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Le présent article a pour objectif de mettre au jour et d’analyser les tensions qui traversent les réformes de l’enseignement supérieur et de questionner l’apparente continuité des transformations conduites en France depuis le milieu des années 2000. Nous ne nous intéresserons donc ni à l’origine de ces réformes ni à leurs conséquences 1, mais à leurs dynamiques internes.

En effet, à première vue, ces réformes ont suivi une trajectoire très stable malgré les changements de gouvernement survenus au cours des quatre quinquennats présidentiels que couvrent cette vingtaine d’années et le contexte économique mouvant qui la caractérise 2. Elles s’inscrivent dans un même tournant idéologique — passage d’un principe d’équivalence entre les établissements à un principe de différenciation — et elles mobilisent un répertoire de mesures qui semblent imperméables aux fluctuations électorales : renforcement des exécutifs universitaires, mise en compétition des universités pour l’accès aux ressources, valorisation de la méritocratie scientifique, prise en compte de la performance étudiante, et restructuration du paysage de l’enseignement supérieur, constituent des constantes sur la période.

Dans une première section, nous rappellerons les principales orientations prises par les réformes universitaires puis nous montrerons que leur inscription dans la durée tient à la pérennité d’un ensemble d’élites programmatiques (Hassenteufel et Genieys, 2020), administratives ou universitaires, qui ont exercé des fonctions différentes tout au long de la période, mais ont toujours occupé des fonctions leur permettant de défendre leur projet réformateur et de le mettre en oeuvre.

Toutefois, dans les trois sections suivantes, nous déconstruirons partiellement cette vision linéaire pour mettre successivement en lumière les tensions qui ont traversé ces réformes et les mécanismes qui permettent de les expliquer.

Nous commencerons par l’une des mesures phares de la mise en compétition des universités entre elles : la sélection d’une dizaine d’établissements considérés comme des « world class universities » (Altbach et Salmi, 2011) ou comme susceptibles de le devenir, auxquels a été attribué le label d’Idex (Initiatives d’excellence). Pour les identifier, un appel national a été lancé. La formulation de ce dernier a donné lieu à une lutte d’influence au sein de l’élite programmatique entre ceux qui pensaient que le mérite scientifique devait être le critère principal d’attribution du label, et ceux qui, tout en attachant une très forte importance à ce premier critère, souhaitaient lui adjoindre un objectif de recomposition du paysage universitaire et de renforcement de la gouvernance des établissements (Gally, 2018).

Au-delà des appels à Idex, plusieurs mesures ont par ailleurs visé à encourager puis à imposer que les établissements d’enseignement supérieur et de recherche présents sur un même territoire coordonnent leurs actions et s’engagent dans des « regroupements territoriaux » auxquels ils délégueraient certaines de leurs compétences afin que celles-ci soient assurées collectivement. Nous verrons alors dans la section suivante que ces mesures se sont heurtées au poids de l’héritage institutionnel du système d’enseignement supérieur français, et notamment à la séparation entre universités et grandes écoles 3. La dépendance au sentier 4 (Pierson, 2000) reste ainsi forte alors que, malgré tout, un nombre important de fusions ont profondément restructuré le paysage français.

Enfin, dans une dernière section, nous reviendrons sur la montée en puissance de l’autonomie institutionnelle des universités, mais nous en relativiserons la portée en montrant que, parallèlement, des formes de gouvernement à distance (Esptein, 2015 ; Gally, 2018) se sont développées tandis qu’une certaine centralisation des décisions a été maintenue et même, dans certains cas, renforcée.

Les conclusions que nous présenterons dans cet article s’appuieront sur diverses enquêtes que nous avons menées ou qui ont été réalisées au sein du programme enseignement supérieur et recherche du Centre de sociologie des organisations, programme que nous dirigeons avec Jérôme Aust. Il s’agit en particulier de diverses enquêtes menées avec Julien Barrier et Maël Dif-Pradalier sur les fusions (Musselin et Dif-Pradalier, 2014 ; Barrier et Musselin, 2016) ; d’une recherche sur les réponses aux deux vagues d’appels à Idex de 2010 et 2011, réalisée en 2011 avec les étudiants du master de sociologie de Sciences Po et complétée en 2012 par une enquête menée par Harold Mazoyer, post-doctorant (Aust et collab., 2018) ; du travail de post-doctorat mené par Natacha Gally (2018) sur la genèse du grand emprunt, lancé en 2009 par Nicolas Sarkozy, dont une large part a financé les appels dédiés à l’enseignement supérieur et la recherche ; de la thèse réalisée par Audrey Harroche (2022) sur la mise en oeuvre d’un projet d’Idex dans un des établissements sélectionnés.

1. des réformes qui défient les variations électorales grâce à la permanence d’élites programmatiques

Certains trouvent les réformes trop lentes, et d’autres trop brutales. Pour les uns, elles vont dans le bon sens, pour les autres, qui les qualifient de néo-libérales, elles sont nuisibles, notamment parce qu’elles accroissent les inégalités au sein du système, mais tous s’accordent pour dire que les vingt dernières années ont été marquées par une accélération des réformes et que le ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (MESR), quelles que soient les couleurs politiques de ses occupants, a maintenu un même cap.

Le tournant du milieu des années 2000

Dans cet article, nous nous centrerons sur la période 2005-2022 et nous situerons le début du tournant idéologique évoqué en introduction au milieu des années 2000, même si nous n’ignorons pas que nombre des réformes enclenchées depuis 2005 ont germé dans les années 1990 et qu’elles n’ont fait, pour certaines, qu’inscrire dans les textes législatifs des dispositions qui étaient déjà prêtes à être appliquées. La genèse des mesures mises en oeuvre depuis 2005 reste donc à faire pour montrer qu’il s’agit moins d’une rupture que d’une accélération d’un mouvement déjà en marche à la fin du siècle dernier 5. Il n’en reste pas moins qu’en 2005, la loi pour la recherche et l’innovation marque le début d’une avalanche de nouvelles dispositions réglementaires ou législatives, qui se traduisent par de nouveaux instruments, mais s’accompagnent aussi de nouveaux discours sur l’enseignement supérieur.

Ainsi, à partir du ministère Goulard (2005-2007) on passe — pour le dire sans détour — de déclarations mettant en avant la nécessité d’un rattrapage budgétaire pour les universités sous-dotées dans un souci de maintien des principes d’équivalence (entre universités, entre diplômes, entre universitaires), à des annonces prônant la recherche de l’excellence et la reconnaissance de la performance. Le plat paysage universitaire français — plus plat en principe qu’en réalité, car des différences existaient déjà — devait désormais être transformé afin de devenir plus vallonné. Cette orientation est loin d’être propre à la France. Elle avait déjà été prise par plusieurs pays en Europe (notamment en Grande-Bretagne au moyen du Research Assessement Exercise devenu Research Excellence Framework 6, et en Allemagne avec l’initiative d’excellence 7). Elle est aussi en phase avec les politiques conduites par la Commission européenne à travers les Programmes-cadres pour la recherche et le développement technologique (PCRD) et les financements octroyés aux universités européennes de recherche, qui visent à placer certaines équipes de chercheurs et certains établissements sur la carte mondiale de l’enseignement supérieur et de la recherche.

En France, plusieurs instruments d’action publique sont mobilisés à cette fin. Tout d’abord, la création d’une agence de financement de la recherche (Agence nationale de la recherche, ANR) : il s’agit de réduire la part des budgets récurrents et d’allouer des moyens aux équipes de recherche sur la base d’appels à projets centralisés au sein de l’ANR. Si cela est loin de marquer le début du financement par projets en France, c’est en revanche un mouvement de généralisation et d’accélération de cette pratique apparue à la fin des années 1950 (Aust et Gozlan, 2018 ; Aust, 2022) qui se produit. Ensuite, la loi de 2005 prévoit également la création d’une agence d’évaluation de l’enseignement supérieur et de la recherche (AERES, devenue HCERES 8 en 2014) qui doit concentrer et coordonner les évaluations des formations, des centres de recherche et des établissements, évaluations qui se faisaient déjà auparavant, mais de manière dispersée (Gozlan, 2020). Or, plus que cette concentration, ce sont les notes qui seront attribuées (à partir de 2006 et jusqu’à leur suppression en 2013) et la publicité donnée à celles-ci, puisqu’elles étaient accessibles sur le site de l’agence, qui marquent une rupture. À la compétition pour le financement de la recherche s’ajoute donc celle pour la bonne évaluation. Et l’une et l’autre ne sont pas neutres, car le nouveau système d’allocation des moyens qui sera mis en place sous le ministère Pécresse (2007-2011) incorporera pour la première fois dans ses calculs une part de performance, certes modeste, mais appuyée sur les évaluations.

Enfin, il est mis en place au niveau national une multitude d’appels à projets sélectifs, pilotés par le MESR, mais surtout par le Commissariat général à l’investissement (CGI), créé en 2009 et placé auprès du premier ministre (cf. infra). Des moyens supplémentaires très conséquents sont donc investis dans l’enseignement supérieur et la recherche, mais ils ne sont pas équitablement répartis entre toutes les universités : ils sont attribués sur la base de projets sélectionnés par des jurys faisant largement appel à des experts internationaux.

Cette mise en compétition, pilotée par l’État, s’accompagne de deux réformes plus institutionnelles. La première consiste à renforcer l’autonomie des universités : c’est l’objet de la Loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) promulguée en août 2007, trois mois après l’accession au pouvoir de Nicolas Sarkozy. Elle donne aux président·e·s d’université plus de capacité de décision (qui sera un peu réduite par la loi Fioraso de 2013, sous la présidence de François Hollande), mais prévoit aussi et surtout le passage aux responsabilités et compétences élargies (RCE) qui conduiront à transférer aux universités la gestion de leur masse salariale 9, alors que jusque-là elles ne géraient que leur budget de fonctionnement. Cette première étape sera suivie d’une seconde avec l’ordonnance de décembre 2018 qui permet aux établissements qui le souhaitent, et dans des limites définies par le texte législatif, de devenir un établissement public expérimental (EPE). Il s’agit pour les universités, pour une période ne pouvant aller au-delà de 2028, de se doter de statuts leur permettant de déroger à la loi Fioraso. À terme, ils peuvent conserver ces statuts et acquérir le statut de « grand établissement », c’est-à-dire celui d’un établissement d’enseignement supérieur et de recherche non soumis aux statuts nationaux propres aux universités. Au moment où nous écrivons ces lignes, quatorze universités ont opté pour cette possibilité, une a quitté le stade expérimental et est devenue un grand établissement 10 et quatre font la même demande. D’ici quelques années, l’uniformité statutaire qui caractérisait les universités françaises et les distinguait des autres établissements d’enseignement supérieur appartiendra donc au passé.

La seconde réforme institutionnelle s’attaque à un serpent de mer. Il s’agit de dépasser la séparation entre grandes écoles, universités et organismes de recherche et de reconfigurer le paysage universitaire en incitant à des regroupements territoriaux qui doivent stimuler coordination et coopération locales entre ces trois secteurs. La loi de 2005 permet ainsi la création de pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES), sorte de métaorganisations (Ahrne et Brunsson, 2008) auxquelles les établissements qui les rejoignent peuvent déléguer des compétences communes, la plus fréquente ayant été la formation doctorale et la délivrance du doctorat. Avec la loi Fioraso de 2013, l’appartenance à un regroupement territorial est devenue obligatoire et les PRES ont pris le nom de communautés d’universités et d’établissements (COMUE).

Des élites programmatiques multipositionnées qui changent de fonction, mais occupent des positions clefs et influentes

Si les réformes que nous venons de résumer à gros traits ont connu quelques inflexions (remplacement des notes par des appréciations écrites à l’AERES ; légère réduction du pouvoir des président·e·s et obligation de rejoindre un regroupement avec la loi Fioraso), les orientations prises, qu’il s’agisse de la mise en compétition des universités entre elles, de l’autonomie de chacune ou de la reconfiguration du paysage universitaire se maintiennent et gardent le même cap. Les assises territoriales de l’enseignement supérieur et de la recherche, que François Hollande a lancées peu après son élection en 2012 et qui ont mobilisé sur tout le territoire national des universitaires et des chercheurs pendant plusieurs mois, ne remirent en question ni le recours à de multiples appels à projets, ni l’ANR. La tout aussi critiquée agence d’évaluation n’est pas supprimée : elle change de nom et elle abandonne les notes et la notion de chercheurs publiants. Les assises ont donc d’abord été un moment d’apaisement et d’échanges, bienvenu et apprécié par une communauté universitaire fortement ébranlée par la période Sarkozy et la très longue grève de 2008-2009 qui ne parvint pas à très fortement modifier les dispositions prévues par le décret de 2009 sur la gestion des carrières universitaires. Finalement, après les assises, le cap est resté le même.

Pourtant, trois présidents de la République et six ministres du MESR se sont succédé sur la période allant de 2005 à aujourd’hui. Comme nous l’avons écrit dans un ouvrage paru il y a sept ans (Musselin, 2017), cette continuité tient à ce que, au gré des changements de gouvernement, un petit noyau de personnes ait occupé des fonctions différentes, mais soit resté situé dans des lieux de décision et d’influence. Ce noyau constitue une élite programmatique, telle que l’ont définie William Genieys et Patrick Hassenteufel (Genieys et Hassenteufel, 2012 ; Hassenteufel et Genieys, 2020), dans une approche combinant sociologie des élites et sociologie de l’action publique. Outre que, en tant que hauts fonctionnaires ou anciens président·e·s d’université, ils appartiennent à l’élite administrativo-académique de l’enseignement supérieur de la recherche (ESR), ils partagent les trois principales caractéristiques que ces deux auteurs attribuent à ce type de personnes 11.

Premièrement, comme dans les nébuleuses réformatrices de Christian Topalov (1999), les membres de ces élites remplissent un rôle cognitif : ils défendent des représentations et des conceptions particulières et en ce sens sont porteurs d’un programme transformateur. Ainsi, ils partagent un certain nombre de convictions communes et sont en faveur du renforcement de l’autonomie institutionnelle, d’une meilleure gestion des établissements, de la diversité des missions d’un établissement à l’autre, de l’allocation des moyens par appels à projets sélectifs plutôt que par saupoudrage, d’un rapprochement entre grandes écoles, universités, organismes…

Deuxièmement, ils sont détenteurs de ressources positionnelles leur permettant « d’orienter et de définir le contenu de l’action publique » (Hassenteufel et Genieys, 2012, p. 96). Sans recourir à une analyse prosopographique aussi exhaustive que celle réalisée par William Genieys (2010) sur les politiques de santé en France, les quelques figures regroupées dans les encadrés suivants sont exemplaires à divers titres des fonctions tenues par les uns et les autres et de leurs positions à la frontière du scientifique, de l’administratif et du politique 12. Parmi ces élites programmatiques, on trouve ainsi des universitaires qui ont été président·e·s d’université et qui ont souvent endossé un rôle actif au sein de la Conférence des présidents d’université (CPU, devenue France Universités en 2022) pendant leur mandat, comme le montre Étienne Bordes (2021) qui a étudié l’influence de la CPU entre 1971 et 2007 et analysé le devenir des président·e·s d’université sur cette période. Ils ont fréquemment pris la tête d’un regroupement territorial, mais ils ont aussi exercé des fonctions plus politiques en cabinet ou auprès du premier ministre ou du président de la République.

Un second groupe est constitué de membres de l’administration centrale qui ont occupé de multiples fonctions au sein de celle-ci, mais aussi des responsabilités plus politiques en cabinet.

Un dernier groupe est constitué d’administratifs qui ont dirigé les services centraux d’université puis ont promu une gestion plus managériale des universités au niveau national.

La présence simultanée de tels acteurs à divers postes à responsabilité facilite l’interconnaissance entre eux, et multiplie les occasions d’échanges et de participation à la conception ou à la mise en oeuvre d’actions qui maintiennent le même cap. Au-delà de leurs ressources positionnelles, ils tirent aussi leur capacité d’influence de l’expertise qu’ils détiennent du secteur, de la légitimité qu’il a acquise grâce à cette expérience, et de leurs réseaux de relations dans les sphères universitaire, administrative et politique.

Enfin et troisièmement, ils s’inscrivent dans la durée. Cette présence en continu, les place « au coeur de […] dynamiques multiples d’apprentissage » qui, en plus de leur capacité à produire un programme et de mobiliser des ressources, constituent pour Patrick Hassenteufel et William Genieys (2012) la troisième caractéristique des élites programmatiques.

Une autre de leur particularité est leur relatif « apolitisme » au sens où leurs convictions pour l’enseignement supérieur et la recherche ne sont pas explicitement rattachées à des positions politiques. Ils se situent sur l’ensemble de l’échiquier de la droite classique à la gauche réformiste, mais à l’exception peut-être de ceux qui sont devenus conseillers spéciaux à l’enseignement supérieur d’un président de la République, il est souvent difficile de les situer avec précision politiquement 15. Cela est d’autant plus difficile qu’ils justifient les réformes dont ils se font les hérauts, non par des arguments politiques, mais par la défense de la science française, la volonté de simplifier le système, la reconnaissance de la centralité des universités… Ils ne donnent pas aux réformes universitaires un contenu politique — alors que les opposants à ces politiques les qualifient de néo-libérales —, mais ils mettent en avant la place déclinante de la France au sein de l’espace scientifique mondial et l’impérieuse nécessité de contrer cette évolution en s’inspirant des exemples dits « internationaux », qui sont essentiellement américains et plus rarement britanniques. Ce discours sur la survie de l’attractivité de la France et le recours à des instruments dont on met en avant la transparence, la rigueur, l’impartialité, plutôt que le contenu politique, tendent à dissimuler les aspects idéologiques inscrits dans les réformes.

Les transformations qui ont traversé l’enseignement supérieur français sont toutefois moins inexorables que ne peut le donner à penser cette première grille de lecture. Plus précisément, la trajectoire que nous venons de retracer à grands traits ne s’est pas imposée d’elle-même. Elle résulte de choix stratégiques modelés par des luttes d’influence (section 2), de la persistance de sentiers de dépendance (section 3) et de phénomènes de sédimentation plutôt que de ruptures (section 4).

2. méritocratie scientifique ou reconfiguration du paysage universitaire ? luttes d’influence entre le mesr et le cgi et émergence d’un nouvel ordre compétitif

Quand performance et excellence commencent à envahir les déclarations ministérielles à partir des années 2000, c’est principalement la recherche et l’innovation qui sont visées. Certes, Valérie Pécresse, ministre de 2007 à 2011, lancera un Plan licence ; certes, elle cherchera à instituer un classement des établissements en fonction de leurs résultats en matière d’insertion professionnelle ; certes, le CGI lancera un appel à des Initiatives d’excellence en formations innovantes (Idefi) et plus tard un appel à de nouveaux cursus universitaires (NCU) : toutefois, la très grande majorité des appels nationaux sélectifs et la plupart des financements touchés par la loi pour la recherche et l’innovation de 2005 et la loi pour la recherche de 2020 concernent les activités scientifiques.

On ne compte plus, par ailleurs, les rapports et discours sur la science française qui dénoncent le déclin de la France dans les indicateurs internationaux et font des propositions de changement. L’Académie des sciences en produit très régulièrement 16, tout comme l’Assemblée nationale à travers son Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques 17 ou des centres de réflexion comme Terra Nova ou l’Institut Montaigne. La plupart concluent à la nécessité d’investir plus dans la recherche, d’allouer les moyens de manière concentrée, en fonction de la valeur scientifique, et de renforcer le pilotage stratégique de la recherche. L’occasion de mettre en oeuvre ces trois objectifs va être saisie avec le grand emprunt que lance Nicolas Sarkozy en 2009. Toutefois, des luttes d’influence au sein de l’élite programmatique ont conduit à la mise en place d’un ordre compétitif qui arrime des objectifs de recomposition du paysage de l’enseignement supérieur à ceux de poursuite de l’excellence scientifique.

Un grand emprunt dédié à l’identification des meilleurs sur le plan scientifique

Cela n’était pas écrit à l’avance, mais le grand emprunt national va largement bénéficier à l’enseignement supérieur et à la recherche (ESR). La commission placée sous la coprésidence d’Alain Juppé et de Michel Rocard (deux anciens premiers ministres français, l’un membre du Rassemblement pour la République [RPR] et l’autre du Parti socialiste) et chargée de faire des propositions quant à l’utilisation des fonds du grand emprunt va en effet très largement mettre en avant les besoins de la recherche et de l’innovation. Comme l’a brillamment montré Natacha Gally (2018) dans un article que nous allons beaucoup mobiliser dans cette section, des économistes (dont Elie Cohen auteur, avec Philippe Aghion, en 2004, d’un rapport 18 sur lequel va s’appuyer la commission) et de hauts fonctionnaires du ministère des Finances, se sont unis au sein de cette enceinte pour faire valoir qu’une importante part du grand emprunt devrait être consacrée à l’enseignement supérieur et à la recherche et allouée de manière très sélective « aux meilleurs ».

La conception et le pilotage des différents programmes (dont l’enseignement supérieur et la recherche, mais pas seulement) que le grand emprunt doit soutenir ne sont cependant pas confiés aux ministères responsables des secteurs concernés (le MESR, mais aussi le ministère de l’Environnement, de la Ville, etc.), mais plutôt à une entité interministérielle, le CGI, placé à côté du Premier ministre. Lors d’un entretien mené en 2010 avec le DGRI et son adjoint, l’un et l’autre nous avaient fait part de leur amertume de voir ainsi cet imposant budget (19 des 35 milliards du premier Programme d’investissements d’avenir [PIA] issu de la réflexion sur le grand emprunt) échapper à leur contrôle.

Pour les membres du CGI, l’objectif est clair. Il s’agit de mettre en place des appels à projets dont plusieurs visent à financer la recherche et l’innovation. Ainsi seront lancés des appels à des laboratoires d’excellence (Labex), à des équipements d’excellence (Équipex), ou à des sociétés d’accélération des transferts technologiques (SATT), mais aussi un appel mettant en compétition les établissements d’enseignement supérieur afin d’identifier les dix meilleurs et de leur attribuer d’importants moyens supplémentaires et le label d’Initiative d’excellence (Idex) pendant quatre ans. À l’issue de cette période, une évaluation de la réalisation du projet est menée et le jury décide soit de la confirmation de l’Idex, soit du prolongement de la période probatoire, soit de la perte du label et des moyens afférents. Les Idex confirmés bénéficient d’un capital dont le versement des intérêts leur est alors définitivement acquis. Cette orientation est soutenue par le conseiller à l’enseignement supérieur de Nicolas Sarkozy, Bernard Belloc, professeur d’économie à la Toulouse School of Economics, ex-président de l’université Toulouse 1 et partisan de longue date d’un soutien fort à quelques établissements.

Comme le conclut Natacha Gally (2018), à l’issue de cette première étape, il semble que l’enseignement supérieur ait connu un executive shift (Lodge et Wegrich, 2012), c’est-à-dire une dépossession des administrations et décideurs sectoriels au profit d’administrations et décideurs centralisateurs et interministériels (le CGI dans le cas présent). Ce mouvement recentralisateur a été observé dans de nombreux pays après des phases dominées par le nouveau management public (Christensen et Laegreid, 2011).

Une reprise en mains discrète, mais efficace par le MESR qui conduit à un nouvel ordre compétitif

Cette dépossession des pouvoirs sectoriels au profit d’un pouvoir centralisateur et interministériel aurait pu advenir, mais c’était sans compter sur l’élite programmatique présente au MESR. Ses représentants sont certes favorables à une différenciation du paysage universitaire — et partagent donc les conclusions de la commission Juppé-Rocard et les objectifs des membres du CGI —, mais ils considèrent qu’il fallait saisir cette occasion pour poursuivre simultanément un autre objectif dont ils sont les porteurs depuis longtemps : le rapprochement entre grandes écoles, universités et organismes de recherche (Gally, 2018).

Ils oeuvrent dans ce sens depuis la loi de 2005 qui a donné la possibilité de créer des pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES). La constitution de PRES a été encouragée par le MESR qui a lancé un appel en 2007 permettant d’attribuer des fonds supplémentaires aux PRES qui en sont lauréats. Toutefois, en 2009, beaucoup des quelques vingt PRES qui existent, végètent. En 2006, ces derniers avaient suscité l’enthousiasme de la part de président·e·s d’université en quête d’autonomie qui y voyaient un moyen de constituer une métastructure dont les statuts — contrairement aux universités — échappaient à la loi Savary de 1984, et à laquelle ils étaient prêts à déléguer des compétences partagées. Mais avec la Loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) et la plus grande autonomie attribuée aux universités, les PRES sont devenus moins attractifs, si bien que les établissements membres leur délèguent peu de compétences (Musselin, 2017). Le rapport de l’IGAENR publié en 2010 (Aimé et collab., 2010) fait ce constat et le déplore. La coordination territoriale entre grandes écoles, universités et organismes de recherche reste minimale 19.

Comme le montre très précisément Natacha Gally (2018), au sein du MESR, des membres du cabinet de la ministre, mais aussi Jean-Richard Cytermann, adjoint au DGRI et Claire Giry à la tête du service « coordination stratégique et territoires » vont alors se mobiliser pour que le grand emprunt serve à identifier des champions scientifiques et à relancer les regroupements territoriaux. Tandis que le CGI se met en place, ils commencent à rédiger des documents préfigurant les futurs appels que celui-ci devra préparer. Ils mettent en avant leur expertise du secteur, si bien que certains d’entre eux comme Thierry Coulhon (qui était au cabinet du ministère) ou Jean-Pierre Korolitski (qui a fait une grande partie de sa carrière au MESR et a été un des artisans de la mise en oeuvre du processus de Bologne) sont recrutés par le CGI. L’élite programmatique ministérielle parvient ainsi à peser sur la rédaction des appels, participe à la constitution du jury international chargé de sélectionner les Idex, et élabore pour eux des documents leur présentant le système d’enseignement supérieur et de recherche français. Au sein du ministère comme au sein du CGI, ils resteront ensuite très présents au côté des établissements déposant des projets d’Idex et ils entretiendront des relations informelles avec les membres du jury. Ainsi, conclut Natacha Gally (2018, p. 713-714), « en dépit de leur mise à l’écart initiale, qui laissait présager d’une reconfiguration des rapports de forces entre le MESR et l’exécutif central, les acteurs ministériels ont su s’imposer dans le dispositif de gouvernement des Idex, notamment en pénétrant le dispositif centraliste ». Les acteurs sectoriels ont donc en partie remis la main sur l’executif shift.

Cette lutte d’influence entre les tenants de la seule méritocratie scientifique et ceux qui veulent lui adjoindre des objectifs de reconfiguration du paysage universitaire et de renforcement de la gouvernance des établissements ne sera pas sans conséquence. D’une part, les trois appels à Idex (dont le premier en deux vagues en 2010 et 2011 et les suivants en 2016 et 2017), ne seront pas ouverts aux établissements, mais seulement aux PRES. D’autre part, le texte des appels mentionnera deux objectifs : celui de l’excellence scientifique et celui de la création de regroupements intégrés et gouvernés. Lorsqu’il examinera les projets, le jury fera du premier une condition nécessaire alors que le second deviendra le critère décisif une fois le premier rempli. Comme nous l’avons écrit (Aust et collab., 2018), un nouvel ordre compétitif est institué : il ne correspond pas strictement à l’ordre de la méritocratie scientifique, mais mêle réussite en recherche et reconfiguration de la gouvernance. Plusieurs grands sites de recherche mettront alors du temps à obtenir définitivement le label d’Idex (par exemple, Grenoble ou Saclay) tandis que certains n’y parviendront pas, comme Lyon ou Toulouse, faute de réussir à proposer un projet intégrateur et gouverné.

3. des injonctions à la coordination territoriale aux résultats mitigés

Si la reconfiguration du paysage de l’enseignement supérieur français est devenue un facteur discriminant dans l’attribution des Idex, on ne peut pour autant en conclure que l’incitation à la coordination territoriale et au rapprochement entre grandes écoles, universités et organismes de recherche a été couronnée de succès. Les effets restent limités malgré quelques expériences novatrices. Le poids de l’héritage pèse toujours sur la structuration de l’ESR français.

Une injonction à la coordination territoriale pour bousculer l’héritage

L’inscription des PRES dans la loi de 2005 visait à dépasser ces clivages et à rendre ainsi le système français plus lisible. Comme souvent en France, l’effort de lisibilité est allé de pair avec la création de nouvelles organisations, sans supprimer celles qui existaient déjà. Les PRES en sont un exemple édifiant. Nous nous souvenons du temps passé à expliquer à des collègues étrangers ce qu’étaient ces structures qui correspondaient à des territoires à géométrie très variable (certains couvraient deux régions tandis qu’il y avait quatre PRES au sein de Paris intra-muros !), qui ne disposaient pas de véritable pouvoir de décision, et qui dépendaient des compétences et des moyens que les établissements qui en faisaient partie leur dédiaient. La carte qui les représentait pouvait certes laisser penser à un jardin à la française bien ordonné et simplifié, mais chaque PRES était un arbre qui cachait la forêt des établissements derrière lui.

Un arbre mal en point ! Le rapport de 2010 (Aimé et collab.) le soulignait bien : beaucoup de PRES étaient en panne. Le fait de restreindre la possibilité de déposer un projet d’Idex aux seuls PRES leur a redonné un coup de fouet : ils deviennent alors le lieu de construction des propositions et leur capacité à se coordonner et à mettre en avant une gouvernance intégrée va être déterminante pour gagner l’appel. L’annonce des résultats de la première vague et la sélection de l’université de Strasbourg, du PRES de Bordeaux (qui annonce la fusion de trois des quatre universités bordelaises avec Sciences Po Bordeaux et l’Institut national polytechnique de Bordeaux 20) et de Paris Sciences et Lettres (PSL, qui propose une gouvernance très intégrée de quelques grandes écoles parisiennes et de l’Université de Paris-Dauphine) est un coup de semonce pour les candidats déçus. Lors de la seconde vague, presque tous les dossiers déposés comprennent un projet de fusion ou, a minima, une gouvernance fortement intégrée ! La France connaît alors une merger mania (Kitchener et Gask, 2003) : douze nouveaux établissements universitaires 21 sont nés de la fusion de 29 universités en quelques années (Musselin et Dif-Pradalier, 2014 ; Barrier et Musselin, 2016 ; Arambourou et collab., 2021).

Une étape supplémentaire est franchie en 2013 avec la loi Fioraso, qui est préparée à l’issue des assises territoriales. Elle prévoit que tous les établissements (y compris les grandes écoles) doivent rejoindre un regroupement territorial qui peut prendre la forme d’une fusion, d’une association 22 ou d’une communauté d’universités et d’établissements (COMUE). Ces dernières remplacent les PRES et sont dotées de structures de gouvernance quasi identiques à celles des universités : un conseil d’administration, un conseil académique, un président·e, des vice-président·e·s, etc. Ainsi le vice-président responsable de la formation dans une université devait-il participer aux instances de sa propre université, mais aussi à celles de sa COMUE, sous la houlette de la vice-présidente formation de cette dernière. Le ministère enjoint par ailleurs fortement les établissements à transférer des compétences à ce niveau, a minima la gestion des études doctorales, et à adopter une signature commune pour les publications.

Certains établissements ont joué le jeu, ont mis en commun des formations ou rapproché des centres de recherche, voire ont construit des équipements communs. Cependant, le tout reste globalement embryonnaire. Les rapprochements entre universités et grandes écoles sont rares. Jusqu’à récemment, les fusions survenues au sein des PRES, se faisaient entre universités, en dehors des grandes écoles. Il s’agissait, le plus souvent, de réunir en un seul établissement pluridisciplinaire les universités mono ou bidisciplinaires qui avaient été créées dans les grandes villes après la loi Faure de 1968. Aujourd’hui, seules Lyon et Toulouse ont conservé toutes les universités issues de la période post-soixante-huitardes 23.

Quelques fusions intégrant de grandes écoles (Université Gustave Eiffel, Université de Saclay, Université de Rennes…) ont toutefois été réalisées après la circulaire de 2018, qui autorise les grandes écoles à garder leur personnalité morale et juridique au sein d’établissements fusionnés. Mais les regroupements territoriaux, bien qu’ils restent un des objectifs affichés du ministère 24, renvoient à des ambitions de plus en plus limitées. Dans l’Atlas régional de l’enseignement supérieur 25 de 2021, on ne recense que huit COMUE, alors qu’il y en avait 22 en 2013. Certaines ont disparu (cf. infra), d’autres ont été remplacées par des associations (telles que définies par la loi de 2013, cf. note de bas de page, no 21) ou par des formules plus légères, comme des « alliances », telles que les permet la circulaire de 2018.

Malgré les brèches que constituent les fusions intégrant de grandes écoles, la séparation entre ces dernières et les universités reste peu modifiée. Le sentier de dépendance (Pierson, 2000) qu’ont engagé les révolutionnaires quand ils ont supprimé les universités en 1793 et qu’ils les ont remplacées par de grandes écoles est à peine dévié : les deux secteurs continuent de fonctionner en parallèle et le prestige des grandes écoles reste bien plus grand que celui des universités, auprès de la population comme auprès des décideurs publics. Sans sous-estimer la nouveauté des échanges introduits par les regroupements territoriaux, il faut constater que les transformations qu’ils ont entraînées restent pour l’instant marginales, progressives. En utilisant la typologie des changements incrémentaux, répertoriée par Wolfgang Streeck et Kathleen Thelen (2005), nous pouvons affirmer qu’il s’agit essentiellement d’une évolution par déplacement : des modifications réglementaires ont été effectuées (notamment par la loi pour la recherche et l’innovation de 2005, puis la loi Fioraso de 2013, la circulaire de décembre 2018, etc.) qui rendent possibles des changements n’ayant pu être envisagés sans elles. En cela, on peut dire que le sentier de dépendance a connu un infléchissement, mais ses fondamentaux n’ont pas été modifiés en profondeur.

Les limites des coordinations territoriales tiennent à un second sentier de dépendance : celui des logiques qui dominent le monde universitaire. Au sein de ce dernier, les coopérations fondées sur le statut priment sur les coopérations territoriales. Développer des liens étroits avec des partenaires géographiquement proches ne fait pas sens pour les organisations universitaires. Ainsi, des villes telles que Singapour, Boston, Londres ou Paris, sont des lieux de concentration territoriale d’un nombre important d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche sans que ces derniers entretiennent pour autant de fortes interrelations. Ces lieux de concentration universitaire sont donc fondamentalement différents des districts industriels (Bagnasco, 1977) qui réunissent sur un territoire donné des entreprises d’un même secteur entrant en concurrence les unes avec les autres, mais coopérant également entre elles. Dans l’enseignement supérieur, qu’il s’agisse de formation ou de recherche, les partenariats sont d’abord guidés par une logique de statut (Podolny, 1993), c’est-à-dire de rapprochement avec des équipes, des collègues ou des établissements de même réputation, avec lesquelles les coopérations scientifiques font sens pour leur contenu et pas pour leur proximité géographique. Si, pour se conformer aux appels nationaux et avoir une chance de les remporter, certaines équipes présidentielles ont cherché à développer des projets entre établissements physiquement proches, elles ont souvent eu du mal à mettre en oeuvre ces coopérations de proximité pour lesquelles les universitaires ne voyaient pas d’intérêt.

Une mise en compétition qui finalement se retourne contre les regroupements

Par conséquent, la mise en compétition a dans un premier temps revivifié les PRES (devenus COMUE), mais l’obtention du label Idex, ou par la suite du label I-Sites 26, a eu finalement raison des regroupements et a conduit à la disparition ou à l’affaiblissement de ces métastructures.

Plusieurs cas de figure se sont présentés. Quand le périmètre du PRES (ou de la COMUE) correspond à celui de l’Idex (ou de l’I-Site) et que le projet réussit, cela se traduit en général par une fusion ou un EPE, si bien que le regroupement initial devient inutile et disparaît au profit de l’Idex ou de l’I-Site. Mais si le projet ne vient pas à terme et que le label est perdu, cet échec est alors celui du regroupement qui n’est pas parvenu à piloter le projet : il est alors fréquemment remis en question et peine à retrouver une dynamique commune, comme cela a longtemps été le cas à Toulouse et l’est toujours à Lyon ou en Bourgogne—Franche-Comté.

Dans d’autres cas, l’Idex ne concerne qu’une partie des établissements du regroupement. Les relations entre ce dernier et les membres de l’Idex ne tardent alors pas à se tendre. Les membres de l’Idex n’ont aucun intérêt à partager la grosse part de gâteau qu’ils ont acquise et montrent peu d’empressement à coopérer avec les établissements hors de l’Idex. La métastructure éclate et est, au mieux, remplacée par une association ou une alliance.

Enfin, si la métastructure n’est ni I-Site ni Idex, le coût de fonctionnement d’une structure aussi lourde et la nécessité pour les établissements partenaires de verser une partie de leur budget pour financer les actions communes a souvent réduit l’espace de coopération à la portion congrue, si bien que les établissements ont souvent profité de la possibilité offerte par la circulaire de décembre 2018 pour la supprimer et mettre en place une structure très légère.

La mise en compétition des PRES/COMUE entre eux, censée leur donner une nouvelle vitalité a en fin de compte plutôt restreint les dynamiques internes des regroupements territoriaux. Certes, le paysage universitaire qui est issu de cette combinaison de politiques de mise en compétition et d’injonctions à la coordination territoriale est très différent de celui d’avant 2005. De gros établissements universitaires ont vu le jour à la faveur des fusions dans les principales métropoles, à l’exception de Lyon et Toulouse ; quelques EPE, réunissant universités et grandes écoles, ont été créés et il faudra suivre leur devenir ; le paysage est plus stratifié entre les Idex 27, les I-Sites et les « autres » universités. Toutefois, le monde des grandes écoles reste séparé de celui de l’université et la concurrence est même de plus en plus forte depuis que les écoles ont lancé des diplômes de bachelor 28 (sic) accessibles directement après le baccalauréat, qui mordent directement sur les licences offertes par les universités. Il y a donc bien une reconfiguration de l’espace national de l’enseignement supérieur, mais ce dernier reste marqué par son héritage du passé et peine à sortir de son sentier de dépendance.

4. autonomie institutionnelle et (re)centralisation

L’autonomie institutionnelle constitue enfin le troisième pilier des réformes des vingt dernières années. Un chantier de longue haleine, on le verra, mais qui, comme les deux piliers précédents, n’échappe pas à des tensions contradictoires.

L’autonomie institutionnelle, une vieille histoire… une mise en oeuvre récente

L’autonomie institutionnelle n’est pas un enjeu récent, et pour mieux le comprendre il faut faire un rapide détour historique. L’autonomie était déjà au coeur des débats parlementaires qui ont préparé la loi de 1896, loi qui a recréé des établissements appelés « universités », plus de cent ans après leur suppression sous la Révolution française. Des Facultés avaient certes été recréées par Napoléon, mais elles étaient directement rattachées au ministère. Comme les capacités décisionnelles de ces Facultés avaient été renforcées plusieurs années avant la loi de 1896, les universités, instituées au-dessus des Facultés par cette loi, ne parvinrent pas à s’imposer et elles restèrent un simple niveau administratif sans poids jusqu’à la loi Faure de 1968, malgré les grands débats dont avait fait l’objet leur autonomie à la fin du xixe siècle. La loi Faure change la donne : elle supprime les Facultés et dote la France de nouvelles universités dirigées par des président·e·s qui sont des universitaires élus, et par des instances collégiales où siègent des personnalités extérieures et des représentants du collège des étudiants, de celui des administratifs et de ceux des universitaires. Dans leur forme actuelle, les plus anciennes universités françaises ont donc au plus une cinquantaine d’années !

La loi Faure avait clairement inscrit l’autonomie budgétaire, pédagogique et administrative des universités dans son texte. Mais aucune n’a été mise en oeuvre, le ministère ayant très vite repris la main (Cohen, H., 1978 ; Rémond, 1979/2021). Quant aux nouveaux établissements, ils eurent du mal à se défaire des logiques facultaires. Il faut attendre la fin des années 1980, pour que l’introduction de contrats quadriennaux entre le ministère et les universités amène ces dernières à rédiger des projets d’établissement qui soient plus que la somme des projets de leurs composantes. Ces rédactions de projets ont constitué un premier pas vers la reconnaissance d’une différenciation entre les universités, chacune devant y penser son identité propre. Elles ont également favorisé un renforcement matériel (par les ressources engagées dans les contrats) et symbolique des présidences d’université (Musselin, 2001/2022 ; Mignot-Gérard, 2006). En 2007, la Loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) et le passage aux RCE ont consacré ce mouvement en accroissant l’autonomie budgétaire des établissements et le pouvoir de décision des président·e·s, comme on l’a vu plus haut.

Cette autonomie budgétaire passe notamment par la délégation aux universités de la gestion de leurs postes et de leur masse salariale 29. Jusqu’à la LRU, elles ne géraient que leur budget de fonctionnement et ne pouvaient ouvrir un poste sans l’accord du ministère. Les contraintes sur le choix des universitaires recrutés avaient déjà été levées par les réformes menées dans les années 1990, même si une instance nationale, le Conseil national des universités (CNU), continuait à exercer un certain contrôle sur le vivier de candidats aux postes de maîtres de conférences ou de professeurs. Ces candidats devaient avoir été « qualifiés » par le CNU avant de se présenter. Depuis décembre 2020, ce contrôle du vivier de candidats ne concerne plus que les maîtres de conférences, la loi pour la recherche ayant supprimé cette étape de la qualification pour les candidats aux postes de professeurs.

Par ailleurs, l’autonomie a gagné du terrain en matière pédagogique. La mise en oeuvre du processus de Bologne entre 2002 et 2004 a entraîné la suppression des maquettes nationales — certes assez peu contraignantes — qui définissaient chaque cursus. Désormais, les programmes sont accrédités après leur évaluation par l’HCERES. Cela s’accompagne depuis 2018 d’une plus grande possibilité de sélection des étudiants entrant en première année avec la mise en oeuvre du dispositif d’orientation des étudiants appelé Parcoursup et la loi ORE, relative à l’orientation et à la réussite des étudiants.

Enfin, les universités qui le souhaitaient ont pu acquérir une plus grande autonomie d’organisation. Comme on l’a vu plus haut, la circulaire de décembre 2018 leur permet de créer un EPE et d’en sortir en tant que grand établissement, avec une plus grande latitude dans le choix de leurs statuts.

Ainsi, même si la France reste dans les dernières places au sein du classement produit par l’Association des universités européennes sur le degré d’autonomie institutionnelle des établissements (Bennetot Pruvot, Estermann et Popkhadze, 2023), les universités françaises ont incontestablement gagné en autonomie au cours des deux dernières décennies. Si l’on reprend la typologie de systèmes universitaires proposée par Richard Whitley (2008), les universités françaises ont longtemps été des « hollow organizations », mais elles sont devenues des « state-chartered 30 » depuis la loi Faure.

Plus d’autonomie, mais aussi plus de gouvernement à distance

Toutefois, le fait de confier aux établissements la possibilité de décider de leurs répartitions budgétaires, de leurs recrutements académiques et étudiants, de leurs programmes, etc., suffit-il à accroître l’autonomie institutionnelle ? Les travaux sur d’autres secteurs d’action publique en France (Epstein, 2015 [sur les politiques urbaines] ; Hassenteufel, 2014 [sur la santé]) et, plus largement, sur le nouveau management public (Politt, 2005 ; Le Galès et Scott, 2008, par exemple) ont montré que l’autonomie accrue laissée aux opérateurs va de pair avec la montée en puissance d’instruments incitatifs permettant un gouvernement à distance : on ne définit plus comment agir à travers la réglementation, mais on alloue prioritairement les ressources à ceux qui se conforment aux normes définies par le haut. C’est exactement ce que l’on peut observer pour les universités : elles ont gagné en autonomie, mais de nouveaux instruments de pilotage sont apparus.

Les instruments les plus fréquents ont été le recours aux incitations financières et symboliques. Depuis le PIA1 et les appels à projets mentionnés plus haut, trois autres PIA et l’opération France 2030 ont été lancés, chacun avec son lot de financements sélectifs et d’acronymes barbares. Le CGI puis le SGPI (secrétariat général pour l’investissement) qui lui a succédé ont beaucoup utilisé ces instruments pour piloter à distance l’enseignement supérieur et la recherche. Pour les établissements qui remportent ces appels et obtiennent ces labels, ce sont autant de preuves de leur « excellence ». Mais, nous l’avons vu avec les Idex, pour décrocher ces « trophées », il faut se plier aux exigences de celles et ceux qui les conçoivent 31. Ainsi, plusieurs Idex ont vu après l’évaluation leur période probatoire prolongée à quatre ans, tant que les établissements porteurs du projet n’avaient pas fusionné. Le fait que nombre d’appels se fassent en plusieurs vagues permet d’ailleurs de progressivement resserrer l’étau sur ceux qui n’ont pas rempli les critères du premier coup, d’autant que les échecs sont toujours accompagnés d’évaluations justifiant la décision prise et permettant aux candidats de retenter leur chance en essayant de répondre aux attentes exprimées par les jurys.

Les instruments de mise en compétition ne font donc pas que stratifier le paysage universitaire et transformer les établissements en compétiteurs (Hasse et Krücken, 2013 ; Musselin, 2018) : ils sont aussi un moyen de les contraindre à adopter des formats, des priorités, des modes de fonctionnement qui ne font pas l’objet d’une réglementation nationale, mais qui restreignent l’accès à des moyens supplémentaires si on ne les suit pas.

Un autre instrument de pilotage devenu fréquent, notamment du côté du ministère, est l’expérimentation. Plutôt que de produire des mesures qui s’imposent à tous, le ministère laisse la possibilité aux établissements de les appliquer ou pas. Ainsi des réformes, dont la négociation en vue d’une application nationale aurait été longue ou aurait pu ne jamais aboutir, sont proposées « à la carte ». L’ampleur de la réforme dépendra donc du niveau d’adhésion des établissements et des décisions au sein de chaque université. Parfois, toutes ou presque veulent en profiter. Ce fut le cas pour le passage aux RCE qui n’était a priori ouvert qu’aux établissements prêts à gérer leur masse salariale, une fois passé un audit garantissant que leurs services administratifs étaient armés pour le faire, mais toutes les universités ont voulu obtenir cette possibilité, à la surprise du ministère. En revanche, seules quelques-unes ont souhaité obtenir la gestion de leur patrimoine immobilier. De même, on a vu que le nombre d’établissements volontaires pour utiliser la circulaire de décembre 2018 afin de devenir un EPE et de pouvoir, à l’issue d’une évaluation conduite par l’HCERES, devenir un grand établissement et avoir des statuts dérogatoires à la loi Fioraso n’a concerné qu’un assez petit nombre de cas. Enfin, dernier exemple, l’adoption de droits d’inscription plus élevés pour les étudiants étrangers extracommunautaires (2770 euros en licence contre 170 euros pour un étudiant français ou communautaire) est, elle aussi, à géométrie variable : le texte de loi adopté en 2019 prévoit que la mesure puisse ne pas être appliquée quand moins de 10 % des effectifs étudiants sont constitués d’étudiants non communautaires. C’est le cas de nombreuses universités et la plupart ont ainsi refusé la mise en place de ces droits.

Doublée d’une centralisation renouvelée

La plus grande autonomie accordée aux universités doit donc être mise en regard de la transformation du pilotage du secteur par l’introduction de nouveaux instruments que sont les appels à projets sélectifs récompensant les établissements qui se conforment aux attentes, ou les réformes qui laissent une marge d’adhésion aux établissements et introduisent des changements qui n’auraient pu être initiés, ou plus difficilement, s’ils avaient dû s’appliquer à tous. De surcroît, les modalités plus traditionnelles de cadrage du système n’ont pas disparu. Tout en en appelant souvent à l’autonomie des universités, le centre est loin d’avoir tiré un trait sur les décisions top-down, le recours à la réglementation ou le micromanagement. On ne peut donc dire que le gouvernement à distance se substitue au pilotage par les règles : il s’agit plutôt, comme Philippe Bezes (2021) l’a qualifiée, d’une « bureaucratisation au carré ».

Trois exemples très différents peuvent témoigner du maintien de ces modes d’action plus classiques. Le premier concerne l’obligation faite désormais aux programmes doctoraux d’organiser chaque année, pour chaque doctorant, un comité de suivi individuel (CSI). Au cours de ce CSI, on fait le point sur l’état d’avancement de la thèse et sur son contenu, mais on prévoit aussi un échange avec le doctorant, hors de la présence du directeur·rice de thèse, sur la manière dont se passe l’encadrement. Si le principe est en soi vertueux, le niveau de détail du texte instaurant cette mesure — obligatoire et non exploratoire celle-là — est pour le moins précis qu’il s’agisse des critères à respecter pour le choix des membres du comité ou de l’organisation de la réunion du CSI, en trois phases distinctes, et dont les objectifs sont formulés dans le texte 32.

Une nouvelle catégorie de postes d’universitaires, appelés « chaires professeur junior » (CPJ), fournit un deuxième exemple. Il s’agit de postes contractuels à durée déterminée, d’au plus six ans, débouchant, si la permanence est accordée, sur un poste de fonctionnaire d’État en tant que professeur des universités. Ces postes sont créés à côté des postes traditionnels de maîtres de conférences, mais ils ne se substituent pas à eux. Cette mesure est de l’ordre de l’expérimentation, car les établissements peuvent choisir de ne pas avoir de CPJ 33. Mais elle empiète aussi curieusement sur l’autonomie des universités. En effet, comme on l’a vu, depuis la loi de 2007, les universités gèrent leur masse salariale et décident de l’occupation de leurs postes sans avoir à valider ces décisions auprès du ministère. Cependant, la loi pour la recherche de décembre 2020, qui a instauré les CPJ, ne prévoit que 200 postes supplémentaires de cette catégorie par an au cours des dix années suivantes. Les universités qui souhaitent se voir attribuer de tels postes doivent par conséquent faire remonter leurs demandes vers le ministère en disant sur quels profils ils veulent ouvrir une CPJ… Un comité national — dont nous n’avons pu savoir ni où il se trouve ni comment il est composé — détermine quels établissements seront les heureux destinataires de CPJ. Joli paradoxe que ces postes atypiques qui redonnent la main au ministère pour le choix des profils prioritaires, comme au bon vieux temps…

Dernier exemple : la relance de la passation de contrats pluriannuels après une longue période pendant laquelle la politique contractuelle (Musselin, 2001/2022) a été délaissée au profit des appels sélectifs. Début 2023, l’actuelle ministre a lancé la négociation de Contrats d’objectifs, de moyens et de performance (COMP) avec plusieurs établissements. Le texte de cadrage qui accompagne les établissements dans la préparation du projet sur la base duquel ils vont passer le contrat est pour le moins contraignant. D’une part, sur les six objectifs proposés, cinq correspondent à des objectifs de politique publique définis par le ministère lui-même, dont trois plutôt précis (transition écologique et développement soutenable ; bien-être des étudiants ; formation à des métiers d’avenir, en tension ou en évolution 34) ; d’autre part, on y lit une attention particulière portée aux indicateurs qui permettront, à l’issue du contrat, d’en mesurer la réalisation, car, comme l’indiquent avec le plus grand sérieux ces textes, ces contrats doivent renforcer « l’autonomie et la responsabilisation des établissements », mais ils sont placés « sous contrôle de performance ».

Les universités françaises ont indiscutablement gagné en autonomie institutionnelle au cours des vingt dernières années, mais le secteur de l’enseignement supérieur n’échappe pas aux évolutions plus générales que connaît de manière générale l’action publique (Le Galès et Scott, 2008 ; Bezes, 2020). D’un côté, de nouvelles modalités de pilotage sont apparues qui reposent moins sur la réglementation que sur les incitations financières, l’expérimentation ou la définition d’objectifs adossés à des indicateurs de réalisation, et d’un autre côté, ces nouvelles modalités n’ont pas fait disparaître des formes plus bureaucratiques d’action, voire des mouvements de recentralisation de la décision.

5. conclusion

Depuis 2005, l’enchaînement de nouvelles lois, la multiplication des appels à projets nationaux et très sélectifs, les nombreuses fusions et les EPE appelés à devenir de grands établissements ont considérablement modifié l’enseignement supérieur et la recherche en France. Non seulement les universités présentes sur la carte aujourd’hui sont différentes dans leur périmètre et leur composition de celles qui étaient issues de la loi de 1968, mais le paysage qu’elles composent est également plus différencié.

La réalisation de ces bouleversements profonds et bien réels tient pour une large part au fait que les objectifs poursuivis sur cette période ont connu une forte stabilité malgré les changements de gouvernement et la succession de trois présidents de la République n’appartenant pas aux mêmes partis politiques. Ces objectifs s’inscrivent d’ailleurs globalement dans la continuité des politiques qui avaient été menées au cours des quinze années précédentes : ce qui change à partir de 2005, c’est surtout le rythme des réformes — qui s’accélère considérablement — et les propos publics qui affichent plus explicitement que par le passé la priorité donnée à l’excellence et à la performance.

Il ne s’agit donc pas dans cet article de minimiser l’importance des transformations en cours ou d’en nier la réalité. En revanche, il nous semblait important de mettre en lumière les ambiguïtés, les controverses, les contradictions au sein des réformes elles-mêmes ou entre elles, lors de leur conception ou de leur mise en oeuvre. Nous avons en particulier identifié trois mécanismes qui ont amendé ou modéré les réformes. Chacun était présent dans les différentes politiques que nous avons analysées (mise en compétition des universités entre elles, recomposition du paysage universitaire et accroissement de l’autonomie des universités), mais nous avons essayé, pour chacune d’elle, d’identifier le mécanisme le plus actif, c’est-à-dire celui qui a pesé le plus lors de la mise en oeuvre.

Le premier mécanisme est celui des tensions qui se sont développées entre les réformateur·rice·s en fonction des orientations qu’ils considéraient comme prioritaires. L’existence d’une élite programmatique, dont les membres assument des responsabilités différentes, mais occupent des fonctions qui leur permettent d’exercer une influence dans la longue durée, ne doit pas masquer les divergences qui ont existé entre eux ni l’impact que ces divergences ont eues, au-delà des nombreuses orientations qu’ils partageaient par ailleurs. Comme nous l’avons vu, si tous se retrouvaient autour de l’idée qu’il fallait concentrer les moyens sur les « meilleurs » et promouvoir une méritocratie scientifique, certains n’accordaient pas la même importance au rapprochement entre grandes écoles et universités et à la possibilité d’utiliser les appels à projets pour favoriser simultanément l’excellence scientifique et la coordination territoriale. Il est évident que la liste des Idex aurait été différente si des établissements (et non seulement les PRES) avaient pu se porter candidats et si les critères liés à l’excellence scientifique avaient été nécessaires et suffisants.

Le second mécanisme relève de la dépendance au sentier. Cette dépendance inscrit les réformes dans une dynamique incrémentale parce qu’elles doivent composer avec des choix effectués précédemment qui ralentissent le rythme de certaines évolutions. Certes des rapprochements existent entre certaines universités et certaines grandes écoles, mais les deux secteurs restent encore très clairement séparés, et les fusions, au moins dans un premier temps, ont été strictement universitaires. Si des déplacements (Streeck et Thelen, 2005) sont en cours grâce aux aménagements réglementaires qui ont été adoptés, le changement se fait à petits pas. De même, les politiques visant à favoriser les coordinations territoriales se sont heurtées aux normes de coopération dans le monde universitaire qui n’obéissent pas à des logiques de proximité géographique, mais à des logiques de statut. Les sentiers de dépendance entretiennent les logiques institutionnelles propres au champ de l’enseignement supérieur français.

Enfin, nous avons relativisé le niveau d’autonomie laissé aux universités pour montrer que cette autonomie avait connu un réel accroissement, mais qu’elle restait simultanément sous un double contrôle de l’État. D’un côté, on a vu se multiplier les formes de gouvernement à distance tandis que de l’autre le ministère continue à recourir à des modalités de pilotage traditionnelles et bureaucratiques.

Pour finir, même si nous avons présenté de manière successive les réformes de mise en compétition, de recomposition du paysage universitaire et d’accroissement de l’autonomie des universités, ces trois orientations sont plus ou moins articulées entre elles. La coopération territoriale s’avère peu compatible avec le développement de la concurrence entre les établissements : la compétition nécessite certes de la coopération et elle en produit aussi (Simmel, 1908 ; White 1981, François et Musselin, 2022), mais tout dépend du type de coopération dont il s’agit (basée sur la complémentarité territoriale versus sur la conquête d’un statut plus élevé). L’autonomie des établissements est quant à elle peu propice à la délégation de compétences à des regroupements territoriaux, alors qu’elle peut alimenter la transformation des établissements en compétiteurs. En revanche, l’excès de dispositifs compétitifs et la multiplication des appels à projets ont pu conduire certains établissements à répondre tous azimuts afin de tenter de gagner des ressources, au détriment d’une stratégie de développement plus consistante et plus ciblée. Bref, certains des freins — ou au contraire des leviers — qu’ont connus les différentes réformes sont aussi liés à leurs interactions et à leurs plus ou moins grande compatibilité et cohérence.