Le bien-être des enfants du Québec : une responsabilité collective[1]

Résumé

L’une des revendications portées par la section québécoise de la Marche mondiale des femmes en l’an 2000 était la restauration d’une allocation universelle pour enfants au Québec, tout en assurant un montant suffisant pour couvrir l’ensemble des besoins essentiels des enfants appartenant aux familles les plus pauvres. Ce texte décrit d’abord une série de réformes qui ont eu lieu au cours des années 1990, réformes qui ont eu pour effet de réduire le soutien monétaire de l’ensemble des familles québécoises. De plus, à cause des coupures répétées au programme d’aide sociale et aux autres mesures destinées aux démunis, ce sont les familles les plus pauvres qui ont subi les diminutions les plus importantes, alors que les nantis ont bénéficié de réductions d’impôts. Ce texte formule ensuite une proposition visant à concrétiser la revendication du mouvement des femmes dans une perspective de réduire les inégalités de revenu et de rétablir, du moins partiellement, le niveau de vie dont bénéficiaient les familles à revenu faible et moyen en 1994.

Abstract

One of the demands of the Quebec section of the World March of Women in the Year 2000 was the restoration of a universal family allowance, while, at the same time providing a supplement large enough to cover all the basic needs of the children belonging to the poorest families. This article first describes a series of reforms carried out during the 1990s, reforms whose effect was to reduce monetary support to all of Quebec families. In addition, because of repeated cuts to social assistance and other programs targeted to the disadvantaged, it was the poorest families who suffered the largest reductions in income, while the rich benefited from significant tax cuts. The article then develops a proposal designed to translate the demand of the women’s movement into a concrete program with a view to reducing income inequalities and to re-establish, at least partially, the standard of living which low and middle income families enjoyed in 1994.

Introduction

L’un des éléments revendiqués par la section québécoise de la Marche mondiale des femmes de l’an 2000 concernait la restauration d’une allocation universelle pour enfants au Québec, et l’assurance d’un montant consacré, suffisant pour couvrir l’ensemble des besoins essentiels des enfants appartenant aux familles les plus pauvres. Ce texte situe cette revendication dans le contexte d’une série de réformes effectuées au cours des années 1990 et touchant la politique de soutien au revenu des familles, la fiscalité et l’aide sociale. Ces réformes ont eu pour effet de réduire le soutien monétaire octroyé, et ce pour l’ensemble des familles québécoises. De plus, à cause des coupures répétées dans le programme d’aide sociale ainsi que dans d’autres mesures destinées aux démunis, ce sont les familles les plus pauvres qui ont subi les diminutions les plus importantes. En revanche, les contribuables les mieux nantis ont bénéficié de réductions d’impôts qui ont plus que compensé les coupures dans le soutien aux enfants.

Après avoir décrit les réformes et leur impact sur le revenu des différents types de famille, ce texte formule une proposition visant à concrétiser la revendication du mouvement des femmes dans la perspective de réduire les inégalités de revenu et de rétablir, du moins partiellement, le niveau de vie dont bénéficiaient les familles à revenus faible et moyen en 1994.

Contexte historique et politique

De l’assistance à l’universalité... à l’assistance

Dans une analyse des politiques familiales de 18 pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Irene Wennemo (1994) établit une périodisation intéressante. Les premières politiques, introduites avant les années 1940, visaient surtout les pauvres « méritants », notamment les veuves, les familles biparentales où le père était invalide et les familles nombreuses. Presque partout, y compris dans la plupart des provinces canadiennes (Guest, 1993 ; Wennemo, 1994 : 27), on posait des jugements sur la moralité des bénéficiaires, ce qui entraînait l’exclusion des mères célibataires ou divorcées et, souvent, de celles abandonnées par leur mari.

Pendant et après la Deuxième Guerre mondiale, la plupart des pays industrialisés, à l’exception notable des États-Unis, ont instauré diverses formes d’allocations familiales universelles et des prestations de maternité. Selon le pays, ces mesures visaient plusieurs objectifs dont la natalité, la réduction de la pauvreté, le soutien aux familles traditionnelles avec une mère au foyer, ainsi que l’égalité des genres (Wennemo, 1994 : 50).

À partir des années 1980, invoquant le coût élevé des prestations universelles et la concurrence accrue liée à la mondialisation, un grand nombre de pays ont commencé à remplacer les prestations universelles par des mesures comprenant un test de revenu et visant les pauvres. Les gouvernements arguaient que, dans une période où l’État devait prendre moins de place, il valait mieux concentrer l’argent sur les plus pauvres. Toutefois, cette période était aussi marquée par un accroissement significatif des inégalités de revenu attribuable, principalement, à une polarisation des salaires sur le marché du travail, mais exacerbée, d’une part, par une redistribution du fardeau fiscal des plus riches vers la classe moyenne et, d’autre part, par un durcissement à l’égard des programmes d’assistance sociale et d’autres mesures ciblant les pauvres. Certains des motifs déclarés de ce durcissement rappellent ceux de la période d’avant-guerre. Offrir un soutien aux familles monoparentales pauvres ne contribue-t-il pas à la rupture des familles ? N’encourage-t-il pas les femmes seules à avoir plus d’enfants afin d’accroître leur revenu (Wennemo, 1994 : 42) ?

Le Canada et le Québec

Le Canada et le Québec n’ont pas échappé à ce mouvement. Progressivement, entre 1979 et 1993, le Canada a remplacé ses allocations universelles (créées en 1944 et renforcées en 1974) par la Prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE), une mesure comportant un test de revenu et visant à concentrer l’aide disponible sur les plus démunis. Nos calculs démontrent qu’entre 1978 et 1996 le gouvernement fédéral a coupé ses dépenses au chapitre du soutien économique aux familles de plus de deux milliards de dollars par année (en dollars constants de 1998) ou de plus de 25 %. Les familles ayant des revenus aussi faibles que 30 000 $ par année ont été perdantes (Rose, 1998). De plus, la réforme n’a pas aidé les plus pauvres puisque dans la plupart des provinces, chaque fois que le gouvernement fédéral bonifiait sa prestation pour enfants, les provinces réduisaient le niveau de l’assistance sociale d’autant (Rose, 1998 ; Jenson et Thompson, 1999 : 26).

En réalité, donc, cette réforme visait les chefs de famille travaillant à faible salaire, c’est-à-dire ceux et celles qui gagnaient entre environ 12 000 $ et 30 000 $ par année. Au cours de cette période, le gouvernement fédéral et celui de certaines provinces ont aussi créé des suppléments au revenu du travail tel le programme APPORT au Québec, le British Columbia Earned Income Supplement ou le Family Employment Tax Credit d’Alberta. Ces programmes supplémentent les salaires des responsables de famille et visent à établir un écart significatif entre le revenu d’aide sociale et celui du travail.

Pour sa part, entre 1986 et 1988, c’est-à-dire plus tardivement que dans la plupart des pays européens, le Québec a investi massivement dans une politique nataliste et universaliste[2]. Préoccupé par un faible taux de natalité, il a transformé son allocation de disponibilité[3] en allocation universelle pour jeune enfant et créé une nouvelle allocation de naissance qui donnait jusqu’à 8 000 $ (1 600 $ par année pendant cinq ans) à partir du troisième enfant. Puisque les autres allocations fédérales et québécoises étaient aussi pondérées en faveur des familles nombreuses, une mère pouvait recevoir jusqu’à cinq fois plus d’argent pour le troisième enfant et les suivants que pour le premier.

En même temps, le Québec a créé de nouvelles mesures fiscales destinées aux familles ayant des enfants à charge, mesures généralement réclamées par les pères. Le crédit pour un conjoint au foyer a aussi été bonifié à plusieurs reprises entre 1986 et 2003, alors que celui pour le premier enfant d’une famille monoparentale a d’abord été coupé pour ensuite être désindexé par rapport aux hausses du coût de la vie. On peut interpréter ces mesures comme un soutien aux familles traditionnelles avec une femme au foyer et plusieurs enfants et une tentative de décourager les ruptures de couple et la croissance du nombre de familles monoparentales. À la suite de cette réforme, le nombre de naissances s’est redressé dans une certaine mesure, passant de 83 600 en 1987 à 98 013 en 1990. Toutefois, en 1996, date d’une nouvelle réforme de la politique familiale, il avait rechuté à 85 130 (Conseil de la famille et de l’enfance, 1999 : 42).

Les réformes des années 1990

Ottawa : abolition du RAPC et investissement dans la PFCE

Dans le contexte de la politique de lutte contre le déficit, instaurée par le gouvernement Mulroney en 1984 et poursuivie par le gouvernement Chrétien à partir de 1993, les transferts aux provinces ont été coupés à répétition. Le gouvernement fédéral a ainsi équilibré son propre budget en forçant les provinces à effectuer des coupures dramatiques et visibles en matière de santé, d’éducation, d’assistance sociale et de soutien aux enfants. Paradoxalement, ces coupures ont été effectuées dans un contexte de réduction d’impôts pour les riches et d’un alourdissement du fardeau fiscal de la classe moyenne. En effet, le taux maximal d’imposition a été réduit de 43 % en 1981 à 29 % en 1988. En même temps, entre 1986 et 2000, le régime fiscal canadien a été désindexé pour le premier 3 % d’inflation, ce qui a surtout touché les contribuables de la classe moyenne.

La plus importante des coupures dans les transferts aux provinces a eu lieu en 1996 sous la forme d’une fusion du Financement des programmes établis (FPE) et du Régime d’assistance publique du Canada (RAPC) afin de créer le nouveau Transfert canadien en matière de santé et des programmes sociaux (TSCPS). Cette fusion s’est accompagnée d’une réduction de 4,5 milliards de dollars sur deux ans, et cela après plusieurs années de gel et de coupures (Ministère des Finances du Canada, 1995 : 58-61). Alors que le FPE représentait la contribution fédérale à la santé et à l’enseignement supérieur, le RAPC servait à financer la moitié des dépenses provinciales en matière d’aide sociale et certains services sociaux ainsi que l’aide financière aux parents à faible revenu pour les services de garde.

En 1997, dans le cadre des discussions qui ont abouti à la nouvelle Union sociale et au Programme d’action national pour les enfants, le gouvernement fédéral a accepté de bonifier la prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE) sur une période de plusieurs années. Le plus gros de l’argent investi, particulièrement au cours de la deuxième année (à partir de juillet 1998), est allé aux familles bénéficiaires de l’aide sociale. En conséquence, il était convenu que les provinces réduisent leurs prestations d’aide sociale à condition de réinvestir l’argent dans d’autres programmes pour les familles à faible revenu (Ministres fédéral, provinciaux et territoriaux responsables des services sociaux, 1999). Bref, le gouvernement fédéral a retiré une grande partie de son financement des programmes provinciaux d’aide sociale d’une main pour en redonner une partie sous forme d’une prestation pour enfants bonifiée, versée directement aux familles et donc plus visible à la population. Peu de familles ont connu une réelle augmentation de leur revenu cependant (voir les graphiques 2 et 3), et les coffres provinciaux ont tout de même été dégarnis.

Québec : la nouvelle politique familiale de 1997

En 1997, le Québec a pris un nouveau virage, abolissant l’allocation de jeune enfant et l’allocation de naissance et remplaçant son allocation universelle de base par une nouvelle allocation peu généreuse qui cible étroitement les familles les plus pauvres. Abandonnant une stratégie d’incitations monétaires pour stimuler les naissances, il a choisi d’investir dans des politiques de services de garde à 5 $ par jour et un nouveau programme de congés parentaux[4], c’est-à-dire des mesures visant la conciliation travail-famille et l’égalité des femmes sur le marché du travail (Gouvernement du Québec, 1997).

Quoique le Québec participe à titre d’observateur à l’initiative de l’Union sociale, les parents du Québec ont reçu les augmentations de la PFCE tout comme les résidants du reste du Canada. Le Québec s’est rallié à la logique de l’entente fédérale-provinciale en supprimant complètement la partie de la prestation d’aide sociale destinée aux enfants : il a « sorti les enfants de l’aide sociale ». En échange, les familles reçoivent, depuis 1997, un montant composé en partie de la prestation fédérale et en partie de la nouvelle allocation familiale du Québec.

Entre 1998 et 2000, chaque fois que le gouvernement fédéral a augmenté sa prestation, le Québec a baissé son allocation de façon à maintenir le même total, équivalent à ce que Québec considère être les besoins essentiels des enfants. Cependant, entre 1993 et 2002, ces besoins essentiels n’ont pas été indexés au coût de la vie, alors qu’ils étaient fixés à 2 600 $ pour un premier enfant et 2 400 $ pour chaque autre enfant plus un supplément de 1 300 $ pour une famille monoparentale[5]. En 2000, alors que le gouvernement fédéral a annoncé une réindexation de la PFCE au coût de la vie (en plus d’une augmentation ponctuelle), le gouvernement du Québec a permis aux familles de garder la valeur de cette indexation. À partir de 2001, le Québec a arrêté de récupérer les augmentations de la PFCE consenties par Ottawa, mais les allocations familiales et le programme APPORT sont demeurés gelés alors que le régime fiscal a été réindexé en 2002 (Ministère de la Famille et de l’Enfance du Québec, 2002 : 24).

Les sommes dégagées par les coupures dans la politique familiale québécoise ont été réinvesties majoritairement dans les services de garde. Selon nos calculs, en 1993-1994, le gouvernement du Québec dépensait 2,515 milliards de dollars sur l’ensemble de soutien monétaire aux familles[6] et les services de garde à l’enfance. En 2001-2002, il dépensait seulement 2,854 milliards de dollars. Compte tenu de l’inflation, cela représente une baisse de 2,9 %. En revanche, les dépenses pour les services de garde préscolaires ont été multipliées par six et le nombre de places a plus que doublé. Tant le budget du gouvernement péquiste sortant (Ministère des Finances du Québec, 2003) que celui du nouveau gouvernement libéral élu au mois d’avril témoignent d’un engagement à poursuivre le développement des services de garde alors que rien n’est prévu au chapitre du soutien monétaire direct pour les enfants. De plus, le gouvernement libéral a décidé de hausser la contribution parentale pour les services de garde afin de réduire ses dépenses (Ministère de l’Emploi, de la Solidarité sociale et de la Famille, 2003).

Les nouvelles orientations de la politique familiale se situent dans un contexte où la grande majorité des femmes, y compris les mères de jeunes enfants, sont sur le marché du travail et où la famille traditionnelle avec un homme pourvoyeur et une femme au foyer est devenue minoritaire. En effet, en 1996, parmi les 1,3 million de familles québécoises avec enfants, 24 % étaient des familles monoparentales et 10 % des familles recomposées (Conseil de la famille et de l’enfance, 2002b : 5-6). Comme dans la plupart des pays industrialisés, le nombre de mariages a diminué de moitié au Québec entre 1976 et 1996 (Conseil de la famille et de l’enfance, 1999 : 7) et les ruptures d’unions sont de plus en plus fréquentes : « Près de la moitié des mariages finissent par un divorce et la rupture chez les couples non mariés est encore plus probable » (Leduc, 2001 : 10).

La politique familiale au Québec en 2002

Le graphique 1 résume la composition des montants accordés aux familles résidentes du Québec, selon le niveau de revenu, pour une famille monoparentale avec deux enfants d’âge scolaire[7].

Graphique 1

Aide accordée aux familles québécoises, 2002

Famille monoparentale avec deux enfants d’âge scolaire

La Prestation canadienne fiscale pour enfants (PCFE) accorde un maximum de 2 444 $ pour le premier enfant et de 2 239 $ pour chacun des autres enfants. L’allocation du Québec accorde un maximum de 625 $ pour les deux premiers enfants et 975 $ pour chacun des autres, plus 1 300 $ pour une famille monoparentale. Ensemble, ces deux programmes permettent aux familles les plus pauvres de subvenir à ce que le gouvernement du Québec considère comme les besoins essentiels des enfants. Pour la période allant de juillet 2002 à juin 2003, ceux-ci étaient de 3 069 $ pour le premier enfant et de 2 863 $ pour chacun des autres enfants avec un supplément de 1 300 $ pour une famille monoparentale. Signalons que ces chiffres sont très loin de l’estimation des besoins essentiels du Conseil de la famille et de l’enfance (2002b : 20-21), soit 5 555 $ par an, par enfant.

Pour les familles ayant un seul enfant, la PCFE est récupérée à raison de 122 $ pour chaque tranche de 1 000 $ (taux de 12,2 %) de revenu qui dépasse le seuil de 22 397 $. Pour deux enfants, le taux de récupération est de 22,5 % et, pour trois enfants ou plus, il est de 32,1 %. Lorsque le revenu familial atteint 32 975 $, ce qui reste (1 151 $ par enfant) est récupéré à un taux de 2,5 % pour un enfant et de 5 % pour deux enfants ou plus (Agence des douanes et du revenu du Canada, 2002).

Pour une famille monoparentale, l’allocation du Québec est récupérée à un taux de 35 % à partir d’un revenu de 15 332 $ et, dans le cas d’une famille biparentale, elle est récupérée à un taux de 25 % à partir d’un revenu de 21 825 $. Dans les deux cas, les familles dont le revenu est inférieur à 50 000 $ reçoivent un minimum de 80 $ pour le premier et le deuxième enfant et de 975 $ pour le troisième enfant et les suivants. Ces montants résiduels sont récupérés à un taux de 5 % à partir d’un revenu de 50 000 $[8].

Sur le graphique 1, le triangle blanc situé en haut de l’allocation du Québec représente la prestation du programme APPORT. Cette prestation supplémente les gains de travail à un taux de 35 % : lorsqu’un bénéficiaire de l’aide sociale ayant des enfants à charge gagne 100 $ (en excédent du montant de base exempté de la récupération), son chèque d’assistance est réduit de 100 $. En revanche, le programme APPORT lui redonne 35 $ et ce jusqu’à ce que les gains de travail atteignent environ 9 000 $ dans le cas d’une famille monoparentale et 13 400 $ dans le cas d’un couple, soit les seuils auxquels l’aide sociale devient nulle. Lorsque les gains dépassent ces seuils, la prestation APPORT est réduite de 43 $ pour chaque 100 $ additionnels gagnés. Elle disparaît au niveau du revenu où l’on commence à récupérer l’allocation du Québec (15 332 $ dans le cas d’une famille monoparentale et 21 825 $ pour un couple).

Compte tenu de l’ensemble des programmes, le maximum d’aide que peut recevoir une famille monoparentale ayant deux enfants d’âge scolaire est de 10 352 $ en 2002, et cela lorsque ses gains de travail sont de 9 000 $. Le maximum que peut recevoir une famille biparentale ayant deux enfants d’âge scolaire est de 9 801 $[9].

Lorsque la famille dispose d’un revenu suffisamment élevé pour payer de l’impôt, les crédits d’impôt non remboursables pour enfants du Québec prennent de la valeur – il s’agit de la large bande foncée dans le graphique 1 qui indique un montant de 1 294 $ pour les familles à revenu élevé. D’après le gouvernement, ces crédits constituent la composante universelle de la politique québécoise, parce que toutes les familles en bénéficieraient. Leur valeur en termes d’économies d’impôt est de 534 $ pour le premier enfant d’une famille biparentale, de 801 $ pour le premier enfant d’une famille monoparentale et de 493 $ pour chacun des autres enfants. Toutefois, les familles à très faible revenu qui ne paient pas d’impôt n’en profitent pas. De plus, ces crédits sont généralement réclamés par les pères, alors que les allocations et la PFCE sont presque toujours versées aux mères, puisque ce sont elles qui s’occupent des besoins quotidiens des enfants dans la plupart des familles.

La bande claire, qui commence à un revenu d’environ 20 000 $ dans le graphique 1 et qui disparaît pour les familles monoparentales à un revenu de 66 000 $, représente la réduction d’impôt à l’égard de la famille, un crédit non remboursable. Son objectif original était d’assurer que les familles recevant une prestation du programme APPORT ne paient pas d’impôt et donc de lisser la transition entre une situation où la famille reçoit des transferts et celle où elle paie de l’impôt. Toutefois, à la suite des modifications au régime fiscal, elle n’est plus harmonisée avec les autres programmes. Plus loin, nous proposerons une solution afin de corriger cette anomalie.

Le dernier programme significatif est le crédit d’impôt non remboursable pour le premier enfant d’une famille monoparentale du gouvernement fédéral – la bande grise qui couvre tous les niveaux de revenus sauf les plus faibles. Il vaut 866 $ pour les familles dont le revenu est assez élevé pour payer de l’impôt.

Le mince fil noir en haut du graphique représente la partie du crédit pour la taxe sur les produits et services (TPS) que le gouvernement fédéral octroie pour les enfants des contribuables à faible revenu : 112 $ par enfant plus 213 $ pour une famille monoparentale. Notons que, depuis 1997, la fiscalité québécoise n’accorde plus de crédit pour la taxe de vente du Québec (TVQ) pour les enfants.

L’évolution des politiques de soutien au revenu depuis 1994

En dépit de la rhétorique des deux paliers du gouvernement voulant qu’en mettant fin à l’universalité, ils cherchent à concentrer l’aide étatique sur les familles les plus pauvres, les années 1990 ont été caractérisées par un appauvrissement important des prestataires de l’aide sociale, avec ou sans enfant, ainsi que des autres ménages à revenu faible et modeste. À partir de 1993, Québec a arrêté d’indexer aux hausses du coût de la vie les allocations familiales, l’aide sociale pour les personnes jugées aptes au travail et les montants pour les crédits d’impôt non remboursables[10]. Ce qui a eu pour effet d’accroître le taux d’imposition réel de la classe moyenne et de couper le soutien direct aux familles les plus pauvres.

En même temps, le gouvernement a entrepris une série de coupures majeures dans le programme d’aide de dernier recours, dont la restriction de l’accès aux programmes spéciaux (soins dentaires et frais d’optométrie, etc.), une réduction significative des actifs liquides que peuvent détenir les prestataires, une coupure dans les montants accordés aux personnes participant à un programme d’employabilité, ainsi que l’abolition du barème de « disponibilité[11] ». Entre 1996 et 1998, la réforme de la Sécurité du revenu a entraîné des coupures estimées à 345 millions de dollars, réduisant ainsi de 10 % le revenu des personnes assistées sociales (Desgagnés, 2000). Au cours de la période 1993 à 2002, les réductions ont été beaucoup plus importantes.

Au cours de cette période, le gouvernement du Québec a aussi remanié l’allocation pour le logement de façon à réduire les montants accordés aux prestataires de l’aide sociale et à rendre admissibles certaines familles à faible salaire. Il a également créé un régime d’assurance médicaments, ce qui a aussi imposé un fardeau additionnel aux personnes âgées et aux prestataires d’aide sociale tout en rendant admissibles les petits salariés. Toutes ces mesures, ainsi que le développement des services de garde à l’enfance, visaient à accroître l’incitation au travail en augmentant l’écart entre le niveau de vie des personnes au travail et celui des bénéficiaires de l’aide sociale.

Le graphique 2 montre, pour une famille monoparentale avec deux enfants d’âge scolaire, les montants accordés pour les enfants en 1994 et 2002 (en dollars constants de 2002), ainsi que les pertes subies entre 1994 et 2002. Toutes les familles ont été perdantes et c’est à un niveau de revenu de 20 000 $ que la perte a été la plus grande, soit 1 083 $. Pourtant, un des objectifs centraux de la politique familiale annoncée en 1997 était de venir en aide aux familles dont le pourvoyeur principal gagne un faible salaire.

Graphique 2

Aide totale accordée aux familles québécoises

Famille monoparentale, deux enfants d’âge scolaire, 1994 et 2002, en dollars constants de 2002

Nos calculs révèlent en outre que toutes les familles biparentales ont aussi été perdantes, sauf les prestataires de l’aide sociale, qui ont gagné 219 $ sur l’ensemble de la période. La perte a été la plus grande (2 291 $) pour une famille où tout le revenu, qui se situe autour de 25 000 $, est gagné par un seul des parents. Qu’elles soient biparentales ou monoparentales, les familles ayant des enfants de moins de six ans et les familles ayant plus de deux enfants ont perdu beaucoup plus à cause de l’abolition des allocations de naissance et des allocations de jeunes enfants et la suppression de la pondération en faveur des familles nombreuses. Par exemple, une famille ayant quatre enfants, dont deux d’âge préscolaire, avec un revenu familial de 40 000 $ a perdu 6 390 $ entre 1994 et 2002 au chapitre de l’aide pour les enfants.

À partir de 1998, les contribuables à tous les niveaux de revenu ont bénéficié des réductions d’impôt de la part des deux paliers du gouvernement, mais les montants augmentent de façon plus que proportionnelle à mesure que le revenu augmente. Par exemple, une personne seule gagnant 10 000 $ a bénéficié d’une réduction d’impôt de seulement 48 $ (en dollars constants de 2002) en 2002 par rapport à 1994. Une personne gagnant 20 000 $ a économisé 576 $, une personne gagnant 50 000 $, 2 034 $ et une personne gagnant 100 000 $, 4 965 $, soit 8,5 fois l’économie de la personne gagnant 20 000 $.

Le graphique 3 illustre les effets d’ensemble des coupures de l’aide sociale et des programmes d’aide aux familles avec enfants, ainsi que les réductions d’impôt sur le revenu disponible d’une famille monoparentale entre 1994 et 2002. Ce sont les familles les plus pauvres, soit les bénéficiaires de l’aide sociale, qui ont perdu le plus : 930 $ avec des gains de 0 $ et 736 $ avec des gains de 10 000 $. Certaines des familles monoparentales ciblées par la politique, celles travaillant à de faibles salaires (entre 12 000 $ et 22 000 $ environ) ont aussi été perdantes, mais de façon moins importante. En fait, il fallait gagner 50 000 $ ou plus pour bénéficier des réductions d’impôt de manière à contrebalancer les coupures à la politique familiale et à l’aide sociale au cours de la période.

Les pertes pour les familles biparentales ont été plus radicales encore. Par exemple, une famille bénéficiaire de l’aide sociale a perdu 2 231 $ au cours de la période et celle ayant un revenu de travail de 25 000 $ a perdu 1 111 $. Il y a eu des gains significatifs seulement à partir d’un revenu de 50 000 $. Notons que ce sont aussi ces familles qui ont le plus bénéficié de la nouvelle politique des services de garde à 5 $ par jour, alors que les familles à revenu modeste recevaient déjà une aide significative pour leurs frais de garde.

Graphique 3

Gains (ou pertes) de revenu disponible, 1994-2002

Québec, famille monoparentale avec deux enfants d’âge scolaire

Une proposition de réforme des programmes de soutien au revenu des familles

Les données que nous venons d’examiner démontrent que malgré les déclarations gouvernementales voulant que les nouvelles politiques visent à concentrer l’aide sur les familles les plus pauvres, ce sont celles-ci qui ont été le plus appauvries au cours de la dernière décennie. En 1999, 1 025 000 familles canadiennes, dont 302 000 familles québécoises, vivaient dans la pauvreté (Conseil national du bien-être social, 2002 : 53). Le taux de pauvreté chez les enfants canadiens est l’un des pires parmi les 16 pays industrialisés selon l’UNICEF (Conseil canadien de développement social, 2001 : 2). Le taux de pauvreté fluctue selon le cycle économique, mais de cycle en cycle, il augmente. Par exemple, en 1984, le taux de pauvreté des enfants de moins de 18 ans avait atteint un sommet de 20,8 %, alors qu’en 1996, une autre année de mauvaise conjoncture, il a atteint 21,6 %. Globalement, de 1980 à 1999, il est passé de 15,8 % à 18,7 % (CNBES, 2002 : 26). « [L]es enfants de moins de six ans ont constitué très probablement le groupe d’âge le plus touché par la pauvreté au cours de la période 1993-1998, ce qui correspond à la durée entière de leur vie à l’étape la plus cruciale de leur développement » (CNBES, 2002 :1).

Chez les familles monoparentales ayant une femme à leur tête, le taux de pauvreté a toujours été de cinq à six fois plus élevé, en moyenne, que chez les couples ayant des enfants. En 1999, la proportion de familles à faible revenu (après impôt) était de 6,1 % chez les familles biparentales, de 13,5 % chez les pères seuls et de 41,3 % chez les familles monoparentales dirigées par une femme (CNBES, 2002 : 57). Selon l’Institut de la statistique du Québec, en 1996, le taux d’assistance sociale des familles monoparentales était de 51,5 % alors que celui des familles biparentales était de 6,5 %. En 2000, les familles monoparentales représentaient 17,7 % du total des ménages à la sécurité du revenu, soit 69 360 ménages sur les 391 863 recevant une aide de dernier recours.

Notons également que des facteurs d’ordre économique figurent parmi les causes à l’origine de la baisse de natalité puisque les salaires des jeunes travailleurs se sont détériorés au cours des dernières décennies et que le fait de travailler à temps plein ne permet pas toujours de sortir de la pauvreté. On peut donc comprendre que plusieurs jeunes fassent le choix de ne pas devenir parent ou retardent leurs projets : « En 1998, 23,1 % des enfants qui vivaient sous le seuil de faible revenu faisaient partie de familles dont le principal soutien travaillait à temps plein à l’année » (Conseil de la famille et de l’enfance, 2002a : 22).

La réforme proposée ci-dessous vise à redonner à la politique familiale son rôle de soutien à l’ensemble des familles québécoises et de prévention de la pauvreté de la classe moyenne autant que le rôle de relever le niveau de revenu des plus pauvres. Ses objectifs sont les suivants :

1. Rétablir une partie de l’aide aux familles perdue depuis 1994.

2. Simplifier les programmes du Québec et éliminer certaines anomalies dans les programmes québécois actuels.

3. Reconnaître le travail des femmes auprès des enfants (et celui des hommes quand ils en assument la responsabilité principale) en versant l’ensemble des montants à celles-ci. Ce principe vise aussi à ce que l’argent serve réellement aux besoins des enfants, surtout lorsqu’il s’agit de familles recomposées. Actuellement, les crédits d’impôt non remboursables et la réduction d’impôt à l’égard de la famille sont souvent réclamés par un nouveau conjoint qui ne fournit pas nécessairement un soutien financier aux enfants.

4. Rendre la politique familiale du Québec indépendante de celle du gouvernement fédéral et la rendre plus visible et plus transparente.

La proposition touche uniquement les programmes du Québec. Force est de constater que la PFCE a été augmentée de façon substantielle depuis plusieurs années et que le gouvernement fédéral prévoit continuer d’y investir au moins jusqu’en 2007 (Ministère des Finances, Canada, 2003 : 108).

Selon notre proposition, deux nouveaux programmes seront créés : une allocation universelle et une prestation ciblée, en remplacement des quatre principaux programmes existants, soit l’allocation du Québec, le programme APPORT, la réduction d’impôt à l’égard de la famille et les crédits d’impôt non remboursables pour enfants. Les paramètres des deux nouveaux programmes, exprimés en dollars de l’an 2002, sont décrits ci-après. Ces montants devraient être indexés au coût de la vie à chaque année par la suite[12].

• Allocation universelle :

  • 790 $ pour le premier enfant,

  • 650 $ pour le deuxième enfant,

  • 1 050 $ pour chacun des autres enfants.

• Prestation sélective :

  Famille monoparentale : 1 680 $ + 31 % des gains entre 1 260 $ et 9 450 $, ce qui donne un maximum de 4 219 $ pour les personnes gagnant 9 450 $. Cette prestation sera récupérée à un taux de 20 % sur les revenus entre 9 450 $ et 21 000 $. Elle sera ensuite récupérée à un taux de 6 %. Avec un revenu de 46 233 $, il restera 395 $, soit la moitié de l’allocation universelle pour le premier enfant d’une famille. Cette somme sera ajoutée aux allocations universelles.

  Famille biparentale : 400 $ + 31 % des gains entre 1 260 $ et 13 650 $, ce qui donne un maximum de 4 241 $ pour les familles ayant des gains de travail de 13 650 $. Cette prestation sera récupérée à un taux de 20 % sur les revenus entre 13 650 $ et 25 200 $ et ensuite à un taux de 6 % pour s’annuler à un revenu de 57 383 $.

  Pour le deuxième enfant de la famille : Étant donné que la famille reçoit un montant substantiel du gouvernement fédéral, le Québec accordera seulement l’allocation universelle pour le deuxième enfant.

  Familles ayant trois enfants et plus : Un montant de 100 $ sera ajouté à la prestation sélective de base pour chaque enfant au-delà du deuxième. La deuxième tranche de récupération s’effectuera à un taux de 5 % au lieu de 6 %.

  Mode de distribution : les familles bénéficiaires de l’aide sociale recevront les montants attribués en fonction de leur revenu du travail du mois précédent.

Les familles non bénéficiaires de l’aide sociale recevront l’aide en fonction du revenu de l’année précédente. Toutefois, comme c’est le cas actuellement, lors d’une séparation ou d’un divorce, le parent ayant la garde des enfants peut demander une révision du montant.

Effets de la proposition

Les graphiques 4A et 4B montrent, pour les familles monoparentales ayant deux enfants d’âge scolaire, les effets de la proposition, selon le niveau de revenu, en comparaison de ce que ces familles reçoivent pendant l’année allant de juillet 2002 à juin 2003 et ce qu’elles ont reçu en 1994 (le tout en dollars constants de l’an 2002). Le graphique 4A montre les effets sur les programmes du Québec et le graphique 4B, les effets sur l’aide totale accordée par les deux paliers de gouvernement.Aide aux familles, 1994 (en dollars de 2002) et 2002 et proposition

Aide aux familles, 1994 (en dollars de 2002) et 2002 et proposition

Grahique 4A

Aide du Québec aux familles, 1994 (en dollars de 2002) et 2002 et proposition

Famille monoparentale avec deux enfants d’âge scolaire

Graphique 4B

Aide totale aux familles, 1994 (en dollars de 2002) et 2002 et proposition

Famille monoparentale ave deux enfans d’âge scolaire

Par rapport à la situation actuelle, notre proposition représente, pour la plupart des familles monoparentales ayant deux enfants, une hausse allant de 259 $ à 1 442 $. Parce qu’elle réduit le taux de récupération de l’aide de 43 % (programme APPORT actuellement) ou 35 % (allocation du Québec actuelle) à 20 % à partir d’un revenu de 9 450 $, elle concentre l’aide additionnelle sur les familles ayant un revenu entre 10 000 $ et 30 000 $, soit la majorité des familles monoparentales. Si les montants proposés sont élevés dans cette fourchette de revenu, c’est parce que la conversion des crédits d’impôt non remboursables en crédits remboursables a pour effet d’éliminer une anomalie. En effet, les familles dont le revenu est de 20 000 $, par exemple, ont droit à des crédits qu’elles ne peuvent réclamer parce qu’elles n’ont pas suffisamment d’impôt à payer. Cette situation est bien illustrée sur le graphique 4A : une famille ayant un revenu de 20 000 $ reçoit moins du Québec (2 132 $) qu’une famille disposant de 30 000 $ (2 550 $) ou même 40 000 $ (2 250 $).

Notons, toutefois, que notre proposition ne rétablit pas entièrement la situation qui existait en 1994 pour les familles disposant de plus de 30 000 $. Même chez les familles ayant des revenus plus faibles, les gains par rapport à 1994 (indiqué par la ligne la plus basse du graphique 4B) sont modestes sauf pour les familles gagnant autour de 15 000 $. Signalons également que la proposition signifie une légère baisse par rapport à la situation actuelle pour les familles dont le revenu se situe entre 40 000 $ et 50 000 $ environ. Toutefois, ces familles figurent parmi celles qui ont bénéficié suffisamment des réductions d’impôt pour contrebalancer la réduction de l’aide pour les enfants. Elles pourraient en outre compter sur une augmentation de l’ordre de 30 $ par année de la prestation fiscale fédérale au cours des prochaines années (Ministère des Finances Canada, 2003 : chap. 4).

Une famille biparentale avec deux enfants, prestataire de l’aide sociale, recevra du Québec 590 $ de plus avec notre proposition. Là aussi, les gains les plus importants concerneraient un revenu se situant entre 15 000 $ et 35 000 $ et il y aurait des pertes de l’ordre de 100 $ pour des revenus avoisinant les 50 000 $. Comme pour les familles monoparentales, ces pertes résultent du fait que la proposition vise à rationaliser l’aide pour qu’elle diminue de façon constante (6 % à partir d’un revenu de 25 200 $ dans le cas d’une famille biparentale avec un ou deux enfants). Dans le cas des familles nombreuses, la proposition augmenterait également de façon substantielle l’aide reçue pour les familles disposant de moins de 35 000 $, sans rétablir la situation qui existait en 1994, notamment lorsque les enfants ont moins de six ans.

Le coût de la proposition

Pour l’an 2000, nous avons estimé le coût de la proposition à environ 385 millions de dollars ou à près de 240 $ par enfant (Rose, 2001). En termes réels, c’est-à-dire en tenant compte de l’inflation, le coût de la proposition serait probablement moindre aujourd’hui, d’une part, parce qu’avec la baisse de natalité, il y a moins d’enfants et parce que la baisse du taux de chômage signifie qu’en moyenne les revenus sont plus élevés au Québec. Nous croyons que ce montant n’est pas excessif compte tenu du fait que le gouvernement du Québec n’a rien investi dans la politique familiale depuis presque dix ans, malgré l’expansion rapide des services de garde.

Conclusion

À la lumière de ce que nous venons de démontrer, il est clair que non seulement une amélioration de la situation des familles québécoises s’impose, mais qu’elle est également tout à fait réalisable. Le rétablissement d’un régime universel d’allocations familiales, assorti d’une prestation supplémentaire pour les familles les plus pauvres, est une revendication de longue date venant de la FAFMRQ et de l’ensemble du mouvement des femmes au Québec. La conscience de l’urgence de travailler à l’avènement d’un Québec sans pauvreté ne doit plus être perçue comme le simple fait d’une poignée d’idéalistes. Sans la mise en place de mesures promptes permettant d’assurer une couverture véritable des besoins essentiels des familles, tous les investissements qui pourraient être faits en santé ou en éducation n’auront pas, à long terme, d’effets durables sur les conditions de vie des personnes.

Nous admettons que la présente proposition exigera des investissements significatifs, mais non excessifs, de la part de l’État. Nous croyons que ces investissements pourraient être financés par le rétablissement d’un régime fiscal plus progressif, c’est-à-dire par une augmentation des impôts des mieux nantis. Quels que soient les moyens qui seront privilégiés par le gouvernement du Québec pour lutter contre la pauvreté des familles, ils devraient d’abord reposer sur des principes d’équité et de responsabilité collective. En effet, le bien-être de tous les enfants du Québec devrait, selon nous, être assumé collectivement. Cela dépendra du courage politique de nos dirigeants. En 1989, les députés de la Chambre des communes du Canada ont voté à l’unanimité pour l’élimination de la pauvreté chez les enfants avant l’an 2000. Le Québec peut-il se donner les moyens politiques de réussir où Ottawa a échoué ? Les enfants sont l’avenir de notre société. Travailler à éliminer la pauvreté des enfants signifie travailler pour l’avenir du monde.

Notes

• [1] Le présent article met au jour les résultats d’une recherche effectuée par Ruth Rose en février 2001 dans le cadre du protocole d’entente UQAM – Relais-Femmes pour le compte de la Fédération des associations de familles monoparentales et recomposées du Québec (FAFMRQ).
• [2] Cette politique a été adoptée par un gouvernement libéral, mais les grandes lignes avaient été tracées dans un livre blanc sur la fiscalité publié sous le gouvernement péquiste précédent (Ministère des Finances, Québec, 1984).
• [3] Cette allocation, créée en 1981, visait initialement à reconnaître le travail des femmes au foyer auprès de leurs propres enfants et était alternative à la déduction des frais de garde.
• [4] Quoique le Québec eût adopté une loi créant un régime québécois d’assurance parentale en juin 2001, à l’été 2003, ce régime n’était toujours pas en vigueur, puisque le gouvernementfédéral a refusé de négocier le rapatriement de la partie des fonds du régime d’assurance emploi qui sert pour les prestations de maternité et parentales. Toutefois, pour damer le pion du Québec, le gouvernement fédéral a décidé, en janvier 2001 d’étendre ses propres prestations parentales de 10 à 35 semaines. Donc, ensemble une nouvelle mère et son conjoint peuvent recevoir jusqu’à 50 semaines de prestations en comptant les 15 semaines de prestations de maternité.
• [5] En 1997, le gouvernement a établi un lien entre la fiscalité et les transferts, en ce sens que le même barème de besoins essentiels servait à fixer à la fois le niveau des crédits d’impôts non remboursables pour enfants et le montant accordé aux familles les plus pauvres sous forme de prestations et d’allocations (Gouvernement du Québec, 1997). La réindexation de la fiscalité fédérale en 2000 a brisé ce lien.
• [6] Ces mesures comprenaient les allocations générales, de naissance et de jeune enfant, la partie de l’aide sociale attribuée pour les enfants, le programme APPORT, les crédits d’impôt non remboursables pour enfants, la réduction fiscale à l’égard de la famille et la partie du crédit d’impôt pour la taxe de vente du Québec (TVQ) attribuée pour les enfants (voir la section suivante pour une description de ces programmes).
• [7] En raison des limites d’espace, nous allons présenter l’analyse pour une famille monoparentale ayant deux enfants d’âge scolaire. Nous indiquerons aussi comment les politiques ont affecté les familles biparentales.
• [8] Règlement sur les prestations familiales du Québec c.P-19.1.r.1, Loi sur les prestations familiales, L.R.Q., c. P-10.1, article 6.
• [9] Avec un seul enfant, le maximum pour une famille monoparentale est de 7 377 $ et pour une famille biparentale 6 826 $. À cela peut s’ajouter un montant de 228 $ pour les enfants de moins de 7 ans, mais seulement si les parents ne réclament pas une déduction pour frais de garde au fédéral. Pour chaque enfant au-delà du deuxième, les familles pauvres (revenus inférieurs à 22 397 $) reçoivent 3 405 $.
• [10] Le régime fiscal était déjà désindexé depuis 1988, mais les montants pour les crédits personnels avaient été augmentés de façon irrégulière jusqu’en 1993. En 1994, seul le crédit pour les enfants autres que le premier dans une famille a été augmenté de 2 250 $ à 2 400 $. Tous les montants sont restés gelés entre 1994 et 2002.
• [11] Ce barème était prévu pour les personnes nouvellement arrivées à l’aide sociale, considérées comme aptes au travail et disponibles. Si, après une période de recherche indépendante d’emploi, ces personnes refusaient de participer à une mesure d’employabilité, elles devenaient « non participantes », ce qui signifiait une baisse de leurs prestations d’environ 50 $ par mois pour une personne seule. Lorsque le barème de disponibilité est disparu, les personnes nouvellement arrivées à l’aide sociale recevaient tout de suite le barème de « non-participant ». Avec la réforme de 1999, ce barème est devenu celui de « l’assistance-emploi, sans contraintes à l’emploi ». Il est de 523 $ alors que si le barème de disponibilité avait été pleinement indexé à la hausse du coût de la vie depuis 1994, il aurait été de 645 $ (supérieur de 23 %). Pour sa part, le barème de non-participant aurait été de 585 $ (supérieur de 12 %).
• [12] La proposition présentée ici est la même que celle proposée pour 2000, indexée de 5 % pour tenir compte de la hausse des prix depuis deux ans. Voir Rose, 2001.