Numéro 52, automne 2004 Le territoire, instrument providentiel de l’État social Sous la direction de Philippe Estèbe et Annick Germain

FR :

Le morcellement politique de l’espace est souvent considéré comme l’un des facteurs qui favorisent la ségrégation socio-spatiale et entraînent un cloisonnement entre les territoires « riches » et les territoires « pauvres ». En France, une réforme votée en 1999 incite les communes à se regrouper et à partager les taxes locales, de façon à « lutter contre l’apartheid social », c’est-à-dire à faire en sorte que la solidarité fiscale unisse les communes riches et les communes pauvres. L’étude des effets de cette réforme permet d’éclairer certains aspects contre-intuitifs de la relation entre équité sociale et équité spatiale : tout d’abord, les regroupements de communes suscités par la loi sont le plus souvent homogènes; ensuite, ils procèdent à l’institutionnalisation, au sein des grandes métropoles, des différences sociales inscrites dans l’espace; et enfin, il n’est pas certain que le partage de la fiscalité locale avantage véritablement les populations les plus précaires. Au total, il se pourrait bien que l’on aboutisse, avec cette loi, à l’effet inverse de celui qui était recherché à l’origine. Ce constat permet de s’interroger sur la pertinence de l’instrument territorial dès lors qu’il s’agit d’équité et de redistribution.

EN :

The political fragmentation of space is often singled out as a factor favouring socio-spatial segregation, separating “poor” places from “rich” ones. A 1999 reform in France encouraged municipalities to merge and share local taxes. The intent was to create fiscal solidarity among rich and poor local governments, as a means to “combat social apartheid.” Analysis of local governments that were thereby reformed uncovers a number of counter-intuitive relations between social and spatial equity. First, the municipalities that united were most often quite similar. A further result in metropolitan areas was the institutionalization of spatially inscribed social differences. Lastly, there was no clear evidence that sharing local tax revenues actually helped the most marginal populations. In the end, perhaps the result of the legislation was actually the opposite of what was intended. This finding leads to a questioning of the utility of space-based mechanisms for promoting equity and redistribution.

FR :

Depuis le rapport Prost de 1983 suggérant qu’un travail en réseaux d’établissements prenne en charge les aspects non pédagogiques de l’administration scolaire, des « bassins » ont été créés dans les académies, le plus souvent à l’initiative des recteurs. La circulaire du 20 juin 2001, qui définit le cadre général des missions et de l’organisation des bassins de formation et d’éducation, demeure un texte infra-réglementaire, et laisse en fait cet objet administratif sans assise juridique véritable. Face à cette plasticité du dispositif et à l’injonction conjointe d’autonomie des établissements publics locaux d’enseignement, les chefs d’établissement se sont très diversement mobilisés. À partir d’une enquête « d’ethnographie institutionnelle », basée à la fois sur une série d’entretiens et sur une observation non participante du fonctionnement de six bassins dans une importante académie du Sud-Est, ce texte analyse la différenciation de ces postures, en mettant plus particulièrement en évidence la nécessité de replacer le fonctionnement des bassins dans la perspective d’un jeu d’acteurs modifié par le processus de régulation décentralisée de l’éducation. Ainsi, le sens géographique du bassin ne se départit pas de son sens institutionnel, et l’appropriation qui en est faite renvoie non seulement à une référence identitaire (comme c’est le cas des établissements visités), mais aussi à un travail politique dans lequel le bassin se trouve saisi non seulement comme objet administratif ou comme instrument de l’action publique, mais aussi comme un enjeu de pouvoir dans la régulation intermédiaire qu’il vient appareiller.

EN :

In 1983 the Prost Report recommended a form of networking for the non-teaching aspects of school administration, and since then school districts, usually at the initiative of their rectors, have created “pools.” The circular of 20 June 2001, setting out the general framework for the mandate and organization of training and education pools, is sub-regulatory, leaving this administrative tool without any real legal standing. Faced with a malleable programme and a parallel commitment to autonomy for the local public schools, principals responded in a variety of ways. This article is based on an “institutional ethnography,” employing both interviews and non-participant observation, of the operation of six pools in a large school district in south-east France. It analyses the range of responses, and in doing so emphasises the need to understand the operation of these pools as a game among actors in the decentralized regulatory context of education. The article finds that the geographical meaning of a pool does not involve abandoning an institutional meaning. The notion is appropriated both as an identity and as a political resource.

FR :

L’approche territoriale est devenue en France le cadre de mise en oeuvre des politiques de santé, et l’échelon régional est considéré comme le plus pertinent pour le pilotage des dispositifs. L’enjeu majeur pour l’avenir, qui se dégage après plus de dix ans d’expérience, est d’associer tous les acteurs de santé, et particulièrement la médecine libérale, au sein d’une politique de santé adaptée à un territoire. Or les médecins ont une approche curative individuelle qui ne donne pas sens à la notion de territoire, comme le prouve l’analyse des stratégies d’installation des généralistes. Dès lors, un déplacement du référentiel d’action professionnel devient la condition nécessaire à l’implication des médecins libéraux dans les politiques territoriales de santé. L’étude du fonctionnement des réseaux de santé met en lumière l’apprentissage collectif qui s’y développe et les difficultés à dépasser un modèle professionnel en l’absence d’un référentiel alternatif. Les territoires peuvent-ils être les outils d’une acculturation à une approche de santé publique ?

EN :

The framework for health policy in France is now place-based, and the regional level is considered the most relevant for implementing policies. After 10 years, the principal challenge for the years to come seems to be the integration of all relevant actors of the health system, and particularly the doctors, into the health policy of each region. An analysis of the locational strategies of family doctors shows that they have an individual approach to care with no geographical dimension. In the future, then, only an alteration in models of professionalism will lead to the successful involvement of doctors in place-based health policies. An analysis of the working of health networks reveals collective learning developing within them as well as the difficulties of getting beyond existing notions of professionalism when no alternative model exists.

FR :

L’approche territoriale paraît constituer une sorte d’instrument universel, susceptible de traiter à la fois la question sociale et celle du développement économique. Or, lorsqu’on tente de cerner les effets sociaux et économiques des comportements territoriaux des ménages et des entreprises en France, cette équation doit être discutée. D’une part, la relation entre égalité sociale et égalité territoriale n’est pas simple : la localisation des groupes sociaux dans l’espace peut fort bien aboutir à une égalisation des conditions moyennes à l’échelle d’une région en même temps qu’à une aggravation des inégalités de revenus à l’échelle communale. D’autre part, les politiques de développement local visant à conjuguer développement et cohésion paraissent d’autant plus efficaces qu’elles fonctionnent dans un contexte keynésien (fondé sur la demande), alors qu’elles sont moins performantes dans des contextes néoclassiques (fondés sur l’offre). Dès lors, l’appel au développement local et à l’accroissement de la compétition entre territoires pourrait bien aboutir à des formes de conflits d’échelles, dans lesquels les territoires infrarégionaux auraient intérêt à choisir un modèle de rente, au détriment de la production de richesse (par ailleurs nécessaire à l’alimentation de la rente). Paradoxalement, une logique de développement territorial poussée à son terme pourrait contribuer à appauvrir un pays comme la France.

EN :

Place-based approaches appear to be universally applicable, useful both for addressing social issues and for promoting economic development. However, this assumption does not stand up to an analysis of the social and economic effects of the spatial behaviour of households and firms in France. In the first place, there is no simple relation between social equality and territorial equality. Establishment of social groups in a locale may result in an equalization of average conditions within whole region at the same time as it generates a rise in inequalities across municipalities or neighbourhoods. Secondly, local development policies that aim to combine development and social cohesion seem to work better in a Keynesian context (that is, demand-based) than in a neo-classical one (that is, supply-based). Calls for local development and a rise in territorial competition may now result in conflicts of scale, in which sub-regional places have a rationale to choose a rent-seeking model of development rather than a production-based one (the latter being, of course, necessary for generating rents). It is paradoxical that pushed to the limit, the logic of place-based development might contribute to impoverishing a country like France.

FR :

Aux Pays-Bas, les pouvoirs publics ont eu recours, depuis les années 1950, au thème de la proximité spatiale afin de tisser le lien social à l’échelle de l’environnement résidentiel des citoyens. Sur le terrain, la promotion de ce lien social est progressivement devenue le corps de pratiques sociales spécifiques, centrées sur l’habitat et la vie de quartier. Mais cette prise en compte précoce du territoire n’a pas empêché que l’essor de l’État social néerlandais soit essentiellement basé sur le principe de la solidarité organique. Cependant, depuis une dizaine d’années, le territoire est également mobilisé dans une autre logique, celle de la réforme de l’État social. Comment les deux logiques d’action publique engageant la notion de territoire peuvent-elles coexister ? Quels sont leurs effets sur la pratique de l’action sociale de proximité dans les quartiers d’habitat social ?

EN :

Since the 1950s Dutch authorities have relied on the notion of geographical proximity in order to strengthen social ties among citizens’ residential neighbourhoods. Fostering this social tie soon generated a body of specific and on the ground social practices. Nonetheless, this precocious attention to place did not prevent the growth of a Dutch welfare state founded on a principle of organic solidarity. For the last 10 years, however, another theme has been introduced, similarly based on geographical proximity—that of the reform of the welfare state. How can these two place-based logics co-exist? What are their consequences for community-level social action in disadvantaged neighbourhoods?

FR :

Depuis quelques années déjà, au Québec, au Canada et dans d’autres pays (France, Royaume-Uni et États-Unis notamment), on s’inquiète de nouveau de l’existence de quartiers de pauvreté dans les grandes métropoles. Dans ces pays ont été développées des politiques que l’on peut regrouper sous le vocable générique d’interventions de revitalisation urbaine intégrée. Ce modèle d’intervention a été retenu dans trois micro-zones montréalaises pour des projets pilotes tout juste amorcés. Cela nous sert de prétexte pour nous interroger sur les modalités générales de ce modèle d’intervention. Deux postulats de ce modèle et leurs écueils sous-jacents sont analysés et discutés. Le premier veut que la société locale puisse et doive se prendre en main. Le second veut que la lutte contre la pauvreté urbaine concentrée soit une affaire de mise aux normes du « milieu ». Sont abordés ensuite les problèmes que pose la délimitation des zones d’intervention. Nous concluons en nous interrogeant sur la place que doit tenir la lutte territorialisée contre la pauvreté dans l’ensemble des dispositifs de lutte contre la pauvreté.

EN :

For a number of years in Quebec and Canada as well as several other places (particularly France, the United Kingdom and the United States) there has been growing attention to poor neighbourhoods within large metropolitan areas. One response has been the development of policies that can be labelled generically as an “integrated urban revitalization approach.” This model was recently deployed as pilot projects in three micro-zones in Montreal. Therefore, a critical examination of the general form of the model is appropriate, in the form of an analysis of two axioms of the model and the stumbling blocks. The first axiom is that the local society can and must take itself in hand. The second is that fighting concentrated urban poverty requires improving standards to conform better to local norms. The article ends with attention to the relative importance of a place-based anti-poverty strategy within the larger set of anti-poverty programmes.

FR :

En France, les services publics recevant de jeunes urbains, comme les politiques en direction de la jeunesse, sont particulièrement concernés par les mises en tension des services publics (public-privé, égalité-mixité, etc.) et par les contradictions territoriales, sectorielles et techniques de l’action publique urbaine. Qu’il s’agisse de culture, d’éducation, de sport ou de prévention de la délinquance, les politiques ciblant les jeunes visent à réduire ces contradictions en s’accommodant des tensions évoquées, voire en les dépassant par l’innovation administrative et la proximité. Il en est ainsi de l’adaptation du service public à l’usager, des actions ciblées spatialement, des dispositifs transversaux et partenariaux. Mais ces politiques sont elles-mêmes duales, entre d’un côté les filières traditionnelles plus ou moins reconfigurées (Contrat éducatif local, Contrat temps libre jeunesse, etc.) et, de l’autre, les actions et équipements spécifiques des « nouvelles politiques sociales », dont la répartition se limite à certains territoires ou publics particuliers. On retrouve ces fameuses tensions, non entièrement résolues.

EN :

Public services delivered in French urban areas for their young residents, just as public policies for youth, are particularly subject to tensions inherent in public service design (the public-private mix; equality-differentiation, etc.) as well as to contradictions of a geographical, sectoral and technical nature. Whether cultural, educational, for sport or for delinquency-prevention, policies targeted to youth aim to reduce these contradictions, taking into account the tensions and getting beyond them via administrative innovations and being close to the ground. The result is adaptation of public services to the client, geographically targeted interventions, programmes that are transversal and provided in partnership. But these policies are themselves dualistic. On the one hand there are the more or less up-dated traditional universal interventions and on the other there are the “new social policies” that are limited to certain places and certain clienteles. The inevitable tensions are not entirely eliminated.

FR :

Les instruments mobilisés par les politiques d’intégration socio-urbaine américaines et françaises sont révélateurs du contraste entre les philosophies qui sous-tendent la fonction du territoire dans les deux régimes d’État providence. Derrière une instrumentation a priori semblable, soit un projet et une instance de pilotage locaux, la fonction de l’État central, la dynamique du système d’acteurs local et la relation aux bénéficiaires obéissent à deux logiques très différentes : celle de l’intérêt commun aux USA, où il s’agit de refonder la communauté par la mobilisation de forces plurielles, chacune porteuse d’un intérêt légitime; celle de l’intérêt public en France, où l’enjeu est de produire un intérêt général local par la mobilisation des seuls acteurs de la sphère publique. Pour illustrer ce contraste, deux politiques sont examinées : celle des Empowerment Zones et celle des Grands Projets de ville.

EN :

The programmes deployed within policies intended to promote social integration in urban areas reveal the differences in philosophy that underlie the approach to place in the welfare regimes of the United States and France. Hidden behind what appear to be similar instruments of locally controlled projects, are two very different logics. They vary in terms of the role of the central state, the dynamic system of local actors, and the relationship to beneficiaries. In the United States the basic notion is that of a common interest, and the goal is to revitalize the community by relying on a plurality of actors, each of whom has a legitimate interest in a stronger community. In France, in contrast, the principle is that of the public interest, and the task is to generate a general interest by mobilizing only local public sector actors. This difference is illustrated by contrasting two policies: Empowerment Zones in the USA and France’s Major Projects for Cities.

FR :

Pourquoi le « territoire » est-il devenu si important dans la redéfinition des politiques sociales aux États-Unis ? Alors que les travaux sur la territorialisation des politiques publiques et sur le rescaling prennent l’État comme point de départ, l’auteure prend ici le parti d’explorer la relation entre mobilisation sociopolitique et État. L’exemple de Los Angeles montre que l’incommensurabilité entre le territoire vécu et le territoire institutionnel engendre des stratégies de mobilisation territorialisées (par exemple la sécession) qui à leur tour provoquent la (re)territorialisation des politiques sociales. Cette confrontation entre territoire vécu et territoire institutionnel résulte d’une réaction aux nouvelles tensions urbaines créées par l’intensification de l’immigration et par les restructurations économiques.

EN :

Why has “place” become so important in the redesign of American social policies? While most work on place-based policies and re-scaling take the state as the starting point, this article examines the links between socio-political mobilization and the state. The example of Los Angeles shows that the lack of fit between lived space and institutionalized space has generated place-based mobilization strategies, such as secession. These in turn encourage a new definition of social policies’ territorial coverage. This conflict between lived space and institutionalized space comes out of reactions to new urban tensions, created by higher levels of immigration and economic restructuring.

FR :

Les quartiers nord de Marseille ont été socialement construits comme une « région morale » concentrant pauvreté, exclusion sociale et ethnicité. Ils s’inscrivent dans les dispositifs de la politique de la ville qui envisagent le territoire comme un outil de l’insertion et visent, notamment, à lutter contre la formation, au sein des populations immigrées, de solidarités fondées sur l’origine ethnique. Or, les immigrés originaires des Comores habitant ces quartiers utilisent également le territoire dans la construction de leurs liens sociaux, qui peuvent reposer sur une référence à leur origine comorienne commune. Cette congruence entre les territoires vécus par les populations et les territoires de la politique de la ville explique l’émergence d’associations de quartier employant comme professionnels de l’insertion de jeunes Comoriens dont certains s’engagent dans une stratégie de représentation de leur communauté à l’échelle de la Ville.

EN :

The neighbourhoods of northern Marseille have been constructed socially as a region “apart”, perceived as combining concentrations of poverty, social exclusion and ethnicity. They are included in the programmes of French urban policy that are place-based efforts to promote integration, aiming particularly to combat the emergence of new ethnic-based ties among immigrants. The Comorian immigrants living in these neighbourhoods also ground their social ties spatially, however, via reference to their shared ethnic origin. This overlay of the lived territories of immigrant groups and of urban policy accounts for the appearance of neighbourhood associations that employ Comorian young people as animateurs in their integration programmes, with some of the latter acting as representatives of their community to the municipal level.

FR :

Le mouvement associatif montréalais a acquis, au fil du temps, une grande capacité de coordination des acteurs locaux et d’animation des processus de concertation à l’échelle du quartier. Un tel mandat découle en bonne partie de la redéfinition, par l’État, du rôle de la société civile dans la gestion du social, ce qui a pu se traduire par la prise en compte du quartier comme espace signifiant. À travers trois études de cas, centrées sur l’action associative au niveau local, soit les éco-quartiers, les tables de concertation intersectorielle de quartier et les consultations publiques non gouvernementales, on observe une territorialisation de l’action communautaire ainsi qu’un recentrage des programmes gouvernementaux autour du territoire local. Cela tend à renforcer l’institutionnalisation du mouvement associatif et, par le fait même, à accentuer la logique de concertation en réseau sur un mode partenarial. Ces processus supposent un jeu de contraintes et de potentiels qui ne manquera pas d’être interpellé par la nouvelle architecture du pouvoir municipal. Les différents niveaux de gouvernance urbaine, apparus dans le sillage des phases de fusion et défusion municipales, susciteront-ils une redéfinition du cadre territorial d’action qui s’est mis en place ces dernières années ?

EN :

Over time the Montreal community movement acquired a significant capacity for co-ordinating local actors and designing co-operation at neighbourhood level. This mandate was in large part the result of the state’s redefinition of the role of civil society in social affairs, with the neighbourhood identified as the relevant spatial unit. Based on three case studies of local-level community action—eco-neighbourhoods; cross-sectoral neighbourhood consultations; non-governmental public consultations—we observe the emergence of place-based community action as well as the redeployment of government programmes towards the local level. These processes tend to encourage an institutionalization of the community movement, and thereby reinforce the logic of concerted action in networks and via partnerships. The game of constraints and possibilities thereby implied will not be left untouched by the newly designed municipal power structure, however. Following from municipal mergers and de-mergers, new levels of urban governance have appeared. Will they give rise to a redefinition of the territorial action frame that has been developed over the last years?

FR :

Ce texte porte sur une initiative de développement local ayant pour objet une intervention majeure de reconversion industrielle dans un des quartiers péricentraux de Montréal (l’arrondissement Rosemont-Petite-Patrie) à partir du début des années 1990. Par l’intermédiaire d’une présentation et d’une analyse du Projet Angus, ayant conduit à la création du technopôle Angus, nous introduisons un nouveau concept, celui de capital socio-territorial, pour comprendre la dynamique d’action qui a prévalu dans cette expérience très novatrice de développement local. Le concept de capital socio-territorial s’inscrit dans la logique du renouvellement paradigmatique réalisé par le renouveau de la sociologie économique et par la nouvelle géographie économique.

EN :

This article analyses a local development initiative, beginning in the early 1990s, intended to work a major industrial conversion in a neighbourhood on the periphery of central Montreal (the Rosemont-Petite-Patrie sector). Starting from a presentation and analysis of the Angus Project (which generated the Angus Technopole), we propose a new concept—that of socio-spatial capital. This concept is useful for understanding the dynamic prevailing in this very innovative experiment in local development. The concept of socio-spatial capital is part of a paradigmatic renewal within revitalized economic sociology and new economic geography.

FR :

De quels ressorts disposent les territoires dans la régulation sociétale, en cette ère de mondialisation qui érode le pouvoir et les responsabilités de l’État-nation ? La littérature scientifique dépeint une sorte de renaissance « néo-territorialiste » qui plaide pour un intérêt renouvelé à l’égard des divers territoires qui composent les nations. Des hypothèses sont soulevées vis-à-vis de ces territoires qui s’affirment. On observera alors le contexte spatial du Québec en utilisant un cadre conceptuel basé sur quatre grands paradigmes classiques, soit la cité, la région, la communauté et le district, pour ensuite illustrer les dimensions qui caractérisent et distinguent les ressorts des territoires par rapport à ceux des autres échelons plus élevés. Il s’agit de l’ancrage territorial, de la proximité, des fonctions publiques, des moyens d’intervention et de la gouvernance. Selon notre analyse, l’État-nation peut tirer certains bénéfices en s’appuyant sur ces territoires pour l’assister dans son rôle de régulation, à condition de bien saisir les capacités spécifiques et réelles de la régulation territoriale.

EN :

What cards do localities hold for social regulation in an era of globalization that undermines the power and responsibilities of national states? The scientific literature portrays a kind of renaissance of “new localism,” calling for a renewed interest in sub-national spaces. Hypotheses are put forward about these self-affirming locales. First, the spatial context of Quebec can be observed by means of a conceptual frame drawn with four large and classic paradigms, those of the city, the region, the community and the district. Next, the dimensions characterizing and distinguishing the potential of the local level in relation to the larger scales can be illustrated. This is composed of territorial anchoring, proximity, public administrations, means of intervening and governance. Our analysis leads to the conclusion that the national state can realise certain benefits by counting on the support of these localities in its regulatory role, as long as it understands the particular and real capacities of place-based regulation.