Participative Decision-Making in a Consultative Committee Context Le processus de la participation aux décisions dans les conseils consultatifs

Abstract

This paper attempts to look at consultative participation, in a British setting, of bodies on which trade union « representatives  » sit at the national level, together with committee members from other industrial interest-groups, government departments and independents.

Résumé

L'auteur étudie dans cet article le processus de la participation aux décisions dans les conseils consultatifs institués dans l'industrie en Grande-Bretagne, mais, au cours de son exposé, il se réfère souvent à l'expérience des conseils ouvriers en Yougoslavie et à ce qui existe aussi aux États-Unis.

Il s'agit ici des conseils consultatifs industriels anglais, mieux connus sous le nom de conseils Whitley, dont font paritairement partie des représentants des employeurs, des syndicats, des ministères intéressés et du public sous la direction d'un président indépendant. Ces conseils comptent de vingt à vingt-trois membres et l'étude a porté sur une vingtaine d'entre eux.

La première exigence à laquelle les conseils doivent répondre pour fonctionner normalement, c'est l'intégration de leurs membres, même s'ils viennent de milieux différents et d'organismes qui sont naturellement en conflit. Comment des éléments aussi divers peuvent-ils s'engrener? Aucun système politique ne peut être parfaitement intégré, mais aucun système politique ne peut survivre sans un degré minimum d'intégration de ses différentes parties. Il faut découvrir la formule qui permette au comité de restreindre au minimum les conflits et de résoudre ceux qui se soulèvent.

D'autre part, on ne peut séparer la question de l'intégration de l'importance numérique du conseil. De l'analyse qui a été faite, il ressort qu'un conseil est d'autant plus efficace que le nombre de ses membres est moins considérable. Un conseil fonctionne mieux s'il compte cinq membres que s'il en compte douze. Il ne s'ensuit pas nécessairement qu'un conseil soit désavantagé à cause de ses dimensions, parce qu'il est toujours possible de le subdiviser en sous-comités.

Il paraît évident que des groupes nombreux ne peuvent pas prendre des décisions aussi rapidement qu'une poignée d'individus. Au fond, les dimensions d'un comité doivent répondre à une double exigence: être suffisamment représentatifs des intérêts en jeu et être en mesure de donner accès aux divers canaux de communication. Une réduction draconienne de l'importance numérique d'un conseil peut le couper de ses sources d'information au point de lui enlever tout caractère vraiment représentatif.

Il découle, toutefois, des études qui ont été faites que les conseils consultatifs comptent trop de membres pour s'occuper des questions de détail et qu'il est nécessaire d'instituer des sous-groupes.

Les sous-groupes profitent des avantages de la division du travail; ils permettent à un nombre plus restreint de membres de consacrer leur activité à un travail précis et spécifique et d'y donner davantage de temps. Ceci ne veut pas dire que le conseil lui-même est inutile. Il peut remplir plusieurs fonctions dont la principale est assurément de tracer le programme de travail. Les autres consistent à cerner les problèmes, à suivre le cheminement du travail et, finalement, à étudier les rapports soumis par les sous-groupes, à les approuver et à décider s'ils doivent être communiqués au public.

La deuxième partie de l'article traite du processus de décision lui-même. Le système de relations qui s'établit à l'intérieur des conseils consiste en quelque sorte en une mixture de coopération, de concurrence et de conflit, d'où la nécessité d'une bonne coordination afin d'identifier les questions d'intérêt commun et d'éviter autant que possible les zones de conflit.

On applique généralement la règle de l'unanimité, cette stratégie permettant d'éviter les conséquences néfastes de conflits internes qui pourraient aller jusqu'à mettre la survivance du conseil en jeu. De fait, les conseils fonctionnent vraiment suivant cette théorie. Ceux-ci visent aussi à promouvoir la coopération parmi les divers organismes qui sont habituellement interdépendants. L'efficacité des conseils dépend de la coopération volontaire et de la persuasion, parce qu'ils n'ont ni les moyens ni l'autorité de faire obéir les participants. De fait, les conflits manifestes sont fort rares et s'il s'en produit, on en dispose avec beaucoup de discrétion. Les organisations qui en font partie se rendent compte que si elles veulent exercer une action valable, elles de doivent d'agir ensemble.

Comme, cependant, tous les conflits ne peuvent être prévenus ni supprimés, il faut trouver des moyens de les contrôler et de les canaliser. Il y a deux façons de les régler, soit par l'intervention du président, soit par l'acceptation par tous les participants de la règle de l'unanimité. Généralement, le président fait appel aux raisons mêmes de l'existence des conseils pour atténuer les conflits, parce que les centres d'intérêt mutuel ne sont pas toujours apparents au niveau des discussions. Il importe donc de découvrir les points de vue des groupes en présence et d'apprécier l'intérêt qu'ils peuvent avoir pour un sujet avant d'en entreprendre l'étude.

Ceci soulève évidemment des problèmes de direction et de participation. Une définition du concept de leadership exige nécessairement une analyse approfondie de la structure des conseils. On peut définir le leadership comme un ensemble de rapports par lesquels une personne dirige, coordonne et supervise le travail d'autres personnes en vue de la réalisation d'une tâche commune. Le style de direction peut donc osciller entre deux pôles. À un extrême, le chef peut simplement dire aux gens quoi faire et comment faire; à l'autre, il peut partager ses responsabilités avec les participants et leur confier la planification et l'exécution de la tâche. La question capitale, c'est l'identification des situations particulières auxquelles peuvent se prêter différentes formes de leadership. On a décelé trois types de situations principales qui sont de nature à influencer la coopération à l'intérieur d'un groupe: les relations entre le directeur et les membres, la tâche à accomplir et les pouvoirs du chef.

Le degré de confiance des membres envers le chef a une grande influence sur l'acceptation de ses directives et de ses initiatives. L'observation des réunions permet de se rendre compte qu'il y a une différence marquée entre les conseils consultatifs dans lesquels les relations entre la direction et les membres sont bonnes et ceux où ces relations laissent à désirer.

Vient ensuite la question de la tâche à accomplir qui touche la façon dont celle-ci est définie et les moyens dont on dispose pour la mener à bien. Lorsqu'une action est présentée aux membres du conseil d'une manière limpide, elle permet au directeur d'exercer une influence plus efficace. Évidemment, les tâches à accomplir ne présentent pas toutes le même degré de clarté. Certaines apparaissent plus ou moins précises, plus ou moins nettement délimitées. La raison en est que les conseils consultatifs sont autonomes et qu'il est parfois difficile de choisir les questions qu'il convient d'étudier et de les bien cerner.

Enfin, les pouvoirs qui sont accordés à un chef ont un impact certain sur son influence. Si celui-ci a une autorité sur son groupe, s'il peut répartir les ressources au nom des membres, sa position est meilleure. On a observé que les présidents des conseils consultatifs ne disposent pas de pareils pouvoirs, ce qui signifie que leur prestige est assez bas. Ils jouent un peu le rôle de garde-barrières. Contrairement à la procédure syndicale où l'on peut recourir au vote, les conseils consultatifs cherchent plutôt à trouver un consensus. En un sens, il s'agit d'un processus moins démocratique et il peut parfois exister une manipulation des conseils par l'exploitation des sentiments de groupe. Officiellement, les présidents des conseils sont indépendants du fait qu'ils n'ont aucun intérêt matériel dans les problèmes qui sont étudiés. En pratique, leur situation est bien différente, parce que les présidents sont désignés à la suite de sondages et de consultations de manière à découvrir des candidats qui soient acceptables à tous les groupements qui forment le conseil. En réalité, c'est souvent l'acceptabilité plutôt que l'indépendance qui est le critère déterminant de sélection.

En règle générale, le président adapte le style de son leadership aux conditions particulières des divers conseils. Les présidents agissent avec souplesse sans s'en rapporter à des règles de procédures strictes, ce qui ne les empêche pas d'orienter la discussion, de couper court aux digressions sans pour autant exiger des propositions formelles de la part de membres pris individuellement. La soumission des propositions est une affaire d'importance vitale, car il est toujours difficile à un groupe d'accepter ce qui ne peut être que l'expression d'opinion d'un membre. L'absence de règles fixes relatives à la convocation des assemblées et à la conduite des débats a tendance à favoriser l'installation d'un pouvoir permanent au sein de l'assemblée.

En résumé, on peut dire que c'est une forme d'autorité exercée par conciliation et par consensus qui prédomine, mais il y a une certaine variation d'un conseil à l'autre. Cette formule favorise l'intégration du groupe, et ceci s'impose d'autant plus que les conseils sont consultatifs et constitués de personnes qui appartiennent à des organisations disparates et parfois opposées. Dans bien des conseils, cette forme d'autorité pluraliste semble faciliter le rôle du président. De l'analyse qui a été faite, il ressort que la désignation de présidents plus dynamiques serait une erreur, parce qu'elle ne tiendrait pas compte du système de sélection utilisé et, surtout, de la répartition des fonctions entre les parties constituantes.

Que faut-il conclure de cette analyse? D'abord que les conseils consultatifs comptent trop de membres et qu'ils sont trop maniables pour être un instrument efficace de règlement des problèmes. Des conseils moins lourds seraient mieux placés pour abattre de la bonne besogne, mais ne serait-ce pas là se méprendre sur la nature et la fonction des conseils? En outre, même si l'on a observé que les conflits étaient peu nombreux, on ne peut s'empêcher de remarquer que la crainte d'avoir à affronter des situations explosives incite les conseils à aborder avec beaucoup de prudence les sujets controversés, ce qui laisse sous-entendre que l'opinion selon laquelle ils ne seraient qu'une extension des comités de négociation est fausse. D'autre part, plus un conseil est hétérogène, moins il lui est facile d'aborder les questions controversées. Et lorsque quelques-unes d'entre elles viennent à la surface, on s'efforcera d'éviter qu'elles transpirent dans le public. L'intégration joue un rôle important. C'est pourquoi les individus et les sous-groupes n'ont pas beaucoup de possibilités d'influencer les décisions, quoique l'on puisse noter des variantes considérables entre les différents degrés d'influence. On remarque enfin que les représentants des syndicats y exercent en pratique un quasi droit de veto.