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Politiques familiales municipales : l’émergence de nouvelles formes de gouvernance locale ?

  • Juliette Rochman et
  • Diane-Gabrielle Tremblay

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Couverture de Volume 31, numéro 1, 2012, p. 3-194, Politique et Sociétés

Corps de l’article

Au cours des dernières années, les transformations d’ordre à la fois économique, sociétal et politique s’étant manifestées aussi bien à l’échelle internationale qu’à celle des États ont notamment abouti à une crise de gouvernabilité au niveau des États et à l’épuisement des formes traditionnelles d’action publique. De fait, nombre d’États ont modifié leurs modes d’intervention, ce qui se traduit dans certains cas par une décentralisation avec dévolution de pouvoirs, dans d’autres cas par un transfert de responsabilités sans que les pouvoirs associés ne soient toujours transférés simultanément. Cette redistribution des rôles ne se limite d’ailleurs pas aux différents échelons administratifs des gouvernements. Elle induit également une montée en puissance du rôle d’organismes semi-publics ou communautaires dans la construction et la mise en oeuvre de certaines politiques publiques et dans l’offre de services sociaux. Ainsi, les modes de gouvernance semblent se transformer. En effet, selon François-Xavier Merrien (1998 : 61), on observe « l’existence d’une crise de gouvernabilité au niveau des États, l’épuisement des formes traditionnelles d’action publique et la tendance politique (à la redéfinition des rôles des gouvernements) qui converge dans tous les pays “développés” faisant apparaître une nouvelle forme de gouvernance mieux adaptée au contexte actuel ».

La gouvernance est considérée par certains auteurs en tant qu’alternative au gouvernement (Rhodes, 1996) et par d’autres, comme son complément ; mais elle soulève dans tous les cas une remise en question des façons de gérer les affaires publiques (Kooiman, 1993 ; Jessop, 1998). La gouvernance constitue ainsi une nouvelle manière de gouverner la société, d’organiser les pouvoirs et de garantir une meilleure cohérence entre les secteurs de la sphère politique et les diverses politiques publiques (Peters, 2000). Elle peut se déployer par secteur (entre autres le secteur municipal), ce qui renvoie à des rapports verticaux entre les gouvernements municipal, provincial et fédéral, mais également au sein d’un secteur, ce qui renvoie à des rapports horizontaux avec les acteurs de la société civile. La notion de « gouvernance » est de plus mise de l’avant pour penser le contour des pratiques qui, en réponse à la crise des anciens modes de gouvernement, proposent de faire intervenir de multiples acteurs (autant ceux de l’État que de la société civile) dans les processus décisionnels collectifs (Stoker, 1998).

Au Québec, suivant ce processus et à la lecture de Sébastien Savard et Guy Chiasson (2001), il est possible de considérer que le gouvernement provincial est passé d’un rôle de producteur de multiples biens et services à celui de gestionnaire de la cohérence de l’action des groupes et des acteurs sociaux ou d’accompagnateur des nouveaux lieux d’initiatives provenant de la société civile. Un rapprochement entre le niveau décisionnel et les citoyens ou les groupes sociaux a ainsi été favorisé, rapprochement se traduisant notamment par l’émergence de formes diversifiées de concertation et de participation sur le territoire québécois. Les réformes appliquées au sein des municipalités canadiennes et québécoises ces vingt dernières années constituent également des facteurs politiques qui ont engendré une ouverture à la participation à la gestion municipale. Les réformes avaient notamment pour but d’augmenter les possibilités de participation publique à certaines décisions (Hamel, 2005). Elles visaient une amélioration des relations entre les autorités municipales et les citoyens en ce qui concerne la transparence, la responsabilisation et l’imputabilité (Garcea et LeSage, 2005).

C’est ce processus de réorganisation des modes d’intervention publique, caractérisé à la fois par de profonds changements dans la conception et le fonctionnement de l’action publique et par une participation croissante d’acteurs extérieurs à l’administration publique qui a retenu notre attention. Nous nous sommes ainsi intéressées au développement des politiques familiales à l’échelle municipale. L’émergence et l’affirmation de cette thématique à l’ordre du jour des politiques publiques à l’échelle municipale sont révélatrices des tendances précédemment évoquées.

Au Québec, l’histoire révèle que les premières interventions publiques en faveur de l’ensemble des familles se présentent au début du vingtième siècle. À ce moment, les tâches d’assistance reviennent à l’Église (communautés religieuses). Le gouvernement fédéral amorce son intervention publique à l’égard des familles en 1918 et le gouvernement provincial en 1921 (Conseil de la famille et de l’enfance, 2007). Il faut attendre le début des années 1960 et l’époque de la Révolution tranquille pour détecter les premières interventions provinciales de portée générale. L’État investit alors dans les questions familiales reconnues comme des priorités. Le ministère de la Famille et du Bien-être et le Conseil supérieur de la famille (dont les appellations ont varié maintes fois depuis) ont été fondés respectivement en 1961 et en 1964. Dès 1968, les mouvements sociaux et les associations sont invités à élaborer un mémoire sur les priorités et le contenu de la future politique familiale provinciale. La décision d’élaborer une véritable politique familiale est prise entre 1981 et 1986 (Conseil de la famille et de l’enfance, 2007).

En 1986, le premier ministre de l’époque, René Lévesque, annonce son intention de procéder à une consultation des citoyens et des organismes touchés par la question famille afin de recueillir l’information utile à l’élaboration d’une politique familiale. De ces rencontres et des mémoires préalablement rédigés par les organismes sont ressorties pas moins de 1200 recommandations, dont certaines concernent plus particulièrement les municipalités. Parmi ces recommandations figurent les suggestions suivantes :

  • Les municipalités, à titre volontaire, devraient procéder à la création d’une instance de concertation nommée « commission municipale d’orientation familiale ».

  • La politique familiale devrait idéalement être pilotée par le gouvernement local. Le niveau local représente en effet l’échelon idéal pour orchestrer cette politique.

  • Les municipalités locales et régionales sont, dès la création de leur projet de politique familiale, invitées à nommer, au sein de leur conseil, une personne élue responsable des questions familiales (RQF)[1].

À la suite de cette consultation, le gouvernement adopte pour une première fois un énoncé de politique familiale en 1987 en vue de proposer des solutions concrètes. Un Secrétariat de la famille est créé afin de coordonner le développement d’une politique provinciale. Cette consultation mène à la création, en 1989, du Carrefour action municipale et famille (CAMF) qui a pour mission la formation, la promotion, le soutien (financier et technique) et l’accompagnement des municipalités qui désirent élaborer leur propre politique familiale.

L’intérêt pour les questions familiales et l’action menée dans ce domaine conduit donc à la mise sur pied d’une politique publique[2] à part entière, dont l’ancrage et les principaux développements se sont progressivement centrés sur l’échelon municipal.

Il est possible d’identifier trois périodes dans le processus de construction des politiques familiales au Québec : de 1987 à 1996, l’intervention du gouvernement était axée sur les prestations en espèces et le soutien financier aux familles. Cette première période de la politique familiale privilégiait des prestations monétaires destinées principalement aux parents de jeunes enfants, ainsi qu’un soutien financier reposant sur une série de mesures fiscales. Peu de développements étaient prévus en matière de services à la famille. En revanche, la période de 1997 à 2003 a marqué un retournement complet de la situation. Les politiques en faveur des familles mettent alors davantage l’accent sur le développement accéléré des services de garde et sur la volonté de créer un régime québécois d’assurance parentale. Les budgets ont donc été réorientés vers le développement des services éducatifs et de garde à l’enfance et le soutien financier a été affecté en priorité aux familles à faible revenu[3]. Les parents québécois peuvent alors s’appuyer sur un réseau de services de garde à contribution réduite et des négociations sont entreprises avec Ottawa pour la mise en place d’un nouveau régime québécois d’assurance parentale. La troisième période a débuté dans les années 2000, et plus concrètement en 2002 avec l’affirmation des politiques familiales municipales. Au cours de ce « troisième temps », les politiques familiales prennent alors un nouveau tournant avec l’utilisation, au sein des réflexions gouvernementales, de concepts jusque-là peu mobilisés par les pouvoirs publics (Tremblay, 2006 ; Darchen et Tremblay, 2009).

Le développement des politiques familiales municipales (PFM) correspond à une convergence entre une volonté du gouvernement du Québec et la prise de conscience (plus ou moins ancienne) de la part des municipalités de l’intérêt et de la nécessité de se doter d’une politique en faveur des familles.

Adoptant une approche en termes de milieu de vie et de développement social intégré (Tremblay, Klein et Fontan, 2009), le gouvernement veut alors rendre son action plus universelle. Au-delà du rôle de soutien financier aux familles, qu’il a conservé, et de celui de dispensateur de services, qu’il tente de développer, il s’agit d’intervenir à la fois pour et dans le milieu local dans le but d’améliorer la qualité des milieux de vie comme leur capacité à répondre aux attentes des familles.

Toutefois, le gouvernement québécois n’a ni l’intention, ni les moyens (surtout en contexte de crise économique mondialisée) d’assumer seul cette responsabilité. Poursuivant un double objectif d’efficience et d’économie de moyens, l’État entend développer des relations d’entente et de partenariat avec les autres échelons du pouvoir et les structures administratives agissant aux échelles locale et régionale du territoire. Pour ce faire, le gouvernement entend développer la concertation avec les conférences régionales des élus (CRÉ) et les municipalités régionales de comté (MRC) et s’associer aux municipalités pour qu’elles se dotent d’une politique familiale. En 2002, le gouvernement a apporté un soutien concret au lancement des PFM, avec l’allocation d’une aide financière et technique (assurée par le CAMF) pour les municipalités et les MRC qui souhaitaient se doter d’une PFM. Ce soutien, qui s’appliquait également à la mise à jour de la politique, fut renouvelé en 2008. De leur côté, les municipalités (dont une soixantaine s’étaient déjà dotées d’une PFM) ont vu dans ces politiques municipales orientées vers les familles et dans le fait de « penser et agir famille en tout temps » une occasion de se rapprocher de leur population et de proposer, par le biais des plans d’action ou d’autres initiatives (pouvant bénéficier d’un soutien financier), des mesures et des projets d’ampleur variable favorisant la qualité globale des milieux de vie de leurs populations. Or, cela relève aussi bien, selon le point de vue adopté, d’un processus d’évolution du partage vertical des responsabilités (décentralisation/désengagement de l’État non nécessairement compensé par un transfert de ressources équivalent) que de la façon de gouverner.

Nous envisagerons donc dans un premier temps dans quelle mesure les politiques familiales mises en oeuvre dans ce cadre constituent un moyen pour une municipalité de faire avancer les choses dans les domaines des compétences et des mandats (officiels ou non) qu’elle a décidé d’assumer. Par ailleurs, l’élaboration des PFM relève d’une démarche qui repose sur « la mobilisation et le partenariat au sein de la communauté afin que soient mises en avant des actions permettant d’améliorer la qualité du milieu de vie » (MFA, 2010 : 14). La « mobilisation » poursuit les objectifs suivants. Il s’agit de recueillir des informations concernant les besoins du milieu et des familles, mais également de s’assurer de leur adhésion aux projets et aux actions à mettre en oeuvre. Le ministère de la Famille et des Aînés (MFA) (2008) précise également que, dans certains cas, « la municipalité pourra même chercher des appuis au sein des différents milieux locaux pour la réalisation de certaines actions ».

Pour être en mesure de mener à bien ces objectifs, il s’agit de mettre sur pied des structures et des formes d’organisation inédites permettant d’organiser et de donner un cadre à ces échanges. Nous analyserons donc dans un deuxième temps les structures mises en place dans le cadre des PFM, la manière dont celles-ci sont constituées et leur impact sur le fonctionnement des PFM dans leur ensemble. La création de tels espaces implique un effort de réflexion et de positionnement, de la part des municipalités et des MRC, pour déterminer les modalités mais aussi les limites à donner à ces formes de « partage du pouvoir ».

Nous verrons alors dans un troisième temps dans quelle mesure les PFM, en accordant une place croissante à des acteurs extérieurs à l’administration publique (organismes semi-publics ou communautaires, associations, citoyens…), favorisent (et cela n’est pas systématique comme nous le verrons, loin s’en faut) la structuration de nouveaux espaces de gouvernance locale, ainsi que les impacts de ces espaces sur la portée des PFM.

Méthodologie et cadre d’analyse

Les politiques publiques s’inscrivent généralement dans une volonté globale de développement social visant notamment l’amélioration de la qualité de vie des citoyens et l’adéquation de l’offre de services municipaux à la demande de ces derniers. La mise en oeuvre des PFM est donc explicitement à replacer dans le cadre de l’analyse des dynamiques de développement, d’où son intérêt pour nous, en termes d’évolution de modes de gouvernance également.

Les résultats de l’action sont composés des processus intentionnels et non intentionnels mis en oeuvre par des acteurs sur un territoire. Selon cette interprétation, le développement local est le fruit de facteurs exogènes et endogènes, aux premiers rangs desquels se trouvent les systèmes d’action des acteurs et leurs intentionnalités mises en oeuvre dans le cadre de stratégies et de projets. Les acteurs sociaux et les populations locales ont de cde fait un rôle déterminant à jouer dans les processus de développement. L’étude de leurs formes d’organisation et de leur capacité à répondre aux enjeux du développement est donc primordiale pour la compréhension de ce processus. Or, les formes d’organisation et d’action collective, dans le cadre de politiques de développement, constituent des objets complexes dont l’analyse nécessite le recours à une méthodologie rigoureuse. Pour ce faire, l’approche dite du « retour de l’acteur » (Gumuchian et al., 2003) dans les processus de développement a été retenue comme cadre d’analyse dans la mesure où elle permet d’étudier les formes d’organisation collective (comprises comme des objets complexes) au niveau local (micro) sans négliger leur imbrication dans des logiques et des réseaux à des niveaux supérieurs (macro). Selon cette approche, l’acteur n’est pas abordé séparément des réseaux d’interdépendance dans lesquels il s’insère et des relations (valeurs, ressources, communication…) qu’il développe.

Pour la collecte des données de cette recherche, nous avons eu recours à une méthodologie de type qualitative. Nous avons mené une analyse comparée et transversale de seize cas de municipalités, de deux MRC et de deux CRÉ ayant adopté une politique familiale municipale ou des mesures spécifiques relatives à la conciliation famille-travail (CFT). La comparaison, en l’occurrence intermunicipale, nous est apparue nécessaire, dans la mesure où elle introduit la diversité et contribue ainsi à réduire les risques de généralisation abusive à partir d’un seul cas. Elle permet également d’aborder la question des modalités de mise en oeuvre d’un même objet (ici les PFM) à des réalités diversifiées et d’envisager jusqu’à quel point les contextes et les caractéristiques spécifiques influent sur l’objet étudié.

Nous avons sélectionné nos études de cas dans un souci d’exemplarité et de représentativité, en nous appuyant sur quelques critères (tableau 1). Nous voulions évidemment des municipalités s’étant dotées de PFM réalisées selon les recommandations du MFA et du CAMF. Nous avons recherché à la fois des cas présentant une certaine ancienneté dans l’élaboration de ce type de politique afin de mesurer l’impact de l’expérience acquise en ce domaine et des cas où cette dernière était récente afin d’avoir une vision plus détaillée du processus actuel d’implantation de ces dernières. Nous avons aussi tenu compte du « degré d’avancement » de la mise en oeuvre des PFM (exemplarité). Enfin, nous avons retenu des municipalités présentant des tailles différentes (petite, moyenne et grande) et s’inscrivant respectivement dans des zones urbaine, périurbaine et rurale. En ce qui concerne les données recueillies, nous avons procédé à l’analyse des documents administratifs disponibles (plans d’action, comptes rendus de réunions, documents de travail…) et nous avons complété le tout, pour chaque cas, par des entretiens semi-directifs approfondis. Nous avons réalisé 23 entretiens au total (d’une durée entre 90 et 120 minutes) avec les responsables des questions « famille » (élus ou administrateurs). Pour l’analyse de la portée des actions, nous nous sommes appuyées sur la confrontation entre les plans d’actions et les informations recueillies lors de nos entrevues.

Tableau 1

Caractéristiques des études de cas

Caractéristiques des études de cas

* Très variable d’une municipalité à l’autre.

-> Voir la liste des tableaux

Politiques locales et gouvernance : des liens à tisser

Nous avons vu en introduction qu’un processus de déconcentration, voire de transfert des compétences des États vers les échelons locaux, était observable dans de nombreux pays développés. Nous avons également vu que ces processus traduisaient d’importantes modifications de la gouvernance verticale au sein des structures de gouvernement des États et que cela se traduisait aux échelles locales par la nécessité de se doter de stratégies permettant de faire face à ce surcroît de responsabilités (et de coûts). Dans ce qui suit, nous reviendrons de manière plus détaillée sur la façon dont se déroule ce processus au Québec et sur le rôle que jouent les PFM dans les stratégies développées à l’échelon local pour permettre aux municipalités de conserver leur marge de manoeuvre. Au-delà de la réorganisation verticale du pouvoir, la mise en place de politiques transversales telles que les PFM favorise l’émergence de formes inédites de gouvernance locale et horizontale. Pour parvenir à cette démonstration, nous définirons les notions de gouvernance et de PFM tout en mettant en évidence les liens entre les deux.

Vers un renforcement de la capacité d’action municipale ?

Selon la Loides cités et des villes, les compétences sont les mêmes pour toutes les municipalités et peuvent être établies par niveau d’organisation administratif. Chaque conseil municipal définit différents mandats permettant de répartir ces compétences, qu’il « distribue » ensuite aux différents services municipaux. D’une municipalité à l’autre, les compétences et les mandats restent assez semblables, même si le nombre et l’appellation de ces différents services varient d’une municipalité à l’autre (Rochman et Tremblay, 2010b). Cependant, dans le contexte de recomposition du maillage administratif (création des MRC et fusions municipales) et de déconcentration des compétences gouvernementales, les municipalités peuvent (ou non) choisir de déléguer certaines compétences à la MRC. Ces choix dépendent de divers facteurs tels que le contexte local, la taille de la municipalité et la façon dont sont vécues les relations qu’elle entretient avec sa MRC.

Deux problématiques intervenant dans la structuration et le fonctionnement des formes de gouvernance locales sont alors soulevées. Le différentiel de poids, d’influence et donc de marge de manoeuvre existant entre les municipalités (et même les MRC) met en évidence les inégalités territoriales et leur répercussion sur le mode de gouvernance régionale. À cela s’ajoutent les choix gouvernementaux adoptés en matière de déconcentration (voire de décentralisation) des compétences. La délégation de responsabilités aux échelons administratifs locaux a en effet des retombées variables en termes de gouvernance et de capacité d’action. Comme l’a souligné Bernard Vachon (2005) à l’occasion du congrès de la Fédération québécoise des municipalités, le but fondamental de la décentralisation est de rapprocher le pouvoir de décision du citoyen.

Ce rapprochement s’effectue dans un souci d’amélioration de la qualité de services, d’efficience administrative et d’efficacité économique afin de promouvoir le développement économique et social des collectivités territoriales à partir de leurs préoccupations, de leurs ressources et de leur savoir-faire.

Dans cette optique, la décentralisation doit obéir à trois principes fondamentaux. Tout d’abord, le transfert de compétences aux instances décentralisées doit s’accompagner de budgets correspondant aux nouvelles responsabilités, ce qui n’est pas toujours le cas, comme l’ont souligné la plupart de nos interlocuteurs.

Par la force des choses, le gouvernement a créé les MRC, et a donné à cet échelon des compétences (qui lui appartenaient) sans leur transférer les fonds correspondants. En conséquence, ce sont plus ou moins directement les municipalités qui payent […] Exemple pour l’entretien d’un cours d’eau, je fais une demande à la MRC, elle fournit le service mais eux n’ont pas le pouvoir de taxer et donc elle retourne la facture à la municipalité. Et la municipalité doit en retour taxer ses citoyens.

Entretien avec l’ancienne mairesse de SeAS décembre 2009

De plus, la délégation (décentralisation) des compétences ne doit concerner que les compétences les plus appropriées aux différents niveaux des collectivités territoriales.

À partir du moment où le gouvernement fédéral a décidé de s’attaquer à sa problématique financière et à son déficit, il a coupé dans les transferts aux provinces, qui souhaitaient elles-mêmes conserver leurs services, et le transfert de responsabilité a finalement échu aux municipalités.

Entretien avec la responsable de la mise en oeuvre de la PFM au service des loisirs de SJ

Depuis une dizaine d’années, au Québec, la délégation des compétences se traduit pour les municipalités soit par une augmentation du nombre de compétences (de tâches), soit par une augmentation du niveau d’exigence requis pour ces tâches. Dans un contexte de restrictions budgétaires généralisées, les municipalités sont alors amenées à s’interroger sur la nature des besoins auxquels elles doivent répondre et sur les limites de leurs propres mandats et compétences.

Pourtant, elles ne perdent pas de vue leur objectif premier : répondre aux besoins de leur population en assurant un développement intégré de leur localité. Ainsi, en dépit de la restriction de leur marge de manoeuvre, elles ont investi (de manière plus officieuse qu’officielle) des champs de compétences de plus en plus larges et il semble (selon nos interlocuteurs) qu’il s’agisse d’un « mouvement que l’on ne peut arrêter ».

L’arrimage complémentaire et harmonieux entre les politiques et programmes du gouvernement central et les interventions des instances décentralisées associées à leurs responsabilités élargies constitue le troisième pilier de la décentralisation (Vachon, 2005). Au Québec, à défaut d’être parfaitement « complémentaire et harmonieux », il semble que cet arrimage, ainsi que la mise en oeuvre et la gestion croisée des politiques (et de leurs plans d’action) à la disposition des municipalités, constitue une stratégie leur permettant de maximiser leur marge de manoeuvre. Les politiques municipales, qu’elles découlent ou non de directives gouvernementales, peuvent en effet soutenir les grandes orientations de développement (ou les besoins) des municipalités qui s’en dotent. Compte tenu du risque latent de se voir attribuées de façon officielle les compétences composant une sorte de « zone grise », les municipalités se sont efforcées de développer des stratégies dans le but d’y faire face « de manière détournée ». Dans ce contexte, les PFM apparaissent comme une occasion intéressante à saisir aux yeux de certaines municipalités. Comme l’ont montré Rochman et Tremblay,

Elles [les PFM] se présentent à la fois comme une façon d’aborder les problématiques de la « zone grise » mais aussi de proposer de façon anticipée des éléments de réponses à des problèmes susceptibles de se poser de manière impérieuse dans le futur (logement, santé, sécurité, environnement, immigration). Les PFM constituent également un élément facilitant la captation de ressources (de la part du gouvernement comme de certains acteurs sociaux).

2010b : 38

Le processus de décentralisation/déconcentration et la réforme de l’organisation territoriale des municipalités traduisent donc une modification de la distribution verticale des pouvoirs et des responsabilités. On assiste à un premier moment de transformation de la gouvernance. Cependant, ces changements ne se sont pas traduits par un renforcement de la marge de manoeuvre. Les municipalités et les MRC doivent, depuis, satisfaire certaines obligations et posséder des compétences et des pouvoirs en matière de développement communautaire, économique, social et culturel. Ces processus ont toutefois contribué à une conscientisation aux enjeux de développement (ses aspects sociaux en particulier) en augmentant la responsabilité des villes à cet égard. Affaiblies sur le plan financier, les municipalités et les MRC sont cependant parvenues à conserver leurs fonctions et à jouer auprès de leurs citoyens comme auprès de leurs partenaires sociaux un rôle renouvelé.

Ces préoccupations pour le développement (social, communautaire, culturel) à l’échelle municipale questionnent l’importance des ressources qui leur seront accordées, mais également les motivations qui sous-tendent ce mouvement de décentralisation : « Un désengagement de l’État du développement social ou, plus positivement, une reconnaissance par l’État de l’importance des organismes de la communauté en tant qu’acteurs de première ligne en matière de développement social. » (Tremblay, 2006 : 42)

Le Canada et le Québec sont centrés, depuis une vingtaine d’années, sur la gestion par résultats. Ce mode de gestion vise à satisfaire les exigences citoyennes et à faire face à la crise des finances publiques, mais a alourdi la charge qui incombe aux municipalités. Selon l’Observatoire de l’administration publique (2005), la Ville est aujourd’hui appelée à assumer deux rôles : agir en tant qu’organisation politique et organisatrice de la vie collective locale et, du même coup, agir en tant qu’organisation productrice de biens, de services, de politiques et de représentations symboliques, se rapprochant ainsi du secteur privé.

Il convient en conséquence de s’interroger sur la façon dont les municipalités et les MRC peuvent conjuguer leur rôle d’instances politiques de représentation de la communauté locale et celui d’instances administratives productrices de services publics locaux (Fortier, 2009). L’Observatoire de l’administration publique (2005) suggère encore, pour faire face à ce défi, la mise en place d’innovations d’ordre à la fois organisationnel, technologique et social.

La ville innovante, en effet, est celle qui crée, soutient et mobilise les acteurs (publics, privés et associatifs) autour de projets novateurs d’aménagement, de développement, d’animation et de prestation de services. Des projets qui, sur le plan de la gouvernance, visent la construction d’une participation citoyenne forte et plurielle par l’expérimentation de mécanismes nouveaux permettant aux citoyens, à tous les échelons d’intervention (voisinage, quartier, arrondissement, ville, agglomération et région), d’influencer de façon significative la décision politique.

Des projets qui, sur le plan du management local, permettent, par des innovations technologiques, organisationnelles et sociales, d’améliorer quantitativement et qualitativement la performance municipale.

2005 : 8

L’objectif est donc double pour les collectivités locales : favoriser l’émergence de formes locales de gouvernance permettant la participation d’une plus grande diversité d’acteurs locaux et améliorer la performance municipale. Comme nous l’avons souligné dans les précédents paragraphes, de nombreuses municipalités et MRC ont pris le parti d’intégrer ce type de « projets » à la mise en oeuvre de politiques transversales à l’échelon municipal.

On assiste donc au lancement de politiques municipales transversales et de la PFM en particulier, caractérisées par la mise en place de nouvelles structures d’échange et de management et par un appel à la participation d’acteurs sociaux extérieurs à l’administration municipale (citoyens, organisations non gouvernementales, parapubliques…).

Après un retour sur les notions de gouvernance et de politique familiale municipale qui sont au coeur de notre analyse, nous verrons jusqu’à quel point les nouvelles mesures permettent effectivement la construction de formes inédites de gouvernance locale.

Gouvernance, PFM et démocratisation : des bases à clarifier

Gouvernance

Pour délimiter les contours de cette notion polysémique qu’est la gouvernance, dans le cadre de notre analyse des politiques familiales municipales, nous nous sommes appuyées sur les écrits de divers auteurs (Stoker, 1998 ; Hirst, 2000 ; Peters, 2000 ; Rhodes, 2000). Toutefois, nous nous inspirons davantage des cinq propositions de Gerry Stoker (1998) pour la définition générale des processus de gouvernance, ainsi que de Sébastien Savard et Guy Chiasson (2001). Stoker (1998) définit en effet la gouvernance à partir de cinq propositions qui nous paraissent utiles pour saisir la reconfiguration des relations entre l’État et ses différents échelons administratifs, comme entre ces derniers et les acteurs privés et sociaux. Nous résumerons ici ces propositions pour les besoins de notre analyse.

Selon la première proposition, « la gouvernance fait intervenir un ensemble complexe d’institutions et d’acteurs qui n’appartiennent pas tous à la sphère du gouvernement » (Stoker, 1998 : 21). Elle rejoint en cela les écrits d’autres auteurs précédemment évoqués. La gouvernance invite dorénavant les acteurs privés et sociaux, en partenariat ou en concertation[4], à prendre part à l’offre de services publics et à la prise de décisions (Fortier, 2009).

Dans la deuxième proposition, Stoker considère « qu’en situation de gouvernance, les frontières et les responsabilités sont moins nettes dans le domaine de l’action sociale et économique » (1998 : 24). En intégrant de nouveaux acteurs à la prise de décisions, la gouvernance provoque un déplacement des responsabilités, le retrait de l’État et sa volonté d’ouvrir un espace public accessible aux secteurs privés et associatifs, ainsi qu’aux citoyens. Ces éléments conduisent à l’effacement des frontières entre les secteurs privé et public.

La troisième proposition porte sur les modalités de participation qui réunissent ces différents acteurs (les réseaux, le partenariat et la concertation) et qui reposent sur l’interdépendance des participants. Stoker précise que cette interdépendance est basée sur la complémentarité des connaissances et des compétences, sur la mise en commun des ressources, sur la négociation de la participation à des entreprises communes et sur un résultat des échanges basé non seulement sur les ressources des participants, mais également sur des règles du jeu claires et sur le contexte de la participation.

À ce propos, Sébastien Savard et Chiasson (2001) ont montré qu’une analyse de la position des acteurs communautaires et publics fait effectivement ressortir une certaine interdépendance[5] entre les deux parties. Les organismes communautaires ont besoin du soutien de l’acteur public pour obtenir les ressources financières qui y sont associées, pour augmenter leur visibilité dans la communauté et pour faciliter le recrutement de nouveaux usagers. Les établissements publics ont besoin, jusqu’à un certain point, des organismes communautaires pour mieux connaître les besoins et pour diminuer la pression de la demande sur leurs services, dont la capacité de réponse est limitée par l’insuffisance des ressources humaines et financières, de même que par la trop grande rigidité de la structure bureaucratique.

La quatrième proposition souligne que « la gouvernance fait intervenir des réseaux d’acteurs autonomes » (Stoker, 1998 : 26) qui acquièrent une capacité d’agir en mettant en commun leurs ressources, leurs savoir-faire et leurs objectifs dans le cadre d’une alliance. Si les acteurs parviennent à développer et à maintenir ce réseau (dépendamment des objectifs poursuivis), ils en viennent à détenir un pouvoir décisionnel fort dans la communauté locale.

La cinquième proposition précise que « la gouvernance part du principe qu’il est possible d’agir sans s’en remettre au pouvoir ou à l’autorité de l’État » (Stoker, 1998 : 27). Face à ce constat, l’État est appelé, d’une part, à jouer un rôle différent (facilitateur, agent catalyseur, mandant, manager, accompagnateur, etc.) et, d’autre part, à fonctionner à partir de nouvelles règles qui remettent en question son fonctionnement hiérarchique.

Selon Eric Forgues (2004 : 15), la gouvernance est un mode de coordination de l’action et de la prise de décisions que se donnent les acteurs qui sont en situation de responsabilité à l’égard de leur communauté et qui doivent promouvoir leur développement à l’aide de projets et d’activités, en allouant des ressources à cette fin. En d’autres termes, « lorsque les gouvernements font dorénavant appel à une multiplicité d’acteurs, cela pose le défi d’une coordination efficace de l’action, fondée sur la collaboration et sur de nouvelles formes d’imputabilité collective » (Cardinal et Hudon, 2001, cités par Forgues, 2004 : 16). Ils créent des « structures organisationnelles dont la composition, le fonctionnement, la position et le rôle de chacun à l’intérieur d’eux, le pouvoir de parole et de décision sont déterminants de la forme que prend la gouvernance » (Forgues, 2004 : 16).

Voyons à présent la définition de la politique familiale municipale et quels liens se dégagent entre les principes (théoriques) de la gouvernance et ceux des PFM. Nous avons relevé quatre définitions de la PFM, apparues au fil de la consolidation de celle-ci et qui cohabitent encore à l’heure actuelle.

Politique familiale municipale

Dans le rapport du comité de la consultation sur la politique familiale du gouvernement du Québec (1986 : 46), le terme « politique familiale » est défini comme :

La politique sociale qui a pour objet spécifique la famille, notamment à travers l’intérêt collectif supérieur à porter aux enfants et par le soutien collectif à fournir aux parents, premiers responsables des familles québécoises et de la prise en charge des enfants.

Elle doit être coordonnée au plus haut niveau de planification et de décision politiques, afin qu’il y ait concordance, cohérence et harmonisation entre toutes les politiques qui doivent intégrer la dimension familiale, le soutien aux parents et l’intérêt des enfants. À titre de maître d’oeuvre de cette politique, le gouvernement du Québec se doit d’apporter une stimulation et une contribution exemplaires au soutien collectif recherché, de sorte que les autres responsables de ce soutien fournissent leur contribution, dont, au premier chef, le gouvernement fédéral et les gouvernements municipaux, les agents économiques et les milieux de travail ; tous les responsables de cette politique doivent y contribuer en concertation avec les représentants des familles et des parents.

Quelques années plus tard, le Conseil de la famille, créé à la suite des recommandations tirées de la consultation publique, définit la politique familiale comme un cadre de référence qui énonce les orientations privilégiées par une personne ou un groupe de personnes dans un domaine ou un secteur particulier ; qui formule les principes à suivre pour établir les priorités d’actions et concevoir les programmes et les activités ; qui précise les pouvoirs de décision, le partage des responsabilités et les grandes lignes d’organisation. Il s’agit « des ensembles stables d’actions, ayant un contenu orienté vers des finalités affichées par les pouvoirs publics dans le secteur d’intervention que constitue la famille, comme “problème traité” » (Barbier, 1995 : 94)

Plus récemment, le ministère de la Famille, des Aînés et de la Condition féminine (2006, dans Fortier, 2009 : 79) définissait succinctement la politique familiale comme étant : « l’ensemble des mesures en faveur des familles, destinées à avoir un impact sur leurs ressources et éventuellement sur leur structure ». Telle que la présente le ministère de la Famille et des Aînés du Québec (2007 : 21),

la politique familiale établit un ensemble d’orientations et de mesures à caractère social, économique, environnemental ou autre qui sont financées par les fonds publics et qui ont pour objectif d’aider les familles […] la mise en place d’une politique familiale à l’échelon municipal s’appuie sur une définition de la famille, cette définition peut bien entendu varier selon les municipalités et la méthode de détermination des besoins est également laissée à la discrétion des municipalités.

Ces différentes définitions ne sont pas contradictoires mais, au contraire, complémentaires. Elles ont en effet contribué à donner un cadre aux politiques familiales municipales, orientant aujourd’hui encore leur mise en oeuvre. La délimitation des PFM nous permet également de mettre en évidence ses principales caractéristiques et de comprendre l’intérêt du recours à la notion de gouvernance pour leur analyse.

Nature et portée

La nature sociale de la politique familiale (définitions 1 et 4) et le caractère transversal (définition 4) précisent tout d’abord son orientation et sa portée. Sa coordination étant pensée « au plus haut niveau » et censée garantir le lien entre diverses politiques (définition 1), on comprend aisément que les structures de gouvernance mises en place dans ce cadre pourraient avoir un impact sur l’ensemble du fonctionnement municipal.

Partage vertical des responsabilités

La première définition des PFM laissait entendre que le gouvernement provincial devait jouer un rôle dans la démarche. Il se devait d’être un soutien, un facilitateur, un accompagnateur, ce qui correspond dans une certaine mesure à la façon dont Stoker (1998) conçoit l’évolution du rôle de l’État. Ces précisions ont toutefois disparu et on ne parle plus, dans la quatrième définition, que de l’existence de financements publics sans en préciser davantage l’origine (si la subvention du ministère subsiste, les PFM peuvent (et doivent ?) s’appuyer sur d’autres financements).

Action et marge de manoeuvre

Dans la deuxième définition, l’accent est mis à la fois sur les actions que sous-entend la PFM et sur le pouvoir que détient l’autorité publique dans la détermination de ses orientations. La quatrième définition précise que la PFM constitue une politique cadre mais non directive laissant une très large marge de manoeuvre aux municipalités.

Concertation

La première définition précise que « l’ensemble des responsables de cette politique doivent y contribuer en concertation avec les représentant-e-s des familles et des parents » (Gouvernement du Québec, 1986 : 46), ce qui suppose donc la mise sur pied de nouveaux espaces d’échanges. Non repris dans les autres définitions, cet aspect se retrouve cependant dans les étapes de la démarche d’implantation des PFM telle que définie par le MFA (2008) et le CAMF (voir son site Internet). Après avoir déposé une demande au MFA pour obtenir de l’aide financière et technique, la municipalité doit franchir un certain nombre d’étapes (analysées plus en détail dans Rochman et Tremblay, 2010b), soit :

  1. Réflexion préalable/ Diagnostic cohérent.

  2. Désignation d’un responsable des questions familiales et appel aux partenaires pour la constitution d’un « comité famille ».

  3. La municipalité ou la MRC doit ensuite : prévoir, au moment de l’élaboration, le soutien financier nécessaire à sa mise en oeuvre.

  4. Ainsi que les rôles de chacun.

  5. À différentes étapes de l’élaboration de sa PFM, la municipalité ou la MRC doit tenir des consultations auprès des services municipaux, des citoyens et des organismes socioéconomiques du milieu.

  6. L’élaboration d’un document de politique familiale et un plan d’action.

  7. La mise en oeuvre du plan d’action.

  8. La mise à jour de la politique et de son plan d’action dans le but de l’ajuster au besoin.

Les étapes 3 et 5 de la démarche proposée supposent en effet la structuration d’espaces publics (multi-acteurs) pour l’échange d’information et la concertation, constituant des opportunités pour une éventuelle émergence d’espaces locaux de gouvernance au sein des PFM.

On remarque cependant qu’au-delà de quelques points fondamentaux, la démarche ne précise que très peu d’éléments quant à la méthode susceptible d’être adoptée par les municipalités. En effet, aux étapes « qui joue quel rôle et qui réalise quoi ? », quand les consultations auprès des divers acteurs ont lieu, on laisse une importante marge de manoeuvre dans la mesure où la « répartition des rôles » n’est pas fixée a priori, pas plus que la liste des « partenaires » ou les modalités de la consultation, de la mise en oeuvre ou de la mise à jour des PFM.

Ce bref rappel montre que les PFM semblent propices à la structuration d’espaces d’échange et de co-construction de politiques publiques, susceptibles de constituer des formes inédites de gouvernance locale (en accord avec les propositions énoncées plus haut). De son côté, la gouvernance permet de décrire les nouveaux regroupements d’acteurs et leurs formes de coordination, mais également les changements que ces modes de coordination suscitent en termes à la fois de répartition du pouvoir décisionnel et de capacité d’action entre ces différents acteurs.

Il reste cependant à définir sous quelles conditions la mise en oeuvre des PFM permet la structuration d’espaces de gouvernance et dans quelle mesure ces espaces permettent aux PFM d’atteindre leurs objectifs. Telle que définie, l’émergence de nouvelles formes de gouvernance ne signifie pas nécessairement que cela soit favorable à un réel partage des pouvoirs, ni que ce partage améliore la portée de la politique. Or ce sont ces derniers points que nous questionnons.

Julie Fortier (2009) a montré qu’un processus de démocratisation (voir l’encadré) de la mise en oeuvre de la politique publique à l’échelon municipal (elle se réfère justement aux politiques familiales et de développement social de la ville de Trois-Rivières) passait par la création d’espaces publics multiples (internes et/ou externes à la structure administrative municipale, formels et informels) respectant un certain nombre de conditions et au sein desquels doit avoir lieu un réel processus de concertation.

Nous vérifierons donc pour nos études de cas l’existence de telles structures et leur adéquation avec les précédentes conditions. L’analyse nous amènera au constat que ces formes cherchent encore fréquemment leur équilibre, en particulier en regard de la place à accorder aux « autres acteurs sociaux ».

Ce cadre interprétatif permet de vérifier l’effectivité du processus de concertation et de discussion, mais n’aborde pas la question du partage effectif des responsabilités dans le cadre des réalisations prévues par le plan d’action des PFM. Or le « partage des tâches » entre les services municipaux et certains organismes extérieurs à la municipalité a été observé dans certains des cas étudiés. Nous verrons donc dans quelle mesure l’existence de ce type de relation peut influencer l’efficience et la portée des PFM.

Nous questionnerons enfin les apports de ces nouvelles formes de gouvernance à deux niveaux. Nous verrons d’une part dans quelle mesure ces structures ont favorisé l’efficience et la portée des politiques familiales. Nous verrons d’autre part quels ont été les effets de ces formes de gouvernance sur la capacité des municipalités à agir en tant qu’organisatrices de la vie collective locale et en tant qu’organisations productrices de biens, de services, de politiques et de représentations symboliques.

Pour une construction de nouveaux espaces de gouvernance au sein des PFM

Le caractère démocratique d’un mécanisme de participation publique se mesure généralement par le pouvoir décisionnel final consenti aux participants. Dans un contexte où le l’autorité publique possède d’entrée de jeu le contrôle final sur les décisions, la particularité démocratique de la participation s’évalue avant tout par l’ampleur et la qualité de l’espace de discussion consenti aux acteurs et la capacité d’influence de cet espace sur les décisions finales (Bratosin, 2001). La participation s’inscrit donc dans la logique de la décision, mais ne doit pas être confondue avec cette dernière.

Parmi les mécanismes de participation publique, on compte habituellement l’information, la consultation, la concertation, le partenariat et la cogestion. Malgré l’existence d’un modèle québécois privilégiant la consultation citoyenne (Bouchard, Lévesque et St-Pierre, 2005), la concertation est une notion utilisée depuis plusieurs années au Canada, et au Québec en particulier. La concertation est en effet bien ancrée dans les pratiques politiques aux différents échelons (Tremblay et Fontan, 1994 ; Tremblay et Rolland, 1996) comme au niveau communautaire[6]. Selon Georges Gontcharoff (1999), la mise en oeuvre de la concertation entre le pouvoir local et les citoyens peut provenir d’un mouvement ascendant ou descendant. Dans l’élaboration de politiques municipales, la concertation relève toutefois le plus souvent d’un mouvement descendant (Fortier, 2009), du fait que les initiatives sont initiées par des municipalités (bien qu’elles puissent découler de revendications provenant de groupes du milieu ou de citoyens). De plus, telle qu’elle est pratiquée au Québec (notamment dans le cadre des politiques municipales), elle reconnaît très peu la légitimité individuelle des citoyens.

Se voulant une politique participative, la PFM s’est donc dotée d’espaces publics formels et informels censés favoriser et/ou encadrer la concertation (sur une base sectorielle ou intersectorielle) entre les instances de la ville (les différents services), les représentants de la ville (administrateurs municipaux et les élus) comme les institutions et les acteurs du milieu (organismes et citoyens). Afin de comprendre dans quelle mesure les PFM permettent la création de structures de gouvernance locale, nous vérifierons donc pour les municipalités, les arrondissements et les MRC de référence :

  • si les PFM ont permis la création d’espace de participation (espace public tel que défini plus haut…) ;

  • s’il y a élargissement du débat à d’autres acteurs (municipaux ou externe), ce qui se mesure par l’ouverture d’espaces de participation complémentaires ;

  • si la concertation au sein de celui-ci était effective, c’est-à-dire s’il y avait réellement une influence des acteurs non municipaux sur la décision finale.

Précisons que les études empiriques antérieures (Fortier, 2009) comme nos propres recherches de terrain révèlent que certaines structures et certains processus propres aux PFM sont conçus pour intégrer les acteurs non municipaux au processus d’élaboration de la politique. Il s’agit principalement du comité famille et de sa composition et du processus de consultation publique (parfois appelée consultation citoyenne), que nous analyserons afin d’être en mesure de répondre à notre question de recherche.

Étant à l’initiative et sous la responsabilité de l’institution municipale (ou de la MRC), les PFM découlent dans une large mesure de l’organisation et du fonctionnement de la structure municipale et ont en retour une influence et un impact sur elle. Cela soulève une double question : Comment l’organisation politique et administrative de la municipalité (ou de la MRC) conditionne-t-elle la portée de ces politiques ? Et réciproquement, dans quelle mesure les espaces de participation, issus des PFM, influencent-ils le fonctionnement administratif et/ou politique de la municipalité ? Nos recherches de terrain nous ont permis d’identifier les éléments qui permettent d’apporter des bases de réponse à ces questions, à savoir :

  • les relations et la communication entre services pour la mise en oeuvre de la PFM ;

  • la capacité du service mandaté à diffuser le « penser et agir famille » propre à la PFM, c’est-à-dire à « faire faire » ;

  • l’engagement et le soutien apportés par les élus.

Les éléments précédents ont été séparés en deux groupes pour les besoins de l’analyse, mais sont en réalité totalement indissociables tant ils sont interdépendants (les caractéristiques des uns conditionnent le fonctionnement des autres et inversement). La place et les relations avec les entités partenaires dans la mise en oeuvre des plans d’action seront analysées en fin de propos, dans le but d’apporter un éclairage complémentaire. L’ensemble de ces éléments nous permettra de vérifier si les PFM ont permis la création d’espaces inédits de gouvernance. Nous proposerons également, en guise de conclusion, une évaluation de l’effet de ces structures sur la portée et le succès des PFM.

PFM : Ouverture et complémentarité des espaces de concertation

Le comité famille

Le comité famille constitue le principal espace d’échange des PFM. Il est créé pour la construction du plan d’action de cette politique et la validation de son contenu. Il est normalement composé d’élus, de fonctionnaires ainsi que de représentants des divers acteurs et catégories de publics concernés directement ou indirectement par la mise en oeuvre des PFM et les questions liées à la famille. Les rôles des comités famille municipaux sont généralement :

  • d’élaborer la partie de la politique familiale concernant leur municipalité ;

  • d’agir en tant que comité consultatif auprès des conseils municipaux ;

  • d’assister leur conseil dans l’étude de dossiers susceptibles de faire l’objet d’un règlement ou d’une politique ayant une incidence sur la famille ;

  • d’assurer un lien dans la communauté sur toute action ayant un impact sur la famille.

Cependant, il n’y a pas de constante dans la façon dont ces municipalités conçoivent leur comité famille (tableau 2), dans sa composition ou même dans ses fonctions.

Ainsi dans les cas de NDP, SL et SJ, le comité famille est inexistant ou extrêmement restreint en nombre et essentiellement composé d’élus et de représentants des services municipaux. Dans ces cas on ne saurait parler de démocratisation à propos d’espaces de concertation se limitant aux services municipaux et aux élus. Bien que légitimes en regard des principes de la démocratie, ces derniers ne sont que partiellement représentatifs des destinataires de la PFM comme des acteurs sociaux intervenant auprès des familles.

Dans d’autres cas, les municipalités prennent au contraire le parti de constituer un comité famille le plus représentatif possible (selon la conception de ces dernières) afin de pouvoir s’appuyer sur lui aux différentes étapes de la construction de la PFM et de son plan d’action. Si ce cas de figure est le plus fréquent parmi les municipalités étudiées (L, V, SAM, BC, SC, C, Lc et à SeJ et M), nous verrons que les stratégies sous-tendant cette démarche varient.

L’analyse de nos études de cas montre que la place des « citoyens » au sein de ces comités est encore limitée. Les comités famille sont en fait principalement composés d’organismes communautaires, d’associations et d’organismes parapublics. L’intégration de citoyens « non affiliés[7] » (parents, grands-parents…) n’a été observée que dans trois de nos cas de référence (tableau 2[8]). Selon les municipalités, les citoyens sont souvent peu disponibles ou plus difficiles à « recruter » que les organismes. De plus, pour reprendre le propos d’un de nos interlocuteurs, les citoyens ne sont « représentatifs que de leur propre vécu » et « pour que leurs réflexions puissent être intégrées d’une manière intéressante et pertinente pour la démarche, cela nécessite des dispositifs particuliers réclamant un lourd travail de préparation et d’organisation ». Les organisations communautaires et les acteurs institutionnels se révèlent donc des interlocuteurs plus privilégiés car ils sont en contact avec une plus grande diversité de clientèles et plus faciles à solliciter.

Dans son aide-mémoire présentant les actions et les étapes à franchir dans le cadre de l’élaboration d’une politique familiale, le Carrefour action municipale et famille différencie en effet la consultation citoyenne de la consultation des organismes « famille ». Ces deux consultations possèdent des objectifs distincts. La consultation des citoyens sert à la validation du projet, tandis que la consultation des organismes et des réseaux du milieu, au-delà de la validation, est une occasion privilégiée de susciter un partenariat avec les acteurs touchés par la question famille.

Conscientes de la nécessité d’ouvrir la discussion concernant la constitution d’un plan d’action « famille » à un plus grand nombre, et désireuses d’obtenir l’aval de leurs citoyens, de nombreuses municipalités ont cherché à rejoindre ces derniers par des procédures de consultation complémentaires au comité famille.

Consultation citoyenne : une plus grande ouverture ?

De manière générale, la consultation constitue une autre modalité de participation. Elle est une interaction officielle entre les autorités qui acceptent que les citoyens et les organismes détiennent une certaine influence sur les décisions, et les citoyens et organismes qui s’engagent à exprimer un avis sur le projet en consultation (Breux, Bhérer et Collin, 2004). Les autorités promettent ainsi moralement de tenir compte de l’opinion des participants, sans obligation toutefois.

Telle que prévue dans la démarche d’élaboration de la PFM, la consultation nécessite la structuration de systèmes d’échanges (dispositifs). La consultation doit se faire en différentes phases et s’adresser respectivement aux responsables des divers services municipaux, aux élus, à des partenaires et aux citoyens (aux familles en particulier). Chacune de ces phases de consultation nécessite des méthodes et des outils particuliers, plus ou moins aisés à mettre en place. Au sens donné par Jürgen Habermas (1992 [1962]), cette consultation peut être qualifiée d’espace public puisqu’il y a ouverture d’un espace social et de médiation entre l’opinion quasi publique (les acteurs municipaux) et l’opinion informelle (organismes et citoyens).

D’une municipalité à l’autre, il n’est pas rare que seules une ou deux phases de consultation (ne s’adressant pas à toutes les catégories d’acteurs) ne soit effectivement réalisées. La consultation des services peut se faire par questionnaire (cas de R), mais elle a le plus souvent lieu à l’occasion d’échanges informels ou de discussions au sein des structures formelles de concertation propres à l’organisation et au fonctionnement interne de la municipalité (comme nous le verrons à la section suivante). La consultation citoyenne est, de l’avis des municipalités, la plus complexe à mettre en oeuvre et, lorsqu’elle a lieu, doit être réalisée de façon publique et présenter un minimum de cadre formel.

La consultation « citoyenne » consiste, dans le cadre des PFM, à soumettre à la population, ou du moins à un échantillon le plus représentatif possible de la clientèle ciblée (les familles), le contenu envisagé de la politique en cours d’élaboration. Cette consultation peut prendre différentes formes et il existe diverses techniques pour la mener à bien, dont les principales sont : l’envoi d’un questionnaire (la plus simple) ; la rencontre interactive sous forme de forum ou d’événement (plus superficielle) ; et la réunion en comité restreint (groupe de discussion, groupe de travail) (Rochman et Tremblay, 2010a).

Certaines municipalités ont toutefois préféré substituer des échanges avec le comité famille ou avec les acteurs sociaux du milieu à la consultation citoyenne. Dans d’autres cas, l’étape de la consultation des citoyens a été respectée, mais s’est révélée relativement limitée (transmission de commentaires, mémoires ou boîte à idées à l’occasion de la « journée de la famille »).

La réalisation d’une, voire de plusieurs consultations citoyennes, constitue un facteur positif pour la PFM, dans la mesure où elle est une garantie de son adéquation aux besoins de la population. Toutefois, elle peut présenter de lourdes difficultés pour les municipalités. Les difficultés ne sont pas tant liées à l’organisation de telles consultations, mais aux cadres à fixer et au « partage de pouvoir » qui en découlent.

Développer la concertation au sein de l’institution municipale : une nécessité

En tant que politique cadre non directive, le mode d’implantation et le contenu des PFM sont laissés à la discrétion des collectivités locales. En effet, si les principales étapes du processus d’implantation des PFM sont décrites (de manière incitative) par le MFA, celui-ci ne fournit aucune recommandation concernant l’adaptation de l’organisation, des modes de fonctionnement ou des façons de gouverner propres aux municipalités. Pourtant, ces façons de faire et l’existence d’espaces formels de communication au sein de la structure administrative des collectivités locales influencent (voire conditionnent) l’implantation des PFM. Réciproquement, en se dotant d’une PFM, notamment dans le but d’améliorer la qualité et l’efficacité de leurs services, les municipalités et les MRC sont amenées à adapter ou à faire évoluer leurs façons de faire.

Ces « façons de faire » renvoient à différents éléments caractérisant l’organisation et le fonctionnement politique et administratif des municipalités, à savoir : les relations et la communication entre services, la mise en oeuvre et le suivi des politiques municipales (et de la PFM en particulier) ainsi que les relations des services administratifs avec les élus et l’implication de ces derniers. Elles se rapportent donc aux façons de gouverner, à la façon dont sont réparties les tâches au sein de l’administration municipale et aux arrangements « horizontaux » (entre les différents services) et verticaux (entre la direction générale et les services) comme ceux existant (ou non) entre les élus et les services municipaux.

Les PFM dans l’organisation administrative

Les services municipaux et paramunicipaux les plus souvent invités à participer au processus d’élaboration d’une politique en matière familiale sont les suivants : urbanisme et aménagement du territoire, environnement et qualité de vie, habitation, loisirs, culture, transports et sécurité publique (Ministère des Affaires municipales – devenu MAMEROT –, 1993). Par sa proximité des citoyens et des organismes de la communauté, le service des loisirs est souvent celui qui reçoit le mandat de coordonner ou de soutenir les politiques municipales ayant pour objet la famille (mais également le développement social, l’intégration des minorités, etc.).

Nos recherches de terrain montrent qu’en dépit du lancement de politiques transversales comme la PFM, la tendance est encore au fonctionnement en silo. Dans ce type de situation, notamment dans les cas de NDP, C et SAM, la PFM « va se faire plus en interne du service loisir, des sports, de la culture. Le travail, les actions, concerne plus nos services en interne. Aller rejoindre les autres services, ce n’est pas acquis et cela demande une sensibilisation au quotidien. » (Responsable de l’implantation de la PFM de C)

Dans les cas de SJ et de R, la situation est plus complexe. Ces deux municipalités se sont appuyées sur leur politique familiale pour réaliser un réel effort de sensibilisation et de décloisonnement, mais ne sont pas parvenues à modifier en profondeur les habitudes de travail en silo. Les dysfonctionnements enregistrés pourraient être expliqués par un relatif manque d’engagement de la part de la direction générale et des élus.

Dans les cas des municipalités de M, Lg et de l’arrondissement de SL, on s’aperçoit que des habitudes de communication (même interpersonnelles) entre les différents services municipaux créent des espaces d’échanges informels facilitant la circulation de l’information et la mise en oeuvre des PFM. Toutefois, les échanges sont restés peu structurés et n’ont pas été institutionnalisés (fonctionnement en comité de gestion), ce qui conduit à un mode de fonctionnement « par projet ». Même si ces derniers peuvent être conçus de manière transversale, cela évacue dans une certaine mesure le caractère transversal de la PFM et limite sa portée.

Nous avons cependant pu observer que la PFM avait contribué au renforcement ou à la création d’espaces de communication et de concertation formels entre les différents services. Dans cette catégorie se trouvent les cas de L, de V, de l’arrondissement de Lc et de la municipalité de SeJ. Dans les cas de l’arrondissement de Lc et des municipalités de V et SeJ, l’existence d’espace formel de concertation interne ne découle pas directement de la PFM, mais du mode de fonctionnement habituel des services municipaux[9]. Cependant, dans ces deux cas, on a « fusionné » la PFM avec les structures existantes et leur a conféré une dimension supplémentaire. Diffusée auprès de chacun des services, elle a en retour constitué un catalyseur pour l’ensemble de ces derniers (SeJ a modifié son slogan en s’inspirant de la PFM). Ainsi, l’existence d’espaces de concertation formels internes constitue, pour peu que ceux-ci soient suffisamment perméables, de remarquables tremplins pour les PFM. Dans le cas de L, l’espace formel de concertation résulte même directement de la mise en place de la PFM[10].

En favorisant l’émergence d’espaces de communication et de concertation formels ou informels internes, la PFM contribue au renforcement de l’efficacité publique. Réciproquement, l’existence de tels espaces a favorisé le décloisonnement des actions et donne une portée supérieure à la PFM en renforçant son caractère transversal. L’existence de telles structures facilite également le processus de « suivi » des PFM.

Le « suivi » de la PFM, tel qu’il est désigné par les acteurs municipaux, correspond en réalité au processus de mise en oeuvre des PFM. Il désigne la capacité du service mandaté ou de la structure municipale à diffuser le « penser et agir famille » et à « faire faire » les actions. Nos recherches de terrain nous ont permis d’identifier quatre principaux types de suivis : le suivi est assuré par le service mandaté (à l’exception de trois municipalités, tous nos cas relevaient de cette catégorie), par le comité famille, par les RQF et enfin par la direction générale. Selon certains employés municipaux chargés de l’implantation de la PFM, le suivi semble plus fluide lorsqu’il est assuré par la direction générale[11]. En termes de légitimité (vis-à-vis des autres services), de poids, de facilité de communication interne et de continuité de l’action (au-delà des cycles électoraux), la direction générale apparaissait à nos interlocuteurs comme étant la plus à même d’assurer le rôle de suivi des PFM. Dans tous les cas l’existence d’espaces ou de structures de communication formels ou informels facilitait de manière significative le processus de mise en oeuvre des PFM.

La communication avec les élus et l’importance de leur soutien

Si les communications entre services sont indispensables, la mise en place d’une PFM nécessite également une bonne communication et une transparence vis-à-vis des élus. La structure municipale ne se limite pas au fonctionnement de ses services. Elle ne saurait être considérée comme l’échelon du pouvoir « le plus proche des citoyens » sans l’existence et le rôle des élus qui sont leurs représentants. En effet, le manque ou l’absence de communication entre les services municipaux et les élus (encore fréquente) ou la faible implication de ces derniers a pour conséquence de multiplier les incompréhensions et donc les réticences à la mise en oeuvre de certaines actions. Cela risque également de compromettre le suivi des PFM, même leur mise en oeuvre effective. Comme nous avons pu le constater, sans le soutien du maire, ou a minima son accord tacite, toute tentative d’implantation de la PFM reste vaine.

L’engagement des élus autour de la PFM constitue donc un facteur qui facilite la mise en oeuvre de ces politiques. En apportant leur soutien à la PFM, les élus peuvent en effet donner au service mandaté pour sa mise en oeuvre ou son suivi, le poids et la légitimité nécessaires. Les élus et le responsable des questions familiales (RQF) en particulier peuvent encore assurer un rôle de communication et de promotion de la PFM au sein du conseil municipal. Ces échanges au sujet des PFM, surtout entre les services municipaux et le conseil municipal, donnent à ces politiques une meilleure visibilité et évitent des phénomènes de défiance ou de rejet de la part du conseil, trop souvent liés à une communication insuffisante. Ces échanges peuvent également permettre le décloisonnement de réseaux existant à l’échelle municipale et favoriser le développement de nouvelles actions (qui n’étaient pas nécessairement prévues dans les plans d’action).

Nos études des cas révèlent donc que la qualité du processus de concertation sur les PFM et, en conséquence, l’effectivité de son caractère démocratique, dépendent dans une égale mesure des relations et des structures aussi bien internes (relation entre services, implication des élus) qu’externes (existence d’un comité famille, liens avec les partenaires, consultation de la population) à l’organisation municipale. Le tableau 2 synthétise les caractéristiques des structures de concertation et de communication existant (ou non) pour chacune de nos études de cas, telles que décrites dans les paragraphes précédents.

Tableau 2

Les structures de concertation au sein des PFM

Les structures de concertation au sein des PFM

* Signifie que des citoyens « non affiliés » ont été intégrés.

-> Voir la liste des tableaux

Qu’il s’agisse des relations entre services, de la structure du comité famille, de l’implication des élus comme de la mobilisation des organismes communautaires, tous ces facteurs jouent un rôle dans la constitution d’espaces inédits de gouvernance ou au contraire dans l’incapacité des PFM à générer de tels espaces. Comme l’ont montré de précédents travaux (Rochman et Tremblay, 2010b), ces éléments dépendent du contexte local propre à chaque municipalité ou MRC ainsi que des choix stratégiques de ces dernières en matière de développement. De ces choix (sur lesquels nous ne reviendrons pas dans la présente contribution) découle également la nature des relations avec les partenaires communautaires dans le cadre de la mise en oeuvre des plans d’action des PFM, et ce, au sein ou en parallèle des comités famille. Lorsque le développement de ces relations et l’éventuel partage des tâches dans le cadre de la mise en oeuvre des PFM a pour but d’encourager la participation sociale et la prise en charge du milieu, il favorise la consolidation de la concertation et le partenariat entre les acteurs municipaux et ceux du milieu. Dans ce cas, ces relations peuvent même déboucher sur une extension des retombées des formes inédites de gouvernance issues de la PFM à une plus large partie, voire à l’ensemble de l’institution municipale. Nous verrons cependant que ce cas de figure est loin d’être systématique.

PFM et structures de gouvernance : une synergie ?

Nos recherches de terrain nous ont permis d’identifier trois cas de figure :

  • la PFM constituant une démarche exclusivement interne dans le but de faciliter ou de permettre une modernisation de la structure administrative ;

  • la PFM constituant une politique « instruite » par le milieu (cas de L, V, SAM, BC), s’appuyant effectivement sur des structures et des pratiques de concertation au sein de la municipalité comme avec les organismes et (parfois) les citoyens ;

  • la PFM relayant une démarche participative (SC, Lc, SeJ, C, R, L), voire partenariale, même si cette réalité est loin d’être homogène et de valeur égale en termes de partage effectif du pouvoir.

Nous verrons dans ce qui suit dans quelle mesure, en fonction de ces différentes stratégies, la mise en oeuvre des PFM a effectivement conduit à l’émergence d’espaces inédits de gouvernance locale et quelle portée ont eu ces espaces au sein des municipalités.

PFM sans concertation : une modernisation de la structure administrative ?

Dans ce cas de figure (observé à SJ, NDP et SL), la PFM est conçue comme une politique « interne » à la municipalité. En conséquence, le comité famille est inexistant ou extrêmement restreint en nombre et essentiellement composé d’élus et de représentants des services municipaux. Il ne constitue donc pas un espace public tel que nous l’avons défini. En outre, la conception comme la coordination de la PFM sont assumées par la structure administrative et le service mandaté plus spécifiquement.

L’étape de la consultation des citoyens a été respectée (sauf dans le cas de NDP), mais s’est révélée relativement limitée. Si les citoyens pouvaient exprimer leurs requêtes et leurs opinions de façon ponctuelle[12], c’est davantage aux organismes que les consultations étaient adressées (SJ).

Dépourvues (ou presque) d’espace complémentaire de concertation externe, ces municipalités ne sont pas non plus parvenues à créer un espace de communication interne (en dépit d’efforts menés dans ce sens). L’arrondissement de SL a tenté d’ouvrir un espace de communication avec ses citoyens, mais celui-ci a connu un faible succès. L’arrondissement a complété ce processus par la création d’un espace de concertation formel interne[13]. Dans les faits, en dépit de ces dispositifs et d’une politique réellement orientée en faveur du développement social, il est difficile de considérer que la PFM ait réellement permis l’ouverture d’un nouvel espace de gouvernance.

Cet état de fait a également des retombées sur les relations que la municipalité entretient avec ses partenaires communautaires ou paragouvernementaux. Dans les cas de SJ et de NDP, la municipalité constitue l’unique responsable de la mise en oeuvre du plan d’action. Il semble de plus que les relations avec les partenaires se fassent totalement en dehors du cadre proposé par la PFM (notamment dans les tables de concertation[14]). Dans le cas de SL, l’arrondissement a estimé que la garantie de la mise en oeuvre de la PFM relevait de son devoir d’administration publique envers ses citoyens et n’a donc pas eu recours au milieu. Cependant, dans l’optique intégrée du service au citoyen propre à SL (enquête sur le terrain, 2009), l’arrondissement soutient ses organismes. Ce soutien s’inscrit dans le double cadre d’une politique de soutien et de reconnaissance aux organismes (lancée en 1990 et en cours d’actualisation), et d’un programme des initiatives familiales et/ou interculturelles (lancé en 2000) et est destiné en particulier aux organismes dont le mandat intègre des services en faveur des familles. La PFM a donc, dans une certaine mesure, inspiré les organismes communautaires ayant bénéficié de cette subvention.

Dans les cas de figure précédemment décrits, la PFM a pu :

  • n’être appropriée que par un service (service des loisirs), pour lequel elle constitue un remarquable levier d’action ;

  • jouer le rôle d’un outil de gestion administratif capable de constituer un thème fédérateur pour l’ensemble des services, favorisant leur redynamisation (individuelle), comme dans le cas de SJ. ;

  • ou assumer sa vocation politique transversale en articulant les programmes et les actions en faveur des familles (cas de SL).

Elle favorise donc une certaine modernisation du fonctionnement administratif municipal en améliorant sa réactivité et sa cohérence. Toutefois, l’exclusion des acteurs du milieu du processus de mise en oeuvre (absence d’espace public de concertation et d’ouverture au public) et, à plus forte raison, de l’élaboration de la PFM va à l’encontre du principe de concertation et ne constitue en rien une démocratisation. De plus, si la PFM a dans une certaine mesure permis d’améliorer l’efficacité des services municipaux et, dans certains cas, de favoriser leur cohésion, elle n’a pas suscité de redistribution des pouvoirs ou même de changement des méthodes de travail au sein de la municipalité. Dans ce cas, la mise en oeuvre de la PFM n’a donc pas conduit à l’émergence de formes inédites de gouvernance locale.

PFM, une base pour la concertation

Ce cas de figure est le plus fréquent parmi les municipalités étudiées (cas de L, V, SAM, BC et M) et met en évidence le rôle primordial du comité famille. La stratégie consiste à constituer un comité famille le plus représentatif possible afin de pouvoir s’appuyer sur lui aux différentes étapes de la construction de la PFM et de son plan d’action. Le comité famille est dans ce cas composé d’au moins une douzaine de personnes représentant différents milieux et organisations[15] et constitue un véritable espace public. D’une génération de PFM à la suivante, la tendance est à l’amélioration de la représentativité du comité famille. De l’avis des municipalités de référence, les nouvelles générations de PFM devraient permettre de tenir compte de catégories de clientèle et de thématiques non encore concernées par les PFM ou non intégrées à celles-ci.

Dans certains cas, pour gagner en efficience sans perdre en représentativité, le comité famille a été scindé en deux : soit en un grand conseil de la famille[16] et un comité de coordination (comme à M et à G) qui assume une grande partie du travail ; soit en une instance consultative et l’autre décisionnaire et exécutive, responsable du pilotage des actions (comme à vL). De plus, le comité sert de référent, de filtre, et constitue le principal interlocuteur de la municipalité dans le processus de concertation.

Dans ce cas de figure, les organismes et les partenaires sont consultés, soutenus (politique de reconnaissance des organismes) et peuvent être mobilisés dans le cadre d’ententes spécifiques (commission scolaire à V). Cependant, ceux-ci ne sont pas directement interpelés dans le cadre de la PFM et de son plan d’action, ce qui est lié au fait que les municipalités font le choix d’assumer elles-mêmes leur mandat envers les familles, d’une part, et parce que la charge de travail de ces organismes (surtout dans les grandes villes) ne leur permet pas de s’écarter de leur propre mandat, d’autre part. Les organismes sont en accord avec les valeurs de la PFM, mais n’entendent pas modifier leurs actions (déjà en faveur des familles) pour les faire entrer dans ce cadre ou les mettre davantage en cohérence avec les actions municipales. Ce type de relations entre les municipalités et les organismes famille correspond donc à ce que Jennifer Coston[17] (1998) qualifie de coopération.

Dans les cas relevant de cette catégorie, l’application de la PFM a bien favorisé un processus de démocratisation au sein de son processus de mise en oeuvre. Les municipalités s’appuient fortement sur l’espace public qu’est le comité famille pour la conception ou la validation de leurs actions, garantissant un processus effectif de concertation. Le processus de constitution du comité famille présente bien les caractéristiques d’un espace public et répond aux conditions sous lesquelles la « démocratisation » se produit. En effet, au sein de ces comités, les acteurs sont intéressés et concernés par les questions traitées (les questions famille) ; proviennent des différentes sphères concernées (administration municipale, organisations et institutions…) ; contribuent tous au débat par leurs connaissances et travaillent en concertation. Cela correspond également aux propositions un à trois de Stocker, telles que nous les avons résumées.

Ces comités sont reconnus comme étant légitimes par la municipalité, par leurs pairs au sein du comité et par les citoyens (dans la mesure où dans aucun des cas observés ceux-ci ne se sont plaints d’un défaut de légitimité des membres du comité famille), mais le caractère représentatif et ouvert des comités famille (dans le processus de sélection des acteurs) peut toutefois être questionné. Nous avons effectivement vu que les citoyens étaient peu représentés au sein de ces comités. Par ailleurs, pour des raisons évidentes de fluidité du processus, « toutes » les organisations ne pouvaient pas être intégrées aux comités. Cependant, ceux-ci restaient ouverts dans la mesure où, aux dires de nos interlocuteurs, si un citoyen ou une organisation avait manifesté l’intention de se joindre au comité famille, en argumentant l’utilité de sa participation (et que celle-ci ait été reconnue par les autres membres du comité), il n’aurait pas été refusé.

Dans l’ensemble des cas observés, les échanges obéissaient à des règles du jeu claires et acceptées des participants et se sont déroulés dans une ambiance favorable à la discussion avec une ouverture au débat et un droit à la parole pour tous. Par ailleurs, les échanges au sein du comité avaient pour but de définir les priorités qui devaient être adoptées dans le cadre de la PFM. Après un grand nombre de discussions et de débats, « parfois animés » selon une répondante, la procédure a dans tous les cas permis d’aboutir à un accord, dans la mesure où toutes les municipalités se sont dotées de plan d’action pour leur PFM. Enfin, le processus a permis un apprentissage pour chacun des participants. Comme le souligne Julie Fortier (2009), les acteurs du milieu ont pu accroître leur connaissance d’une politique municipale, de son contenu et de son processus d’élaboration et les acteurs municipaux (administrateurs et élus) ont déclaré en avoir appris sur la réalité des membres du comité (communautaires et institutionnels), sur leurs attentes et leurs préoccupations.

Dans les cas en question, des espaces de communication, voire de concertation et de coordination, ont également été ouverts au sein de l’administration (L, V et M) ou avec les acteurs du milieu, particulièrement les acteurs communautaires.

La PFM a donc bien permis l’émergence d’un espace de gouvernance inédit qui lui est propre, dans la mesure où le comité famille n’est pas basé sur un fonctionnement hiérarchique (proposition 5 de Stoker). Par ailleurs, si la validation finale de la politique familiale et de son plan d’action reste la responsabilité des élus, les participants ont un pouvoir décisionnel fort dans le cadre de son élaboration, ce qui répond à la quatrième proposition de Stoker et à la définition de la gouvernance à laquelle renvoient Savard et Chiasson (2001).

Toutefois la portée de cet espace de gouvernance reste très limitée :

  • au cadre de la PFM, dans la mesure où il n’y a qu’au sein de cette politique que le comité famille possède une influence ;

  • dans la mesure où la PFM ne régit qu’une faible partie des échanges et des partenariats existant entre la municipalité et le milieu ;

  • à une faible portion de l’organisation municipale : dans le présent cas de figure, seul un nombre restreint de services sont concernés et cela ne les touche qu’en partie ;

  • au sein même de la PFM, à la phase d’élaboration de son plan d’action (il n’influe pas sur sa mise en oeuvre). Les actions des PFM relèvent donc quasi essentiellement de la compétence de la municipalité et de ses différents services (à 97 pour cent dans le cas de L).

La démarche partenariale en renfort aux PFM ?

Le partage du pouvoir et le rôle des acteurs du milieu, au sein du comité famille comme dans le cadre de la politique familiale en général, se sont cependant révélés plus important dans certaines des municipalités de référence. Il est d’ailleurs intéressant de constater que ce cas de figure est relativement fréquent parmi les municipalités étudiées, puisqu’il concerne les cas de SC, SeJ, Lc, C, R et Lg. Il désigne de manière générale les situations dans lesquelles la municipalité intègre les institutions ou les organismes partenaires à la conception, mais également à la mise en oeuvre de son plan d’action. « L’intégration » se traduit par une délégation partielle ou totale de la responsabilité de mettre en oeuvre des actions de la PFM à des organismes ne faisant pas partie de l’administration municipale. Dans ce cas, le type de relations liant les municipalités aux acteurs communautaires ne se limite plus au processus de concertation mais constitue un réel partenariat.

Il existe certes une différence entre concertation et partenariat. Ces deux expressions se distinguent par l’action au coeur de leur processus : dans la concertation, on « discute ensemble » et dans le partenariat, on « agit ensemble » (Vachon, 1993 : 20). Diane-Gabrielle Tremblay et Jean-Marc Fontan (1994 : 324) précisent quant à eux que la principale différence « entre la notion de partenariat et celle de concertation vient du fait que dans le partenariat il y a un engagement contractuel entre acteurs sociaux acceptant d’entreprendre un projet conjoint ». Pour Bernard Vachon (1993 : 20), les notions sont interreliées et il affirme que, sans concertation, il n’y a pas de partenariat possible et que la concertation ne prend tout son sens que lorsqu’elle se prolonge dans le partenariat. La concertation devient alors une phase du partenariat.

En résumé, dans la concertation, les membres du groupe formé par l’autorité publique élaborent ensemble le projet par le biais de discussions. Les acteurs invités disposent d’un pouvoir d’échange et d’influence partagé sur les décisions, sans pour autant posséder un pouvoir sur la décision finale. Dans le partenariat, l’engagement des partenaires et de leur organisation se veut plus formel, souvent contractuel, et va au-delà de la discussion. Dans le partenariat, les acteurs passent à l’action concrète.

Ce dernier cas de figure ne correspond cependant pas à une réalité homogène. Il est nécessaire de se montrer prudent face à la capacité des partenariats d’assurer une réelle transformation de la gouverne au profit de la société civile (Savard et Chiasson, 2001 : 6). L’acteur public y voit en effet plus fréquemment des mécanismes permettant d’intégrer l’action des organismes communautaires dans la programmation qu’une invitation lancée aux organismes communautaires à participer à la gouvernance des services (Vaillancourt et Lévesque, 1996). De manière quelque peu simpliste (sachant que les réalités, prises individuellement, sont plus complexes), il serait possible d’identifier trois principaux motifs poussant les municipalités observées à avoir recours au partenariat avec des acteurs sociaux.

Il s’agirait tout d’abord d’une nécessité budgétaire générant des relations de complémentarité (Coston, 1998) entre les organismes et la municipalité. En effet, certains arrondissements et municipalités ne disposent d’aucun budget pour la mise en oeuvre du plan d’action de la PFM (cas de Lc et Lg). Cependant, la nature du comité « famille » diffère d’un cas à l’autre et ces divergences ne sont pas liées au caractère partenarial des relations avec les organismes communautaires.

Dans le cas de Lc, le comité est dédié à la PFM et constitue un réel espace public qui satisfait les conditions évoquées à la section précédente (voir également tableau 2) et qui ont permis l’émergence d’un espace de gouvernance particulier. Cependant, l’existence et la continuité de cet espace (en dépit des difficultés budgétaires et des contraintes imposées par la ville centre) sont essentiellement liées au contexte local favorable, caractérisé par une tradition de collaboration et de solidarité entre les différents organismes du milieu et la municipalité. Dans le cas de la municipalité de Lg, qui ne bénéficiait pas d’un tel contexte, la situation est plus problématique. Il n’existe pas de comité famille en tant que tel, un seul comité coordonne à la fois les politiques familiale et culturelle et le plan de développement social et communautaire. Ce comité, respectant les critères d’ouverture et de représentativité, aurait pu constituer un espace public de concertation. Or, les deux phases de fusion (en particulier la seconde) se sont assez mal passées sur les plans organisationnel et politique et l’existence même (et en conséquence l’effectivité et le rôle) de ce comité était remise en question au moment de nos recherches de terrain (janvier 2010).

Dans d’autres cas, comme à R et à C, le choix de prolonger la concertation au sein de leur comité famille par des partenariats permettrait de maximiser le nombre (ou l’efficience) des actions menées en faveur de la famille. Si la population a été consultée[18], celle-ci n’a pas été invitée à jouer un rôle effectif dans la mise en oeuvre des actions. Cette sollicitation était en revanche explicite envers les organismes communautaires, avec lesquels les municipalités de C et R entretiennent des relations assez étroites. Cette relative proximité et l’implication des organismes communautaires dans le cadre de la mise en oeuvre des PFM sont liées au fait que, dans ces deux municipalités, le service des loisirs a également le mandat du développement communautaire. Le réseau de partenaires existants est alors intégré et mobilisé dans le cadre de la PFM et de son plan d’action dans le but d’améliorer la portée et le nombre des actions familles.

Les cas de C et de R relèvent donc davantage de la situation décrite par Yves Vaillancourt et Benoît Lévesque (1996). En effet, ni la mise en place de la PFM ni l’existence de partenariats n’ont garanti la création d’un espace de gouvernance spécifique. À C, l’initiative de la PFM était issue du comité de travail de développement de C, soit « un organisme parallèle financé par la Ville dans le but de consulter les commerçants » et a souffert de la dissolution de cet organisme, limitant radicalement sa portée. À R, le comité famille découlait d’une réflexion du « forum aînés » et a été dissous une fois la PFM lancée. Aucun espace public de concertation n’a donc pu perdurer ou conserver une influence suffisante pour modifier, même dans le cadre de la PFM, le partage du pouvoir entre la municipalité et les acteurs du milieu. Ainsi, on constate que l’existence de partenariats entre la municipalité et les organismes communautaires dans le cadre de la PFM ne garantit pas l’effectivité du processus de démocratisation de cette politique pas plus qu’il ne favorise la création ou la pérennité d’espace de gouvernance (tel que défini plus haut).

Pour que ces conditions soient réunies, un véritable engagement de la municipalité dans ce sens est nécessaire. Les cas de SC et de SeJ s’inscrivent dans cette logique. En effet, dans ces deux cas, la participation des organismes communautaires et paragouvernementaux correspondrait à une volonté de développer un réel partage des responsabilités basé sur une mobilisation autour des questions « famille » et du développement social (ce qui correspond à notre troisième cas de figure). L’orientation prise par ces deux municipalités découle de leurs choix en matière de PFM, qu’elles conçoivent comme un outil stratégique soutenant leur démarche globale[19]. Les comités famille de SeJ et de SC présentent non seulement toutes les caractéristiques d’un espace public de concertation poursuivant un objectif de démocratisation de la PFM (tel qu’analysé précédemment), mais possèdent de plus un caractère évolutif et adaptatif en intégrant ou non, selon les besoins de la démarche, de nouvelles composantes et en développant un processus de capitalisation de l’expérience permettant une réponse plus fine et adaptée aux besoins (de la politique, de ses destinataires, de la municipalité).

Mené de manière approfondie, le processus de consultation des citoyens s’est traduit par un taux de participation élevé, attestant à la fois de la qualité de la démarche et de l’intérêt des citoyens. Les phases de consultation ont également constitué de véritables espaces publics encore complétés par des structures internes à la fois formelles et informelles de communication et de coordination.

À SC et à SeJ, la structure de gouvernance ainsi créée dans le cadre de la PFM influence également l’ensemble (cas de SC) ou une très grande partie (SeJ) du fonctionnement politique et administratif de la municipalité.

Le caractère partenarial de cette gouvernance lui permet même d’étendre son influence à la sphère communautaire, voire aux autres échelons administratifs. Ne disposant pas à proprement parler de « services municipaux », SC constitue un cas particulier où le recours aux organismes communautaires pour la mise en oeuvre d’actions famille est une nécessité. Au-delà des relations étroites avec ses organisations sans but lucratif (OBNL), SC entretient également des relations avec les municipalités voisines. Ainsi, depuis décembre 2005, SC a développé des liens avec les sept municipalités de la MRC, par le biais des agents de développement local.

Dans le cas de SeJ, les relations avec les organismes sont « plus classiques », ce qui n’empêche pas la réalisation de partenariats innovants. Le comité famille a en effet permis de tisser des liens de complémentarité et de coopération entre ses organismes membres et de « contaminer » d’autres organismes communautaires. Cela a particulièrement été observé dans le domaine de l’aide communautaire et entre deux organismes : La Maison de l’entraide et L’Envolée notamment. Par exemple, pour le soutien alimentaire, l’un s’est spécialisé dans les popotes roulantes, l’autre dans la banque d’aliments (enquête de terrain, SeJ 2009). Disposant d’espaces de concertation structurés et ouverts à tous les niveaux de la PFM (collecte de données, comité famille et consultation citoyenne), SeJ et SC constituent des exemples où la PFM a non seulement permis la construction d’espaces de gouvernance inédits, mais aussi, d’une part, de conférer, au-delà du processus de concertation aux acteurs participants, une réelle capacité d’action au sein de la politique publique et, d’autre part, de conférer à ces espaces une influence dépassant le cadre de la PFM. En effet, dans les cas de SC et de SeJ, c’est l’ensemble de la municipalité qui, en démocratisant l’élaboration de leur politique familiale et en lui donnant un caractère partenarial (rendant effectif le partage des pouvoirs), s’est dotée non seulement d’un espace, mais d’un nouveau mode de gouvernance.

Conclusion

La diffusion des politiques familiales municipales et leur adoption par les collectivités locales se situent dans un contexte de diversification (officielle et/ou officieuse) des mandats de ces dernières, associée à une stagnation, voire une réduction des budgets disponibles. En conséquence, ce processus de décentralisation/déconcentration ne s’est pas traduit par un renforcement de la marge de manoeuvre des échelons locaux du pouvoir, au contraire. Pourtant, l’appropriation et l’implantation par les municipalités et les MRC de politiques transversales conçues pour être mises en oeuvre à leur échelle (et associées à des stratégies locales de développement) leur ont permis de se positionner par rapport à leurs compétences et à leurs « tâches ». L’adoption de ce type de politique, des PFM en particulier, leur a en effet permis de maintenir et de valoriser leur offre de services (notamment dans les domaines des loisirs, de la culture et des services aux familles) et de continuer à répondre de manière adaptée aux besoins de leurs citoyens. Dans ce contexte, les PFM ont joué un rôle de catalyseur (de financement) et de facilitateur (au niveau politique) pour les municipalités et les MRC.

Dans les municipalités observées, les tendances à la fragmentation et les approches sectorielles ou ponctuelles constituaient les principaux freins à la portée des politiques et des projets et à leur adéquation aux besoins (des familles en particulier). Le processus de construction des PFM a fréquemment induit une sensible amélioration de la communication réciproque entre les services et le personnel administratif et les élus. S’ils sont encore souvent embryonnaires, ces dispositifs favorisent l’émergence de modes de fonctionnement inédits, allant dans le sens d’un décloisonnement des actions et d’une amélioration de la visibilité et de la légitimité de celles-ci face aux représentants des citoyens (les élus) dont la mobilisation et le rôle (en tant que porteurs de leurs politiques) sont apparus comme d’importants déterminants du succès des PFM.

Toutefois, ni la modernisation du fonctionnement de l’administration municipale, ni même l’implication des élus ne constituent, comme nous l’avons montré, des conditions suffisantes pour démocratiser les PFM et permettre à celles-ci de générer des espaces inédits de gouvernance.

Si l’exclusion des organismes communautaires et des citoyens du processus d’élaboration des PFM représente (comme le considèrent également les détracteurs de la gouvernance) un gain de temps, cela est peu favorable à la créativité qui peut naître du conflit et de sa résolution – ou à défaut, de son contournement (Leloup, Moyart et Pecqueur, 2005). Cette absence de concertation multi-acteurs peut donc constituer un frein à la mise en oeuvre de la PFM et de ses projets. Il est à ce titre intéressant de remarquer que, dans ce genre de situation, la concertation et les échanges avec les partenaires existent, mais en dehors de la PFM, et ils se déroulent dans le cadre d’espaces publics ouverts tels que la table « approche territoriale intégrée », mise en place par le ministère et l’Agence de Santé (cas SJ) ou les tables de concertation (cas SL).

Le comité famille, sa constitution et son fonctionnement conditionnent directement l’existence et l’effectivité d’un processus de démocratisation de la PFM. Ce dernier joue en effet un rôle fondamental dans près de trois quarts des cas. Notre analyse a de plus montré que, lorsque le comité famille présentait toutes les caractéristiques d’un espace public de concertation et le respectait dans son fonctionnement, il constituait dans de nombreux cas un espace inédit de gouvernance locale.

La création de tels espaces au sein des PFM, intégrant les organismes communautaires et paragouvernementaux, est en retour un facteur d’amélioration de la portée et de la pérennité des PFM. L’analyse de nos études de cas révèle que la diversité et la représentativité de la composition du comité famille représentent des facteurs particulièrement positifs. Lorsqu’il est composé d’individus extérieurs à l’administration municipale et représentatifs, le comité famille peut en effet assurer le lien entre le milieu municipal et les citoyens et constituer ainsi un vecteur des attentes et des besoins des familles. Ce faisant, il améliore la qualité de vie des familles en permettant la mise en oeuvre d’actions adaptées. En limitant les risques d’inadéquation des actions « famille » en regard des besoins de la population, il contribue également à améliorer les relations entre celle-ci et la municipalité. Enfin, une fois les actions mises en oeuvre, le comité peut se faire le relais (communication, information et mise en relation) de ces services auprès de leurs destinataires.

La pérennité de ce comité après la phase d’implantation des PFM et son éventuelle institutionnalisation (en commission permanente) constituent également des conditions de l’émergence d’espaces de gouvernance locale. En effet dans les cas où le comité est dissous une fois la PFM implantée, aucun espace de gouvernance n’a pu être créé.

Nos entretiens et l’analyse des plans d’action ont par ailleurs montré que la pérennité des comités famille donnait une portée supplémentaire à la PFM. En parallèle à son rôle de médiateur politique (entre les organismes, les citoyens et la municipalité), à son rôle relationnel (entre les administrateurs et les élus) et organisationnel (entre les différents services), l’espace de gouvernance ainsi mis en place peut favoriser des rapprochements entre la municipalité et les différentes organisations participantes. Ce type de rapprochement peut alors être à l’origine de synergies bénéficiant tant aux organismes partenaires qu’à leur clientèle. Par exemple, le rapprochement entre le Centre de santé et de services sociaux (CSSS) et la municipalité (cas de M et de C) permet d’améliorer l’offre de services de santé sur le territoire municipal. La diffusion de l’information relative aux services fournis par le CSSS par l’intermédiaire de la municipalité permet une plus grande valorisation des services offerts et la consolidation du rôle de coordination assuré par la municipalité en termes de service. Toutefois, le rôle de chaque partenaire doit être bien défini car il peut être sujet à « empiètement » de la part de l’une ou de l’autre des parties, en particulier lorsqu’aucun budget n’a été alloué aux PFM. En effet, une délégation totale de la réalisation des actions de la PFM traduit un désengagement de fait de la municipalité. Or, ce désengagement implique une perte de contrôle sur un volet important du service aux citoyens que constituent les services aux familles, ce qui est révélateur d’une faiblesse de l’administration municipale (sur les plans organisationnel et financier).

Plusieurs limites viennent cependant nuancer ce portrait plutôt positif des PFM ainsi que leur capacité à générer des espaces de gouvernance. Tout d’abord, l’analyse de nos études de cas a révélé que, dans l’état actuel des choses, les échanges avec le comité famille remplaçaient souvent le processus de consultation de la population. Or, l’ouverture d’espaces complémentaire de participation, notamment dans le cadre des « consultations citoyennes », constitue une garantie, même une condition du processus de démocratisation.

Il est clair tout d’abord que les municipalités n’ont pas encore une très grande expérience de l’exercice de la consultation citoyenne. De nombreuses questions soulevées par les municipalités restent encore sans réponse :

  • Comment mobiliser les citoyens ?

  • Comment mobiliser sans créer d’attentes et s’exposer au phénomène « liste d’épicerie » ?

  • Quel mode de consultation adopter (groupe de discussion, forum, sondage, questionnaire…) ?

Souvent aggravé par des difficultés méthodologiques (de réalisation des consultations), le problème de fond renvoie à la délimitation du niveau de « partage de pouvoir » à accorder aux citoyens comme aux autres acteurs du milieu. En effet, comme l’expriment clairement Leloup, Moyart et Pecqueur (2005) :

Il ne s’agit pas seulement de demander leur avis aux acteurs locaux mais bien plus fondamentalement de susciter leur adhésion, leur participation et leur implication dans une idée de construction collective des systèmes d’action publique. Dans ce contexte, l’action sur le développement territorial n’est plus présentée comme la seule responsabilité du pouvoir public (local, régional ou étatique) mais comme la résultante d’un processus de coopération et de coordination entre de nombreux acteurs et opérateurs, dans lequel la collectivité locale (qui doit maintenant composer avec divers acteurs et institutions publics et privés) a un quadruple rôle d’orientation, d’animation, de pilotage et de régulation. (2005 : 12)

Ce dilemme permet sans doute de comprendre pourquoi seules deux (SC et SeJ), voire trois (avec le cas de M, où les élus sont en relation directe avec les partenaires du milieu dans le cadre de groupes de travail) de nos municipalités aient assumé le choix d’associer les acteurs du milieu à la mise en oeuvre des PFM. Cependant, il semble que soit vécu un relatif essoufflement des comités famille. Cela s’explique notamment par le fait qu’une fois la PFM construite et le plan d’action validé, il est plus difficile de maintenir la motivation du comité, ce qui a également été constaté dans d’autres études (Fortier, 2009). N’étant pas directement associés à l’action, les membres sont alors tentés de se détacher du processus. Un élément de solution pourrait être une participation effective plus importante du comité au processus de mise en oeuvre ou de coordination des actions, aux côtés des services municipaux concernés.

Il ne s’agit toutefois pas de nier l’émergence, dans la majorité de nos municipalités, de nouvelles formes et de nouveaux espaces de gouvernance. À maints égards, cette gouvernance est participative dans le sens où elle inaugure des lieux où une réelle participation de la société civile est rendue possible (Gagnon et Klein, 1992 ; Tremblay et al., 2009).

Quelles que soient les avenues prises par les municipalités dans l’avenir, il reste que le développement des PFM traduit une certaine forme de démocratisation de la politique familiale, la rapprochant des citoyens. Les moyens nécessaires à une participation plus active des citoyens et des organismes restent toutefois à développer dans certaines municipalités.

Parties annexes