The History, Law and Practice of Cabinet Immunity in Canada

Abstract

Canada has the dubious honour of being the sole Westminster jurisdiction to have enacted a near-absolute immunity for Cabinet confidences. Through the adoption of sections 39 of the Canada Evidence Act and 69 of the Access to Information Act in 1982, the federal Parliament has deprived the courts of the power to inspect Cabinet confidences and order their disclosure when the public interest demands it. Why has Parliament enacted these draconian statutory provisions? How have these provisions been interpreted and applied since they have been proclaimed into force? This article seeks to answer these questions based on a detailed examination of the relevant historical records, parliamentary debates, case law and government reports. The first section seeks to demonstrate that the political decision to provide a near-absolute immunity for Cabinet confidences was made at the highest level of the State, by Prime Minister Pierre Elliott Trudeau, based on the debatable justification that the courts could not be trusted to properly adjudicate Cabinet immunity claims. The second section seeks to establish that the government has taken advantage of the inherent vagueness of sections 39 and 69 to give an overbroad interpretation to the term “Cabinet confidences.” In addition, by modifying the Cabinet Paper System, the government has significantly narrowed the scope of an important exception to Cabinet immunity, that is, the “discussion paper exception,” which was initially intended to provide some level of transparency to the Cabinet decision-making process. These problems are compounded by the fact that only a weak form of judicial review is available against Cabinet immunity claims which, in practice, makes it tremendously difficult to challenge such claims.

Keywords:

• Cabinet immunity,
• Cabinet secrecy,
• Cabinet confidence,
• Cabinet document,
• Babcock v Canada (Attorney General),
• section 39 of the Canada Evidence Act,
• section 69 of the Access to Information Act

Résumé

Le Canada a l’honneur douteux d’être le seul État de tradition Westminster à avoir promulgué une immunité quasi absolue pour les renseignements confidentiels du Cabinet. En 1982, par l’adoption des articles 39 de la Loi sur la preuve et 69 de la Loi sur l’accès à l’information, le Parlement fédéral a privé les tribunaux du pouvoir d’inspecter les renseignements confidentiels du Cabinet et d’ordonner leur divulgation lorsque l’intérêt public le requiert. Pourquoi le Parlement a-t-il adopté ces dispositions législatives draconiennes? Comment ces dispositions ont-elles été interprétées et appliquées depuis leur entrée en vigueur? Cet article a pour objet de répondre à ces questions sur la base d’une analyse minutieuse des documents historiques, des débats parlementaires, des décisions judiciaires et des rapports gouvernementaux pertinents. La première partie vise à démontrer que la décision politique d’octroyer une immunité quasi absolue aux renseignements confidentiels du Cabinet fut prise au plus haut échelon de l’État, par le premier ministre Pierre Elliott Trudeau, pour la raison contestable qu’on ne peut faire confiance aux tribunaux pour juger adéquatement les revendications d’immunité du Cabinet. La seconde section vise à établir que le gouvernement a tiré parti de l’imprécision inhérente des articles 39 et 69 pour donner une interprétation excessivement large à l’expression « renseignements confidentiels du Cabinet ». De plus, en modifiant le système des dossiers du Cabinet, le gouvernement a considérablement réduit la portée d’une exception importante à l’immunité du Cabinet, c’est-à-dire « l’exception relative aux documents de travail », initialement adoptée afin de conférer une certaine transparence au processus décisionnel du Cabinet. Ces problèmes sont amplifiés par le fait que les recours en révision judiciaire contre les revendications d’immunité du Cabinet ont une portée fort restreinte, ce qui rend toute contestation extrêmement difficile d’un point de vue pratique.

Mots-clés :

• Immunité du Cabinet,
• secret ministériel,
• renseignement confidentiel du Cabinet,
• document du Cabinet,
• Babcock c Canada (Procureur général),
• article 39 de la Loi sur la preuve,
• article 69 de la Loi sur l’accès à l’information