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Populaire mais imprécis, le terme gouvernance revêt au moins six sens : l’État minimal, la gouvernance d’entreprise, la nouvelle gestion publique, la « bonne gouvernance », les systèmes sociocybernétiques et les réseaux auto-organisés. J’avance que le principe de gouvernance renvoie à des « réseaux interorganisationnels auto-organisés » qui servent de complément aux marchés et aux hiérarchies, étant des structures gouvernantes qui, depuis une position d’autorité, répartissent des ressources et exercent des formes de contrôle et de coordination. Je défends cette définition car elle jette un nouvel éclairage sur les derniers changements touchant le gouvernement britannique, notamment l’atrophie de l’État, la nouvelle gestion publique et la gestion intergouvernementale. J’en conclus qu’aujourd’hui, les réseaux font partie intégrante de la prestation de services en Grande-Bretagne, qu’ils sont caractérisés par la confiance et l’adaptation réciproque, qu’ils ébranlent les réformes de la gestion fondées sur la concurrence, qu’ils tendent vers l’autonomie et qu’ils résistent aux autorités centrales, ce qui les rend difficiles à gouverner.  1

Depuis 15 ans, les termes et les formules en vogue pour décrire la réforme du secteur public ne cessent de changer. Les « Rayner’s Raiders » et les « trois e » (économie, efficience, efficacité) ont fait place à la « nouvelle gestion publique » et au « gouvernement entrepreneurial ». Le présent article porte sur l’un de ces termes : gouvernance. Largement répandu, il tend à remplacer le très courant gouvernement. Mais est-il porteur d’un sens distinct ? Que pouvons-nous en déduire par rapport aux difficultés rencontrées par le gouvernement britannique ?

Malheureusement, même l’examen le plus superficiel révèle que gouvernance est un terme polysémique. Nous devons donc poser une définition de base. Pour cela, il convient d’abord d’ouvrir un manuel. Sammy Finer définit le gouvernement comme suit :

  • « l’activité ou le processus qui consiste à gouverner », soit « la gouvernance » ;

  • « l’une des conditions d’un règne ordonné »

  • « les personnes chargées du devoir de gouverner », soit « les personnes qui gouvernent » ;

  • « la manière, la méthode ou le système par lequel on gouverne une société 2 »

Dans l’usage actuel, gouvernance n’est pas synonyme de gouvernement. L’emploi du terme gouvernance signale plutôt une évolution du sens de gouvernement : il s’agit soit d’un nouveau processus visant à gouverner, soit d’une condition modifiée du règne ordonné, soit d’une nouvelle façon de gouverner la société.

À première vue, ce n’est rien de bien compliqué. Mais d’importants problèmes de définition se posent dès que l’on tente de préciser ce nouveau processus, cette nouvelle condition ou cette nouvelle méthode. Le terme gouvernance revêt au moins six sens distincts :

  • l’État minimal ;

  • la gouvernance d’entreprise ;

  • la nouvelle gestion publique ;

  • la « bonne gouvernance » ;

  • un système sociocybernétique ;

  • un réseau auto-organisé.

Bien entendu, chaque mot doit être défini clairement, mais mon propos se situe ailleurs.

Les années 1980 étaient annonciatrices d’un nouveau chapitre du débat sur les façons de gouverner. Analyser le concept de gouvernance permet de préciser la nature de cette expérience et de cerner les tendances et les contradictions qui caractérisent l’évolution de l’État britannique. Je soutiens que le gouvernement britannique a le choix entre plusieurs « structures gouvernantes ». Aux marchés et aux hiérarchies s’ajoutent maintenant les réseaux. Toutes ces structures, depuis une position d’autorité, répartissent des ressources et exercent des formes de contrôle et de coordination ; aucune n’est « bonne » ou « mauvaise » en soi. Le choix à faire ne relève pas forcément de l’idéologie, mais plutôt d’une question pratique : dans quelles conditions chaque structure gouvernante est-elle efficace ? La bureaucratie reste le principal exemple d’une hiérarchie ou d’une coordination par ordre administratif. En dépit de nombreux changements, elle reste un important mode de prestation de services pour le gouvernement britannique (la Benefits Agency, par exemple, demeure une vaste bureaucratie). Le gouvernement a recours à des stratégies de marché (ou connexes) pour offrir des services ; la privatisation, les tests de marketing et le rapport acheteur-fournisseur en sont autant d’exemples. La concurrence tarifaire est une stratégie incontournable pour qui souhaite offrir des services efficients et de meilleure qualité. La concurrence et les marchés font partie intégrante du paysage gouvernemental britannique. En revanche, on admet plus difficilement, particulièrement au sein du gouvernement, que son fonctionnement dépend aujourd’hui de réseaux fondés sur la confiance et l’adaptation réciproque (pensons p. ex. à l’aide sociale). Le gouvernement britannique est en quête d’un nouveau « code de fonctionnement », quête qui l’amène à choisir entre différentes structures gouvernantes, dont la gouvernance.

les emplois du terme gouvernance

Au sens d’un État minimal

Il s’agit ici d’une acception générale, qui redéfinit la forme et la portée de l’intervention publique ainsi que le recours aux marchés et aux quasi-marchés pour offrir des « services publics ». Pour reprendre la formule judicieuse de Stoker, « la gouvernance est le visage acceptable des compressions budgétaires » (Stoker, 1994, p. 6). La portée exacte du changement est toujours sujette à débat. Indéniablement, le gouvernement a rétréci suivant la privatisation et les compressions dans la fonction publique. Cela dit, les dépenses publiques sont restées plus ou moins constantes proportionnellement au produit intérieur brut. Le taux d’emploi dans le secteur public a légèrement augmenté au sein des gouvernements locaux et du National Health Service, et la réglementation a remplacé la propriété comme forme préférable d’intervention publique. À preuve, citons la création par le gouvernement de 10 grands organismes de réglementation. Quels que soient les résultats concrets, la préférence idéologique pour un gouvernement plus limité a été affirmée haut, fort et souvent 3. Le principe de gouvernance cadre avec cette préférence sans en dire beaucoup plus, étant une forme de rhétorique politique.

Au sens de la gouvernance d’entreprise 4

Cet emploi spécialisé renvoie au « système par lequel on dirige et contrôle une organisation » (Cadbury, 1992, p. 15) :

il ne s’agit pas de diriger l’entreprise en tant que telle, mais bien d’orienter ses activités en supervisant et en contrôlant les actions des gestionnaires, et en répondant à des attentes légitimes, en matière de reddition de comptes et de réglementation, vis-à-vis d’intérêts externes à l’entreprise […] Toute entreprise doit non seulement être gérée, mais aussi gouvernée.

Tricker, 1984, p. 6-7

Le Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) a adapté cet emploi du terme au secteur public :

Entre autres nouveautés, les appels d’offres obligatoires, la création d’unités d’affaires distinctes au sein des marchés internes et, globalement, l’arrivée d’un style de gestion plus commercial sont porteurs d’une nouvelle culture et d’un nouveau climat, en contraste avec la tradition de la fonction publique et avec ses valeurs de transparence et d’altruisme. Les services publics étant en pleine transformation, nous devons redoubler de vigilance et d’efforts pour que de solides systèmes de gouvernance d’entreprise soient non seulement mis en place, mais fonctionnels.

CIPFA, 1994, p. 6

Le rapport du CIPFA relève trois principes fondamentaux qui s’appliquent indifféremment aux organisations du secteur public et du secteur privé. Il recommande la transparence (divulgation de l’information), l’intégrité (transparence des transactions, exhaustivité de l’information) et la reddition de comptes (tenir les gens responsables de leurs actions en assignant clairement les rôles et les responsabilités). Cet emploi du terme gouvernance est limité, mais les inquiétudes quant à la gouvernance d’entreprise trouvent écho dans les discours sur la reddition de comptes en contexte de « nouvelle gestion publique » et de « bonne gouvernance ». Par ailleurs, cet emploi nous rappelle que les pratiques de gestion du secteur privé ont une influence considérable sur le secteur public.

Au sens de la nouvelle gestion publique

À l’origine, le terme nouvelle gestion publique (NGP) avait deux sens : d’une part le gestionnariat, de l’autre, la nouvelle économie institutionnelle 5. Le gestionnariat applique les méthodes de gestion du secteur privé au secteur public. Cette approche met l’accent sur une gestion professionnelle concrète et axée sur les résultats, sur des normes et des barèmes de rendement clairs, sur l’optimisation des ressources et, plus récemment, sur la proximité avec la clientèle. Quant à la nouvelle économie institutionnelle, elle applique des structures incitatives (p. ex. la concurrence de marché) à la prestation de services publics. Elle mise sur l’éclatement des bureaucraties, sur une concurrence accrue par la sous-traitance et les quasi-marchés, et sur le choix des personnes consommatrices. Jusqu’en 1988, le gestionnariat était la tendance dominante en Grande-Bretagne. Les principes de la nouvelle économie institutionnelle ont ensuite gagné en popularité.

Le concept de NGP est pertinent par rapport à mon propos sur la gouvernance, la fonction de direction étant à la fois un pilier de l’analyse de la gestion publique et un synonyme de gouvernance. Par exemple, Osborne et Gaebler distinguent la prise de décisions quant aux politiques — steering, comme lorsqu’on dirige une embarcation — de la prestation de services — rowing, c’est-à-dire ramer. Ils soutiennent que la bureaucratie est une rame inefficace et proposent de la remplacer par un gouvernement entrepreneurial fondé sur 10 principes :

La plupart des gouvernements entrepreneuriaux prônent la concurrence entre les prestataires de services. Ils transfèrent le pouvoir aux citoyen·ne·s en retirant le contrôle à la bureaucratie et en le donnant plutôt à la collectivité. Ils mesurent le rendement de leurs agences sur la base non pas des efforts fournis, mais bien des résultats. Ils fonctionnent par objectifs (aussi appelés missions) plutôt que par règles ou par réglements. Ils redéfinissent les personnes usagères comment des clientes et leur donnent le choix […] Ils déjouent les problèmes en amont plutôt que d’offrir des services après coup. Ils consacrent leurs énergies à gagner de l’argent au lieu de simplement le dépenser. Ils décentralisent l’autorité au profit d’une gestion participative. Ils préfèrent les mécanismes du marché à ceux de la bureaucratie. Non seulement ils offrent des services publics, mais ils poussent tous les secteurs (secteur public, secteur privé et tiers secteur) à agir pour résoudre les problèmes de la collectivité.

Osborne et Gaebler, 1992, p. 20 6

Il ne fait aucun doute que les notions de NGP et de gouvernement entrepreneurial sont toutes deux fondées sur une préoccupation pour la concurrence, les marchés, la clientèle et les résultats. Cette transformation du secteur public suppose un gouvernement qui rame moins, mais qui dirige davantage. (Osborne et Gaebler, 1992, p. 34)

Au sens d’une « bonne gouvernance 7 »

La réforme gouvernementale est une tendance mondiale. La « bonne gouvernance » est la saveur du mois à la Banque mondiale, où elle influence les politiques de prêt aux pays du Sud 8 (Banque mondiale, 1992). Pour la Banque mondiale, la gouvernance revient à « l’exercice du pouvoir politique pour gérer les affaires d’une nation » ; quant au principe de « bonne gouvernance », il suppose plusieurs conditions :

une fonction publique efficiente assortie d’un système judiciaire et d’un cadre juridique indépendants qui font respecter les contrats ; une administration des deniers publics sujette à la reddition de comptes ; un vérificateur public indépendant qui rend des comptes à une assemblée législative représentative ; le respect de la loi et des droits de la personne par tous les paliers de gouvernement ; une structure institutionnelle pluraliste ; une presse libre.

Leftwich, 1993, p. 610

Leftwich distingue trois types de bonne gouvernance : systémique, politique et administrative. Au-delà du gouvernement, l’emploi de gouvernance au sens systémique comprend « la répartition des pouvoirs économiques et politiques internes et externes ». Au sens politique, le terme désigne « un État dont sont établies l’autorité et la légitimité, celles-ci découlant d’un mandat démocratique ». Au sens administratif, il évoque :

une fonction publique efficiente, transparente, responsable et sujette à vérification, qui a la compétence bureaucratique nécessaire pour participer à l’élaboration et à la mise en oeuvre de politiques adaptées, et pour gérer le secteur public, quelle que soit son envergure.

Leftwich, 1993, p. 610

Pour atteindre l’efficience dans les services publics, la Banque mondiale souhaite encourager la concurrence et les marchés, privatiser l’entreprise publique, réformer la fonction publique en résorbant les sureffectifs, introduire une discipline budgétaire, décentraliser l’administration et faire davantage appel aux organismes non gouvernementaux (Williams et Young, 1994, p. 87). Bref, la « bonne gouvernance » marie la NGP au plaidoyer pour une démocratie libérale.

Au sens d’un système sociocybernétique

La « sociocybernétique » est protégée par son propre lexique, cela dit, je m’efforce d’éviter la plupart de ses néologismes 9.

Pour Jan Kooiman, la gouvernance :

peut être comprise comme le schéma ou la structure qui émerge d’un système sociopolitique comme résultat « commun » des efforts d’intervention croisés de toutes les parties prenantes. Cette tendance ne peut être réduite à une seule partie prenante ou un seul groupe.

Kooiman, 1993c, p. 258

Autrement dit, les résultats des politiques ne découlent pas des actions d’un gouvernement central. Celui-ci peut certes adopter des lois, mais il interagit avec les gouvernements locaux, les autorités sanitaires, le tiers secteur et le secteur privé, qui interagissent aussi entre eux. Kooiman distingue le fait de gouverner — un processus fait d’interventions qui visent des objectifs — de la gouvernance, qui serait plutôt le résultat des interactions et des interventions socio-politico-administratives (ou la somme de leurs effets). La sphère des politiques est ordonnée, mais cet ordre ne vient pas d’en haut ; il émerge des négociations entre les parties concernées. Par ailleurs :

Ces interactions sont […] fondées sur la reconnaissance des (inter)dépendances. Aucune partie prenante, qu’elle soit publique ou privée, n’a toutes les connaissances et les données requises pour résoudre des problèmes complexes, dynamiques et diversifiés. Personne n’a la vue d’ensemble nécessaire pour appliquer efficacement les instruments nécessaires ; personne n’a le potentiel d’action voulu pour exercer une totale domination, quelle que soit la façon de gouverner.

Kooiman, 1993b, p. 4

Par conséquent, toutes les parties prenantes d’une sphère politique donnée ont besoin les unes des autres, car elles ont toutes des connaissances ou d’autres ressources pertinentes. Personne ne possède toutes les ressources ni toutes les connaissances nécessaires pour faire en sorte qu’une politique fonctionne. Les personnes qui gouvernent sont donc confrontées à de nouvelles difficultés :

Au lieu de s’appuyer sur l’État ou sur le marché, la gouvernance sociopolitique mise sur la création de modèles d’interaction qui combinent l’auto-organisation d’une part et la gouvernance politique, conventionnelle et hiérarchique de l’autre. D’après ces modèles, les parties prenantes des secteurs public et privé se partagent la responsabilité et la reddition de comptes par rapport à leurs interventions.

Kooiman, 1993c, p. 252

Le gouvernement central ne règne plus en maître et le système politique est de plus en plus différencié. Nous évoluons dans « la société sans centre » (Luhmann, 1982, p. XV), à l’intérieur d’un État polycentrique. Le gouvernement a pour tâches de faciliter les interactions sociopolitiques, d’encourager une multitude et une diversité de solutions, et de confier les services à un éventail de parties prenantes. Ces nouveaux modèles d’interaction abondent : citons notamment l’autoréglementation et la coréglementation, les partenariats public-privé, la gestion coopérative et les projets d’entrepreneuriat conjoint.

Cet emploi n’est pas réservé à la gouvernance nationale ; il concerne aussi le système international. Par exemple, Rosenau distingue le gouvernement de la gouvernance en suggérant que le premier terme renvoie aux « activités sanctionnées par une autorité officielle », tandis que le second désigne les « activités sanctionnées par des objectifs communs ». La gouvernance est « un phénomène plus englobant », car elle concerne non seulement les organismes gouvernementaux, mais aussi « les mécanismes non gouvernementaux et informels ». Lorsque « les mécanismes réglementaires d’une sphère d’activité fonctionnent efficacement sans jouir d’une autorité officielle » (Rosenau, 1992, p. 3-6), il y a gouvernance, mais sans gouvernement.

L’approche sociocybernétique met l’accent sur le champ d’action limité d’un gouvernement central. Elle avance qu’il n’existe plus d’autorité souveraine, celle-ci ayant été remplacée par une multitude d’instances spécifiques à chaque sphère politique, par l’interdépendance de ces instances socio-politico-administratives, par des objectifs communs, par des frontières plus floues entre le secteur public, le secteur privé et le tiers secteur, et par de nouvelles formes d’action, d’intervention et de contrôle qui continuent de se multiplier. Ici, la gouvernance résulte de l’interaction entre différentes façons de gouverner (au sens sociopolitique).

Au sens des réseaux auto-organisés

Au-delà de Westminster et de Whitehall, on assiste à la transition « d’un système de gouvernement local vers un système de gouvernance locale, fait d’ensembles complexes d’organisations issues des secteurs public et privé 10 » (traduction libre). Cet emploi plus général du terme gouvernance dépasse le simple gouvernement ; les services sont fournis tantôt par ce dernier, tantôt par le secteur privé ou par le tiers secteur. Ce sont notamment les liens interorganisationnels qui définissent la prestation de services. J’utilise le terme réseau pour décrire les parties prenantes, nombreuses et interdépendantes, qui participent à ladite prestation. Les réseaux se composent d’organisations qui doivent échanger des ressources (p. ex. de l’argent, de l’information ou de l’expertise) pour atteindre leurs objectifs, maximiser leur influence sur différents résultats et éviter la dépendance vis-à-vis d’autres parties prenantes (Rhodes, 1988, p. 42-43). À mesure que le gouvernement britannique crée des agences, contourne les pouvoirs locaux, passe par des groupes à vocation particulière pour offrir des services et encourage les partenariats public-privé, les réseaux prennent de plus en plus de place dans les structures gouvernantes britanniques. En effet, Metcalfe et Richards soutiennent que la gestion publique revient à « accomplir des choses par le biais d’autres organisations » (traduction libre) et critiquent la réforme de la gestion britannique pour la priorité qu’elle accorde à la gestion interne (Metcalfe et Richards, 1991, p. 220). La gouvernance est une forme de gestion des réseaux 11.

La gestion de réseaux n’est pas spécifique au secteur public. Définir la gestion publique comme le fait d’accomplir des choses par le biais d’autres organisations n’est pas en soi un argument contre le recours aux marchés et aux quasi-marchés. Les réseaux sont une forme de coordination sociale répandue et la gestion des liens interorganisationnels est tout aussi importante pour les gestionnaires du secteur privé 12. Powell soutient que les réseaux sont « une forme distincte de coordination de l’activité économique » (Powell, 1991). Dans la même veine, Larson explore « les structures de réseau en contexte entrepreneurial » et en conclut que « la gouvernance sous forme de réseau » met l’accent sur « la réputation, la confiance, la réciprocité et l’interdépendance » (Larson, 1992). Les réseaux sont donc une solution de rechange aux marchés et aux hiérarchies (par opposition à une forme hybride des deux), et ils traversent les frontières entre le secteur public, le secteur privé et le tiers secteur :

Admettons que la concurrence tarifaire est le mécanisme central de coordination du marché et que les ordres administratifs jouent le même rôle pour la hiérarchie. Il en découle que la confiance et la coopération sont les forces structurantes des réseaux.

Frances et al., 1991, p. 15

Surtout, cet emploi du terme gouvernance laisse entendre que les réseaux sont auto-organisés 13. En termes simples, il y a auto-organisation lorsqu’un réseau est autonome et autogouverné :

La capacité de contrôle du gouvernement est limitée, et ce, pour plusieurs raisons : manque de légitimité, complexité des processus relatifs aux politiques, multitude et complexité des institutions concernées, etc. Dans une société, le gouvernement n’est qu’un des nombreux intervenants qui influencent le fil des événements. Il n’a pas suffisamment de pouvoir pour exercer sa volonté sur d’autres intervenants. Dans une large mesure, les autres institutions sociales sont autonomes. Elles ne sont contrôlées par aucun intervenant tout-puissant (pas même le gouvernement). En général, elles se contrôlent elles-mêmes. L’autonomie suppose non seulement une liberté, mais aussi une responsabilité. Les systèmes autonomes sont beaucoup plus libres de s’autogouverner. La déréglementation, le retrait gouvernemental et le fait de diriger à distance […] sont autant de signes d’une réglementation et d’un contrôle réduits en provenance du gouvernement, avec pour résultats une autonomie et une autogouvernance accrues dans les institutions sociales.

Kickert, 1993b, p. 275

Bref, les réseaux intégrés résistent à la direction imposée par le gouvernement, élaborent leurs propres politiques et façonnent leurs propres environnements.

La gouvernance : une définition interprétative

On pourrait penser que le terme gouvernance est trop polysémique pour être utile. Mais il suffit d’établir une définition par convention, puis de montrer son utilité aux fins d’une analyse du changement au sein du gouvernement britannique. Pour nos besoins, le terme gouvernance désigne des réseaux interorganisationnels auto-organisés.

Une définition interprétative est nécessairement arbitraire. Cela dit, la mienne intègre d’importants aspects des autres emplois du terme, notamment la gouvernance au sens d’un État minimal, d’un système sociocybernétique et d’un ensemble de réseaux auto-organisés. Dressons la liste des caractéristiques de la « gouvernance » :

  1. L’interdépendance des organisations. Au-delà du gouvernement, la gouvernance englobe aussi les parties prenantes non étatiques. Quand les limites de l’État ont commencé à changer, les frontières entre le secteur public, le secteur privé et le tiers secteur se sont transformées et opacifiées.

  2. Des interactions continues entre les membres de chaque réseau, qui doivent échanger des ressources et négocier des objectifs communs.

  3. Des interactions qui s’apparentent au jeu, fondées sur la confiance et encadrées par des règles négociées et convenues par les membres du réseau.

  4. Une autonomie considérable vis-à-vis de l’État. Les réseaux ne rendent pas de comptes à l’État ; ils sont auto-organisés. La position de l’État n’est ni souveraine ni privilégiée, mais il peut encore diriger les réseaux (indirectement et imparfaitement) 14.

Cette liste montre bien les caractéristiques communes de ma définition et des autres acceptions du terme gouvernance. Mais l’ultime test, pour toute définition interprétative, est son apport conceptuel — ici, son apport à notre étude de l’évolution du gouvernement britannique dans les années 1990. L’analyse qui suit concernant ce changement traite les réseaux (au sens de structures gouvernantes) comme une solution de rechange aux marchés et aux hiérarchies. Elle porte sur deux questions : dans quelle mesure ces réseaux existent-ils déjà, et quelles en sont les conséquences pour le gouvernement britannique ?

les réseaux auto-organisés et le gouvernement britannique

Le concept de gouvernance est pertinent dans le cadre d’une analyse du gouvernement britannique, car il soulève de nouvelles questions sur des problèmes récurrents. Je me penche sur cet apport potentiel selon trois grands axes : l’atrophie de l’État, les contradictions propres à la nouvelle gestion publique (NGP) et la montée de la gestion intergouvernementale 15.

Le présent article ne fait état ni du rythme ni de la portée du changement observé au sein du gouvernement central britannique dans les années 1980 et 1990. Notons cependant que de nombreux changements ont eu lieu, et qu’ils ont eu pour effets de repousser les limites de l’État, de réaffirmer une certaine autorité politique, d’améliorer les mécanismes de surveillance et d’évaluation, de réformer la gestion du secteur public et d’en accroître la transparence, de réformer les structures et de transformer la culture de la fonction publique (Rhodes, 1996, ch. 6 ; Wright, 1994). Bien entendu, le gouvernement conservateur s’est repenché sur de vieux problèmes. La réforme des structures gouvernementales a une longue histoire ; idem pour l’amélioration des pratiques de gestion, le renforcement des capacités centrales, l’écart entre les objectifs relatifs aux politiques centrales et leur mise en oeuvre à l’échelle locale, ainsi que la responsabilisation des commissions nommées par le gouvernement. Mais le gouvernement conservateur a adapté une stratégie bien particulière pour réformer le secteur public. Initialement, par exemple, il s’est insurgé contre la multitude de groupes à vocation particulière au sein du gouvernement britannique, pour ensuite les utiliser régulièrement afin de contourner les autorités locales et de fragmenter les systèmes de prestation de services. On constate à répétition que les réformes conservatrices sont tributaires de la concurrence et des marchés. Sans nier le caractère persistant d’une grande partie des problèmes qui touchent le gouvernement britannique, le présent article s’intéresse particulièrement aux changements effectués par le gouvernement conservateur.

L’atrophie de l’État

L’expression « atrophie de l’État » résume plusieurs des changements qui ont déjà été faits ou qui sont en cours au sein du gouvernement britannique. Elle désigne à la fois :

  1. la privatisation de l’intervention publique et le fait de limiter sa portée et ses différentes formes ;

  2. la perte, par les services gouvernementaux (centraux et locaux), de certaines fonctions qui sont confiées à d’autres systèmes de prestation (notamment les agences) ;

  3. la perte, par le gouvernement britannique, de fonctions qui sont confiées aux institutions de l’Union européenne ;

  4. la fixation de limites quant au pouvoir discrétionnaire des fonctionnaires par le biais de la NGP, qui met l’accent sur la responsabilité de gestion, ainsi qu’un contrôle politique plus manifeste fondé sur une distinction plus claire entre la politique et l’administration.

Le secteur public rapetisse tout en se fragmentant, une forme d’atrophie qui soulève plusieurs problèmes. Parmi ceux-ci, trois sont préoccupants à court terme : la fragmentation, la fonction de direction et la reddition de comptes.

En testant différents modes de prestation, on a divisé les vieilles bureaucraties ministérielles du gouvernement central et des gouvernements locaux. Citons par exemple les agences, la sous-traitance, les quasi-marchés (sous l’aspect du rapport acheteur-fournisseur) et le contournement des autorités locales pour faire appel aux groupes à vocation particulière.

La fragmentation limite le contrôle sur la mise en oeuvre. Les services (p. ex. : les soins donnés dans la collectivité) sont offerts par un réseau d’organisations, y compris le ministère central, les autorités locales, les autorités sanitaires, les agences, les entreprises privées et les groupes du tiers secteur. À titre d’exemple, les soins à domicile pour les personnes âgées peuvent mobiliser jusqu’à une douzaine de personnes travaillant pour six agences couvrant tous les secteurs. En effet, durant les années 1980, le gouvernement britannique a multiplié le nombre de réseaux interorganisationnels offrant d’importants services d’aide sociale au nom de l’État 16.

Diriger des réseaux d’organisations complexes n’est pas chose facile. Jusqu’à maintenant, le gouvernement britannique compense son manque de contrôle direct en renforçant son contrôle sur les ressources. À la décentralisation de la prestation de services s’ajoute une centralisation du contrôle financier. Or, ce contrôle indirect n’est pas forcément un levier suffisant pour permettre au centre de diriger les réseaux. L’atrophie de l’État est une érosion de la capacité du centre à coordonner et à planifier — une préoccupation qu’évoque Sir Robin Butler, chef de la fonction publique, qui soutient que la fragmentation doit s’arrêter avant :

que les ministères du secteur public et leurs agences deviennent complètement indépendants les uns des autres, quasiment sans transférabilité du personnel, et sans réels mécanismes fonctionnels de coordination des politiques.

Butler, 1993, p. 404

Les réseaux se multiplient, générant une foule de doutes quant à la capacité qu’a le centre de diriger. Kettl soutient qu’en raison de la sous-traitance, les agences gouvernementales « chapeautaient des partenariats public-privé complexes dont elles ne saisissaient pas forcément les dimensions ». Elles n’avaient accès qu’à « de faibles leviers », mais demeuraient « responsables d’un système sur lequel elles avaient peu de contrôle » (Kettl, 1993, p. 206-207). Le cas de la Suède donne à penser que les agences deviendront de plus en plus indépendantes, chacune ayant sa propre culture et sa réticence marquée à accepter les directives issues du centre. Sachant que les agences du programme Next Steps acquerront un quasi-monopole d’expertise dans leur sphère politique et que les politiques sont souvent le résultat d’innombrables petites décisions, il est concevable que l’agence finisse par contrôler le ministère 17.

L’atrophie de l’État entraîne aussi l’érosion de la reddition de comptes. En premier lieu, la structure des institutions est si complexe qu’on a du mal à déterminer qui est responsable de quoi. En deuxième lieu, les ministères du gouvernement central et les conseils élus à l’échelle locale ont été remplacés, comme prestataires de services, soit par la « nouvelle magistrature », soit par les groupes à vocation particulière, dont les obligations en matière de reddition de comptes varient (Weir et Hall, 1994). En troisième lieu, le gouvernement conçoit la transparence et la réactivité face à la clientèle comme des équivalents de la responsabilité face au public. La Citizen’s Charter (Cm 1599) et, partant, le Code of Practice on Access to Government Information (entre autres innovations) sont bienvenus, mais ils ne favorisent aucunement la reddition de comptes, la personne usagère n’ayant aucun moyen de tenir les agences gouvernementales responsables. Enfin, aucun nouvel arrangement n’a été pris suivant l’arrivée des agences pour préserver la responsabilité ministérielle. Quant à la posture du gouvernement, elle est au mieux ambiguë, au pire « superficielle et complaisante » (Plowden, 1994, p. 13).

L’atrophie de l’État est une autre façon de résumer les problèmes associés à la gestion de réseaux interorganisationnels au sein du gouvernement britannique. L’interdépendance, la fragmentation, la limitation de l’autorité centrale, l’autonomie des agences et l’atténuation de la responsabilité sont autant de caractéristiques de la gouvernance. Le principe de gouvernance s’applique au gouvernement britannique, car les réseaux interorganisationnels auto-organisés font déjà partie du paysage de ce gouvernement.

Les contradictions propres à la NGP

Comme mode de gestionnariat, la NGP chante les louanges des pratiques de gestion du privé. Pourtant (pour reprendre la formule mémorable de Metcalfe et Richards), elle n’a réussi qu’à « forcer la société britannique à revenir dans les années 1950 » (Metcalfe et Richards, 1991, p. 17). Les méthodes de gestion du secteur privé sont certes porteuses de leçons, mais pas de celles que prônent les adeptes du gestionnariat. La nouvelle gouvernance révèle quatre faiblesses de la NGP.

Premièrement — c’est l’aspect le plus évident — le gestionnariat suppose une approche intraorganisationnelle. Il se concentre sur les « trois e », sur l’optimisation des ressources, sur le contrôle hiérarchique et sur une répartition claire de l’autorité et des responsabilités. Cette approche convient aux bureaucraties hiérarchiques (le gouvernement britannique en compte encore plusieurs), mais elle néglige complètement la gestion des liens interorganisationnels et la négociation d’objectifs communs en l’absence d’un contrôle hiérarchisé.

Deuxièmement, le gestionnariat est obsédé par la « gestion par les objectifs », qu’il ressuscite pour les années 1980 et 1990. Vickers compare cette quête de l’objectif au comportement d’un rat dans un labyrinthe : le processus décisionnel humain se distinguerait par la réglementation, ou le fait de maintenir des relations en temps réel (Vickers, 1965, p. 30). Ce virage est crucial pour la gestion des relations en réseau. Par exemple, les compétences diplomatiques qui préservent les rapports entre les services sociaux des autorités locales et le fournisseur privé de soins à domicile sont plus importantes qu’une stricte adhésion à des cibles contractuelles précises. Autrement dit, rien n’est plus important que la confiance.

Troisièmement, la NGP met l’accent sur les résultats. Dans un réseau interorganisationnel, aucune partie prenante n’est la seule responsable d’un résultat, il n’y a pas forcément consensus sur le résultat souhaité ni sur la façon de le mesurer, et le centre n’a aucun moyen de faire respecter ses préférences. Les personnes impliquées sont si nombreuses qu’aucun apport n’est spécifiquement identifiable. Or, si personne ne peut être tenu responsable après coup, personne n’est tenu d’agir de manière responsable en amont 18. Le style de gestion varie d’une structure gouvernante à l’autre ; la NGP convient peut-être aux bureaucraties hiérarchiques, mais elle ne convient pas à la gestion de réseaux interorganisationnels. Surtout, ces réseaux minent les fondements de la NGP, définie par le primat intraorganisationnel qu’elle accorde aux objectifs et aux résultats.

Enfin, notons la contradiction entre la concurrence et la fonction de direction, au coeur de la NGP. Les Training and Enterprise Councils (TEC), par exemple, sont décrits comme une solution de marché pour remédier aux défauts de la formation industrielle. En réalité, ils forment le noeud d’un réseau qui coordonne plusieurs parties prenantes. Or, le niveau d’interdépendance entre les nombreuses parties prenantes est faible. Par conséquent, le réseau est instable et la confiance nécessaire pour négocier un équilibre n’est pas au rendez-vous. Le vocabulaire des marchés et de la concurrence complique encore davantage la fonction de direction.

La montée de la gestion intergouvernementale

Pour arriver à un mode de gouvernance efficace, il nous faut réexaminer les outils du gouvernement. Le fait de diriger (c’est-à-dire de fixer des normes) est distinct du fait d’être dirigé (qui découle de cette fixation de normes), et le gouvernement a besoin d’outils pour combler l’écart entre les deux. La gestion intergouvernementale prétend être la solution.

D’après Deil Wright, la gestion intergouvernementale se distingue par trois caractéristiques : la résolution de problèmes, les jeux intergouvernementaux et le réseautage. Il s’agirait de collaborer avec différents pouvoirs et de construire des réseaux de communication pour résoudre des problèmes donnés (Wright, 1998, p. 431). D’après Agranoff, ce sont les différentes organisations qui élaborent des actions conjointes et trouvent « des modes de gestion conjointe réalistes » (Agranoff, 1990, p. 23-24). D’autres estiment que les limites et la portée du sujet demeurent vagues (Marando et Florestano, 1990, p. 308), néanmoins, des études américaines et néerlandaises commencent à identifier les techniques qui fonctionnent vraiment.

Klijn (entre autres) soutient que les réseaux ne réagissent pas aux gestionnaires comme ils réagiraient à une instance contrôlant le système. Un·e gestionnaire efficace a pour rôle de faciliter le travail (et non d’atteindre ses propres objectifs). La personne gestionnaire a le choix entre deux grandes stratégies : la gestion du jeu (cerner les conditions propices à une action conjointe) ou la structuration de réseaux (changer les règles du jeu). Quand on préconise les cas de figure où tout le monde retire une forme d’avantage, par exemple, on favorise l’action conjointe (même si en contrepartie, plusieurs membres du réseau n’atteignent pas leurs objectifs initiaux). À l’inverse, on peut revoir la répartition des ressources dans le réseau pour encourager certains comportements, pour introduire de nouvelles parties prenantes ou pour nuire aux efforts d’autres parties prenantes (Klijn, Koopenjan et Terrneer, 1995). Dans la même veine, Agranoff relève 12 approches en gestion intergouvernementale, notamment : « la recherche de subventions » (plusieurs membres du réseau obtiennent des subventions auprès de différentes sources, pour une multitude de raisons) ; « la révision des processus », soit « simplifier la gestion des subventions grâce à des changements visant les processus gestionnels, p. ex. les demandes conjointes » ; « le marchandage et la négociation » ; « la résolution de problèmes » par « l’adaptation réciproque » ; « la gestion coopérative » (soit la gestion par entente) ; les « jeux politiques », dont le lobbying 19 (Agranoff, 1990, p. 25-26).

Un comportement équivalent semble exister au Royaume-Uni. Friend, entre autres spécialistes, analyse le problème des débordements de population à Birmingham et de l’entente visant l’expansion de Droitwitch. Les spécialistes identifient des réseaux décisionnels — ou « réseaux de communication ouverts entre des gens qui agissent soit dans l’interface, soit à travers celle-ci » — et insistent sur l’importance des réticulistes, qui servent « de noeuds dans le réseau décisionnel au sens large » (Friend et al., 1974, p. 43-44) et posent des jugements clés quant aux liens afférents (à qui faut-il communiquer quelle information ?). Rhodes s’appuie sur la notion de réseau politique pour explorer le rapport entre le gouvernement central et les gouvernements locaux, décrivant à la fois les règles du jeu et les stratégies employées par ces paliers de gouvernement au sein du réseau intergouvernemental. Parmi les stratégies pour gérer cette relation, citons l’incorporation, la consultation, le marchandage, l’évitement, les incitatifs, la persuasion et la professionnalisation (Rhodes, 1986, p. 392-393). Le caractère ludique de la gestion de réseaux n’est pas spécifique aux systèmes fédéraux.

La bureaucratie demeure une importante structure gouvernante en Grande-Bretagne, mais les ordres administratifs ne fonctionnent pas dans toutes les sphères politiques ni dans toutes les circonstances ; ils tendent à susciter l’évitement et la confrontation aussi bien que la coopération. Les solutions de marché à des problèmes de longue date sont l’innovation qui caractérise le gouvernement conservateur. Les politiques de sous-traitance, à titre d’exemple, entraînent de considérables économies en argent et en main-d’oeuvre. Mais comme dans le cas de la bureaucratie, les solutions de marché ne conviennent pas à toutes les sphères politiques ni à tous les cas de figure. Les réseaux forment une troisième structure gouvernante 20. Ils ne sont supérieurs ni aux bureaucraties ni aux marchés ; ils ont plutôt des caractéristiques différentes, et sont donc adaptés à certains cas de figure dans certaines sphères politiques. Ce sont la réciprocité et l’interdépendance (plutôt que la concurrence) qui caractérisent les relations en réseau. S’il est une expression qui résume la gestion gouvernementale, c’est bien « l’adaptation réciproque ». Partant, gérer des réseaux interorganisationnels nécessite à la fois de jouer le jeu et de mettre en place des stratégies fondées sur la confiance. La planification, la réglementation et la concurrence doivent s’accompagner de mesures de facilitation, d’adaptation et de marchandage, qui sont essentielles à la gestion de réseaux 21.

conclusions

Au sens des réseaux interorganisationnels auto-organisés, le concept de gouvernance est utile pour qui veut comprendre l’évolution du gouvernement britannique. Premièrement, il permet de déterminer dans quelle mesure les réseaux offrent déjà des services et de cerner les problèmes qui en découlent par rapport à la responsabilisation et au fait de diriger. Ces problèmes n’ont rien de nouveau, cependant, les réformes des années 1980 et 1990 ont délibérément fragmenté les systèmes de prestation de services. La coordination interorganisationnelle est ainsi devenue une question de survie. Ces réseaux étant auto-organisés, la capacité du centre à les réglementer demeure sous-développée ; le centre ne dispose que de « faibles leviers ». Deuxièmement, il révèle les limites des réformes gestionnelles, qui prônent soit le contrôle intraorganisationnel et la gestion par objectifs, soit la concurrence. Ici, le vocabulaire du marché minimise l’importance de la confiance et de la coopération. Troisièmement, il donne à penser que les réseaux nécessitent un style de gestion distinct, fondé sur la facilitation, l’adaptation et le marchandage.

En mettant l’accent sur la gouvernance, on risque de gommer, voire d’éliminer complètement la distinction entre l’État et la société civile. L’État est alors réduit à une collection de réseaux interorganisationnels, formés de parties prenantes issues du gouvernement et de la société, sans qu’aucune instance ne puisse diriger ou réglementer cette structure. La gouvernance au sens des réseaux auto-organisés est une structure gouvernante distincte, au même titre que les marchés et les hiérarchies. Pour les gouvernements, l’un des grands défis à relever est d’outiller ces réseaux et de trouver de nouvelles formes de coopération. La principale leçon à tirer de cette évolution est la suivante :

dans beaucoup de secteurs, les résultats des choix d’une administration ne découlent pas de règles préétablies mises en oeuvre de manière autoritaire, mais bien d’une coproduction par l’administration et par sa clientèle.

Offe, 1984, p. 310

La difficulté, pour le gouvernement britannique, consiste à reconnaître les contraintes à l’action du gouvernement central (imposées par le virage vers l’auto-organisation en réseau), puis à trouver de nouveaux outils pour gérer ces réseaux. Le jeu, l’action conjointe, l’adaptation réciproque et le réseautage sont les nouveaux outils des gestionnaires du secteur public.

Cette analyse recèle toutefois un danger : elle présente les réseaux comme un outil du gouvernement. Pourtant, ces réseaux sont plus qu’un simple mécanisme de prestation de services ; ils représentent aussi (et c’est tout aussi important) une remise en question de l’obligation de rendre compte en démocratie. Certains problèmes relevant de la reddition de comptes ont été soulevés plus haut, p. ex. le débat entourant la nouvelle magistrature. Mais d’autres problèmes plus graves se posent également. Par convention, on tend à traiter les réseaux politiques comme des instances d’un gouvernement privé, en soutenant qu’ils :

détruisent la responsabilité politique en excluant le public, créent des oligarchies privilégiées, et sont conservateurs dans leurs actions, notamment parce que les règles du jeu et de l’accès favorisent des intérêts déjà établis 22.

Marsh et Rhodes, 1992, p. 265

Une autre interprétation suggère que les citoyen·ne·s devraient reprendre le contrôle du gouvernement en participant aux réseaux à titre de personnes usagères ou qui gouvernent, ce qui donnerait naissance à une « administration publique postmoderne » :

Les réseaux axés sur les discours d’intérêt public qui transcendent les institutions hiérarchiques représentent un modèle d’administration publique réaliste. Certains réseaux politiques, consortiums interagences et groupes de travail communautaires affichent un potentiel discursif. Parmi les membres de ces réseaux naissants, citons les spécialistes issu·e·s des think tanks, les analystes des politiques, les administrateur·rice·s du secteur public, les citoyen·ne·s intéressé·e·s et les généralistes responsables des processus, voire les élu·e·s ; ces personnes sont susceptibles de collaborer pour définir différentes possibilités d’avenir.

Fox et Miller, 1995, p. 149

Dans la même veine, James Rosenau soutient que la gouvernance donne du pouvoir aux citoyen·ne·s :

Dans un monde où la gouvernance fonctionne de plus en plus sans le gouvernement, où les marques d’autorité sont de plus en plus informelles et où la légitimité est marquée par une ambiguïté croissante, les citoyen·ne·s sont de plus en plus capables de se défendre en sachant quand, où et comment s’impliquer dans des actions collectives.

Rosenau, 1992, p. 291

Le rôle de citoyenne-usagère ou de citoyen-usager a toutefois des limites considérables. À l’intérieur du réseau, l’authenticité des discours est limitée par d’importantes contraintes. Les gouvernements restreignent encore l’accès à l’information et le savoir citoyen se heurte à des limites claires. Un conflit manifeste existe entre les principes de reddition de comptes en démocratie représentative et la participation aux réseaux, qui peuvent être transparents sans qu’il y ait forcément responsabilisation. Ces différentes conceptions des réseaux représentent autant de défis pour les gestionnaires du secteur public. Leur rôle consiste-t-il à réglementer les réseaux (au sens d’y maintenir des relations) ? Ces personnes sont-elles les gardiennes de l’intérêt public ? Ont-elles encore l’autorité et la légitimité nécessaires pour se réclamer d’une position privilégiée dans le réseau ? Peuvent-elles agir à titre privilégié dans le réseau sans y miner le discours ?

Ces remarques spéculatives ne sont évidemment qu’une introduction à la question du rapport entre la gouvernance et l’obligation de rendre compte en démocratie. Néanmoins, elles sont essentielles pour qui veut illustrer l’ampleur du défi que représente la gouvernance au sens des réseaux interorganisationnels auto-organisés. L’étude des réseaux soulève des questions d’importance égale pour l’étude de la bureaucratie et de l’obligation de rendre compte en démocratie, mais elle donne à ces questions un caractère bien particulier. Par exemple, la présomption d’une hiérarchie institutionnelle (qui sous-tend d’innombrables analyses de la responsabilisation en bureaucratie) n’a plus lieu d’être. La reddition de comptes n’est plus le fait d’une seule institution ; elle doit correspondre aux politiques distinctes et aux nombreuses institutions qui y participent. Le « problème » d’une structure gouvernante en réseau ne saurait être réglé par la création d’un nouveau style de gestion dans le secteur public 23.

Les réseaux interorganisationnels sont déjà légion. La tendance n’est pas largement reconnue, pourtant, elle a d’importantes conséquences non seulement pour le fonctionnement du gouvernement britannique, mais aussi pour l’obligation de rendre compte en démocratie. La gouvernance au sens des réseaux auto-organisés représente un défi sur le plan de la gouvernabilité, car ces réseaux tendent vers l’autonomie et vers le refus de l’autorité centrale. Bref, ils sont en bonne voie d’incarner — plus que toute autre structure — l’expression « gouverner sans gouvernement ».