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De Gênes à Fukushima : perceptions et gestions du risque

L’État militaire chilien et les professeurs de l’enseignement secondaire (1973-1990) : la prévention d’un risque sociopolitique par la détérioration des conditions de travail d’un groupe professionnel

  • Carolyne Ménard

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  • Carolyne Ménard
    Département d'histoire, Université du Québec à Montréal

Couverture de De Gênes à Fukushima, Volume 33, numéro 1, hiver 2014, p. 7-202, Cahiers d'histoire

Corps de l’article

Depuis les années 1920, le maintien et le financement du système d’éducation public au Chili était considéré comme la responsabilité du gouvernement national. Les professeurs travaillant dans le secteur public possédaient en conséquence le statut de fonctionnaires d’État. Ils bénéficiaient ainsi, malgré de faibles salaires, d’avantages sociaux pluriels et d’une stabilité d’emploi qui devinrent juridiquement protégés en 1960 par l’adoption de la loi 338[1]. Sous les gouvernements de la Démocratie chrétienne (1964-1970) et de l’Unité populaire (1970-1973), un changement de perception s’opéra quant au rôle et à l’importance de l’éducation ; celle-ci fut désormais perçue comme un facteur central au développement de la société. Les professeurs acquirent de cette manière une certaine reconnaissance publique, bien qu’ils conservassent toujours des salaires inférieurs à ceux des autres professionnels[2]. Ils avaient de plus accumulé un pouvoir syndical notable depuis les premières décennies du XXe siècle, qui déboucha sur la création d’un syndicat national et la légitimation du droit de grève en 1972[3]. Cependant, le coup d’État initié le 11 septembre 1973 par l’armée chilienne, dirigée entre autres par le général Augusto Pinochet, renversa le gouvernement de l’Unité populaire pour le remplacer par un régime militaire dictatorial, lequel transforma radicalement la situation des professeurs du secondaire durant les dix-sept années qui suivirent.

Plusieurs études historiques portant sur l’évolution de la situation des enseignants du Chili contemporain ont démontré que les politiques éducatives mises en place par la dictature militaire de Pinochet détériorèrent les conditions de travail des professeurs de l’enseignement secondaire[4]. D’autres études confirment que sans la présence d’un régime dictatorial au pouvoir, il aurait été impossible d’effectuer des réformes aussi drastiques sans tenir compte de l’opinion des professeurs, compte tenu de leur force syndicale et de leur longue tradition de protestation publique[5]. En considérant cette dernière affirmation, nous pouvons émettre l’hypothèse qu’entre 1973 et 1990, les enseignants furent considérés par le gouvernement militaire comme un facteur de risque potentiel à l’application adéquate de son projet éducatif. Les conditions de travail des professeurs se modifièrent à cause de cette perception de l’État qui les associait à un risque et selon la gestion gouvernementale qui en découla. Par une analyse de la dictature en trois étapes distinctes[6], périodes au cours desquelles la perception gouvernementale des professeurs changea, nous démontrerons en quoi les conditions de travail des professeurs de l’enseignement secondaire se modifièrent. Peu d’ouvrages se sont penchés en détails sur la perception de l’État militaire face aux enseignants et à leur milieu de travail ; l’historiographie du sujet regorge plutôt d’études à tangente socioéconomique évaluant par exemple l’évolution du salaire enseignant. L’apport de notre article réside donc dans un nouvel angle d’approche du problème.

Sources et concepts

Avant de poursuivre, quelques précisions concernant les sources et les concepts à la base de cet article s’imposent. Notre analyse se fonde à la fois sur des sources écrites et des sources orales. Les sources écrites sont formées de documents reflétant les perceptions et les actions de l’État militaire en éducation : d’une part, des discours officiels de Pinochet et de ses ministres de l’Éducation, et d’autre part, des documents juridiques officialisant les politiques éducatives, tels que lois, décrets, décrets-lois et décrets avec force de loi[7]. Les sources orales sont quant à elles composées d’entrevues réalisées à l’automne 2011 à partir d’un échantillon non probabiliste par réseau (aussi dénommé échantillon « boule de neige »)[8]. Vingt-deux professeurs de l’école secondaire ayant enseigné entre 1973 et 1990 furent ainsi sélectionnés[9], dont 63 % de sexe féminin et 37 % de sexe masculin. Les témoins proviennent tous de familles issues de la classe populaire ou de la classe moyenne. Ils résidaient à Santiago, capitale du Chili, et étaient tous âgés entre 55 et 95 ans au moment des entrevues. 41 % des témoins étaient retraités en 2011. Ces témoignages apportent des informations inédites qui ne se retrouvent pas toujours dans les documents officiels étant donné la nature dictatoriale et autoritaire du gouvernement au pouvoir.

Enfin, il importe de préciser le concept central de notre article : les conditions de travail. Celles-ci regroupent les conditions liées à la situation de salarié du professeur – le salaire, l’horaire de travail, les avantages sociaux, l’accès au perfectionnement professionnel et le pouvoir syndical – mais aussi les conditions liées à son environnement de travail : la supervision de son travail, les ressources et infrastructures de l’établissement de travail, les relations entretenues avec ses collègues et la direction et la reconnaissance du travail effectué. Pour des raisons d’espace, nous nous concentrerons sur les plus importantes, soit le salaire, les avantages sociaux, la supervision du travail et le pouvoir syndical.

La répression et le contrôle dans le milieu scolaire (1973-1978)

La première phase de la dictature, qui s’étale de 1973 à 1978, fut caractérisée par une répression anticommuniste de la part du gouvernement militaire – et par la mise en place de mécanismes de contrôle de la société – qui affecta notamment l’éducation et les enseignants. Les effets se firent sentir dès le jour du coup d’État ; plusieurs écoles publiques furent fermées et envahies par les militaires et certains professeurs furent sortis de force de leur lieu de travail pour être interrogés ou arrêtés[10]. Le 18 septembre 1973, la junte militaire promulgua son acte de constitution, dans lequel elle justifia la mise en place de mécanismes de contrôle autoritaire par « la nécessité de préserver les valeurs et les traditions chiliennes, et de libérer le Chili du danger que constitue le marxisme-léninisme qui l’avait contaminé et mené à la dérive »[11]. Ainsi, le risque que percevait le gouvernement militaire entre 1973 et 1978 était celui de retomber dans le « chaos » et le socialisme de l’époque de l’Unité populaire.

Pour écarter ce risque qui menaçait, selon le régime militaire, la patrie et les valeurs authentiques chiliennes, celui-ci appliqua diverses mesures répressives visant à retirer la politique de la vie publique. Le gouvernement dicta donc à la fin de 1973 une loi déclarant l’illégalité de plusieurs partis politiques de gauche tels que le Parti socialiste et le Parti communiste[12]. Comme la très grande majorité des professeurs de l’enseignement secondaire avaient des opinions politiques de gauche[13], étant parfois membres du Parti socialiste ou du Parti communiste, cette politique de l’État militaire se traduisit par un contrôle et une supervision accrue de leur travail. Par exemple, le quart des professeurs de notre échantillon durent donner leurs cours en présence d’un officier de l’armée dans leur salle de classe durant les premières années de la dictature[14]. Seize enseignants confirmèrent par ailleurs la présence de sapos dans les écoles, des personnes engagées par le gouvernement pour surveiller les professeurs.

Le contrôle se constata également dans les matières enseignées, ce qui rendit plus difficile et délicat le travail des professeurs. Par exemple, en histoire, l’existence de l’URSS et de la Révolution française ne pouvait pas être évoquée[15]. Les professeurs furent aussi victimes ou témoins de violations des droits humains et de répression. En effet, parmi les vingt-deux professeurs de notre échantillon, quatre subirent un interrogatoire et furent détenus pour des raisons non criminelles, une personne subit de la torture, deux témoins s’exilèrent pendant quelques années et quatorze individus comptèrent un détenu-disparu parmi leur famille ou leurs amis[16]. Du côté du gouvernement, les discours présidentiels et ministériels justifièrent ce contrôle dans l’éducation par l’importance d’éliminer les influences politiques et communistes du milieu scolaire car elles étaient dangereuses pour la jeunesse chilienne[17].

En octobre 1974, le gouvernement militaire mit en place un outil supplémentaire de contrôle des enseignants en créant le Collège des Professeurs. Chaque professeur devait s’inscrire à cet organisme afin d’obtenir le droit d’exercer ses fonctions. Suite à sa création, le régime militaire a dissout le Syndicat unitaire national des travailleurs de l’éducation (SUTE) – qu’il décréta en décembre 1975 – affirmant qu’avec le Collège des Professeurs, ce syndicat n’était plus nécessaire[18]. Cette mesure fut perçue par les professeurs comme une manière de leur enlever leur voix et de les diviser dans le but de réduire le risque que constituait leur force syndicale : « Pinochet voyait le pouvoir syndical des professeurs comme une grande menace. Sa solution fut de diviser le professorat »[19].

La « modernisation » néolibérale de l’éducation (1979-1987)

Ces mesures, qui réduisaient au silence les professeurs, visaient certes à contrer l’influence communiste, mais également à assurer qu’aucune opposition politique ne serait possible de la part du corps enseignant dès que la dictature mettrait en place des réformes drastiques dans le secteur de l’éducation. De 1979 à 1987, un changement radical fut introduit au coeur du système d’éducation ; ses structures et son fonctionnement furent soumis aux principes du marché et du néolibéralisme économique. La première politique concrétisant ce changement fut celle de la municipalisation, un processus enclenché en 1981 – et officiellement terminé en 1987 – qui consistait à transférer la gestion des établissements scolaires primaires et secondaires de l’État aux municipalités[20]. Par ce processus, les professeurs du réseau public changeaient d’employeurs. Ils recevaient en conséquence une indemnisation de la part de l’État, mais perdaient leur ancienneté accumulée, leurs avantages sociaux et leur stabilité d’emploi car ils négociaient désormais leurs conditions de travail de manière individuelle avec leurs employeurs. Le salaire dépendait dorénavant de la municipalité – les municipalités aisées offrant de meilleurs salaires que celles démunies – ce qui créa une grande hétérogénéité dans les rémunérations des enseignants. En 1983, le ministre de l’Éducation Alfredo Prieto justifia la municipalisation de la manière suivante :

Le nouveau système permet que les professeurs soient payés différents montants, de manière à ce que le système puisse conserver ses meilleurs enseignants. Cela apporte une certaine concurrence entre les professeurs, qui doivent se perfectionner et s’améliorer constamment pour obtenir un meilleur salaire[21].

Parallèlement, les normes à respecter pour ouvrir une école privée furent libéralisées, de telle sorte que les écoles privées subventionnées par l’État, qui formaient une minorité avant 1973, se multiplièrent entre 1979 et 1987. L’État modifia également son système de subvention en 1980 ; sa contribution se calculait désormais en fonction du nombre d’élèves présents au quotidien et la somme reçue par élève était identique pour les écoles municipales et pour les écoles privées subventionnées[22]. Or, ces dernières avaient le droit d’exiger un coût scolaire additionnel aux parents des élèves inscrits, ce qui lui permettait de bénéficier de plus de financement. Il se créa de cette manière une disparité de ressources entre le public et le privé.

La municipalisation de l’éducation s’inscrivait dans le projet économique néolibéral du gouvernement militaire. Selon lui, le rôle de l’État devait être régi par le principe de subsidiarité qui soutenait que le gouvernement devait prendre en charge seulement les tâches et fonctions impossibles à confier à des sociétés intermédiaires ou privées[23]. De plus, le gouvernement considérait que le marché était le meilleur régulateur de l’éducation. Ainsi, selon la pensée néolibérale, les écoles entreraient en compétition entre elles dans le nouveau système, tout comme les professeurs ; à terme, il ne resterait que les bonnes écoles et les bons enseignants, et ce uniquement dans le secteur privé qui, selon l’État, savait utiliser ses ressources de manière efficace. Un tel système permettrait conséquemment de diminuer les dépenses publiques de l’État, ce qui est nécessaire au fonctionnement d’une économie saine.

Le projet en éducation du régime militaire de Pinochet s’inscrivait dans ce qu’il nommait les « sept modernisations » de 1980, qui consistèrent à soumettre des secteurs traditionnellement gérés par le public, comme la santé ou les régimes de retraite, aux lois du marché et à la gestion du privé[24]. Avec toutes ces réformes, la dictature de Pinochet souhaitait créer un « nouveau Chili » basé sur une conception de l’être humain selon laquelle les droits naturels et les libertés individuelles seraient supérieurs à ceux de l’État[25]. Pour construire ce « nouveau Chili », il fallait inculquer cette conception de l’être humain aux jeunes générations par l’entremise du système d’éducation. Un tel changement nécessitait donc d’écarter tout risque d’opposition de la part des professeurs, qui aurait pu émerger plus vraisemblablement dans un contexte démocratique. Paradoxalement, le gouvernement continua entre 1973 et 1990 à glorifier le travail des enseignants dans ses discours présidentiels et ministériels puisqu’il avait malgré tout besoin d’eux pour modeler la jeunesse chilienne :

Je [Horacio Aránguiz Donoso, ministre de l’Éducation de 1983 à 1985] termine mon message avec une reconnaissance spéciale pour les professeurs, en leur rendant hommage. Vous tous travaillez et modelez le présent pour rendre fécond le futur. […] Nous leur donnons à tous notre reconnaissance et souhaitons que chaque année, ils réalisent encore mieux cette tâche si importante qu’est la formation des enfants et des jeunes de notre patrie[26].

La position du régime militaire se jouait donc sur deux fronts ; d’un côté, il devait gérer les professeurs comme un risque potentiel à la réussite de son projet éducatif, mais de l’autre, il avait besoin d’eux pour le réaliser.

Le gouvernement militaire ne prévit toutefois pas que l’implantation de ses réformes éducatives pourrait menacer sa place au pouvoir en causant une augmentation du mécontentement public. En effet, l’application de ses réformes conduisit à un important appauvrissement d’une grande partie de la population chilienne, surtout suite à la crise économique de 1982-1983 qui révéla les effets pervers de la suppression du filet de protection sociale dont bénéficiait la population chilienne auparavant. Chez les professeurs, la crise révéla toute la précarité de leurs conditions de travail. En 1990, à la fin de la dictature, le salaire moyen d’un enseignant ne correspondait plus qu’à 28 % de son niveau de 1971 (lorsque calculé en dollars constants de 1990)[27]. Certains professeurs durent trouver des moyens pour combler ce manque à gagner, surtout s’ils avaient une famille à faire vivre, comme le raconte une professeure d’espagnol :

Il m’était impossible avec mon salaire de subvenir aux besoins de mes trois enfants. Mon salaire mensuel couvrait nos besoins pour 15 jours. J’ai donc commencé à travailler aussi dans une maison d’édition, et à vendre des objets dans la rue[28].

Si, selon l’État, une augmentation des subventions par élève augmentait le salaire des enseignants, aucun document législatif n’obligeait la direction des écoles à y consacrer ces subventions. Par ailleurs, le projet éducatif de la dictature militaire était complètement à l’opposé des idéaux éducatifs des professeurs, si bien que très peu se sentaient confortables dans ce nouvel environnement de travail[29]. Il semblerait donc que le régime militaire, conseillé par les Chicago Boys[30], avait mal calculé les probabilités de réussite de son projet néolibéral en éducation. Aucun économiste des Chicago Boys n’était d’ailleurs spécialisé dans l’économie des relations de travail, ce qui peut expliquer pourquoi les conditions de travail de plusieurs groupes socioprofessionnels se détériorèrent durant la dictature[31].

La montée des protestations et le nouveau pragmatisme de l’État militaire (1983-1990)

Une importante erreur stratégique du régime militaire fut de faire abstraction des répercussions que pourrait avoir la détérioration des conditions de vie et de travail d’une grande partie de la société – dont les professeurs – sur la légitimité de son pouvoir politique. Dès 1983, des espaces publics de contestation s’ouvrirent et des manifestations débutèrent malgré les interdictions légales et la répression policière qui y faisait rage[32]. Ces manifestations publiques, auxquelles bon nombre des professeurs de notre échantillon participèrent[33], présentaient un risque initialement imprévu par la dictature, soit celui de perdre son pouvoir ou de voir sa légitimité nationale et internationale menacée par ces protestations.

Les professeurs ne manquèrent pas d’intégrer ce mouvement. En 1981, ils commencèrent à s’organiser à nouveau en tant que groupe socioprofessionnel ; ils fondèrent conséquemment l’Association corporative des éducateurs du Chili (Associación Gremial de Educadores de Chile - AGECH) pour agir comme alternative au Collège des Professeurs, toujours contrôlé par le régime militaire. Cette initiative fut possible car la loi permettait la création d’associations professionnelles et corporatives, en interdisant toutefois la formation de syndicats[34]. L’AGECH fut conséquemment enregistré légalement sous la bannière d’une association professionnelle. À travers celle-ci, les professeurs revendiquèrent la démocratisation du Collège des Professeurs, dénoncèrent la privatisation de l’éducation et la détérioration de leurs conditions de travail, et manifestèrent pour le retour de la démocratie. Pour réduire la menace de ces nouvelles protestations enseignantes, le régime militaire concéda aux professeurs la démocratisation du Collège des Professeurs en 1987 et promulgua la même année un document conférant un statut particulier aux enseignants du public, l’Estatuto Docente[35]. Selon le gouvernement militaire, cette loi permettait de dignifier la carrière enseignante. Or, l’Estatuto Docente ne crée pas réellement un statut spécifique pour les enseignants municipaux mais agit plus en tant que complément du Plan Laboral défini dans le décret-loi 2.200 de 1978. Dans cette optique, les salaires des enseignants au public demeurèrent inchangés.

En fait, le but du gouvernement militaire avec la création de l’Estatuto Docente était de donner l’impression qu’il faisait preuve d’ouverture face aux protestations publiques et qu’il était à l’écoute des professeurs. Dans un contexte où les pressions de la communauté internationale se faisaient de plus en plus fortes et où la situation économique nationale faisait bien des mécontents, il était dans l’intérêt stratégique de l’État, s’il ne voulait pas risquer de perdre le pouvoir, de donner l’impression qu’il réalisait certains compromis. Cela n’empêcha toutefois pas le gouvernement militaire de procéder à des mises à pied massives d’enseignants en 1986 et 1987 et de délégitimer les manifestations dans ses discours officiels :

Le plus dangereux est la renaissance d’organisations ayant des affiliations avec les communistes, qui souhaitent revivre l’Unité populaire, et qui réalisent des actions de terrorisme et de violence à travers leurs manifestations. Pour les arrêter, on ne peut agir avec considération. Il faut la main dure, et la plus grande dureté possible ![36]

L’attitude réelle du gouvernement militaire face aux enseignants fut donc une fausse ouverture et une politique de façade dans le but de minimiser les risques politiques qu’engendraient les manifestations publiques.

En conclusion, les conditions de travail des enseignants se détériorèrent grandement durant la dictature. Le salaire, les avantages sociaux, le pouvoir syndical, et la supervision de leur travail furent affectés d’une manière négative. Les conditions de travail des professeurs chiliens de l’enseignement secondaire furent sujettes à de multiples transformations entre 1973 et 1990, lesquelles découlaient de la perception de l’État militaire qui voyait les enseignants comme un risque à la réussite de son projet éducatif. Entre 1973 et 1978, le gouvernement contra ce risque par la mise en place de mécanismes de contrôle autoritaire sur les professeurs. Entre 1979 et 1987, son projet éducatif, combiné aux autres « modernisations » néolibérales, augmenta les risques de précarité économique pour une partie importante de la population chilienne, dont les professeurs. Cet appauvrissement général fut en partie responsable de l’apparition entre 1983 et 1990 de protestations publiques qui menacèrent la légitimité politique de la dictature. En 1988, le camp du « Non » remporta la victoire au plébiscite lancé par Pinochet pour savoir si la population était prête à lui confier sept années additionnelles de pouvoir. Ainsi, au final, cette mauvaise gestion du risque économique et politique concernant les professeurs et, éventuellement, l’ensemble de la population, coûta le pouvoir à Pinochet.

Parties annexes