéries depuis 2006 (APEL, 2016 et 2019). Bien que les personnes et organismes publics ou privés intéressés aient manifesté une volonté d’amplifier l’effort collectif pour pallier ce problème, une solution optimale reste à être trouvée. À la lumière des résultats de notre recherche, nous proposons des solutions à long terme reposant sur une révision de la gouvernance de la GIEBV. En effet, ainsi que nous l’illustrerons, les politiques mises de l’avant pour encadrer l’institutionnalisation de cette gestion intégrée, au Québec, n’ont pas entièrement porté leurs fruits.

La prochaine section de l’article présente le cadre de la GIEBV au Québec ainsi que les critiques qui en sont faites, et propose d’élargir le concept de « gestion de l’eau » à celui de « gouvernance de l’eau ». C’est cette gouvernance que les participantes et participants à l’étude ont voulu repenser en fonction d’une analyse des enjeux socioécologiques du bassin versant, d’une vision partagée sur son avenir et de scénarios rétrospectifs. Dans la troisième section, nous décrivons les étapes de la démarche ainsi que les méthodes utilisées et présentons un survol des résultats. Enfin, en quatrième section, nous amorçons une discussion sur les principaux éléments qui fonderaient cette nouvelle gouvernance de l’eau pour le bassin versant du lac et de la rivière Saint-Charles et qui mettent en lumière la portée limitée qu’ont eue les différentes politiques appliquées pour ce cas.

De la gestion intégrée de l’eau par bassin versant à la gouvernance de l’eau

La notion de gestion intégrée de l’eau par bassin versant (GIEBV), ou Integrated Watershed Management, tire ses origines du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro, en 1992. Les Nations Unies avaient alors reconnu la nécessité de transférer la gestion de l’eau du niveau national au niveau local, soit à l’échelle des bassins versants (Förch et Schütt, 2004 ; Heathcote, 2009). La GIEBV considère l’ensemble des utilisations et des utilisateurs de l’eau au sein d’un bassin versant, et recherche un équilibre entre la satisfaction des besoins humains et la préservation des services écosystémiques et de la biodiversité (Bakker, 2012 ; Wang et al., 2016). L’unité territoriale que représentent le bassin versant et sa réalité géographique se substitue donc à la ressource en eau en tant qu’objet central guidant les efforts de planification et de décision (Kumar et al., 2014 ; Wan et al., 2016).

Selon ce concept, les actions entreprises doivent être soutenues par une connaissance exhaustive des dynamiques, autant sociales qu’écologiques, du bassin versant. La GIEBV nécessite donc une approche à la fois interdisciplinaire, multisectorielle et participative. Sa définition même (de gestion « intégrée ») suppose une participation citoyenne effective comme élément essentiel (Orr et al., 2007), sans se substituer au système de démocratie représentative en place. Il s’agit en fait d’une approche pouvant élargir et compléter ce système, tout en stimulant les apprentissages collaboratifs et multisectoriels (Létourneau, 2017). La mise en oeuvre de « l’intégration » demeure toutefois complexe, car elle transcende toutes les frontières : sociotemporelles, juridiques, sociales, administratives, écosystémiques, culturelles et économiques (Wang et al., 2016 ; Létourneau, 2017). Une GIEBV implique donc de repenser la prise de décision, mais également de développer les possibilités expérimentales, l’adaptabilité et la capacité d’intégrer les connaissances scientifiques pertinentes à une compréhension exhaustive d’un bassin versant (VanHouten, 2014). Ainsi, pour être mise en oeuvre, la GIEBV demande-t-elle ouverture et souplesse de la part des gouvernements.

Au Canada, la constitution attribue aux provinces les pouvoirs nécessaires pour gérer et contrôler les ressources en eau sur leur territoire. Cela fait, des législatures provinciales, des acteurs fondamentaux dans la gestion de l’eau (Lillo, 2018). La Politique nationale de l’eau de 2002, au Québec, se situe donc à la jonction de cette délégation de pouvoirs et des revendications environnementalistes exprimées de façon croissante durant la seconde moitié du XXe siècle (Brun et Lasserre, 2010 ; Lillo, 2018). Résultat d’un long processus de réflexion et d’une série de séances de consultation entre 1997 et 2000, la Politique nationale de l’eau est particulièrement novatrice en reconnaissant, pour la première fois, l’eau comme patrimoine commun de la nation québécoise (Lillo, 2018). Elle engage en outre le gouvernement à mettre en oeuvre la GIEBV et à assurer la protection de la santé humaine et des écosystèmes aquatiques (ministère de l’Environnement, 2002 ; MELCC, 2022). Cette politique porte donc, dès 2002, une importante valeur symbolique à la source de réformes juridiques et administratives (Lillo, 2018). Depuis 2018, la Stratégie québécoise de l’eau remplace la Politique nationale de l’eau. Élaborée sur la base « d’une vaste tournée de consultation » (MELCC, 2018 : 2), cette Stratégie garde comme objectif l’atteinte d’une gestion de l’eau à la fois intégrée, durable et équitable.

Au fil de l’évolution de la Politique nationale de l’eau, la mise en oeuvre de la GIEBV s’est traduite, d’abord, par le découpage du territoire en 33 bassins versants jugés prioritaires et l’installation d’autant d’organismes de bassins versants (OBV) à titre d’acteurs principaux de la GIEBV (Brun et Lasserre, 2010 ; Létourneau, 2017 ; MELCC, 2022). Ce premier découpage a été revu en 2009, lors de l’adoption de la Loi sur l’eau. En ont résulté 40 zones de gestion intégrée couvrant l’ensemble du Québec méridional et consolidant de ce fait le rôle des OBV dans la province.

Le premier mandat de ces organismes consiste surtout à produire un plan directeur de l’eau pour le ou les bassins versants sous leur gestion. Le but est d’intégrer les efforts de concertation à la planification territoriale réalisée par les municipalités (Létourneau, 2017 ; MELCC, 2022). Le Plan directeur de l’eau doit en principe aboutir à l’établissement de contrats de bassin engageant les acteurs dans la mise en oeuvre du plan d’action et le suivi des actions (Brun et Lasserre, 2010 ; Létourneau, 2017). Cependant, sauf dans quelques rares cas, ces contrats prennent plutôt la forme de protocoles d’entente sans valeur juridique (Raîche, 2008).

Au quotidien, les organismes de bassin versant sont avant tout des tables de concertation. Ils ont pour mission de mettre en oeuvre la GIEBV en favorisant la discussion et la coordination entre les différents acteurs de l’eau, ainsi qu’en informant et sensibilisant la population aux enjeux liés à l’eau (ROBVQ, 2019 ; MELCC, 2022). Tous les acteurs de l’eau d’un bassin versant peuvent donc siéger au conseil d’administration de l’organisme de bassin versant, lequel est tenu de représenter l’ensemble des activités du territoire. Les efforts de concertation doivent normalement permettre aux acteurs de l’eau d’établir les objectifs et les priorités pour les ressources en eau dans chaque bassin versant.

Si la gestion de l’eau au Québec repose largement sur les OBV, cela ne va pas sans difficultés. Certains auteurs dénoncent le manque criant de financement dont souffrent ces organismes, ce qui restreint leur aptitude à entreprendre des projets d’envergure et à engager ou conserver des experts au sein de leurs équipes (Laberge, 2009 ; Brun et Lasserre, 2010 ; Medema et al., 2015). D’autres notent que le statut d’organisme à but non lucratif (OBNL) est inapproprié pour mener à bien la GIEBV, notamment parce que les OBV agissent sous la tutelle du gouvernement sans jouir de l’autorité nécessaire pour accomplir leur mission, ni de l’autonomie suffisante pour définir leur mandat en fonction de leurs ressources (Raîche, 2008 ; Létourneau, 2017). En outre, les séances participatives organisées par les OBV sur des plateformes d’information et de discussions ouvertes à tous les acteurs de l’eau ont peu de poids, sinon celui de recommandation (Medema et al., 2015 ; Létourneau, 2017). Et encore faut-il que les municipalités et autres décideurs soient disposés à y accorder leur attention.

Alors que la Stratégie québécoise de l’eau affirme revoir la gestion de l’eau en fonction de l’expérience acquise, elle ne propose aucun changement dans le rôle, la structure ou le pouvoir d’action des OBV (MELCC, 2018 ; Schaldembrand et Verville, 2020). Il en découle que l’ambition vertueuse de la GIEBV québécoise s’appuie sur des instances qui manquent d’autonomie, de ressources et de pouvoir d’intervention. Or, l’accélération des crises climatique et environnementale ainsi que l’urbanisation des bassins versants accentuent la pression sur les ressources en eau.

Dans certains cas, comme celui du lac Saint-Charles, d’autres instances gouvernementales s’imposent dans la gestion de l’eau. Vu l’importance de la prise d’eau de ce lac pour la population de Québec, la Communauté métropolitaine de Québec (CMQ) est intervenue activement dans la gouvernance du bassin versant depuis 2006 lorsque des fleurs d’eau de cyanobactéries ont commencé à se développer sur le lac (APEL, 2009). Ces éclosions ont incité la CMQ à adopter trois règlements de contrôle intérimaire (RCI) − en 2010, 2016 et 2019 − pour restreindre ce développement sur le territoire et protéger la prise d’eau potable et ses affluents (CMQ, 2021). Bien que ces règlements aient en toute vraisemblance contribué à la protection du lac et des écosystèmes du bassin versant, ils ont également alimenté les débats et les mésententes sur l’utilisation du lac et du territoire. Ce fut particulièrement vrai dans le cas du règlement de 2016, qui a mené à des poursuites légales et est aujourd’hui abrogé (Lavallée, 2017 ; CMQ, 2021).

Cet exemple met en lumière la distinction nécessaire entre la gestion et la gouvernance de l’eau. Alors que la gestion d’une ressource − ou d’une entité comme un bassin versant − a surtout trait à la mise en oeuvre de connaissances et de techniques pour assurer l’atteinte des objectifs la concernant (OQLF, 2017), la notion de gouvernance est plus englobante. Richard et Rieu (2008) proposent deux composantes pour la définir : la composante structurelle qui renvoie au cadre institutionnel, formel ou informel, et la composante fonctionnelle, c’est-à-dire les processus et mécanismes d’intervention associés. La gestion d’une ressource reflète surtout cette deuxième composante, bien qu’elle soit habituellement rattachée à un cadre institutionnel. Néanmoins, et malgré ce qu’avancent certains auteurs (Lankford 2008, par exemple), le concept de la GIEBV tel qu’utilisé dans la littérature transcende généralement la simple « gestion », empruntant largement au concept de gouvernance dans la formulation de ses objectifs. Du moins, plusieurs auteurs décrivent la GIEBV en termes structurels, notamment en ce qui concerne l’importance de mettre en place des plateformes de gouvernance à la fois multi-acteurs, multisectorielles et interdisciplinaires (Orr et al., 2007 ; Heathcote, 2009 ; Wang et al., 2016 ; Létourneau, 2017). La recherche participative menée dans le bassin versant du lac Saint-Charles tend à démontrer que les enjeux de la gouvernance de l’eau sont aussi importants au niveau fonctionnel qu’au niveau structurel.

Recherche participative au lac Saint-Charles

Le lac Saint-Charles est situé au nord de la ville de Québec (figure 1). Sa superficie de 3,6 km2 est répartie entre l’arrondissement de la Haute-Saint-Charles de la Ville de Québec et la municipalité de Stoneham-et-Tewkesbury (Légaré, 1998 ; APEL, 2019). Son bassin versant couvre 170,1 km2 alors que celui de la rivière Saint-Charles, dans laquelle se déversent les eaux du lac, couvre 550 km2 s’étendant sur les territoires de 10 instances municipales (Brodeur et al., 2009 ; APEL, 2016). Le bassin versant de la rivière Saint-Charles est le plus urbanisé et le plus densément peuplé de tous les bassins versants de rivières au Québec. En 2001, il regroupait environ 635 habitants/km2 alors qu’on en prévoyait jusqu’à 780 pour 2021 (Brodeur et al., 2009 ; Statistique Canada, 2022).

Le lac Saint-Charles constitue le réservoir principal de la prise d’eau potable située sur la rivière Saint-Charles et dont le bassin versant s’étend sur 348 km2 à l’intérieur de cinq municipalités : Stoneham-et-Tewkesbury, Lac-Beauport, Lac-Delage, Ville de Québec et Saint-Gabriel-de-Valcartier, en plus de Wendake, un territoire urbain de la nation Huronne-Wendate (APEL, 2009). La prise d’eau potable fournit à la Ville de Québec environ 53 % de l’eau consommée sur son territoire ; et le lac Saint-Charles procure à la station entre 42 % et 60 % de cette eau, selon les périodes de l’année (APEL, 2019). Quelque 300 000 personnes dépendent donc de cette prise pour combler leurs besoins en eau potable.

La démarche participative réalisée avec les acteurs du lac et de la rivière Saint-Charles débute peu de temps après l’adoption du troisième règlement de contrôle intérimaire (2019). Elle se déroule en deux temps. D’abord, 20 entretiens semi-dirigés individuels d’une durée de 45 à 120 minutes sont menés à l’automne 2019. Puis les acteurs du lac participent à une série de quatre ateliers, le premier en présentiel et les trois autres en mode virtuel.

Au total, 30 acteurs prennent part à la démarche, dont trois membres de la société civile et un du secteur municipal seront présents à toutes les étapes. Six issus du secteur municipal et deux et du secteur privé se prêteront uniquement aux entretiens, et les dix-neuf autres collaboreront à au moins deux étapes (tableau 1). La sélection des participantes et participants est faite par échantillonnage raisonné afin d’offrir une représentation diversifiée d’acteurs importants pour la gestion du bassin versant, c’est-à-dire des acteurs touchant l’ensemble des composantes sociales et écologiques du bassin versant (employés municipaux et ministériels, entrepreneurs, citoyens, chercheurs, organisme à but non lucratif). Malgré la rotation des participantes et participants d’une étape à l’autre, une diversité des personnes rencontrées demeurera présente tout au long du processus. Dans l’ensemble, ces groupes diversifiés exploreront quatre grandes thématiques permettant d’établir les enjeux du bassin versant et une vision pour le lac, d’où découleront des objectifs qui seront raffinés grâce à des scénarios rétrospectifs et à une réflexion sur la gouvernance intégrée dans ce bassin versant (figure 2).

Enjeux du bassin versant du lac Saint-Charles

C’est lors des entretiens individuels que sont explorés les enjeux du bassin versant, chaque interlocuteur étant invité à présenter celui qui est primordial à ses yeux. L’exercice fait appel à un diagramme de boucles causales, selon les méthodes proposées par Inam et al. (2015). L’enjeu choisi est placé au centre du diagramme, accompagné de ses causes et conséquences possibles. La personne participante établit alors des corrélations positives ou négatives entre les variables illustrées, créant ainsi un diagramme de boucles causales représentant un point de vue sur le bassin versant.

Tous les diagrammes de boucles causales issus de ces entretiens sont ensuite combinés en un seul, représentant le bassin versant du lac (Inam et al., 2015), à être peaufiné dans le cadre du deuxième atelier, en juin 2020.Dix-sept personnes prennent part à cet atelier dont 12 ont contribué aux entretiens. Divisés en trois groupes, les participantes et participants doivent se prononcer sur les causes et les conséquences des enjeux décrits en soulignant pour chacun, s’ils considèrent les liens de causalité comme étant de forte ou de faible importance pour le bassin versant.

Figure 1

Bassins versants de la rivière Saint-Charles, de la prise d’eau potable et du lac Saint-Charles

Bassins versants de la rivière Saint-Charles, de la prise d’eau potable et du lac Saint-Charles
Source : MERN, 2022

Voir la liste des figures

Tableau 1

Personnes participant à l’étude selon les usages ou leur rôle dans le bassin versant et leur secteur d’activité, ainsi que leur présence à chaque étape de la démarche participative

Personnes participant à l’étude selon les usages ou leur rôle dans le bassin versant et leur secteur d’activité, ainsi que leur présence à chaque étape de la démarche participative

Voir la liste des tableaux

Figure 2

Étapes méthodologiques, incluant les méthodes utilisées, les étapes de la démarche participative, les date et le nombre de participant(e)s

Étapes méthodologiques, incluant les méthodes utilisées, les étapes de la démarche participative, les date et le nombre de participant(e)s

Voir la liste des figures

Les enjeux pour le bassin versant du lac peuvent être regroupés en cinq grands thèmes. Le premier est celui de la gouvernance, surtout l’opposition entre ce que les participants appellent la « gouvernance intégrée », souhaitée ou considérée comme un besoin pour le BV, et une « gouvernance descendante » dont l’exemple le plus probant est l’adoption des règlements de contrôle intérimaire par la CMQ.

Le deuxième thème concerne les impacts environnementaux des nouveaux développements domiciliaires dans le bassin versant, notamment des développements entrepris à Stoneham-et-Tewkesbury au cours des dernières années et dont le ruissellement affecte la qualité de l’eau potable consommée par les citoyens de Québec (figure 3). Les impacts du développement proviennent également des infrastructures existantes, plus particulièrement des installations septiques autonomes désuètes situées dans le bassin versant et à proximité du lac.

Les enjeux du troisième thème sont liés à l’accessibilité au lac, à la rivière et aux écosystèmes naturels. Les participantes et participants soulignent les difficultés à accéder aux plans d’eau pour les non-riverains voulant profiter des richesses offertes par ces écosystèmes, notamment en raison d’une offre à la fois mince et peu valorisée.

Quant aux enjeux regroupés sous le quatrième thème, ils ont trait à l’acceptabilité sociale des mesures adoptées, en particulier concernant les limites sur les usages et sur le développement que les citoyens et entrepreneurs peuvent se voir imposer en terres privées par le cadre réglementaire. Les participantes et participants mentionnent de nouveau l’exemple des règlements de contrôle intérimaire, spécialement celui de 2016 qui a soulevé le mécontentement dans la population et suscité des poursuites judiciaires entre municipalités.

Enfin, les enjeux du dernier thème concernent la qualité de l’eau et des écosystèmes affectés par l’ensemble des usages du territoire et des décisions prises à son égard. Les utilisations à des fins récréatives, l’aménagement et le développement domiciliaire, ainsi que la réglementation en place pour en limiter les effets affectent tous la qualité de l’eau et l’intégrité des écosystèmes dans le lac et la rivière. L’établissement d’un équilibre socialement acceptable entre une réglementation permettant de préserver la qualité de l’eau et des écosystèmes, d’une part, et les autres usages du lac et du bassin versant d’autre part, demeure donc un défi de taille pour les participantes et participants comme pour les autres acteurs du bassin versant. Or, relever un tel défi passe forcément par la gouvernance. En effet, l’analyse du diagramme combiné de boucles causales (annexe 1) démontre que la gouvernance est, selon les personnes rencontrées, le catalyseur principal du bassin versant du lac Saint-Charles. Il s’agit de la variable avec le plus de centralité, et qui a le plus d’influence sur les autres éléments du système socio-écologique du lac Saint-Charles.

Figure 3

Évolution des développements domiciliaires au nord-est du lac Saint-Charles dans la municipalité de Stoneham-et-Tewkesbury, de 2003 à 2020. L’image de 2003 contient une petite section datant de 1985

Évolution des développements domiciliaires au nord-est du lac Saint-Charles dans la municipalité de Stoneham-et-Tewkesbury, de 2003 à 2020. L’image de 2003 contient une petite section datant de 1985
Source : Google Earth Pro, 2023

Voir la liste des figures

Une vision pour le lac Saint-Charles

C’est dans le tout premier atelier – le seul en mode présentiel − qu’est dégagée une vision commune pour le lac. Tenu en février 2020, cet atelier réunit 13 personnes autour d’une activité de co-construction où tous les secteurs mentionnés précédemment sont représentés, sauf les firmes de consultants et le milieu universitaire. L’élaboration de visions communes est une démarche courante pour favoriser l’engagement d’acteurs de différents milieux dans une planification stratégique. Elle permet d’exprimer des aspirations communes concernant une entité, un enjeu ou un système (O’Brien et Meadows, 2007). Dans le cas présent, la vision partagée est construite en trois temps.

Dans un premier temps, les participantes et participants se prêtent à un exercice de réflexion, selon une méthode dérivée d’O’Brien et Meadows (2007), en se projetant dans l’avenir : ils doivent décrire leur représentation personnelle du lac en 2050. Puis ils sont invités à partager et à concilier leur vision en sous-groupes à l’aide de matériel mis à leur disposition (papier, marqueurs, papillons adhésifs). On en arrive ainsi à quatre visions de sous-groupes, qui sont présentées à l’ensemble du groupe pour en dégager les similitudes, les différences et les divergences. En résulte un énoncé de vision commune, ensuite envoyé par courriel aux personnes rencontrées pour commentaires.

Notons que, même si les visions élaborées par les sous-groupes durant cet atelier diffèrent en quelques points, il n’y a aucune divergence d’opinion importante. Certains éléments ne se retrouvent qu’au sein d’une ou deux visions, mais tous les éléments des visions des sous-groupes sont approuvés unanimement, une fois exposés à l’ensemble du groupe.

Scénarios rétrospectifs

Les enjeux pour le bassin versant déterminés dans les étapes précédentes recoupent largement les cinq objectifs dérivés de la vision pour le lac. Les similitudes nous permettent alors d’établir des objectifs qui orienteront le troisième atelier, tenu à la fin d’octobre 2020 (tableau 2).

Ce troisième atelier regroupe lui aussi 13 personnes, divisées en trois sous-groupes devant réaliser des analyses rétrospectives de la vision commune. Ce type d’analyse consiste à se baser sur l’état futur désiré pour un système, puis à mettre en place, en reculant graduellement dans le temps, les étapes nécessaires pour atteindre cet état recherché (Robinson, 2003 ; Quist et Vergragt, 2006). Pour l’exercice proposé ici, le futur désiré est établi avant le début de l’atelier, en fonction des objectifs pour le bassin versant. Ces objectifs sont placés sur une ligne du temps, partagée virtuellement. Les acteurs doivent discuter des étapes à mettre en place tandis qu’un membre de l’équipe de recherche prend des notes directement sur la ligne du temps. Cela dit, étant donné l’importance accordée à la gouvernance comme catalyseur dans le bassin versant du lac, il s’agit d’abord d’élaborer les étapes nécessaires pour encourager une gouvernance intégrée avant d’établir celles visant les autres objectifs.

Trois scénarios rétrospectifs sortent de cet exercice, soit un scénario pour chacun des sous-groupes. Les trois sont somme toute complémentaires, ce qui est particulièrement vrai pour l’objectif de la mise en place d’une gouvernance intégrée, d’ailleurs le seul présentant des étapes construites selon un ordre chronologique (tableau 3).

Tableau 2

Enjeux pour le bassin versant du lac Saint-Charles, éléments de la vision pour le lac qui s’y rapportent et objectifs en découlant

Enjeux pour le bassin versant du lac Saint-Charles, éléments de la vision pour le lac qui s’y rapportent et objectifs en découlant

Voir la liste des tableaux

Tableau 3

Étapes proposées par les participant(e)s du troisième atelier afin d’atteindre des objectifs pour le bassin versant du lac Saint-Charles

Étapes proposées par les participant(e)s du troisième atelier afin d’atteindre des objectifs pour le bassin versant du lac Saint-Charles

Tableau 3 (suite)

Étapes proposées par les participant(e)s du troisième atelier afin d’atteindre des objectifs pour le bassin versant du lac Saint-Charles

Voir la liste des tableaux

Une gouvernance intégrée pour le bassin versant

Le dernier atelier virtuel, étape finale de notre démarche, a lieu en mai 2021, avec neuf personnes. Malgré une plus faible participation, la majorité des secteurs demeurent représentés sauf pour les consultants et les ministères provinciaux. Divisés en deux groupes, les participantes et participants doivent approfondir la réflexion entamée aux étapes précédentes sur les possibilités d’une gouvernance intégrée dans le bassin versant du lac Saint-Charles. Construit sur les apprentissages de la démarche, ce dernier atelier représente donc l’aboutissement de l’exercice. Comme lors de l’atelier précédent, il s’agit, pour alimenter et consigner les discussions, de créer et partager virtuellement un tableau contenant les attributs de gouvernance issus des étapes antérieures.

Même si 13 étapes de mise en place de la gouvernance intégrée ont déjà été proposées à l’atelier précédent, c’est l’idée d’établir une entité responsable d’une telle gouvernance qui anime les discussions de ce quatrième atelier. Comité, organisme à part entière ou simple plateforme, cette entité, déjà existante ou non, devrait répondre aux objectifs établis pour le bassin versant (tableau 2).

Or, selon les personnes rencontrées, aucune entité existante dans sa forme actuelle n’est en mesure d’assurer réellement une gouvernance intégrée. Pour elles, une telle entité devrait à la fois : être perçue par l’ensemble des acteurs comme une figure neutre et sans conflit d’intérêt ; disposer des pouvoirs adéquats pour entreprendre les actions nécessaires afin d’accroître la résilience du bassin versant ; constituer une plateforme de communication efficace permettant à tous les acteurs d’exprimer leur point de vue, leurs intérêts et leurs besoins sur un pied d’égalité ; être orientée vers la protection d’un bien collectif, c’est-à-dire le lac et la rivière Saint-Charles ainsi que leur bassin versant respectif.

Quatre types d’entités possibles ressortent des discussions. Premièrement, ce pourrait être une plateforme ou un comité consultatif indépendant des aléas politiques, incluant un porteur de dossier lui aussi indépendant afin que les acteurs le perçoivent comme une figure neutre. Toutefois, tel que mentionné durant l’atelier, si le porteur était un acteur externe trop éloigné de la réalité des acteurs locaux, sa légitimité pourrait être remise en question.

Autre possibilité, l’organisme de bassin versant de la Capitale pourrait prendre en charge la gouvernance, sa fonction étant justement de rassembler les acteurs de l’eau autour d’une table de discussion pour mettre en oeuvre la GIEBV. Mais les personnes rencontrées considèrent aussi l’organisme de bassin versant trop restreint dans ses pouvoirs de réglementation et de négociation, et trop limité par son budget pour mener à bien cette entreprise. D’après elles, ce n’est donc pas une option envisageable sans une modification substantielle de la structure de cet organisme, laquelle repose sur l’autorité du gouvernement provincial et semble donc hors de portée.

Une troisième option prend la forme d’un comité de gouvernance qui serait établi au sein de la Communauté métropolitaine de Québec (CMQ). Ce comité pourrait inclure une rotation de la présidence, ainsi que des processus de nomination et de décision démocratiques afin d’éviter les conflits d’intérêts. Cela susciterait potentiellement une plus forte adhésion sociale de même qu’une plus grande confiance envers le comité puisque la présidence serait déterminée par les acteurs siégeant sur ce comité. En outre, plusieurs membres du groupe de discussion se disent d’avis qu’un tel comité à la CMQ devrait intégrer des citoyens. Cependant, cette option d’un cadre établi au sein de la CMQ − une instance gouvernementale − ne fait pas l’unanimité au sein du groupe, tous ne la percevant pas comme garante de neutralité.

Enfin, la quatrième option mentionnée serait la mise en place d’un groupe de citoyens, par exemple par l’entremise d’une organisation avec adhésion citoyenne. Cette suggestion ne suscite pas l’unanimité non plus, certaines personnes craignant que les intérêts personnels des citoyens puissent y être favorisés aux dépens de l’intérêt collectif recherché.

Dans tous les cas, font valoir les participantes et participants, l’entité de gouvernance devrait être présidée par un meneur considéré comme une figure neutre afin d’encourager l’adhésion de tous. Mais aucune des propositions avancées n’est unanimement perçue comme neutre.

Discussion

Les réflexions du groupe d’acteurs du lac Saint-Charles ont connu un cheminement en deux temps. Portant d’abord assez largement sur la notion de gestion intégrée et sur les aspects fonctionnels, elles ont ensuite progressivement bifurqué vers la composante structurelle et la notion de gouvernance intégrée. Dans le cadre d’une méthodologie participative où chaque étape de réflexion et de co-construction est déterminée par les résultats de l’étape précédente, il faut considérer ce cheminement de la gestion vers la gouvernance comme un résultat en soi. Pour le bassin versant du lac Saint-Charles, il convient même de le voir comme l’expression du besoin d’une gouvernance renouvelée. Nous interprétons ici l’expression de ce besoin dans le contexte de la Politique de l’eau et de la GIEBV puis nous soulignons les pistes de solution qui ressortent de la démarche avec les acteurs du lac et de la rivière.

Les besoins exprimés localement démontrent les limites du cadre actuel

Le point saillant de la démarche participative est le besoin exprimé de mettre en place une gouvernance intégrée reposant entre les mains d’une entité choisie à cette fin. Les groupes de discussion ont montré un intérêt marqué pour ce projet et une étonnante capacité à imaginer la réalisation d’un système de gouvernance intégrée. L’expression de ce besoin reflète le fait que la structure de gouvernance actuelle semble inappropriée pour assurer l’intégration recherchée. Selon les personnes ayant participé à l’exercice, il n’existe pas actuellement d’entité pour mener à bien la gouvernance intégrée.

À ce propos, il convient de souligner que les enjeux élaborés, la vision pour le bassin versant ainsi que les étapes et moyens proposés pour faire atterrir cette vision reflètent assez bien les principes et enjeux ayant motivé l’adoption de la GIEBV au Sommet de la Terre, en 1992. Cela démontre un certain succès dans la transmission du message qui accompagne le concept, mais cela montre également que les besoins de réalisation de la GIEBV sont toujours aussi vivants après 20 ans de mise en oeuvre. Il existe donc un décalage entre les objectifs avancés par le gouvernement provincial et le déploiement des ressources et mesures nécessaires à l’atteinte de ces objectifs. On peut également y voir le résultat des difficultés à réellement mettre en oeuvre la GIEBV au-delà des considérations conceptuelles et idéologiques, ce qui est d’autant plus vrai en l’absence d’une volonté réelle de repenser la structure de gouvernance sur laquelle repose la gestion de l’eau. Dans tous les cas, en nous basant sur les discussions réalisées avec les acteurs du bassin versant de la rivière Saint-Charles, force est de constater que les besoins pour l’établissement d’une gouvernance intégrée se font toujours sentir. Nous constatons ainsi que, malgré l’intérêt d’asseoir une gouvernance intégrée sur une unité géographique permettant de prendre en compte l’ensemble des usages qui affectent un territoire, soit le bassin versant, cette logique se heurte à la réalité des découpages administratifs indissociables de la gouvernance des affaires publiques.

Le cadre actuel limite la mise en place d’une entité de gouvernance intégrée pour le bassin versant

En atelier, les personnes rencontrées devaient imaginer plusieurs cadres possibles de gouvernance intégrée. Mais tous les cadres imaginés ont leurs limites face au cadre provincial créé pour mettre en oeuvre la GIEBV. Nous revenons ici sur deux des possibilités mentionnées : l’organisme de bassin versant et un comité issu de la Communauté métropolitaine de Québec (CMQ).

L’organisme de bassin versant de la Capitale est l’organisme désigné par le gouvernement provincial pour mener à bien la GIEBV dans le bassin versant de la rivière Saint-Charles. Comme son mandat l’exige, il réunit les acteurs de l’eau autour d’une même table, ce qui lui procure − du moins en partie − un cadre institutionnel pouvant favoriser une gouvernance intégrée. Mais pour ceux qui ont pris part à notre démarche, l’organisme de bassin versant ne jouit pas d’une reconnaissance de pouvoirs suffisante afin d’influencer les acteurs de l’eau. Conséquemment, il agit plutôt à titre d’organisme de concertation intégrée, ne disposant en fin de compte que d’un seul pouvoir de recommandation. Ce constat reflète largement les observations de Medema et al. (2015) et Létourneau (2017) quant à la portée réelle des actions pouvant être entreprises par les organismes de bassin versant, notamment lorsqu’ils font face à des structures fortes comme la CMQ.

Selon les acteurs de l’eau recrutés pour notre étude, de maigres ressources financières constituent en outre pour l’organisme de bassin versant un frein l’empêchant de mener à bien l’intégration de la gouvernance. Un tel constat est également établi dans la littérature (Laberge, 2009 ; Brun et Lasserre, 2010 ; Medema et al., 2015). De plus, dans leurs discussions, les personnes rencontrées soulignent un certain désengagement de la part : 1) de l’organisme de bassin versant de la Capitale dans le dossier du lac Saint-Charles, notamment en raison des nombreux acteurs de l’eau présents sur le territoire, mais aussi 2) des acteurs de l’eau dans les démarches de concertation de cet organisme, limitant la portée de l’intégration recherchée. Enfin, et tel que souligné par Létourneau (2017), le statut même de l’organisme de bassin versant (organisme à but non lucratif) s’avère problématique pour assurer la refonte d’un cadre de gouvernance : sa légitimité en tant qu’entité décisionnelle est trop peu reconnue au sein des structures actuelles. De toute évidence, en l’absence d’une intervention gouvernementale de niveau provincial qui en réformerait substantiellement le cadre, l’autorité et le budget, l’organisme de bassin versant pourrait difficilement prendre le flambeau pour mettre en place une gouvernance intégrée.

L’autre proposition sur laquelle nous revenons ici est celle d’un comité ancré à la CMQ. Un tel comité aurait l’autorité nécessaire pour assumer la mise en place d’une gouvernance intégrée à l’échelle du bassin versant, et cette autorité favoriserait l’accès à un budget plus substantiel pour entreprendre les actions nécessaires. De plus, malgré la mise en oeuvre de la GIEBV dans tout le Québec méridional, les instances municipales (ce qu’est la CMQ) demeurent les seules figures d’autorité à même d’assurer la gouvernance locale sur les territoires des bassins versants (Brun et Lasserre, 2010). Cela dit, durant le processus participatif, plusieurs acteurs ont mis en doute la neutralité éventuelle d’un tel comité, susceptible d’être modelé en fonction des aléas politiques. Qui plus est, la structure de la CMQ ne fonctionne pas selon une logique de démocratie participative, telle que souhaité lors des ateliers. La délégation représentative qui soutient la CMQ et lui confère son autorité est en décalage avec la démocratisation du territoire voulue par les participantes et participants et avec les appels à une participation citoyenne plus soutenue émanant du concept de la GIEBV (VanHouten, 2014 ; Wang et al., 2016). Ainsi, la mise en place d’une entité capable de mener à bien une gouvernance intégrée dans le bassin versant semble dépendre d’une intervention proactive de l’État qui, soit mettrait de l’avant une restructuration de la gouvernance, soit attribuerait à certains acteurs-clés régionaux les pouvoirs nécessaires pour encadrer cette gouvernance.

Lors des discussions en atelier, les personnes rencontrées ont exprimé une impuissance quant à leur capacité réelle de restructurer la gouvernance en l’absence d’une plus grande implication du gouvernement. Par conséquent, quand est venu le temps de proposer des actions concrètes pour atteindre les objectifs de la vision, elles ont renoncé à s’engager dans des processus complexes visant une révision fondamentale de la gouvernance. Elles ont au contraire favorisé des actions rapides, centrées sur leur réalité locale quotidienne, nécessitant peu de ressources et dont les retombées sont rapidement appréciables. Une telle attitude est sans doute dictée par l’expérience des acteurs et leur connaissance des contraintes quotidiennes. Mais peut-être doit-on y voir également un reflet du fait suivant : malgré leur vision d’une réelle gouvernance intégrée pour le bassin versant et leur bonne volonté d’en discuter, les participantes et participants réfléchissent surtout en fonction des frontières administratives et sectorielles qui définissent leur quotidien.

Il est encore tôt pour connaître les répercussions de la Stratégie québécoise de l’eau depuis qu’elle a remplacé la Politique nationale de l’eau en 2018. La Stratégie a mené à la création du Conseil québécois de l’eau, ralliant des intervenants « du milieu municipal, des secteurs agricole, environnemental, industriel, communautaire et universitaire, de même que des ministères » (MELCC, 2018 : 50). Bien que cela représente un pas vers une plus grande intégration de la société civile aux processus décisionnels, le Conseil n’a pour tout pouvoir que celui de recommandation, à l’instar des organismes de bassin versant. Qui plus est, siégeant au niveau provincial, il ne facilite pas d’emblée une gestion plus intégrée à l’échelle du bassin versant. D’ailleurs, la Stratégie québécoise de l’eau fait fi du concept de la GIEBV, soulignant plutôt, comme l’une de ses sept grandes orientations, l’importance de renforcer la gestion intégrée des ressources en eau (MELCC, 2018). La Stratégie souligne bien que la gestion intégrée doit être réalisée d’abord au niveau du bassin versant, mais la probabilité que s’effectue une refonte des structures de gouvernance pour incorporer davantage la GIEBV n’est que plus restreinte devant les nouvelles grandes orientations de la gestion de l’eau. Enfin, le rôle, le statut et le pouvoir des organismes de bassin versant, tels que décrits dans la Stratégie québécoise de l’eau, demeurent inchangés, une situation dénoncée notamment par le regroupement des organismes de bassin versant du Québec (ROBVQ, 2020).

Néanmoins, au cours de notre démarche, certaines personnes rencontrées ont signalé un rapprochement entre l’organisme de bassin versant de la Capitale et la CMQ dans le cadre de l’élaboration de la vision métropolitaine de l’eau. Cela a permis au premier de réaffirmer son rôle auprès des décideurs. En aura résulté le bénéfice de réunir les voix d’une diversité d’acteurs de l’eau pour déterminer les objectifs prioritaires de chacun des bassins versants du territoire de la CMQ. Il est trop tôt, là aussi, pour rendre compte des succès de cette récente collaboration, à savoir si le cadre institutionnel traditionnel permettra la réalisation de la GIEBV sans passer par une démocratisation plus fondamentale du territoire. En nous basant sur la présente étude, nous pouvons soutenir que rien n’est moins sûr, et ce, pour trois raisons.

Premièrement, bien que notre étude ait débuté après l’adoption de la Stratégie québécoise de l’eau, les participantes et participants ont éloquemment exprimé les besoins ressentis pour une gouvernance intégrée dans le bassin versant. Deuxièmement, la GIEBV souligne l’importance d’une participation citoyenne effective pour favoriser une compréhension exhaustive et interdisciplinaire du bassin versant ainsi qu’une prise de décision éclairée, accentuant l’importance d’une réelle intégration de la gouvernance. Or, une telle gouvernance intégrée n’est pas au menu de la Stratégie québécoise de l’eau. Nous y reviendrons. Troisièmement, cette compréhension exhaustive est également nécessaire pour favoriser une gestion de l’eau adaptative, autre aspect essentiel à une GIEBV. Les mesures adoptées pour atteindre les objectifs prioritaires d’un bassin versant doivent être soutenues par une analyse de leurs répercussions sur l’ensemble de son territoire. Cela nécessite, encore une fois, le point de vue et les connaissances de l’ensemble des acteurs de l’eau, ce que ne permettent pas les structures actuelles de la Stratégie québécoise de l’eau.

Considérer la participation citoyenne comme piste de solution

La mise en oeuvre de la GIEBV au Québec a nécessité l’instauration d’une structure de démocratie participative par l’entremise des organismes de bassin versant. C’était du moins l’objectif, mais le statut de ces organismes tel que décrit plus haut, s’est avéré un frein à la pleine réalisation de leur mandat. Quoi qu’il en soit, Létourneau (2017) nous rappelle que la démocratie participative ne cherche pas à substituer le système de représentation en place, mais bien à le prolonger. À ce sujet, l’auteur avance qu’il « ne s’agit pas de "vider" l’État de sa substance. Il faut plutôt l’élargir sur la base deweyienne d’une philosophie de la participation à la chose commune, fondée non pas seulement sur un découpage électoral, mais également sur les usages » (Létourneau, 2017 : 451). Il faut aussi y voir une mise en garde contre l’idéalisation de la démocratisation participative, en ce sens que les approches participatives comportent également leur lot de problèmes et ne doivent pas être considérées comme solution de substitution au système de démocratie représentative traditionnelle (Hamel et Jouve, 2006).

Au cours de notre démarche, nous avons constaté que tous les intervenants n’avaient pas la même perception de la participation citoyenne. Hamel et Jouve (2006 : 13) arrivent au même constat en soulignant que « la participation n’a pas la même signification lorsqu’elle est évoquée par les pouvoirs publics à titre d’outil de gouvernance et lorsqu’elle est formulée par les citoyens eux-mêmes comme exigence de modernisation et de démocratisation ». Ainsi, durant les entretiens et les ateliers, les personnes rencontrées issues de la société civile ou d’organisme à but non lucratif voyaient généralement la gouvernance intégrée comme une occasion pour les citoyens de participer activement à la prise de décision. En d’autres termes, elles désiraient voir se réaliser une participation citoyenne effective, selon l’échelle de participation citoyenne d’Arnstein (1969). Cela implique que les citoyennes et citoyens puissent participer à la gestion des ressources et du territoire, notamment dans le cadre de partenariats avec les instances décisionnelles, ou par la délégation de certains pouvoirs à des groupes citoyens plus familiers des composantes et des particularités du territoire.

À l’opposé, les personnes représentant les milieux municipaux et gouvernementaux voyaient plutôt la participation citoyenne comme symbolique (Arnstein, 1969), impliquant un système où les citoyens sont invités à des séances d’information ou de consultation, mais sans vraiment contribuer à la prise de décision. Cette forme de participation est précisément celle qui est favorisée dans le bassin versant pour la gestion des ressources et du territoire, reflétant, d’une part, les héritages de la structure de gouvernance traditionnellement descendante dans la planification territoriale et, d’autre part, une certaine instrumentalisation de la participation citoyenne. En l’absence d’une restructuration plus fondamentale de la gouvernance, il serait avisé, pour des instances municipales ou gouvernementales désirant s’engager dans la GIEBV, de favoriser des formes de participation citoyenne davantage axées sur une participation effective, permettant ainsi d’instaurer une certaine démocratisation du territoire sans pour autant déposséder l’État de ses pouvoirs.

Conclusion

Nos travaux démontrent que la mise en place d’une gouvernance intégrée pour le bassin versant du lac et de la rivière Saint-Charles est perçue comme une solution aux déficiences de la gouvernance qui ont freiné les efforts de protection du lac et de ce bassin versant dans les dernières années. Nous avons également démontré que la gouvernance agit à titre de catalyseur dans le bassin versant du lac Saint-Charles. Cela dit, les moyens pour mettre sur pied une gouvernance qui soit intégrée demeurent peu consensuels, particulièrement quant à l’entité qui devrait la prendre en charge et à la compréhension qu’en ont les acteurs. Mais au-delà du bassin versant de la rivière Saint-Charles, nos résultats illustrent surtout les limites du déploiement des principes de la GIEBV par le gouvernement provincial dans les 20 dernières années face aux besoins exprimés localement. Ces besoins reflètent sans équivoque l’apparente immuabilité des défis que la GIEBV promettait de relever. L’expérience québécoise de la mise en oeuvre de la GIEBV révèle ainsi l’inadéquation entre le cadre fonctionnel des organismes de bassin versant et le besoin d’un cadre structurel de gouvernance pour réaliser le plein potentiel du concept.

Dans tous les cas, même si la gouvernance intégrée vient à se déployer dans le bassin versant, elle ne sera pas suffisante pour faire face à l’avenir, dont l’imprévisibilité augmente dans la perspective des changements climatiques. De plus en plus perceptibles aux niveaux régional et global, ces changements auront une incidence considérable sur les écosystèmes aquatiques et les services qu’ils procurent. Il sera donc pertinent que les gouvernements réfléchissent, au-delà des cadres établis, non seulement à mettre de l’avant une GIEBV pleinement réalisée, mais aussi à améliorer la résilience des bassins versants en faisant appel, par exemple, à des processus anticipatifs pour guider les exercices de gouvernance.