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Dossier

Le travail social au Québec (1960-2000) : 40 ans de transformation d'une profession

  • Louis Favreau

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  • Louis Favreau
    Chaire de recherche en développement communautaire
    Université du Québec à Hull

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Corps de l’article

Introduction

Le travail social est fort diversifié, et le présent texte ne prétend pas tout couvrir. Nous proposerons quelques hypothèses nouvelles en nous centrant sur des pratiques plus « généralistes » du travail social qui ont souvent émergé à sa périphérie [1]. Cet ensemble assez hétérogène d'intervenants possèdent majoritairement une formation en travail social (cégeps et universités) sans toutefois avoir le statut d'emploi de travailleur social là où ils travaillent. Il s'agit : 1) des organisateurs communautaires de CLSC ; 2) des intervenants sociaux de CLSC ayant un statut d'agent de relations humaines (ARH) et remplissant des fonctions d'accompagnement de groupes, de soutien à des réseaux sociaux de voisinage, etc. ; 3) des travailleurs sociaux oeuvrant comme employés dans les organisations communautaires de santé et de services sociaux (où ils sont très nombreux, surtout les dernières cohortes formées dans nos universités) ; 4) les intervenants d'organismes communautaires de formation de la main-d'oeuvre (Carrefours Jeunesse-emploi [CJE], entreprises d'insertion, etc.) ; 5) les intervenants de divers organismes, publics ou communautaires, de développement local (Corporations de développement communautaire [CDC], Corporations de développement économique communautaire [CDÉC], Sociétés d'aide au développement des collectivités locales [SADC], Centres locaux de développement [CLD], Centres locaux d'emploi [CLE], etc.) [2].

À partir de cet important contingent et du type de pratiques dans lesquelles ces intervenants sont engagés, nous voulons prolonger la réflexion amorcée par Réjean Mathieu (1999) suivant laquelle le travail social, dans certains secteurs, n'est pas à la remorque du changement social mais participe plutôt, avec d'autres, au renouvellement des pratiques.

Le travail social mis à l'épreuve

En général, le travail social de cette fin de siècle est aux prises avec trois changements majeurs. En premier lieu, la densité des problèmes sociaux n'est pas la même qu'il y a 20 ou 30 ans : la pauvreté est devenue exclusion sociale et l'emploi, le vecteur premier de l'intégration sociale. Cela signifie que le travail social se voit plus directement concerné par ce qui se passe dans le monde du travail, monde étranger au travail social traditionnel, l'économique demeurant depuis longtemps un « non-pensé » de cette profession.

En deuxième lieu, l'État social a modifié substantiellement sa trajectoire d'intervention de sorte que le travail social – toutes catégories confondues – ne peut plus s'identifier au seul service public bien qu'il soit la source de ses références premières depuis les années 1960. Par conséquent, l'interface avec les organisations communautaires est désormais une donnée incontournable : on les comprend mieux, on les tolère, mais elles sont objectivement des organisations « concurrentes » à celles du service public.

En troisième lieu, de nouvelles pratiques – auxquelles le travail social s'est associé ou non – ont surgi au sein de la société civile et de l'espace public commun autour de trois référentiels : celui de l'insertion, celui du développement local et celui de l'économie sociale. Ces référentiels se conjuguent en partie avec la territorialisation et la décentralisation de plusieurs politiques publiques. C'est là une autre donnée étrangère au travail social traditionnel qui s'était, avec les années, de plus en plus spécialisé et sectorialisé (santé mentale, protection de la jeunesse, intervention auprès des familles, intervention auprès des aînés, etc.) dans le cadre d'un État-providence centralisé et qui exerçait un quasi-monopole de la production de services collectifs.

La conséquence de tout cela : le travail social se perçoit en crise d'identité [3] parce qu'il fait face à des changements considérables dans son environnement immédiat ou proche : 1) une crise d'organisation, c'est-à-dire un éclatement des services sociaux offerts et des dispositifs qui les accompagnent ; 2) la fin du monopole de l'intervention sociale publique qui aura fonctionné près de 30 ans ; 3) une crise du travail social en tant que profession avec la multiplication des professions apparentées (arrivée de psychologues sociaux, de criminologues, de psycho-éducateurs, de conseillers en orientation, etc.), l'apparition de nouveaux statuts d'emploi dans les années 1970 (agent de relations humaines, organisateur communautaire, TAS) et, plus récemment (à partir de 1985), l'émergence de nouvelles professions du « social » lié davantage à l'insertion par l'économique : agents de développement local, animateurs et formateurs des ressources humaines dans des entreprises sociales (entreprises d'insertion, entreprises communautaires, coopératives de solidarité) ou des organismes communautaires de formation de la main-d'oeuvre ; 4) le renouvellement du service public d'emploi avec l'arrivée des CLE et la création d'un service public de développement local, celui des CLD.

L'ensemble de ces changements impose, selon nous, pour y voir clair et mettre quelque peu en perspective les inquiétudes actuelles, une reconstitution de l'itinéraire du travail social depuis les 40 dernières années pour prendre la mesure des transformations de cette profession. Dans un deuxième temps, nous ferons l'examen des pratiques nouvelles et de leur potentiel de changement et de renouvellement des pratiques sociales.

Itinéraire du travail social des années 1960 à aujourd'hui

Années 1960 : la montée du travail social communautaire

L'émergence de comités de citoyens est concomitante à la naissance d'un nouveau métier du « social », l'organisation communautaire, métier qui s'intègre alors au travail social en tant que discipline (enseignée dans les collèges professionnels et les universités) et en tant que profession. À la fin des années 1960, l'organisation communautaire s'introduit dans la formation universitaire en travail social, dans les pratiques et les nouveaux services créés par le mouvement communautaire (cliniques communautaires de santé, etc.) et, finalement, dans le service public de la santé et des services sociaux (tout particulièrement les Centres locaux de services communautaires [CLSC]) [4]. Cette montée en puissance du travail social communautaire pendant cette décennie n'a pas été dénuée de tensions :

  • la tension entre deux modes d'intervention : le travail avec des personnes et celui auprès de groupes et de communautés en difficulté ;

  • la tension entre un travail social spécialisé et un travail social plus généraliste, c'est-à-dire pratiquant la multiactivité [5] ;

  • la tension entre un travail social où prévaut l'intimité de la relation d'aide (et le secret professionnel), et la mobilisation, qui implique une inscription dans l'espace public (donc visibilité et transparence) ;

  • la tension entre deux statuts : celui du travail social qui s'exerce dans le cadre d'un service public et celui qui s'exerce dans un milieu communautaire ;

  • la tension entre deux fonctions : la fonction d'intervention dans l'urgence et celle, très distincte, de la prévention sociale, des projets de reconstruction des réseaux sociaux (p. ex., l'entraide) et d'organisation de communautés.

À cette « petite révolution tranquille » dans les services sociaux publics et communautaires se jouxte celle de la séparation définitive de l'Église et de l'État et donc le désengagement progressif des praticiens sociaux des institutions caritatives (les Fédérations d'oeuvres de charité, par exemple). Les réformes de l'époque introduiront de nouvelles instances publiques (ou parapubliques) d'intervention telles que les Conseils de développement social (CDS) et les Conseils régionaux de développement (CRD). Avec les années 1960, le travail social se professionnalise : d'ancien métier plus ou moins artisanal (voire vocationnel), il devient partie intégrante du service public (d'où l'accent sur la compétence plus que sur le dévouement). Avec la percée de l'organisation communautaire en son sein, le travail social québécois élargira ses horizons à d'autres formes d'intervention que la seule relation d'aide [6].

Années 1970 : une première crise d'identité du travail social traditionnel

Au cours des années 1970, une première crise d'identité se fait jour : de nouveaux et jeunes intervenants sociaux, situés à la périphérie du travail social traditionnel, commencent à le contester. Ils mènent une action axée sur la défense des droits sociaux : animateurs sociaux impliqués dans des conseils de développement social ou des conseils régionaux de développement, organisateurs communautaires de CLSC, employés d'organismes communautaires ou même travailleurs sociaux devenus conseillers à la mobilisation, à l'information, à l'organisation de syndicats dans le secteur de la santé et des services sociaux.

Cette minorité s'engage dans un travail de soutien concret pour des comités de citoyens, des associations de locataires, des organismes de défense d'assistés sociaux ou de protection du consommateur, des garderies populaires et des coopératives, etc. Elle dispose de sources d'inspiration de facture internationale : dans un premier temps, elle a les yeux rivés sur l'organisation communautaire américaine d'orientation conflictuelle (Alinsky, 1976). Dans un second temps, elle part à la recherche de « la voie royale » de la transformation sociale et se met en quête d'un projet de société socialiste. Elle trouve l'inspiration dans l'approche de conscientisation latino-américaine (Freire, 1974). Elle suit de près, du côté de l'Europe, les victoires politiques de l'action sociale que développe la « nouvelle gauche » issue du mouvement de Mai 68 en France ou de l'« automne chaud » italien de 1969 (Hamon et Rothman, 1987 et 1988).

Contesté de l'intérieur par cette minorité, le travail social l'est aussi de l'extérieur, et de façon assez virulente, par des mouvements sociaux essentiellement revendicateurs. On assiste à des occupations d'agences de services sociaux par des assistés sociaux. Le rôle classique des travailleurs sociaux est remis en question sur la place publique. À l'université, des étudiants en travail social soutiennent que le « travail social est au service de la classe dominante parce qu'il favorise la reproduction des rapports sociaux de domination ». À leurs yeux, le travailleur social agit comme agent d'intégration, « fonction perverse », et ne trouve sa raison d'être que dans le système capitaliste ; lorsque ce système sera aboli, le travailleur social le sera aussi [7]. Le militant, véritable agent de changement, est la figure qu'on oppose à cet agent d'intégration. Cette vision romantique de la société est héritée d'un certain marxisme. Mais le questionnement, soulevé par des groupes en émergence dans la société (mouvement étudiant et mouvement communautaire), en déstabilise plus d'un. De quel côté le travailleur social est-il ? De qui est-il l'allié principal ? De l'État et des classes dominantes ou des classes populaires et des mouvements sociaux ? Voilà, en substance, en quoi a consisté cette première crise d'identité.

Décrivons brièvemment le contexte de cette période. Nous avons un État-providence en expansion et un État québécois en passe de devenir, peut-être, un État national ; des mouvements sociaux à l'offensive, en synergie les uns avec les autres, mouvements populaire et étudiant, syndical et national réunis, d'où un espace assez large dévolu à l'expérimentation sociale et aux débats en dehors des institutions traditionnelles du service social, expérimentation sociale, d'ailleurs, partiellement encouragée par l'État. C'est aussi la période au cours de laquelle un nouveau service public émerge (CLSC), tandis qu'un secteur communautaire autonome fait peu à peu son apparition dans plusieurs quartiers populaires des grands centres urbains, tout comme dans les milieux ruraux.

En somme, dans les années 1970, aux yeux d'une bonne partie des militants des mouvements sociaux et des nouvelles générations de travailleurs sociaux communautaires, le travail social professionnel pratiqué dans les institutions traditionnelles du service social semble être de moins en moins en mesure de répondre adéquatement aux problèmes sociaux de l'heure. C'est ainsi, par exemple, que les organisateurs communautaires de CLSC, formés pour la plupart en travail social, plutôt que de s'inscrire dans le réseau traditionnel du travail social (la Corporation des travailleurs sociaux professionnels), resteront indifférents à celui-ci pour finalement créer leur propre réseau dans les années 1980, le Regroupement des intervenants et intervenantes en action communautaire en CLSC (RQIIAC).

Années 1980 : de la crise d'identité à la crise de légitimité

Les années 1980 prennent une tout autre allure : la crise d'identité s'est en partie résorbée. L'expérience a aussi permis de relativiser cette analyse marxisante parfois trop sommaire et simpliste des années 1970. On perçoit mieux dans les années 1980 la nature contradictoire de l'État, l'inconsistance de ses politiques, l'incohérence souvent de ses mesures et pratiques et, donc, la marge de manoeuvre dont peuvent, à certaines conditions, jouir les travailleurs sociaux, même employés de l'État.

Mais une autre crise prend le relais, la crise de légitimité cette fois. Au tournant des années 1980, à droite comme à gauche, le service public en général, et le travail social avec lui, est remis en question : du côté de l'État, du patronat et des politiciens, les services publics sont jugés trop coûteux pour leur utilité. Les CLSC ne sont-ils pas un luxe [8] ? De l'autre côté, des usagers pensent de plus en plus, en raison de la très forte centralisation des services sociaux en général, que les travailleurs sociaux ne sont que des fonctionnaires loin des problèmes réels et, plus souvent qu'autrement, des agents de contrôle.

En plus d'être contesté à droite par le courant conservateur qui évoque le spectre de la crise financière (« Il faut dégraisser l'État. ») et, donc, celui de l'impossibilité de répondre adéquatement aux demandes sociales, le travail social est soumis à un examen sévère à gauche par les milieux communautaires et alternatifs qui diagnostiquent un État bureaucratisé et dirigé de façon très technocratique. Bref, aux yeux de l'opinion sociale, un secteur public en perte de légitimité coexiste avec un secteur communautaire perçu comme dispositif réussissant à offrir des services de première ligne de qualité. À l'expert et au fonctionnaire éloigné des gens, on oppose le droit des usagers à de nouveaux services, à des services de qualité et à des ressources légères plus près des communautés locales. La question qui se pose devient alors celle-ci : Comment les travailleurs sociaux peuvent-ils faire leur travail sans perdre de vue le droit des usagers de participer aux décisions qui les concernent [9] ? J.T. Godbout parle de « cette irresponsabilité des cadres, de cette insensibilité à la gravité des problèmes, de cet éloignement de la clientèle qui sont plus répandus qu'on ne le pense [...] ». Tout cela trouve, selon lui, son explication dans l'approche technocratique, « celle du “ clients come last ”, dans l'absence de représentation directe des dits clients dans l'organisation [...]. »

On perçoit mieux aujourd'hui que l'État-providence, en partie issu de l'action collective des mouvements sociaux, a malgré tout été une réponse à des besoins sociaux. Une majorité au Québec (chez les décideurs et dans l'opinion publique) adhère à l'idée de maintenir une assurance-santé publique et tous les services publics que cet État social a rendu possibles. Mais ce mode d'intervention, qui se voulait universel, est en réalité un type particulier de réponse aux besoins sociaux qui cache un aspect important : le secteur public, en règle générale, a exclu les usagers et les salariés des décisions de la plus grande... à la plus petite. Et il ne règle pas tous les problèmes. Ce qui n'est pas sans avoir d'incidence sur un travail social devenu partie intégrante du service public, car

  • il se situe désormais principalement à l'intérieur des grandes structures des affaires sociales dans lesquelles les employés sont, pour l'essentiel, de simples exécutants ;

  • il est éclaté, spécialisé à outrance et la division du travail s'y est amplifiée ;

  • il subit la concurrence d'autres intervenants, les frontières entre les différentes professions sociales étant devenues plus floues [10].

Itinéraire du travail social de la décennie 1990 : le travail social à l'épreuve de l'économie et du territoire. serait-ce l'amorce d'une nouvelle crise d'identité ?

« Quand l'économique ne suit plus ou, plutôt, quand l'économique ne porte plus la croissance du social, comment réorganiser ce dernier ? » (Ion, 1990 : 43) Voilà une question centrale que l'ensemble des professionnels du social, pas seulement les travailleurs sociaux, n'ont pu éluder avec l'arrivée des années 1990. L'époque où les professions du « social » se situaient pour la plupart à l'intérieur d'un schéma simple où se combinaient une conjoncture économique favorable et le développement d'un État social branché sur les demandes des mouvements sociaux est révolue. Il en va de même de l'époque où le développement d'un service public centralisé constituait la principale, voire la seule réponse à de nouveaux besoins, ainsi que celle où l'intervention sociale avait comme principal lieu d'exercice les institutions publiques.

Bref, ce qui avait constitué la base de son identité pendant plus de 20 ans s'effrite :

  • les problèmes sociaux sont de plus en plus directement liés au marché du travail et à l'emploi, source non seulement d'un revenu décent mais aussi d'une certaine reconnaissance sociale, d'un statut et de dignité ;

  • le service public n'est plus considéré, dans les faits tout au moins, comme la voie royale, le secteur communautaire occupant un espace de plus en plus large [11]  ;

  • le travail offert aux jeunes formés en travail social varie beaucoup désormais : travail à temps partiel, occasionnel, contractuel. Le travailleur social est beaucoup moins souvent qu'auparavant engagé à temps plein, régulier et au même endroit, dans le cadre d'un plan de carrière dans le secteur public ;

  • la détention d'un simple baccalauréat commence à être jugée insuffisante à l'intérieur même de la profession sans parler de la pression du marché du travail relativement à l'ensemble des professions du « social » qui ont de plus en plus pour exigence de base des diplômes de 2e cycle, voire de 3 e cycle (conseillers en orientation, criminologues, psychologues, etc.).

L'intervention sociale, le travail social et, plus largement, le développement social font face, au cours de cette décennie, à de nombreuses transformations suscitées par une conjoncture où le progrès économique (gains de productivité) s'affirme mais sans qu'il y ait une progression correspondante de l'emploi et de la redistribution de la richesse par l'État. Explicitons brièvement quelques-unes de ces transformations.

  • L'exercice du travail social et de ses différentes composantes (travail social en milieu scolaire et hospitalier, organisation communautaire, éducation spécialisée, intervention sociale en CLSC, intervention sociale dans un service ou un organisme communautaire) s'inscrit, avec les années 1990, dans un cadre plus régional, dans une dynamique encore plus interdisciplinaire qu'auparavant et dans une interface plus intensive entre, d'une part, le service public et, d'autre part, les organisations communautaires (OPTSQ, 1998 ; Mathieu et Mercier, 1994) [12]. La décentralisation des services publics amenée par la réforme de la santé et des services sociaux (1991) s'accentue avec celle de l'emploi en 1997 et celle du développement régional en 1998. L'arrivée des CLE et des CLD, le renforcement des CRD de même que la consécration des Municipalités régionales de comté (MRC) comme palier stratégique de développement économique et social procurent une certaine stabilité à cette inscription dans le local, l'infrarégional et le régional (Proulx, 1999).

  • L'exercice du travail social est de plus en plus concerné par le « virage économique » de programmes sociaux des pouvoirs publics et par les projets des mouvements sociaux eux-mêmes. On assiste ainsi à l'émergence d'une approche autre que celle des transferts sociaux pour la résolution des problèmes sociaux et la recomposition du tissu social. Autrement dit, on a recours à des solutions sociales nouvelles à partir d'interventions sur le registre économique, ce qui conduit assez souvent à de véritables innovations (Fréchette, 2000 ; Vaillancourt, 1999 ; Favreau et Lévesque, 1996). D'où l'introduction dans l'espace public de notions telles que l'économie sociale et le capital social, l'insertion sociale par l'économique, le développement économique communautaire et la gouvernance locale, notions qui rejoignent d'autres, plus anciennes, comme l'aménagement intégré des ressources et le développement local.

  • Le travail social contribue à cette émergence des dispositifs communautaires transversaux d'intervention privilégiant la stratégie du développement local. Les politiques publiques sectorielles par programmation, visant certaines populations et certains groupes d'âge (ou étapes de la vie), continuent d'exister et même de prévaloir. Mais elles sont de plus en plus remises en question par l'expérimentation des dispositifs à partir des collectivités locales et de la problématique renouvelée du développement local. Ces dispositifs peuvent être publics ou communautaires, ou les deux à la fois, comme en témoignent les CLD, les CDC, les CDÉC et les SADC. Nouveaux acteurs, nouvelles règles du jeu, nouveaux outils d'intervention, nouveaux chantiers et nouveaux savoir-faire en gestation, et partant de là, la gestation de nouveaux modes de régulation où le développement social (reconfiguration de l'État-providence) et le développement économique s'articulent autrement.

En somme, on perçoit mieux les limites de l'approche sectorielle des problèmes sociaux, tandis que l'approche exclusivement sociale par le service public ne suffit plus. D'où une tendance nouvelle caractérisée par la montée du « local » et du « territorial » et par la résolution des problèmes sociaux à partir d'initiatives économiques locales dans des communautés et régions en difficulté, par, pour et avec elles (CSBE, 1996). Nouveau questionnement : Le travail social ne passerait-t-il pas de façon plus significative qu'autrefois par un travail conjoint d'une pluralité d'acteurs engagés dans le développement local et régional, dans la revitalisation économique et sociale des quartiers en crise et des économies locales, dans la relance de l'emploi (Donzelot et Roman, 1998) ?

Le malaise d'un certain travail social et son redéploiement en ce début de millénaire

En comparant les années 1960-1970 avec aujourd'hui, nous avancerions une proposition qui est la suivante : le développement du travail social au cours de la décennie 1960-1970 est soudé au développement de l'État-providence québécois. Or aujourd'hui, cet État social est profondément remis en cause.

En effet, le développement de cette liaison entre le travail social et l'État-providence a été assuré par :

  • la transformation d'agences privées en établissements de services publics ;

  • la formation de semi-professionnels en techniques de travail social dans les cégeps et la formation professionnelle obligatoire des travailleurs sociaux à l'Université ;

  • la syndicalisation de la profession et l'inscription de ces conditions de travail dans le cadre général de la négociation des syndicats du secteur public (Boucher et Jetté, 1998) ;

  • l'arrivée des effectifs du travail social dans des établissements publics : Centres de services sociaux (CSS), Centres locaux de services communautaires (CLSC), Centres hospitaliers, etc.

Ce n'est qu'au Québec, dans cette période prospère de l'État-providence, que la réponse aux problèmes sociaux s'élabore principalement autour de nouvelles politiques publiques (assurance-santé universelle, réforme Castonguay-Nepveu, etc.) devenues nécessaires et possibles par une croissance économique rassurante. Ce sont les années de mise en place des grands services publics (hôpitaux, collèges publics, etc). Les finances publiques permettent, du moins partiellement, d'absorber la demande en provenance des mouvements sociaux. Les mouvements sociaux eux-mêmes sont, pendant cette période, plus « étatistes » qu'aujourd'hui, dans ce sens qu'ils contribuent à orienter la résolution des problèmes sociaux et de santé en faisant valoir la nécessité et la pertinence d'une extension du secteur public.

Cependant, avec la décennie 1980-1990 commence une nouvelle période, marquée par une crise de l'emploi provoquée par une économie poussive et une crise de l'État-providence, avec des finances publiques où s'accumulent les déficits. Cette nouvelle situation incite à mettre un frein à la production de services collectifs dont le caractère public commence à être remis en question. La privatisation de certains services, le recours à l'« économie sociale » pour l'offre de nouveaux services de proximité et la formation d'entreprises collectives (Chantier de l'économie sociale, 1996) deviennent des propositions centrales dans les débats en cours, comme l'avait été l'étatisation dans les années 1960. Par exemple, il ne va plus de soi que toutes les catégories de services d'aide à domicile doivent s'inscrire dans le secteur public.

En d'autres termes, le « welfare state » n'a-t-il pas besoin – un besoin de longue durée de portée stratégique – d'un troisième pôle de développement, d'un troisième secteur (à côté et en interaction avec le secteur public et le secteur privé) ? Voilà une question nouvelle des quatre ou cinq dernières années. Une croissance économique faible ou une croissance économique sans développement de l'emploi crée beaucoup de chômage, l'appauvrissement des communautés locales et incite à rechercher des solutions nouvelles à la crise de l'État-providence, remis en cause non seulement sur son flanc droit (l'approche néolibérale) mais aussi sur son flanc gauche (l'approche sociocommunautaire).

Avec les années 1980-1990 et la recomposition des services publics qui marque ces décennies, une recomposition imposée par la crise de l'emploi, par la crise des quartiers et des régions (périphériques notamment) et par celle de l'État-providence, le travail social se heurte à nouveau, avec force, à la question de la pauvreté issue d'un marché du travail radicalement transformé. Le travail social vit à nouveau l'expérience d'un déplacement de ses modes d'intervention, de ses lieux d'exercice, de ses champs d'intervention prioritaire (Durrleman, 1993).

De nouvelles pratiques se font jour tant dans le secteur institutionnel (particulièrement les CLSC) que communautaire : entraide et nouveaux services de proximité (p. ex., maisons de la famille), insertion sociale par l'économique, développement local, développement économique communautaire, entreprises et organisations d'économie sociale, etc. Elles occupent désormais une place plus centrale comme le soulignait il n'y a pas si longtemps, sans pour autant en tirer toutes les conséquences pour la formation, un rapport du Regroupement des unités de formation universitaire en travail social (RUFUTS) :

Les dimensions économiques présentes comme problèmes dans les vécus de la clientèle des services sociaux doivent être bien connues des intervenants, à tout le moins comme variables d'analyse, sinon comme vecteurs importants d'intervention [...] car les préoccupations pour l'employabilité et l'insertion sociale [...] passent souvent par des projets d'entreprises communautaires liant la création d'emploi, l'insertion sociale [...] et le développement économique local alternatif. (RUFUTS, 1993 : 27)

De nouvelles questions surgissent alors. Les universités et la recherche en travail social ont peu exploré ces nouveaux chantiers. De quoi sont-ils porteurs dans une perspective de transformation sociale ? Quels sont les intervenants sociaux (et les dispositifs publics et communautaires) qui ont tendance à s'y investir et ceux qui ont tendance à rester en retrait ? La formation actuelle en travail social intègre-t-elle ces nouvelles dynamiques ? Ces nouvelles pratiques portent-elles en germe une crise d'identité professionnelle ou, au contraire, son renouvellement ? Quelles sont les pratiques remises en cause ? Quelles sont les pratiques qui semblent en continuité avec ces émergences ?

Le malaise aujourd'hui s'exprime de façon diffuse dans le quotidien des pratiques. De nombreux intervenants sociaux sont las de devoir pratiquer presque toujours dans l'urgence, en appliquant des solutions de fortune ou en colmatant les brèches pour répondre aux nouvelles demandes sociales issues notamment du chômage de masse et de la précarité. Comme dans d'autres secteurs de la société, le changement social apparaît souvent à la périphérie des institutions plutôt qu'en son centre : de nouveaux dispositifs et de nouvelles générations d'intervenants cherchent aujourd'hui à renouer avec une approche plus globale et plus locale, laquelle a trop fait défaut dans les politiques et les pratiques des décennies antérieures. Voyons de plus près les contours de ce renouvellement.

Le renouvellement du travail social : l'exemple de l'entraide économique, de l'insertion, de l'économie sociale et du développement local

Voilà déjà près de 15 ans, notamment avec la création des premières CDÉC dans la région de Montréal, que le mouvement communautaire (et avec lui les travailleurs sociaux communautaires) a commencé à revoir ses pratiques. C'est qu'aujourd'hui, plus qu'hier, son implication dans la production de services, la création d'emplois et la revitalisation économique et sociale de communautés locales s'est accrue. Pourquoi ? Comme composante d'un troisième pôle de l'économie, le mouvement communautaire est engagé non seulement dans la revendication auprès des pouvoirs publics du transfert de la richesse collective à des groupes de la société qui en ont moins mais également dans la production de richesses avec, par et pour ces groupes et ces communautés en difficulté.

En effet, dans la dernière décennie, le mouvement communautaire a mis en branle de nouveaux chantiers et, parmi d'autres, celui de l'insertion par le travail, notamment les CJE et les entreprises d'insertion. En milieu urbain, il a également opéré un saut qualitatif en mettant sur pied des projets et des dispositifs de solidarité économique de quartier. Bref, des organisations communautaires et des intervenants sociaux ont opté pour le développement de nouvelles formes d'entraide socioéconomique, l'insertion par le travail et le développement économique communautaire, inspirés par l'expérience québécoise du développement local en milieu rural mais surtout par l'expérience américaine des CDC. Mentionnons ici les principaux réseaux qui se sont formés dans la dernière décennie : 1) un réseau de quelque 90 CJE ; 2) quelque 150 organismes communautaires de développement de la main–d'oeuvre ; 3) un réseau d'une cinquantaine de CDC ; 4) un réseau de 15 CDÉC ; 5) une centaine d'entreprises communautaires ou d'insertion ; 6) quelque 500 cuisines collectives et cercles d'emprunts ; 7) plusieurs dizaines de fonds locaux de développement. Le réseautage de cet ensemble avec les organisations syndicales et coopératives de même qu'avec les groupes de femmes dans le cadre du Chantier de l'économie sociale accroît leur pouvoir de négociation et de la possibilité de changer d'échelle d'intervention (du micro ou macro).

Les principales caractéristiques de ces expériences

Animé par le militantisme économique des mouvements sociaux (communautaire, de femmes, syndical et écologique) et dynamisé par de nouvelles structures d'accompagnement, le développement local et de l'économie sociale tend à établir sa nouvelle stratégie sur les aspects suivants : 1) une approche intégrée, à la fois économique et sociale ; 2) une intervention fortement territorialisée ; 3) une approche multipartenaire mettant à contribution les secteurs public, associatif et privé ; 4) la multiactivité (soutien à des entreprises locales en difficulté, formation des populations résidantes, renforcement du tissu social des quartiers) ; 5) une démarche en partenariat où les principaux acteurs sont liés organiquement par des ententes et des projets ; 6) des ressources humaines et financières hybrides combinant le soutien de la solidarité sociale locale, le financement public et la vente de biens et de services sur le marché.

Des municipalités, des organisations communautaires, des syndicats et des entreprises locales sont ainsi devenus les principaux acteurs d'une relance des économies locales par des entreprises à la fois viables économiquement (répondant à des besoins solvabilisés) et socialement utiles (favorisant le renforcement de communautés d'appartenance).

Timidement, pour le moment, un nouveau contrat de société sous-tend plusieurs de ces expérimentations. Par certains aspects, il ne ressemble plus à l'État-providence que l'on a connu, car il fait une large place au « local » et au « régional » tout en réactualisant la notion d'intérêt général et la nécessité d'une maîtrise des activités économiques et financières. C'est dans cette mouvance générale que nous formulons l'hypothèse que le mouvement associatif et celui des communautés constituent un espace inédit d'innovation sociale au coeur de la crise, notamment à partir de la mise en oeuvre d'une stratégie de développement local et de la mise sur pied d'entreprises d'économie sociale (Favreau et Lévesque, 1996).

Le contenu de ces initiatives locales

Cependant, comment ces initiatives de développement local et d'économie sociale se déploient-elles pour définir un nouveau modèle de développement ? En premier lieu, de nouveaux acteurs se manifestent : des associations (organisations communautaires, groupes de femmes, groupes de jeunes, groupes écologiques, etc.) et des syndicats soutiennent des groupes qui améliorent leur sort par la création d'entreprises répondant aux besoins d'une communauté. En deuxième lieu, de nouvelles règles et de nouveaux dispositifs de développement local se mettent en place, ce qui laisse penser qu'une gouvernance locale émerge, c'est-à-dire un nouveau lieu de décision et de concertation qui associe la population sur un territoire donné en cherchant à articuler les exigences du « social » et de l'« économique » sur le plan local. C'est, nous semble-t-il, le cas des CDC, des CDÉC, d'un certain nombre de SADC et plus récemment, des CLD. En troisième lieu, de nouvelles activités voient le jour : des microentreprises, souvent de type coopératif ou communautaire, évoluant dans de multiples champs d'intervention et cherchant à répondre à de nouvelles demandes sociales, et de nouvelles formes de financement de ces activités (associations d'emprunt, fonds locaux de développement ; Lebossé, 1998). Enfin, de nouveaux modes de cohabitation entre le public, le communautaire et le privé (démarches en partenariat) font leur entrée sur la scène publique.

Décentralisation des services publics et développement local : les nouveaux défis de l'intervention sociale exigeant une coopération intersectorielle de tous les acteurs

Trop rapidement décrites, ces expériences débouchent, à notre avis, sur une perspective de travail fort stimulante. Cependant, les difficultés de la coopération de cette décentralisation sont nombreuses :

  • Le développement local a une signification sociale nouvelle parce qu'il met aujourd'hui l'accent sur le lien entre le travail (et les conditions de travail et d'emploi) et le contrôle de l'espace local et régional. En d'autres termes, le développement local ne consiste pas simplement à attirer des entreprises dans son milieu (développement économique local, d'un côté) ou à organiser de nouveaux services communautaires (développement social local, de l'autre). Plus largement, il consiste à mobiliser l'ensemble des forces d'une communauté locale autour des priorités économiques et sociales de ce milieu en collaboration avec les gouvernements locaux (les municipalités, la MRC et les services locaux des gouvernements centraux, en l'occurrence les CLSC et les Régies régionales). Le défi du développement local est alors de réunir les conditions pour que des communautés se donnent ce qu'il est convenu d'appeler une « gouvernance locale ». Mais se donner une gouvernance locale implique de gérer des tensions entre ceux qui ont tendance à faire du développement local dans les communautés et ceux qui veulent en faire avec les communautés (Lallement, 1999).

  • Le développement local se retrouve presque toujours en interface, souvent sous le mode majeur, avec de nouvelles politiques publiques. Mais il est confronté à une gestion des tensions entre deux logiques : une logique publique de ciblage et une logique associative plus transversale, l'une voulant « faire plus avec moins » et l'autre, « faire mieux dans la durée ». Qu'est-ce à dire ? Dans le domaine de la santé et des services sociaux, de l'aide sociale, de l'assurance-chômage et de la formation professionnelle, on a vu, au cours des 15 dernières années, s'empiler une série de mesures nouvelles et de programmes de plus en plus ciblés (pour les jeunes décrocheurs, pour les familles à parent unique, pour les chômeurs de longue durée, etc.), avec le résultat que l'on sait : manque de souplesse du service public de l'emploi par exemple, travailleurs circulant d'un programme à l'autre... D'où l'impérative réforme du service public de l'emploi en 1997, qui n'a pas été sans créer une certaine incertitude institutionnelle [13]. Voilà donc un autre défi : dans une perspective de moyen et long terme, faire en sorte que la décentralisation des politiques publiques soit un gain démocratique, c'est-à-dire un renforcement des régions et des communautés et non une perte démocratique, c'est-à-dire des régions et des communautés sous l'emprise d'un service public technocratique.

  • Le développement local exige que les organisations ayant cette visée ne soient pas jugées sur les seuls résultats mesurables, c'est-à-dire quantitatifs. Le développement local offre des possibilités d'effets structurants sur les plans social et économique qui sont d'un autre ordre : 1) redonner une fierté ou un sentiment d'appartenance à une communauté ; 2) créer une nouvelle dynamique chez les acteurs locaux (privés, public, associatifs) au sein de ces communautés ; 3) favoriser la diversification des champs d'activités économiques ; 4) susciter la participation à l'implantation de nouveaux services, etc. Voilà autant d'éléments d'une contribution qui est qualitative avant d'être quantitative, car elle renvoie à la capacité des communautés à transformer leurs problèmes en projets d'action collective. Cela pose donc une difficulté supplémentaire et, de là, un autre défi pour les intervenants sociaux : faire en sorte que les différents dispositifs de développement local se renforcent mutuellement et que ces nouvelles structures de concertation intersectorielle favorisent l'intervention visant des enjeux locaux communs.

Conclusion : intervention sociale et développement local, une dynamique internationale [14]

On assiste donc présentement à une « décentralisation tranquille » ; elle est concrète, relativement pragmatique et entreprise par morceaux (Côté, 1999). Cette décentralisation a été l'objet de revendications des communautés locales dont les initiatives ont également influé sur son émergence. Il demeure cependant que les modalités de sa mise en opération sont demeurées largement contrôlées par le gouvernement du Québec, d'où les tensions suscitées par cette dynamique.

Dans le contexte de la mondialisation du néolibéralisme, des communautés locales et des régions se sont engagées dans un cycle de déclin. Mais, dans de très nombreux pays, des initiatives croisées de décentralisation, de développement local et d'économie sociale sont prises pour contrer cette crise (Defourny, Favreau et Laville, 1998). Nombreux aujourd'hui sont les chercheurs, les intervenants sociaux, certains gouvernements (France, Belgique, Italie, Espagne, Québec, etc.) et même certaines instances internationales, tel le Bureau international du travail (BIT), qui confirment l'importance de la décentralisation du service public, du développement local et de l'économie sociale dans le processus conduisant au développement. D'où la notion de « gouvernance locale » (Boucher et Tremblay, 1999 ; Stocker, 1998), nouveau mode de régulation politique qui n'est pas le marché (sans l'exclure), ni l'État national (tout en le mettant à contribution) mais le développement par des acteurs d'origines diverses (public, privé, associatif).

En outre, ce type de mobilisation sociale voit sa portée internationale s'accentuer, car les réseaux, grâce aux nouvelles technologies, s'alimentent directement et en temps réel dans le cadre d'échanges interactifs à l'échelle planétaire. Il y a en effet prolifération de sites qui confirment que ces initiatives, si locales par ailleurs, se rejoignent dans une même « communauté internationale ».

Avec son économie publique, ses sociétés d'État et la présence d'institutions publiques sur tout le territoire, avec son économie sociale, avec la force de ces mouvements sociaux dont le mouvement d'affirmation nationale, le Québec est une société qui, sur une trajectoire de longue durée (sur plusieurs décennies), a développé une capacité propre de riposter à l'offensive néolibérale. À certaines conditions, la décentralisation des politiques québécoises et canadiennes peut donner une orientation progressiste au développement économique et social. Le redéploiement du travail social, et tout particulièrement celui qui s'est investi dans le développement local et l'économie sociale, amène la construction de nouvelles légitimités sur le terrain institutionnel, sur le plan professionnel et de la démocratie (Hatzfeld, 1998). Les nouvelles générations d'intervenants sociaux ont déjà commencé à s'y engager.

Parties annexes