En raison des circonstances exceptionnelles dues à la COVID-19, Érudit souhaite assurer à ses utilisateurs et partenaires que l'ensemble de ses services demeurent opérationnels. Cependant, afin de respecter les directives gouvernementales, l’équipe d’Érudit est désormais en mode télétravail, et certaines opérations pourraient en être ralenties. Merci de votre compréhension. Plus de détails

Section 1 – La mise en oeuvre des politiques de la frontière

Négocier des voies de passage sûres : comment les acteurs non étatiques participent à la gestion des frontièresNegotiating safe passages: non-state actors participation to border management

  • Yasmine Bouagga et
  • Raphaëlle Segond

…plus d’informations

  • Yasmine Bouagga
    Chargée de recherche au CNRS, Triangle, UMR 5206

  • Raphaëlle Segond
    École normale supérieure de Lyon, Mouvances – Laboratoire junior

Couverture de Redessiner les contours de l’État : la mise en oeuvre des politiques migratoires, Numéro 83, 2019, p. 5-316, Lien social et Politiques

Corps de l’article

Introduction

Alors que les frontières européennes sont de plus en plus sécurisées, des citoyens, des ONG et des associations s’inquiètent de l’accès au territoire de personnes ayant besoin de protection internationale. L’article étudie comment ces acteurs participent à un « travail humanitaire de la frontière », à travers des dispositifs de passage promus en contexte de crise en Italie et au Royaume-Uni.

Depuis les années 1990, de nombreux travaux, notamment les critical border studies, analysent les logiques de sécurisation de la frontière et leurs conséquences sur les personnes en mobilité (Hyndman, 2012 ; Wilson et Donnan, 2016). En Europe, la construction de l’espace de « libre circulation » Schengen s’est accompagnée d’un déploiement de technologies de surveillance (Ottavy et Clochard, 2015 ; Squire, 2012), d’un durcissement des politiques de visas (Guild et Bigo, 2003), d’une intensification de la répression de la migration irrégulière (Darley, 2008 ; Intrand et Perrouty, 2005) et de la délégation du contrôle aux pays d’origine ou de transit des migrants (Bialasiewicz, 2012 ; Rodier, 2008). Ainsi, si certains peuvent aisément franchir les frontières, les migrants définis comme illégaux peuvent au contraire être enfermés ou refoulés (Weber, 2009) s’ils essaient de le faire. Alors que la protection des individus est consolidée par un ensemble juridique européen et par une jurisprudence favorable à la reconnaissance des vulnérabilités (d’Halluin, 2016), les mesures visant à empêcher les arrivées irrégulières continuent de primer (Guiraudon, 2013). Ces évolutions ont fait de l’Europe une véritable forteresse (Weber, 2013) et ont suscité des contestations multiples, allant du registre du secours (Pallister-Wilkins, 2017) à ceux de la dénonciation radicale (Monforte, 2016) et de la désobéissance civile (Lendaro, 2018). Parmi ces critiques de la frontière au nom de valeurs morales, des groupes mènent aussi des recours en justice — contre les pratiques de push-back (refoulement) ou de non-secours (Basilien-Gainche, 2016) —, ou encore des activités de plaidoyer : celles-ci sont souvent le fait d’organisations-parapluies (Schnyder, 2016), d’experts universitaires ou d’ONG faiblement connectés aux mouvements sociaux (Guiraudon, 2001). Les moments critiques sont toutefois l’occasion de mobilisations plus larges de l’opinion (Dany, 2019), et de porosités entre les interventions par le haut de plaidoyers sur les politiques migratoires et, par le bas, sur des pratiques localisées de contrôle des personnes autorisées à entrer. On explore ici, à l’articulation des deux niveaux, la manière dont les acteurs non étatiques peuvent participer concrètement à reconfigurer le travail de l’État sur les frontières, et les limites de cette activité.

Au milieu des années 2010, alors que le nombre d’entrées irrégulières en Europe connaît un pic inédit, une forte politisation du phénomène polarise le débat public. D’un côté, les gouvernements sont contestés par des groupes exigeant plus de fermeté dans les contrôles migratoires, au nom d’arguments identitaires et sécuritaires. D’un autre côté, les dispositifs frontaliers européens, en empêchant l’accès au territoire à des populations fuyant la guerre (comme les Syriens), suscitent de vives indignations. Les naufrages en Méditerranée et les campements informels, comme la Jungle de Calais, à la frontière franco-britannique, ont constitué des images choquantes, fortement médiatisées, de cette crise de l’accueil. En réaction, des mouvements citoyens d’aide aux réfugiés se sont formés : l’engagement bénévole a pris une ampleur inédite en Allemagne (Fleischmann et Steinhilper, 2017), mais aussi en Italie et au Royaume-Uni.

En Italie, à la suite des naufrages de Lampedusa, une coalition d’associations religieuses menée par la communauté catholique Sant’Egidio et la Fédération des Églises protestantes italiennes (FCEI) a, en 2015, créé un programme de « corridor humanitaire », qui octroie, en partenariat avec le gouvernement de centre gauche (Parti démocrate) de Matteo Renzi, des visas à des demandeurs d’asile pour leur éviter des traversées périlleuses en mer. Au Royaume-Uni, les mobilisations autour de la situation calaisienne et l’indignation générale devant le sort des mineurs isolés ont favorisé le déblocage, par contentieux, de laissez-passer qui rendent effectif le passage légal. Le vote, dans la loi sur l’immigration de 2016, de l’amendement dit « Dubs » a permis d’élargir ce cadre, malgré les tendances restrictives du gouvernement conservateur de David Cameron.

Dans ces deux pays, des exceptions humanitaires ont été promues par des acteurs non étatiques : avec quelles ressources cela a-t-il été possible et quelles sont les conséquences sur la reconfiguration des modalités d’intervention de l’État aux frontières ? Ces acteurs ont-ils infléchi les logiques de gestion des migrations ou bien s’y sont-ils intégrés ? Le fort contraste entre ces cas, situés différemment par rapport à la frontière et connaissant des dynamiques politiques intérieures spécifiques, permet d’affiner la lecture des tensions entre logiques répressives et compassionnelles dans les politiques migratoires (Fassin, 2005 ; Ticktin, 2011), en prêtant une attention particulière à leurs temporalités.

Cet article repose sur deux enquêtes réalisées en 2016 et 2017. Celle de Raphaëlle Segond s’appuie sur 18 entretiens avec des responsables de Sant’Egidio, de la FCEI et de la Tavola Valdese, et des hauts fonctionnaires italiens, ainsi que sur une observation participante en tant que stagiaire de Sant’Egidio (février-mars 2017). Celle de Yasmine Bouagga s’appuie sur des observations ethnographiques à Calais (février à octobre 2016[1]), et sur une dizaine d’entretiens avec des responsables associatifs français et britanniques, des avocats, des fonctionnaires d’administration et une chargée de mission du Haut Commissariat pour les réfugiés (HCR). Les deux enquêtes ont été complétées par un recueil de documentation (sources juridiques et administratives, presse).

Pour étudier le « travail humanitaire de la frontière » de ces acteurs non étatiques, on interrogera d’abord la construction de la cause du franchissement sûr de la frontière, dans un contexte d’urgence humanitaire, et la mobilisation d’une rhétorique émotionnelle au secours des populations réfugiées (1). L’un des éléments centraux de cette rhétorique est la notion de vulnérabilité. Plus large et plus malléable que la définition juridique du statut de réfugié, elle permet aux acteurs associatifs de négocier un rôle, sur le terrain, dans les pratiques de sélection des personnes autorisées à entrer sur le territoire (2). L’effectivité de ce travail et ses limites questionnent toutefois la place des acteurs non étatiques dans le système de gestion des migrations, leur participation à des logiques de contrôle et d’externalisation de la frontière (3).

1. La cause de l’urgence humanitaire pour les migrants aux frontières

Face aux drames des naufrages et des campements insalubres, « divers acteurs, issus d’agences étatiques ou d’organisations humanitaires, volontaires d’ONG ou citoyens individuels, entreprennent un ensemble d’actions pour soulager les souffrances et éviter les morts » : ce « travail humanitaire de la frontière » (humanitarian borderwork) se déroule, localement, sur le terrain des violences (Pallister-Wilkins, 2017) et peut prendre la forme d’opérations de secours ou d’installation de centres de transit. Certains acteurs travaillent aussi à construire politiquement la cause de voies d’accès sûres et légales au territoire européen, agissant en « entrepreneurs de morale » (Becker, 1985) auprès des autorités, au nom de la défense de valeurs comme le droit à la vie.

« Tout est né en un jour terrible. C’était le 3 octobre 2013, quand moururent en Italie 368 personnes devant l’île de Lampedusa. Et là, ce fut un véritable choc moral […]. Et alors, nous nous sommes demandé : que faire ? », explique un responsable de la FCEI (entretien, Rome, mars 2017). En raison de son ampleur et de sa localisation, ce naufrage suscite de vives réactions politiques et citoyennes. Le gouvernement Letta proclame trois jours de deuil, et des caméras du monde entier diffusent les images des cercueils, montrant la puissance létale des frontières (Kobelinsky et Le Courant, 2017). Alors que des naufrages antérieurs étaient demeurés des « non-événements » (Ritaine, 2015 : 118), celui-ci, marqué par des manifestations publiques d’affliction et de recueillement, constitue un choc moral.

Cette notion de « choc moral », controversée dans l’étude des mouvements sociaux, renvoie à une vive réaction émotionnelle conduisant à l’expression de principes normatifs et, éventuellement, d’une action collective (Goodwin, Jasper et Polletta, 2009) pour empêcher la reproduction de l’événement qui a suscité l’indignation. Ces chocs peuvent être à l’origine de la constitution de réseaux inédits (Traïni, 2009) ; ils sont pourtant aussi, dans une large mesure, des construits sociaux, et font l’objet d’usages stratégiques dans le cadre de « dispositifs de sensibilisation » (Cefaï et Terzi, 2012), comme la diffusion d’images ou de témoignages appuyant une cause. Si les émotions ne doivent pas éclipser les « variables lourdes » de l’action collective (Latté, 2015), leur émergence constitue ici un environnement favorable pour des groupes engagés dans la défense des migrants.

En Italie, des organisations de défense des migrants (religieuses ou laïques), mais aussi diverses professions (intellectuels, artistes, professionnels de la mer) se mobilisent face aux naufrages. Au nom d’un devoir moral, elles dénoncent ces drames qu’elles qualifient d’intolérables (Fassin et Bourdelais, 2005) et accusent l’indifférence coupable des responsables politiques vis-à-vis des victimes du système des frontières. Deux types d’actions sont mis en place. Tout d’abord, des opérations de secours en mer. Celle, militaire, de Mare Nostrum, prise en charge par le gouvernement italien, secourt, selon le ministère de l’Intérieur, 100 250 personnes. Mais elle est interrompue après un an, en octobre 2014, sous la pression de l’Union européenne (U. E.), qui l’accuse d’encourager la migration irrégulière et qui la remplace par l’opération Triton, au nom du contrôle des frontières. Des acteurs privés, issus ou non de l’humanitaire, s’engagent alors dans les secours.

L’ouverture de voies légales de passage est une autre réponse. Certes, le transfert légal de réfugiés existe déjà, par la réinstallation dans un pays tiers (resettlement) via le HCR, lorsque ni retour au pays d’origine ni intégration dans le pays de premier accueil ne sont possibles : les États proposent des quotas annuels et sélectionnent les candidats, selon leurs priorités stratégiques ou humanitaires (Garnier, 2014). En Europe, à l’exception du Royaume-Uni et de certains pays scandinaves, la réinstallation était très limitée avant 2015. Face au scandale de traversées meurtrières faites par des personnes qui pourraient relever de l’asile, des groupes plaident en faveur de l’élargissement des voies légales.

En Italie, le terme « corridoi umanitari » s’impose dans des articles, des manifestations et des pétitions adressées aux autorités[2]. Dans le droit humanitaire coutumier, le corridor humanitaire est un espace délimité pour permettre le passage des secours ou l’évacuation de civils en période de conflit. Étendu au domaine des migrations, il véhicule l’idée d’une exception aux logiques de contrôle des frontières, au nom d’un impératif de protection. Participant à la construction de cette cause comme une urgence, cette notion appelle des mesures immédiates et extraordinaires — et rappelle les campagnes en faveur des boat people du Sud-Est asiatique des années 1970 (Meslin, 2012). En réalité, le dispositif se rapproche du resettlement et, on le verra, la rupture avec les logiques de contrôle n’est pas nette.

L’initiative des corridors humanitaires revient aux responsables de Sant’Egidio, de la FCEI, et d’une de ses composantes, la Tavola Valdese, qui se réunissent dès septembre 2014. L’Italie est alors le pays d’Europe qui reçoit, avec la Grèce, le plus grand nombre d’arrivées irrégulières (170 100 en 2014 selon l’OIM), et le règlement Dublin III, qui désigne l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile, lui en assigne la responsabilité principale (Pastore, 2015). Le système d’accueil italien est saturé. Le mécanisme européen volontaire de relocalisation ne sera adopté qu’en juin 2015, sans apporter de réponse suffisante sur le terrain. Comment, alors, rendre acceptables des corridors humanitaires qui amèneraient sur le territoire davantage de réfugiés ?

Les responsables des trois organisations religieuses adoptent un plaidoyer juridique discret auprès des ministères. Ces dernières sont proches du gouvernement et, dans un État sollicitant particulièrement leur expertise, sont associées aux politiques migratoires (Ambrosini et Marchetti, 2008). Sant’Egidio, par exemple, avait déjà organisé en 1986 la réinstallation de 150 réfugiés irakiens (Morozzo della Rocca, 2012). Andrea Riccardi, fondateur de Sant’Egidio, est nommé ministre de la Coopération internationale sous Mario Monti (2012) et les négociations des couloirs humanitaires sont facilitées par Mario Giro, ancien responsable des Affaires internationales de Sant’Egidio, nommé vice-ministre des Affaires étrangères par Matteo Renzi (2016). Ainsi, les négociations, rassemblant des membres des Affaires étrangères et de l’Intérieur, des organisations religieuses et du HCR, ont lieu à huis clos, et le plaidoyer recourt à de nombreux « tricotages infra-institutionnels » à travers « cette sociabilité tout à la fois mondaine et informelle que la communauté de Sant’Egidio nomme elle-même amitié » (Balas, 2012 : 172), par exemple lors des anniversaires de la communauté où sont invitées personnalités politiques et religieuses. Acteur important de la « diplomatie humanitaire » (Ryfman, 2010), médiateur dans des conflits comme au Mozambique en 1994, Sant’Egidio met sa réputation au service des corridors humanitaires, pour convaincre le gouvernement italien et les pays partenaires. Ce travail diplomatique s’effectue dans la discrétion, d’autant plus que le gouvernement craint l’opposition d’une partie de l’électorat dans un contexte de montée de l’extrême droite.

Les juristes de Sant’Egidio identifient une opportunité légale de créer un corridor humanitaire dans l’article 25§1, a) du code communautaire des visas : selon ce dernier, un État membre peut exceptionnellement délivrer des visas humanitaires à validité territoriale limitée. Sur cette base, un protocole d’accord est signé le 15 décembre 2015 avec le gouvernement Renzi, qui prévoit l’arrivée de mille personnes, depuis le Liban, le Maroc ou l’Éthiopie. Il est renouvelé en janvier 2017, novembre 2017 et mai 2019, s’enrichissant de nouveaux partenaires : la Conférence épiscopale italienne (CEI) et la Caritas. Fortes d’un budget issu des contributions fiscales volontaires[3], la Tavola Valdese et la CEI assurent le financement, complété par des dons. C’est donc dans un cadre légal existant, et en étroite coopération avec le gouvernement, que le dispositif est imaginé.

Ce dispositif est appuyé par l’émotion que causent les naufrages, et par l’engagement du pape François, dont l’accueil parallèle de douze réfugiés au Vatican est fortement médiatisé. À chaque arrivée de réfugiés, les associations organisent des conférences de presse où les journalistes sont invités à réaliser des portraits, notamment des familles avec enfants (notes de terrain, février 2017). Selon deux responsables de Sant’Egidio, la diffusion d’images de vulnérabilité doit permettre de changer les regards sur les réfugiés :

  • Les médias ont vraiment fait un grand travail. Tu te souviens de cette jeune fille arrivée avec le cancer ? Elle nous a aidés aussi. C’était une image forte. [...] Un récit contraire au récit habituel contre les réfugiés.

  • Ça a beaucoup ému.

Entretien, Rome, février 2017

Si le plaidoyer pour la création des Corridoi umanitari s’est tenu de façon feutrée, leur mise en oeuvre s’appuie sur une mobilisation active de l’opinion quant à la cause humanitaire.

Secourir les réfugiés des campements indignes

Par contraste avec l’Italie, le Royaume-Uni n’est pas un pays de première entrée dans l’U. E. et, comme il se trouve hors de l’espace Schengen, les contrôles frontaliers sont systématiques. Ils sont renforcés au début des années 2000 par des accords avec la France, réduisant drastiquement le nombre de demandeurs d’asile : ils sont à peine plus de 30 000 en 2015, alors que les pays d’Europe connaissent un pic inédit. Le gouvernement demeure pourtant inflexible face à ses partenaires, et refuse (par un droit d’opt out) le mécanisme de relocalisation du Conseil européen. Alors qu’un campement de plusieurs milliers de personnes bloquées à la frontière s’est constitué en France, David Cameron dénonce les « essaims » de migrants qui tentent de gagner le territoire britannique. Ces propos indignent les défenseurs des droits humains, les organisations antiracistes et les Églises. Des bénévoles issus plus largement d’une société civile sensible à la cause des réfugiés s’engagent dans un soutien solidaire à ceux bloqués dans la Jungle de Calais : le lieu, très médiatisé outre-Manche, devient l’incarnation de la crise humanitaire (Agier et al., 2018), a fortiori après la diffusion de la photo du petit Aylan, le 3 septembre 2015, mort noyé sur une plage turque.

L’image de cet enfant choque et mobilise l’attention de l’opinion britannique au-delà des réseaux traditionnels de soutien aux migrants, alors même que l’événement s’est produit à distance du territoire. Des dizaines de milliers de manifestants descendent dans les rues, des pétitions recueillent des centaines de milliers de signatures pour une autre politique britannique, des centaines de personnes débarquent à Calais pour aider les réfugiés. Le mouvement citoyen Citizen UK lance la plateforme Refugees Welcome, qui plaide pour un effort du Royaume-Uni dans l’accueil des migrants. Cette plateforme rassemble des mobilisations segmentées, diffuses, agrégeant des individus sans affiliation militante préalable (Koca, 2016), notamment des étudiants et des institutions anciennes, comme le Refugee Council, opérateur des programmes de resettlement britanniques. Des groupes locaux se forment ; au niveau national, le mouvement est représenté par des leaders religieux de différentes confessions, qui donnent une caution morale à la mobilisation, et dépassent les clivages politiques.

En réaction, le gouvernement accepte tout d’abord l’élargissement à 20 000 réfugiés du Syrian Vulnerable Persons Resettlement Scheme (VPRS), un dispositif de réinstallation qui, à la fin de l’été 2015, n’avait bénéficié qu’à 216 personnes. Cependant, à Calais, la mobilisation continue et se centre sur la situation spécifique des mineurs isolés, qui incarnent l’innocence et la vulnérabilité (McLaughlin, 2018). L’affaire Rob Lawrie, arrêté en octobre 2015 pour avoir voulu faire passer la frontière à une fillette afghane, braque la lumière sur le sujet. Le bénévole reçoit des dizaines de milliers de soutiens émus, et des initiatives naissent pour identifier les voies de passage légales possibles, par exemple, via une clause du règlement de Dublin III qui permet à des mineurs isolés de rejoindre leur famille. C’est ainsi que se crée le programme Safe Passage de Citizen UK — un partenariat entre des cabinets d’avocats (Ilington Law Centre, Bhatt Murphy Solicitors et Doughty Street Chambers), des personnalités religieuses (comme le rabbin Janet Darley) et des organisateurs communautaires animant des mobilisations citoyennes locales. Côté plaidoyer politique, l’ex-ministre et parlementaire Yvette Cooper, figure de l’opposition travailliste et responsable de la taskforce du parti concernant les réfugiés, est en première ligne. Une membre de son équipe dirige la campagne médiatique de Safe Passage ; elle invite dans la Jungle des personnalités de la politique et du spectacle, afin que ces dernières se sentent « personnellement concernées » par la situation des enfants (entretien, décembre 2017). Le plaidoyer, mobilisant ces ressorts émotionnels pour sensibiliser la population à la cause, est relayé dans les médias, notamment par les portraits émouvants que publie The Guardian[4]. Au printemps 2016, les associations de terrain annoncent que, lors de la destruction partielle du bidonville, elles auraient perdu la trace de 129 mineurs, leur déclaration faisant ainsi écho au chiffre de 10 000 enfants réfugiés qui auraient disparu en Europe[5]. Agitant les spectres du trafic et de l’exploitation des plus vulnérables, elles dénoncent les défaillances de protection du système. La question des « enfants de la Jungle » devient ainsi un problème politique, discuté lors du sommet franco-britannique d’Amiens de mars 2016 entre François Hollande et David Cameron.

Les acteurs humanitaires mobilisés, comme Citizen UK ou Save the Children, souhaitent profiter des débats sur l’Immigration Act 2016 au parlement britannique pour élargir, au-delà du cadre légal existant, le droit à des voies de passage sûres pour les enfants se trouvant dans les camps de réfugiés en Europe. Les associations arguent de la situation de vulnérabilité des mineurs, qui, bien qu’ils puissent être protégés en France, sont de fait piégés dans des campements face à des frontières infranchissables. Lord Alfred Dubs porte la proposition et lui donne son nom (Amendement Dubs) : député engagé dans les organisations de défense des droits humains, ancien directeur du Refugee Council, il est un enfant du Kindertransport (le programme de sauvetage des enfants juifs pendant la Seconde Guerre mondiale) et incarne la figure idéale pour défendre une mesure transpartisane. En pleine campagne du Brexit, l’amendement n’est adopté qu’à l’arraché en mai 2016, après une importante mobilisation menée par Citizens UK auprès des élus de chaque circonscription. Bien que limité par le Home Office, cet amendement maintient une forte mobilisation autour de la cause du sauvetage des enfants du camp calaisien.

Le choc moral produit par la médiatisation d’images et de témoignages — qui construit la « crise des réfugiés » autour des drames des naufrages et des campements insalubres — constitue une opportunité, pour les groupes mobilisés, d’affirmer l’existence d’une urgence humanitaire pour les réfugiés. En Italie comme au Royaume-Uni, ces mobilisations d’acteurs non étatiques influents ont conduit à la création de voies de passage légales dérogeant à une politique migratoire restrictive.

2. La vulnérabilité, au coeur du travail humanitaire de la frontière

Les contextes italiens et britanniques diffèrent ; les stratégies également : alors que les Corridoi umanitari sont négociés dans la discrétion auprès de personnalités clés du gouvernement, la campagne de Safe passage est un plaidoyer contestataire, mobilisant le blaming and shaming dans la presse et devant les tribunaux. Ces stratégies ont pour point commun, cependant, de cibler des catégories spécifiques de migrants, en raison de leur plus grande vulnérabilité. Cette notion, plus large et malléable que les définitions juridiques du statut de réfugié, permet aux acteurs non étatiques de négocier un rôle, sur le terrain, dans la sélection des personnes autorisées à entrer sur le territoire ; mais elle comporte des limites, qui restreignent autant le processus de désignation des bénéficiaires, que la prise en charge de ces derniers.

Les associations confessionnelles, des tiers de confiance

Dans le dispositif italien, les associations confessionnelles sont des tiers de confiance, sur lesquels le gouvernement s’appuie pour procéder à la sélection des bénéficiaires. Certes, les autorités italiennes conservent la prérogative de délivrance du visa et exercent ainsi un contrôle important, par exemple, par la prise d’empreintes. Toutefois, la sélection en amont est effectuée par les acteurs non étatiques qui estiment, en entretien, avoir une marge de manoeuvre « totale » (notes de terrain, février-mars 2017), tout en se conformant aux critères nationaux d’attribution de l’asile : le premier protocole cible les Syriens (taux de protection de 94 %[6]), les Érythréens (97 %), les Somaliens (54 %) et les Sud-Soudanais. De ce ciblage par nationalité dépend aussi le choix du lieu de sélection : selon une stagiaire à la FCEI, « il vaut mieux aller en Éthiopie » plutôt qu’au Maroc pour cibler les nationalités éligibles. « En Éthiopie, les populations qui demandent l’asile sont somaliennes, érythréennes, et viennent de pays où les taux d’acceptation de la demande sont plus élevés, car, dans ces pays, il y a effectivement la guerre » (entretien, mars 2017). Les personnes obtiennent d’ailleurs le statut de réfugié, la protection subsidiaire ou humanitaire[7] dans les trois mois suivant leur arrivée.

L’adoption du critère de vulnérabilité élargit l’admissibilité, par rapport à une stricte définition du réfugié. Sont ainsi incluses dans les corridors humanitaires, selon le protocole d’accord de 2015, les personnes qui, « en raison de leur vulnérabilité, seraient de faciles victimes de la traite ou n’auraient aucune chance d’atteindre l’Europe, bien qu’elles soient exclues des catégories ouvertes par la convention de Genève », comme « les femmes seules avec des enfants, les victimes de la traite, les personnes âgées, les personnes handicapées ou atteintes de graves maladies » (13§b). Distinguant des individus aux besoins particuliers, la vulnérabilité inclut des enjeux biopolitiques liés à l’âge, au genre, à la santé (Dubosc et Edres, 2017). Elle ne correspond pas à une catégorie juridique fixe, mais elle est actualisée au cas par cas, laissant une marge de manoeuvre aux acteurs qui en négocient le contenu (Pétin, 2015), en fonction d’une appréciation morale du risque que la personne devienne victime.

L’argument juridico-moral confère aux associations une certaine indépendance, manifeste sur le terrain. En 2017, celles-ci emploient six salariés[8] réalisant la sélection au Liban, en collaboration avec des organisations implantées localement [Terre des Hommes, Operazione Colomba, Industrial Research Assistance Program (IRAP), Médecins sans Frontières (MSF), le HCR, des églises protestantes et catholiques], mais sans représentants de l’État, et sans exigence d’une reconnaissance préalable par le HCR, à l’inverse du resettlement. La sélection, dans des camps ou au domicile de personnes hébergées, s’appuie sur un questionnaire portant sur le nombre d’enfants, le logement, les problèmes médicaux ou la situation économique.

En pratique, la vulnérabilité peut toutefois constituer une contrainte lourde pour les associations qui, pendant un an, logent et financent l’installation des réfugiés en Italie, avec l’objectif de leur permettre de devenir rapidement autonomes. Comme le souligne une stagiaire de la FCEI : « le concept de vulnérabilité, c’est très bien, car tu sais que les personnes ont vraiment besoin d’aide, mais le risque, c’est que les personnes vulnérables n’aient aucune chance de s’intégrer sur le marché du travail » (entretien, mars 2017). L’appréciation de la vulnérabilité peut ainsi être modulée en fonction de considérations pratiques : les acteurs associatifs peuvent parfois privilégier des candidats qui auraient davantage de « capacité d’intégration » dans la société italienne, selon les mots d’un salarié chargé de la sélection au Liban (courriel, mai 2017).

Des associations en lutte contre les frontières administratives

Les associations britanniques, par contraste, n’ont pas été reconnues comme partenaires. Elles ont tenu le rôle d’opposants, contestant devant les tribunaux les lenteurs d’application du cadre légal existant (Dublin III) et les conditions restrictives du nouveau dispositif Dubs. C’est par cette critique des frontières, en s’appuyant sur la notion juridico-morale de vulnérabilité, qu’elles ont défendu des voies de passage sûres.

La campagne de Safe Passage est amorcée en octobre 2015, lorsque des avocats constatent la non-application des clauses de réunification familiale de Dublin III pour les mineurs, en raison de la longueur des délais (10 à 12 mois) et de la contrainte de nommer au préalable un tuteur légal. Suite au refus du Home Office d’accorder une autorisation exceptionnelle d’entrée sur le territoire à quatre jeunes Syriens isolés, dont trois mineurs, les avocats attaquent l’administration, invoquant comme motif le fait que cette décision expose les jeunes vivant dans l’« enfer » de la Jungle à des atteintes disproportionnées de leurs droits fondamentaux. La décision favorable du tribunal (Angliviel, 2016) officialise la gravité du problème des mineurs isolés dans les campements en Europe et crée un précédent. Un contentieux similaire est engagé en France, dans une procédure d’urgence. En réponse, une procédure accélérée de traitement des dossiers de « réunification Dublin » est mise en place. C’est donc par l’« arme du droit » (Israël, 2009) que les acteurs non étatiques rendent effectives les voies légales de circulation.

Sans être officiellement associées comme partenaires, les associations sont incontournables sur le terrain : selon une avocate française pro bono, « c’est vraiment l’initiative privée qui va voir les enfants, qui leur explique la procédure, qui les rassure, qui leur demande quels sont leurs liens familiaux, qui recherche les membres de la famille, qui rassemble toutes les preuves, qui fait une demande d’asile, qui accompagne les enfants à la préfecture » (entretien, juin 2016). Les bénévoles de Safe Passage (surtout des étudiants britanniques) travaillent avec des relais communautaires sur le terrain, comme tel Syrien qui tient un registre de ses compatriotes dans la jungle et suit les cas des mineurs isolés. L’association Cabane Juridique/Legal Shelter accueille chaque jour dans le bidonville des jeunes soudanais, afghans, syriens, qui viennent s’enregistrer (« toregister to UK », notes de terrain, février-octobre 2016). Le caractère « bricolé » et faiblement professionnalisé de cette intervention donne lieu à des critiques et à des rumeurs, par exemple, sur la rémunération de certains intermédiaires. Aussi, formellement, seules les administrations officielles sont responsables de la procédure : côté français, il s’agit de la préfecture, qui mandate l’opérateur France terre d’asile ; côté britannique, ce sont le Home Office et les services sociaux. Le bureau local du HCR facilite la liaison entre les deux. L’activité des acteurs non étatiques est centrale, mais non reconnue institutionnellement.

Il en va de même pour la mise en oeuvre de l’Amendement Dubs visant les mineurs particulièrement vulnérables, qu’ils aient ou non de la famille proche au Royaume-Uni. Les soutiens des migrants, parmi lesquels on trouve des travailleurs sociaux, procèdent bénévolement à des évaluations de la vulnérabilité et établissent des listes ; mais celles-ci restent sans effet, jusqu’à la décision des autorités françaises de démanteler la Jungle en octobre 2016. Ce sont alors les agents du Home Office qui, sur le site, examinent les situations, selon des lignes directrices priorisant certains critères de vulnérabilité non cumulatifs : nationalité (Syriens et Somaliens) ; sexe (filles) ; violences subies (victimes d’exploitation sexuelle) ; âge (moins de 12 ans). Les acteurs associatifs dénoncent le monopole d’une administration soucieuse avant tout du contrôle migratoire ; ils l’accusent de pratiquer un « tri au faciès » pour déterminer de façon expéditive l’âge des candidats et de mal informer les personnes de leurs droits. Face à eux, une vive controverse a lieu dans la presse tabloïd sur les « faux mineurs », ce qui réactive les craintes sécuritaires de la fraude et de l’infiltration (McLaughlin, 2018) au point d’entraîner une suspension temporaire des transferts. Alors que les associations introduisent des recours au succès mitigé, les transferts reprennent jusqu’au début 2017 et concernent au total, selon le Home Office, 769 personnes, dont 227 Afghans, 211 Soudanais, 208 Érythréens et 89 Éthiopiens[9] (Dublin III et Dubs confondus).

Dans les cas italien comme britannique, la cause de l’urgence humanitaire aux frontières est soutenue par l’argument de la vulnérabilité, qui offre une marge d’action aux acteurs associatifs. Mais celle-ci connaît des limites : au niveau de l’accueil, dont les acteurs associatifs ont la charge en Italie ; dans le bornage des catégories, au Royaume-Uni, où les associations sont accusées de faire passer de « faux mineurs ». La vulnérabilité permet de négocier des ouvertures frontalières, mais ne renverse pas les logiques de contrôle et de sélection au coeur des politiques de gestion migratoire (Geiger et Pécoud, 2010).

3. Contester ou externaliser la frontière : les acteurs non étatiques embarqués dans la gestion des migrations

Si l’objectif des acteurs mobilisés pour des « voies de passage sûres » est de favoriser les circulations, la mise en oeuvre de leur action se confronte aux logiques étatiques, en restant sous leur autorité : ce sont des voies sélectives et contrôlées qui sont créées, à la différence des secours en mer. Les dispositifs britannique et italien connaissent des fortunes différentes : avec l’interruption des transferts Dubs par le Royaume-Uni, la campagne Safe Passage se poursuit difficilement ; les Corridoi umanitari, à l’inverse, perdurent malgré l’élection d’un gouvernement hostile aux migrants. Ces trajectoires contrastées soulèvent des questions sur le poids du contexte politique et des relations avec les institutions étatiques, mais aussi sur les formes d’un retour à la normale après une période perçue comme critique.

Un modèle de bonne pratique versus une solution de crise

Il semble paradoxal que ce soit l’Italie — confrontée à un flux important d’arrivées, que ses structures ne parviennent pas à accueillir correctement — qui adopte les corridors humanitaires. Pourtant, le gouvernement en fait un modèle de bonne pratique. Ils sont montrés en exemple comme des dispositifs complémentaires au resettlement, tel que l’U. E. et le HCR le recommandent depuis 2013 (Philippe, 2016), et ils sont effectivement mis en oeuvre depuis 2016 dans des programmes gouvernementaux au Royaume-Uni, en France, en Norvège[10], etc. Le gouvernement italien reprend ce plaidoyer : au sommet de l’ONU pour les réfugiés et les migrants (2016), Paolo Gentiloni, ministre des Affaires étrangères sous Renzi, vante les corridors humanitaires comme une « bonne pratique » et critique l’absence de solidarité des autres États de l’U. E. Sa position est à la fois contestataire, rappelant l’Europe à ses valeurs, et volontaire, puisqu’elle vise à prouver la crédibilité de l’Italie en matière de politiques migratoires. Sant’Egidio jouit d’un contexte favorable pour diffuser le modèle non gouvernemental des corridors humanitaires, adopté en France, en Belgique, en Andorre, grâce à la mobilisation de réseaux transnationaux, religieux, associatifs et diplomatiques, et grâce à sa présence dans des forums internationaux.

Élu en 2018, le ministre de l’Intérieur Matteo Salvini, issu du gouvernement Ligue du Nord/Mouvement 5 étoiles, se démarque de son prédécesseur en mettant fin aux activités des ONG de secours en mer, accusées d’être de collusion avec les « passeurs ». Ces opérations humanitaires à forte charge politique (Cuttitta, 2018) avaient bouleversé la gestion routinière des migrations. Salvini soutient en revanche les corridors humanitaires comme « des initiatives importantes » permettant « à des réfugiés qui ont le droit à la protection humanitaire, avec des profils bien identifiés, de venir en Italie » (déclaration, 14 novembre 2018). Leur existence permet de légitimer la répression des flux irréguliers, comme le suggérait déjà l’ancien ministre de l’Intérieur Marco Minitti en février 2017[11], et donc de faire du renforcement des contrôles frontaliers la condition essentielle à leur développement — tout comme le souhaitait le migration compact soumis par l’Italie en 2016 à la Commission européenne, visant à intensifier le contrôle de l’émigration par les pays tiers au moyen d’incitations financières.

Les corridors humanitaires — instaurant une voie maîtrisée de circulation pour les personnes vulnérables — sont loin de constituer une alternative aux contrôles frontaliers et contribuent même à les étendre à travers la délocalisation hors d’Europe de la sélection des candidats à l’asile. Au Liban, la population du camp informel de Tel Abbas, premier lieu de sélection pour les corridors humanitaires italiens, a augmenté dès l’annonce de création de ces corridors[12]. Cette politique d’asile externalisée sur quota interroge la participation, parfois malgré elles, des associations aux politiques sécuritaires, et pose de véritables problèmes au regard du droit des personnes à quitter leur pays pour chercher refuge (Rodier, 2008).

Plutôt que d’être érigées en « bonnes pratiques », les voies de passage pour les migrants de Calais sont, elles, limitées à des solutions humanitaires ponctuelles, que le gouvernement britannique ne souhaite pas faire perdurer. Il suspend le dispositif Dubs peu après l’expulsion de la Jungle, en février 2017, arguant qu’un quota de 350 personnes a été atteint. Cette décision est contestée par les organisations de soutien aux réfugiés (Citizen UK, Save The Children, Refugee Youth Service) et par des personnalités politiques, y compris côté conservateur, comme la députée Heidi Allen. Cependant, après le démantèlement de la Jungle, et dans le contexte de crise politique du Brexit, la perception de l’urgence est moindre et la mobilisation décroît — tandis que la coopération policière franco-britannique est réaffirmée par le traité de Sandhurst en janvier 2018. Plutôt que de poursuivre le dispositif de crise pour les migrants de Calais, le gouvernement soutient les dispositifs qui opèrent depuis les pays extra-européens[13], de façon à éviter une pression directe à sa frontière et à mieux contrôler les migrations.

Une clause humanitaire au sein de dispositifs de migrations contrôlées

Les mots choisis pour les dispositifs de voies de passages sûres renvoient à des impératifs d’urgence humanitaire. Le terme de « corridor humanitaire », pourtant, est trompeur, car les dispositifs italien et britannique ne sont pas, en réalité, de simples « routes », des voies de circulation libre : ce sont des modalités organisées, encadrées, circonscrites de passage (Kasparek, 2016). Négociées au nom d’une exception d’urgence, elles s’intègrent néanmoins au cadre dominant de la gestion des migrations, visant la maîtrise des circulations humaines par des outils d’action publique (Geiger et Pécoud, 2010). Ces voies de passage constituent ainsi des clauses humanitaires d’un système de contrôle des migrations, s’inscrivant dans les « "bons" espaces où se gère institutionnellement la migration », tandis que les secours en mer, qui dérogent à ce système par leur imprévisibilité et leur difficile maîtrise par les États, sont assimilés aux « "mauvais" espaces de la migration clandestine », pour reprendre la typologie de Brachet, Choplin et Pliez (2011).

Les Corridoi umanitari et les Safe passages ne sont pas, contrairement aux ambitions de certains de leurs promoteurs, des alternatives au système frontalier européen. Pour mettre fin aux naufrages et aux camps insalubres en Europe, ils n’organisent pas une libre circulation. Au contraire, leur fonctionnement repose sur les instruments légaux et institutionnels de la régulation des circulations et de l’identification des personnes : bureaux consulaires, prise d’empreintes, évaluation administrative, etc. Ces voies de passage exceptionnelles intègrent les réseaux du système frontalier existant, qui n’est pas seulement linéaire, mais de plus en plus diffus et polymorphe (Clochard, 2010). De façon limitée tant quantitativement que temporellement, des mobilisations morales participent donc à instaurer de nouveaux dispositifs frontaliers spécifiquement voués au traitement externalisé de la demande d’asile. Quand bien même ces dispositifs viennent renouveler les acteurs, les processus et les lieux habituels du contrôle migratoire, ils restent des espaces exceptionnellement créés où se gère la question migratoire, sous l’autorité des institutions étatiques.

Conclusion

Le cas italien des Corridoi umanitari et les activités britanniques pour des Safe passages illustrent le rôle que peuvent jouer des acteurs non étatiques dans les politiques migratoires, en mettant en oeuvre un « travail humanitaire de la frontière », tant sous forme de plaidoyer politique, que sur le terrain de l’aide aux personnes. Proches des institutions étatiques (Italie) ou contestataires (Royaume-Uni), ces acteurs tiennent des positions contrastées, dans des contextes nationaux différents, du fait de la situation géographique de leur frontière et des orientations politiques de leur gouvernement sur les questions migratoires. Dans les deux cas, la mobilisation a réussi dans un contexte où des « chocs moraux », relayés par les médias, ont légitimé la cause des corridors humanitaires comme une urgence. Les dispositifs de passage légal ont donc été négociés comme des exceptions humanitaires (par la proximité entre Sant’Egidio et le gouvernement en Italie, par la contestation des politiques gouvernementales au Royaume-Uni), en s’appuyant sur l’argument juridico-moral de la vulnérabilité. Cette notion offre aux acteurs non étatiques une certaine marge d’action, sur le terrain, pour apprécier les situations. Les fortunes contrastées des dispositifs italien et britannique indiquent toutefois que cette marge d’action n’est effective et reconnue que dans un cadre conforme aux mécanismes institutionnels de gestion des migrations. Le travail humanitaire des acteurs non étatiques consiste donc en une ouverture contrôlée et sélective des frontières, fondée sur l’urgence de sauver des vies, mais limitée par les impératifs de contrôle des flux. La métaphore des corridors humanitaires, s’agissant de dispositifs juridiques institutionnalisés, est trompeuse : il s’agit bien de voies de passage sûres, mais non de véritables brèches dans le régime ordinaire de la gestion des migrations.

C’est là la limite et la condition du succès de ces voies de passage négociées. Succès, car, à l’inverse des opérations de secours en mer violemment dénoncées au point de devoir être interrompues, les corridors humanitaires ont, eux, été promus comme des modèles de gestion sûre et humaine des migrations. Limite, car il s’agit d’un dispositif qui, par sa nature, a une portée restreinte : il ne concerne que quelques centaines de personnes, quelques milliers tout au plus, sélectionnées hors du territoire à travers une logique d’externalisation qui ne crée pas un droit effectif à l’asile pour les personnes, ces dernières ne pouvant pas, par exemple, contester un refus de visa humanitaire. L’action de ces acteurs non étatiques ne reconfigure pas véritablement les modalités de gestion des migrations, et ce, d’autant plus qu’elle est sujette à variations selon les effets de la fatigue compassionnelle et selon les discours anti-immigration dont le succès électoral pèse sur les décisions gouvernementales. Pourtant, en mobilisant des réseaux d’interconnaissance, en organisant des campagnes de plaidoyer ou en ayant recours à l’arme du droit, les bénévoles et professionnels de ces organisations appuient la reconnaissance de nouvelles catégories d’inclusion, contrebalançant des mobilisations de repli contre l’accueil des réfugiés.

Parties annexes