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introduction

Il fut un temps au Québec où les choses semblaient simples en matière de justice scolaire : la critique sociale, imprégnée de l’universalisme des Lumières et intéressée par la construction d’un État-providence, jugeait élitiste ce qu’en matière d’éducation, l’État avait mis en place au xixe siècle et durant la première moitié du xxe siècle. L’accès du système éducatif était alors limité aux enfants des notables, et la grande majorité de la population n’était pas appelée à profiter au-delà du primaire de ce bien moderne. C’était le cas des enfants de la classe ouvrière, auxquels s’ajoutèrent, dans la représentation collective, les filles et les enfants des communautés culturelles (en premier lieu, les Canadiens français). L’analyse sociologique de l’époque s’appuyait sur une conception de l’égalité des chances centrée sur l’égalité d’accès à l’éducation d’une « trinité » fondatrice : la classe sociale, le genre et l’ethnie. Même si le terme n’existait pas, l’analyse était « intersectionnelle », puisque la classe ouvrière était canadienne-française. Promouvoir la scolarisation des familles ouvrières, c’était contribuer à l’émancipation des Canadiens français. Les politiques publiques reposaient sur une approche « déficitariste » : les groupes absents de l’école avaient des carences qu’il fallait combler, si l’on désirait s’assurer qu’ils puissent jouir d’une égale chance de réussite dans un système scolaire méritocratique.

Malgré des politiques que nous analyserons plus loin, même gratuite et accessible à tous, du primaire au collégial, l’école québécoise demeurait inégalitaire. Les sociologues et les pédagogues durent entrer dans la « boîte noire » pour dégager les structures et comprendre les processus qui (re)produisaient les inégalités. Des questions autour du « traitement scolaire » de certaines populations d’élèves prirent de l’importance. La notion de traitement inégalitaire ou de discrimination positive fut alors légitimée : il fallait traiter différemment les élèves en fonction de leurs besoins. Cela, quoique « inégalitaire », était juste.

L’adoption de la loi 101 (1977) et l’insertion au sein des écoles francophones des élèves issus de l’immigration ont redéfini et élargi le champ sémantique de l’égalité : des enjeux de discrimination de certaines catégories d’élèves devinrent importants et engendrèrent de vives discussions sur des accommodements religieux, ethnoculturels ou linguistiques, dits « raisonnables ». Se fait alors jour une préoccupation politique pour des questions de discrimination, de stigmatisation, voire de ségrégation.

Pour compléter ce portrait, des politiques récentes valorisent l’inclusion d’individus saisis dans leur singularité et dont il faut, pour chacun, assurer le « développement du plein potentiel ». Les besoins de chaque élève considéré comme unique et différent doivent être pris en compte par l’école. D’où le développement des projets particuliers et le désir des parents d’arrimer le choix du programme suivi aux préférences et besoins de leur enfant dont ils ne sont pas étrangers. Ce faisant, glissons-nous vers des écoles diversifiées qui s’accommodent des inégalités en les réduisant à des « différences » désormais légitimes ? En somme, si l’individu n’a plus d’attaches qui définissent des identités sociales et des appartenances collectives, si nous sommes tous uniques et différents, qu’en est-il des inégalités ? Comment concilier la prise en compte légitime des « différences » et la justice scolaire ?

On le voit, au cours du dernier demi-siècle, la question de l’égalité des chances a évolué, à telle enseigne qu’il n’est pas aisé de saisir le sens de cette transformation : avons-nous renoncé à l’égalité des chances (Lessard, Olivier et Voyer, 2001) et adopté désormais une préférence pour l’inégalité (Dubet, 2014) ? Quels cadres sociocognitifs et normatifs accompagnent cette évolution ?

des outils conceptuels et méthodologiques

Au cours des dernières décennies, l’analyse des politiques a élargi son objet d’étude à ce qu’il est convenu d’appeler l’action publique (Lascoumes et le Galès, 2007), qui englobe la prise en compte de configurations d’acteurs oeuvrant à divers paliers des systèmes sociaux subissant une régulation politique, et qui produisent à leur niveau respectif des politiques. L’analyse des politiques dépasse ainsi le moment de la décision et de la promulgation d’une politique (une loi, un règlement, une instruction, un « texte ») et inclut les moments de mise en oeuvre, qui incorporent les interprétations locales et les traductions des politiques (Maroy, Lessard et Fouquet-Chauprade, 2022). Ainsi, les analystes considèrent que les acteurs de terrain participent de fait à la formulation des politiques (Lispky, 1980).

À ce changement de perspective s’est joint un penchant pour une approche plus cognitive des politiques (Muller, 2000), l’idée étant que les politiques ne peuvent être réduites à la simple expression d’intérêts de groupes dominants ni n’être comprises que comme le fruit d’une lutte pour le pouvoir entre ces groupes — encore que ces intérêts et ces luttes doivent être appréhendés, mais en lien avec les composantes idéelles et institutionnelles. Suivant cette approche cognitive, outre des intérêts, les politiques reposent sur des « idées » ou des cadres de pensée qui fournissent les matériaux nécessaires à leur élaboration. Au niveau le plus général, ces idées constituent des référentiels de politiques, c’est-à-dire des représentations de la société et du secteur de politique visé (par ex. la mission de l’école dans une société moderne avancée et une économie mondialisée), des valeurs fondatrices (ex. la justice ou l’équité), des normes ou principes d’action (par ex. l’efficacité, la concurrence, l’alignement), des relations causales entre des problèmes et des solutions (par ex. entre la non-attractivité de l’enseignement et le niveau de rémunération des enseignants), et des images qui font sens et expriment la direction à suivre (par ex., un success-story). Il y a deux grandes catégories de référentiels (Muller, 2010) : globaux et sectoriels. Les référentiels globaux, transversaux aux différents champs sociaux (ex. le référentiel de l’État-providence ou celui du marché), voient leurs idées et leurs normes être traduites dans des référentiels sectoriels par des acteurs qui y puisent les légitimités nécessaires à leur action (Suchmann, 1995). Les rapports entre les référentiels globaux et les référentiels sectoriels ne sont pas simples : si les premiers donnent forme aux seconds, ils ne s’imposent pas avec une efficacité similaire au sein de ceux-ci. Dans une société structurellement différenciée où les divers champs ont acquis une certaine autonomie, les référentiels sectoriels prennent en compte la spécificité du secteur, son histoire, ses valeurs constitutives, voire les tensions et conflits qui en balisent les frontières et les voies de développement. Entre les deux types de référentiels, des médiations sont nécessaires : dans le cas de l’éducation, une institution comme le Conseil supérieur de l’éducation (CSE) a assumé ce rôle de médiation, interprétant pour le champ éducatif les orientations du référentiel global dominant et traduisant ses principes d’action en suivant les caractéristiques institutionnelles du champ éducatif. Car, la fabrique des politiques est influencée par le cadre institutionnel existant (le droit, les législations en vigueur, les structures et processus de l’État, l’histoire du champ concerné et son empreinte, etc.), cadre qui tout à la fois facilite et contraint cette fabrique : il légitime ou au contraire rend problématique une politique. L’action publique est donc soumise au jeu de ce que les néo-institutionnalistes appellent les trois i : les intérêts, les idées, les institutions (Hall, 1997 ; Palier et Surel, 2005).

La notion de sentier de dépendance est utile pour saisir la pérennité des cadres cognitifs et normatifs.

[Elle] souligne le poids des choix effectués dans le passé et celui des institutions politiques sur les décisions présentes, [par le biais de] mécanismes qui rendent un choix historique de plus en plus contraignant à mesure qu’il s’inscrit dans la durée.

Palier, 2006, p. 320

Une fois qu’un référentiel global ou sectoriel est bien institutionnalisé — par exemple, le référentiel de l’État-providence ou du marché —, il est difficile d’en « sortir » : des effets retour des politiques publiques (policy feedback), des contraintes de coordination de l’action, des coûts élevés d’apprentissage et d’investissement dans le développement institutionnel renforcent le référentiel et freinent la sortie du référentiel dominant.

Par ailleurs, dans les sociétés de la modernité avancée, différenciées et pluralistes, les référentiels ne sont pas homogènes : s’ils sont intégrés autour d’un noyau dur de valeurs, ils incorporent souvent des visions différentes, secondaires ou périphériques par rapport au noyau central, qui peuvent s’avérer source de tensions et de conflits. Ainsi, la social-démocratie combine une forte intervention de l’État et une économie de marché, deux visions de l’organisation sociale en tension qui ne peuvent se déployer que par des mécanismes institutionnels qui assurent entre elles des compromis viables. En ce sens, on peut parler de pluralisme institutionnel. Dans le champ éducatif, on observe la même réalité : l’école contemporaine est à la fois conçue comme un bien public — légitimant ainsi l’intervention de l’État pour en assurer le développement au nom du bien commun — et comme un bien privé, sous la responsabilité des familles dont c’est le devoir d’éduquer leurs enfants selon leurs croyances. En tant que bien privé, l’éducation est l’objet de stratégies familiales intéressées. Dans la mesure où ces stratégies familiales reproduisent les inégalités sociales, elles sont en tension avec les visées de démocratisation et de cohésion sociale officiellement véhiculée par l’État moderne et démocratique. Ce pluralisme institutionnel renforce l’ambivalence des acteurs. Le développement de l’enseignement privé au cours des dernières décennies participe de ces stratégies familiales reproductrices. Soulignons que la Loi sur l’enseignement privé légitime l’existence et le soutien financier par l’État de l’enseignement privé. Comme si, tout en promouvant l’égalité des chances et la réussite éducative du plus grand nombre, on accepte et on soutient en même temps un secteur d’enseignement source d’inégalités.

La tension institutionnalisée entre les dimensions publique et privée de l’éducation baigne dans un contexte économique animé par une vision néo-libérale du développement de la société. Suivant cette vision, tous les champs sociaux doivent être dynamisés par la concurrence, grand facteur de progrès et d’innovation. Ainsi, la conception de l’éducation comme un bien privé des familles est amplifiée par le néo-libéralisme économique, l’institutionnalisation d’un quasi-marché éducatif, au moins dans les grands centres urbains, et par la gestion axée sur les résultats, à laquelle adhèrent désormais les cadres du secteur public et les administrateurs des centres de services scolaires.

L’école est donc traversée de logiques institutionnelles plurielles ; elle est constituée de finalités contradictoires qui nourrissent des tensions, des divergences et des conflits qui portent sur le sens, l’interprétation et l’incarnation de la ou des missions de l’institution. Cela oblige les acteurs à bricoler des compromis plus ou moins durables, à chercher des points d’équilibre et à réconcilier des dimensions contradictoires : méritocratie et égalité ; formation de l’élite et développement du plein potentiel de chacun ; mixité sociale et cohésion sociale ; diversité et différences individuelles (singularité).

Le présent article entend montrer que ce pluralisme est présent tout au long des trois âges de politiques éducatives québécoises et que, suivant les configurations d’acteurs en place, il met en cause le sentier de dépendance du référentiel dominant à un âge particulier, ouvrant la voie au changement.

Le rôle de l’État est central, même dans le virage néo-libéral. Selon Clark (2002), il y aurait deux actualisations de ce virage : une version statocentrée et une version appuyée fortement sur le marché. Dans le premier cas de figure, l’État utilise les outils à sa disposition (des indicateurs, des tableaux de bord, des contrats de performance, des mécanismes d’accountability, une gestion axée sur les résultats), pour accroître l’efficacité et l’efficience (Maroy, 2021). Dans le second, il dérégule et facilite la concurrence entre acteurs et organisations. Dans un cas, il demeure présent et actif, dans l’autre, il laisse les forces du marché jouer pleinement. Évidemment, entre ces deux cas idéaux, il y a diverses combinaisons possibles, car l’un n’exclut pas l’autre. On le verra dans ce qui suit, l’État québécois a, au cours du deuxième âge, adopté en éducation une approche plus statocentrée que dérégulatrice. On peut voir dans cette orientation une dépendance de sentier avec le premier âge, au cours duquel l’État s’était imposé comme acteur central en éducation.

Pour le Québec, nous retraçons l’évolution des politiques éducatives en matière d’égalité des chances en distinguant trois « âges 1 », chacun considéré comme une réponse politique à la question de l’inégalité des chances : inégalité de quoi (accès, traitement ou résultats) et inégalité de qui (l’ensemble des élèves ou des sous-populations définies comme problématiques) ? Suivant la réponse privilégiée à ces questions, une série de politiques et d’actions, universelles ou ciblées, sont mises de l’avant et éventuellement implantées, avec des contraintes et de ressources particulières.

Cette distinction entre trois âges ne peut être réduite à un simple découpage temporel. Ces âges sont saisis comme des « régimes » se caractérisant par l’institutionnalisation de cadres cognitifs, de systèmes d’idées ou de matrices cognitives et normatives qui « construisent » la réalité, identifient des « problèmes » et proposent des « solutions » fondées sur des valeurs (Muller, 2000). C’est cet aspect des âges qui est notre intérêt central.

L’action publique québécoise en matière d’égalité des chances en éducation depuis les années 60 jusqu’à aujourd’hui, dans l’enseignement obligatoire, est le fait du ministère de l’Éducation (MEQ) et plus globalement de l’État québécois. Mais elle a aussi été portée par des commissions scolaires (CS), désormais centres de services scolaires (CSS), des groupes communautaires ou citoyens, des parents d’élèves présentant des besoins particuliers et désireux d’assurer à leurs enfants une intégration réussie, des mouvements sociaux (comme le mouvement féministe). En ce sens, retracer l’évolution du dernier demi-siècle implique d’analyser les différents textes et discours politiques qui ont jalonné cette période, mais aussi de reconstruire les configurations d’acteurs particulières aux différents âges. Car c’est en combinant discours, acteurs et contextes que se dégagent le sens et la trajectoire des politiques.

Sur le plan méthodologique, notre démarche est sociohistorique. Pour dégager les évolutions de la notion d’égalité des chances des années 60 à aujourd’hui, nous avons reconstitué la chronologie des politiques et listé les principales lois et les principaux documents (énoncés de politique, documents soumis à la consultation, projets de loi, politiques et plans d’action) (Lessard et collab., 2007) qui traitent d’égalité des chances ou qui, indirectement, en affectent la nature et la réalisation effective. Nous avons aussi recensé des documents pertinents de groupes constitués ou d’organismes consultatifs participant à la gouverne du système éducatif et jouissant d’un capital d’influence (surtout le Conseil supérieur de l’éducation). Certains textes sont exemplaires de l’esprit des différents âges : ainsi, pour le premier âge, le rapport de la Commission Parent (1962-1966) et l’avis du CSE de 1966 sur la participation au plan scolaire véhiculent la conception de la démocratisation de l’éducation qui est en son coeur. Pour le second âge, les énoncés de politique du ministère de l’Éducation — L’École québécoise : une école communautaire et responsable (1982), Chacun ses devoirs : plan d’action sur la réussite éducative (1992), premiers jalons de la politique de la réussite de 2017 —, ainsi que le livre de Migué et Marceau (1989) L’économie politique de l’enseignement élémentaire et secondaire : monopole public ou concurrence ?, cernent ses cadres de pensée. Enfin, pour le troisième âge, les avis intitulés Conjuguer équité et performance en éducation, un défi de société (2010), Remettre le cap sur l’équité (2015) et Pour une école riche de tous ses élèves (2017) sont représentatifs de la vision inclusive qui y est prônée.

S’il y a abondance d’écrits scientifiques sur les deux premiers âges 2, il y a peu d’analyses englobant la longue durée allant des années 60 jusqu’à aujourd’hui, qui soient consacrées spécifiquement aux politiques d’égalité des chances. Dans la plupart des cas, l’analyse porte sur l’un ou l’autre âge ou les deux premiers âges, et couvre un large spectre de questions : le curriculum, la gouvernance, la formation technique, le financement, etc. Le passage de l’un à l’autre est associé au « démantèlement » de l’État-providence, à l’avènement du néo-libéralisme et à la nouvelle gestion publique (Lucier, 2016 ; Tondreau et Robert, 2011). Lessard et Carpentier (2015), quant à eux, proposent un découpage de trois périodes qui insiste sur l’internationalisation des politiques éducatives, ce qui n’est pas le propos de cet article.

Dans les sections suivantes, nous présentons les trois âges, le texte et le contexte des politiques d’égalité des chances en éducation ainsi que les configurations d’acteurs impliqués. Le premier âge est le point de référence à partir duquel les deux autres âges sont analysés : nous tentons de montrer que ce premier âge contient les « germes » des deux suivants. En conclusion, nous dégageons l’évolution de la notion d’égalité des chances.

le premier âge : la démocratisation de l’école et de la société par l’école

Le premier âge va des années 60 au milieu des années 80 3. Il puise sa légitimité dans le référentiel global de l’État-providence et se caractérise par des politiques axées sur l’accès universel à l’éducation, cherchant à éliminer ou à réduire les effets inégalitaires du statut socio-économique, du genre et de l’appartenance ethnique, la Sainte Trinité des variables à contrôler. L’éducation doit être démocratisée en même temps qu’elle contribue à la démocratisation de la société. C’est le rôle de l’État-providence — en voie de construction — d’assurer cette double démocratisation.

Le Québec de la Révolution tranquille, amorcée dans les années 1960, est représenté par ses nouvelles élites comme une société en processus accéléré de modernisation sociale et culturelle : « il est temps que ça change », aime-t-on répéter, car « le Québec est en retard » ; « il faut rattraper le temps perdu ». Le Québec doit combler rapidement ce qui le sépare des sociétés voisines et concurrentes. Même si elle est surtout sociale et culturelle, cette modernisation a une dimension économique, et la théorie du capital humain est invoquée, notamment pour justifier l’investissement étatique en éducation 4. Une certaine lecture du décalage entre l’infrastructure socio-économique — urbaine et industrielle, qui échappe aux Canadiens français — et une superstructure culturelle traditionnelle et déphasée, avec ses références rurale, agricole et cléricale, est partagée dans le discours social, y compris chez les sociologues de l’époque (Rocher, 1973). Dans ce cadre de pensée, il importe donc de recourir à l’État afin de rattraper le niveau de développement de sociétés de référence, comme l’Ontario.

L’âge de la démocratisation de et par l’éducation est soutenu par de grands mouvements sociaux : le mouvement ouvrier et son idéologie sociale-démocrate (voire socialiste), le nationalisme des classes moyennes et le féminisme qui s’exprime de plus en plus fermement. Aussi, l’Action catholique, transversale à ces trois mouvements, revendique une plus grande place au sein de l’Église pour les laïcs. L’ensemble de ces mouvements renforce le caractère social de cet âge : des groupes sociaux, par l’éducation, désirent s’émanciper des contraintes traditionnelles associées à leur appartenance de classe, de genre et d’ethnie (et sa dimension religieuse), et ainsi jouir d’une plus grande égalité des chances. Ces groupes aspirent à une égalité méritocratique.

Le rapport de la commission Parent (1962-1966) exprime ce nouveau référentiel qui rend impérieux le développement du capital humain et la démocratisation de l’éducation par le développement d’un système public complet et gratuit, à même de répondre aux aspirations de larges couches sociales et d’assurer une réelle mobilité sociale. La démocratisation a deux sens : l’accès à l’éducation pour tous et toutes et la prise en charge de sa gouvernance par un gouvernement démocratique, au palier national, et par la société civile, aux paliers local et régional, idée que le rapport du conseil supérieur de l’Éducation (CSE) de 1966 sur la participation scolaire reprend et développe.

Cette mobilisation sociale pour une démocratisation de l’éducation n’a pas conduit à l’intégration de l’enseignement privé au système public ni à sa disparition. D’ailleurs, en 1968, la Loi sur l’enseignement privé lui reconnaît un statut et assure sa pérennité. Après une période de régression de ses effectifs au cours des années 1960, l’enseignement privé reprend, à compter des années 70, et connaît depuis lors, une croissance continue. Diverses tentatives d’intégrer les établissements privés au réseau public ont toutes échoué. Si, à l’époque, des acteurs de la démocratisation étaient favorables à une école publique gratuite et accessible, ils tenaient néanmoins à ce que l’État soutienne des institutions privées, peut-être parce qu’ils y avaient été formés, que leurs enfants y étaient inscrits et qu’ainsi, par ce biais, leur reproduction sociale semblait assurée. S’exprime ici une ambivalence de certaines élites à l’égard de l’école publique, qui a toujours cours aujourd’hui et qui traverse les trois âges.

L’enseignement privé véhicule des valeurs séculaires que la Révolution tranquille n’a pas évacuées complètement. Traditionnellement, l’enseignement privé fondait son existence sur la volonté des parents d’avoir accès à une éducation catholique de qualité ; aussi était-il perçu comme le lieu de la formation des élites de la société. Les années 60 introduisent de nouvelles justifications pour le développement d’un système scolaire public, mais elles n’évacuent pas du champ éducatif les justifications traditionnelles de l’enseignement privé. Elles les critiquent et les marginalisent, pour un temps. Derrière ces justifications, il y a la vision de l’éducation comme responsabilité première des familles qui ont le droit de choisir l’éducation qui correspond à leurs valeurs. Ce que reconnaît la charte des droits et libertés de l’ONU et le préambule de la loi créant le ministère de l’Éducation. Dès la loi de 1968 sur l’enseignement privé, une tension s’installe entre une vision de l’éducation comme bien public, sous la responsabilité de l’État, et une vision de cette même éducation comme bien privé, sous la responsabilité des familles. Au cours des âges qui suivront, les justificatifs de l’existence de l’enseignement privé évolueront, mais leur assise, le droit des parents de choisir l’éducation conforme à leurs valeurs, demeurera forte.

Dans la mesure où l’État québécois, à la suite du Rapport Parent, s’engage à construire un système d’éducation public, du primaire à l’université, accessible sur tout le territoire, le ministère de l’Éducation devient un acteur de premier plan. Son principal outil d’action publique est la planification du développement scolaire qu’une fonction publique professionnalisée élabore et met en oeuvre. Les commissions scolaires, regroupées et désormais responsables de l’enseignement primaire et secondaire, de la formation professionnelle et de l’éducation des adultes sur des territoires élargis, voient aussi leurs effectifs professionnels et administratifs considérablement augmenter. Ces acteurs sont au premier rang de la mise en oeuvre de la démocratisation de l’éducation. Une véritable technocratie se voit confier une mission sociale de première importance (Simard, 1979). En effet, elle est aux commandes d’une série d’actions structurantes : l’opération Départ en éducation des adultes, l’opération 55 pour la création des commissions scolaires régionales, la création des cégeps et le développement des programmes techniques, la création de l’Université du Québec et de son réseau de constituantes. Le développement de l’éducation a directement contribué à la formation d’une nouvelle classe sociale, éduquée, au service des appareils de l’État, sans appartenir à l’élite économique.

Au cours des « Trente glorieuses », dans le champ éducatif, le Québec participe à une dynamique qui traverse les sociétés occidentales. Aux États-Unis, le rapport Coleman (1966) met les inégalités raciales au coeur des politiques éducatives et des interventions du gouvernement fédéral américain en éducation.

Si l’égalité d’accès est la priorité des politiques éducatives, celle-ci ne se traduit pas par la généralisation du curriculum qui, notamment au secondaire, existait depuis quelques siècles et était centré sur la formation des élites par les humanités gréco-latines. Au contraire, la massification et la démocratisation de l’éducation exigent, au Québec comme ailleurs, un curriculum transformé, mieux adapté à l’évolution de la société et de la culture contemporaine et reposant sur une notion d’humanisme élargi, incorporant de nouveaux champs de connaissance et de pratiques sociales (les sciences, la technologie et la culture populaire). Cette polyvalence ou d’autres formes apparentées apparaissent aussi ailleurs, notamment en Grande-Bretagne.

D’abord conçue en termes universalistes d’égalité d’accès à l’éducation, à l’enseignement secondaire notamment, l’égalité des chances, au cours de cette période, évolue vers une notion d’inégalité de traitement qu’il apparaît nécessaire de mettre en oeuvre, non pas dans l’ensemble du système éducatif, mais plutôt dans des territoires qu’on considère comme défavorisés. À Montréal, divers programmes de soutien aux écoles de milieux défavorisés sont mis en oeuvre à partir des années 70 : le Projet d’action sociale et scolaire, amorcé en 1965 (PASS), l’opération Renouveau de Montréal (1970) et le Programme de soutien à l’école montréalaise (1997) (Tondreau, 2016). Élaborés pour le contexte montréalais, ces programmes se généralisent à l’ensemble du Québec, grâce à la confection d’une carte provinciale de la défavorisation.

Ces politiques et les programmes qui en découlent s’inspirent d’une approche écologique où ce sont des milieux sociaux et non des individus ciblés qu’il faut transformer : il s’agit d’offrir des moyens supplémentaires et des ressources financières, professionnelles et pédagogiques pour lutter contre les inégalités scolaires dans les territoires urbains où se concentrent les difficultés économiques et sociales. Ces politiques sont territorialisées : elles ciblent des populations habitant un espace urbain délimité, des populations appréhendées suivant leurs caractéristiques socio-économiques, ethniques, linguistiques ou culturelles. Elles fournissent aux établissements des ressources supplémentaires, auxquelles n’ont pas droit les établissements favorisés. Ces politiques parlent le langage du droit effectif à l’éducation, de la discrimination positive et du traitement juste, quoiqu’inégal.

Rapidement, des critiques sont formulées à l’égard de ces politiques (Frandji et Rochex, 2011). La plus importante concerne la conception sous-jacente aux interventions : en effet, on leur a reproché de véhiculer — et de légitimer — une conception déficitariste des milieux défavorisés et des familles de classe ouvrière. Liées aux théories et à l’idéologie du handicap socioculturel qui attribuent le poids des déterminants de l’échec scolaire au milieu familial de l’élève, ces politiques épousaient une définition négative de l’élève de milieux populaires : manque de culture, défaut de langage, baisse d’intérêt, absence d’ambition, carence d’investissement affectif de la part des parents. En somme, une culture de la pauvreté à impact négatif (variable) sur le développement global des élèves et de leurs capacités cognitives. L’un des effets connus de cette conception déficitariste est de fermer l’horizon des possibles (baisse des exigences des enseignants, résignation à l’échec, prédiction créatrice) et de répandre un « misérabilisme pédagogique » qui creuse les écarts au lieu de les réduire.

Ces politiques, élaborées par des experts, de hauts fonctionnaires et des acteurs politiques — pour la plupart membres des classes moyennes — véhiculaient leurs valeurs éducatives de classe et semblaient incapables de définir les valeurs propres aux classes populaires autrement que par la négative ou le manque. L’histoire des politiques éducatives au cours du dernier demi-siècle montre combien il est difficile de dépasser cette conception déficitariste (qui constitue une forme de dépendance du sentier). Même si l’appel à une approche plus positive se fait entendre (Deniger, 2012), force est de constater combien compliquées s’avèrent l’élaboration et la mise en oeuvre d’une telle conception. Il faut attendre le troisième âge pour que s’exprime à travers le discours de l’inclusion, une vision non déficitariste des élèves de milieux défavorisés.

Parallèlement à l’approche déficitariste et en tension avec elle se répandait l’idée de mobiliser les acteurs des territoires ciblés par l’action étatique afin qu’ils puissent transformer leur rapport à l’école et prendre la place qu’il leur revient dans sa gouvernance. Cette idée eut au Québec une certaine résonance auprès des acteurs de la fabrique des politiques comme auprès des populations concernées, se traduisant par la mobilisation de groupes communautaires et de comités d’action politique soutenus par le mouvement syndical. Mais, ici comme ailleurs, ces efforts furent relativement de courte durée et de peu d’effets structurants.

Concluons la présentation de ce premier âge en soulignant qu’au cours de celui-ci, un nouveau référentiel sectoriel s’institutionnalise en éducation — celui de la démocratisation de l’éducation et de la société par l’éducation —, légitimant l’intervention dans ce champ d’un État-providence en construction. Si l’éducation est conçue comme un bien public, garant de la formation d’une main-d’oeuvre qualifiée, de la cohésion et de la mobilité sociale, elle demeure aussi un bien privé, légitimant la place des parents désireux d’offrir à leurs enfants une éducation conforme à leurs valeurs. Sous ce dernier aspect, un élément central du référentiel traditionnel, antérieur à la Révolution tranquille, perdure — le droit et la responsabilité des parents légitimant l’enseignement privé —, certes à la périphérie du noyau dur du nouveau référentiel, mais néanmoins présent et apprécié par certaines élites qui y voient le lieu de leur reproduction sociale. Le premier âge, tout en promouvant un nouveau référentiel, conserve donc un élément important du référentiel qu’il détrône.

Aussi, une nouvelle norme scolaire s’institutionnalise : s’il est de la responsabilité de l’État d’assurer l’accès universel à une scolarisation secondaire de masse, il devient dès lors « normal » que jeunes et adultes de tous les milieux se dotent d’un diplôme d’enseignement secondaire. Cette référence à une norme scolaire universelle et accessible à toutes et tous est au coeur du second âge, mais elle apparaît dès le premier âge. Elle exprime une aspiration qui traverse toutes les couches de la société et tous les âges.

La vision sociale de l’époque implique qu’un suivi éclairé des politiques doit surveiller l’évolution des écarts de scolarisation entre les groupes sociaux (la « Sainte Trinité » des variables citées). D’où le développement tout au long de cette période de nombreuses études en sciences sociales documentant les parcours scolaires. À cet égard, la recherche Aspirations scolaires et orientations professionnelles des étudiants (ASOPE), pilotée par G. Rocher et P. W. Bélanger, avec son pendant ontarien, dirigé par J. Porter, est représentative des préoccupations à la fois de la sociologie de l’éducation d’alors, mais aussi de l’État-providence qui recourt aux sciences sociales pour mieux intervenir dans le développement social 5. Cette recherche longitudinale contribue au développement d’une arithmétique des inégalités sociales et scolaires, dont les principaux éléments sont intégrés dans la confection d’indicateurs de l’éducation produits et publiés par le ministère de l’Éducation 6.

le second âge : décentralisation, mise en concurrence, accountability : vers une normalisation des parcours scolaires pour la réussite du plus grand nombre

Le second âge est marqué par la montée en puissance d’un référentiel global différent de celui de l’État-providence, plus économique que social, plus axé sur le marché que sur l’État, plus centré sur l’individu que sur le collectif. L’État est ainsi redéfini comme un dispensateur de services, soumis aux logiques de l’efficience du secteur privé. La finalité de l’action publique est d’assurer un cadre permettant aux individus de satisfaire leurs propres besoins, puisque ces individus sont considérés comme des acteurs rationnels à même de choisir librement sur différents marchés les biens qui leur conviennent.

Pour atteindre cet objectif d’efficacité, diverses voies interreliées sont empruntées. D’abord, des tentatives de modifier la gouvernance de l’éducation, animées d’une volonté d’accroître la capacité de choix des parents, conçue à la fois comme un droit et comme un levier, amènent les organisations scolaires à mieux adapter leur offre aux demandes de ces parents-clients. Ensuite, un accent est mis sur le traitement scolaire de certaines catégories d’élèves. En effet, ce n’est pas tant l’accès universel à des services éducatifs qui apparaît désormais poser problème, que la capacité du système à intégrer et à faire persévérer les élèves dans des parcours normalisés vers la réussite (jusqu’à la diplomation).

Plusieurs politiques tentent de « décentraliser » le système jugé lourd, coûteux et uniforme, afin de le rendre plus redevable auprès de ses « clients » (Brassard, 2007). L’énoncé de politique de 1982, L’école québécoise : une école communautaire et responsable (MEQ, 1982), tout en insérant ce qu’il propose dans la continuité du premier âge, est clair sur la nouvelle étape de la démocratisation scolaire qu’il faudrait entreprendre et qui touche au premier chef à la gouvernance du système :

Autant, lors des premières étapes de la réforme scolaire des années 1960, la démocratisation devait passer par une concentration des pouvoirs et des ressources — pas d’égalité, pas d’accessibilité sans une certaine uniformisation des règles et sans un solide pouvoir central de redistribution des ressources — autant on se devait d’amorcer un retour vers la responsabilité locale et la mise en valeur des différences. Une fois établies les conditions d’égalité et d’accessibilité, une fois consolidées et accrues les garanties d’une qualité générale de la pédagogie, cette qualité même invitait à se retourner résolument vers le projet éducatif et vers la communauté éducative locale.

MEQ, 1982, p. 15

Forts de cette justification, plusieurs projets de loi (3, 40, 107, 180, 124, 88, 105) initiés tantôt par le parti québécois, tantôt par le parti libéral, ont été débattus, modifiés, annulés puis repris, corrigés et enfin votés. Ces lois ont inséré la participation des parents (héritage du premier âge) dans un cadre concurrentiel. Elles ont imposé aux écoles publiques l’obligation de se doter d’un projet éducatif, d’un comité de parents, puis d’un conseil d’établissement (désormais institutionnalisé), de plans de réussite avec cibles chiffrées et, récemment, de plans d’amélioration de la réussite. Les gouvernements libéraux et péquistes sont sur la même longueur d’onde depuis la promulgation, au tournant du millénaire, de la loi de l’administration publique, prescrivant aux ministères et aux organismes publics une planification stratégique, des cibles de performance quantitatives et une reddition de compte. Pour sa part, la ministre Courchesne, en 2008, édicte des conventions de partenariat (entre le MEQ et les CS) et des conventions de gestion (entre la CS et les établissements) : une logique de gestion axée sur les résultats est ainsi formalisée et un mécanisme de reddition de compte est institué (Maroy, 2021). Même si le ministre Proulx, par la loi 88 (2016), assouplit ces mesures, la création des centres de services scolaires maintient cette culture administrative d’une gestion dite « décentralisée », mais responsabilisée et imputable.

Cette vague de lois ne s’applique pas à l’enseignement privé (Simard, 1993) qui continue de croître. Au cours du premier âge, sa principale justification s’appuyait sur la religion ainsi que sur une continuation de la formation des élites. Au fur et à mesure que la société québécoise s’est sécularisée, ces justifications traditionnelles ont cédé la place à une motivation en harmonie avec le référentiel global de l’efficacité et l’efficience : l’enseignement privé doit pouvoir exister parce qu’il protège la société d’un monopole du réseau public sur l’éducation. Ce monopole est contraire aux intérêts de la collectivité, il est une source d’inefficacité et d’inefficience, et il restreint l’exercice du libre choix des familles. L’ouvrage L’économie politique de l’enseignement élémentaire et secondaire : monopole public ou concurrence ? publié en 1989 par Migué et Marceau, professeurs à l’ÉNAP, est un plaidoyer en faveur de l’abolition du monopole étatique en éducation et pour le maintien et le développement de l’enseignement privé, garant d’une nécessaire concurrence en éducation. L’enseignement privé se justifie aussi par sa capacité à innover, en fonction d’une autonomie de gestion dont les écoles publiques ne jouissent pas, étant prisonnières d’un lourd carcan bureaucratique.

Pour le réseau d’enseignement public, la décentralisation souhaitée en 1982 se traduit sur le plan organisationnel par les plans de réussite et les mécanismes de l’accountability, ayant pour effet paradoxal d’accroître la bureaucratie locale. Ces phénomènes seront renforcés par la concurrence entre les établissements, documentée par des palmarès annuels des établissements privés et publics. Se développe dans les grands centres urbains un quasi-marché scolaire mettant en concurrence un enseignement privé en croissance et une école publique mal-aimée par des parents de classes moyennes et supérieures soucieuses de leur reproduction sociale.

Les commissions scolaires ont réagi à cette accentuation de la concurrence et reformulé leurs projets éducatifs dans le cadre des projets particuliers ; elles se sont dotées d’une offre éducative adaptée aux conditions d’un quasi-marché éducatif, ciblant les familles et leurs enfants attirés par l’enseignement privé financé par l’État.

Cette perspective s’éloigne de la volonté de faire plus de place aux parents dans l’école de leurs enfants et, par là, de la démocratisation de la gouvernance de l’éducation, propres au premier âge. Ce qui est institutionnalisé dépasse de beaucoup une participation plus significative des parents à la gouvernance de l’école. La trajectoire de cette décentralisation sur quelques décennies illustre la traduction d’une intention politique qui rejoint la gestion axée sur les résultats (GAR) reposant sur des indicateurs quantitatifs et des outils emblématiques (la planification stratégique, la responsabilisation des acteurs, le suivi de leurs actions et une reddition de comptes), promus par les organisations internationales (Organisation de coopération et de développement économiques [OCDE], Banque mondiale [BM]). Cette GAR et ses outils révèlent une démarche statocentrée et une approche descendante ou top-down (Clark, 2002) qui accentue la mise en concurrence des diverses unités du système. En fournissant aux acteurs du réseau public les outils nécessaires, comme la possibilité de déroger au règlement pédagogique cadre, pour faire face à la concurrence du secteur privé, la décentralisation a contribué à légitimer cette concurrence. S’installe ainsi parmi les parents, et au sein de la société, l’idée que les écoles diffèrent les unes des autres sur le plan de la qualité et sur leur capacité de prendre en compte les besoins, champs d’intérêt et capacités singulières des élèves, d’où découle la nécessité pour les parents de « magasiner l’école » de leurs enfants. L’image d’un système est remplacée par celle d’un réseau.

Mais on aurait tort de réduire le deuxième âge à une seule affaire de culture administrative néo-libérale. Il y a plus, et ce plus est en continuité avec le premier âge. L’énoncé de politique Chacun ses devoirs : plan d’action sur la réussite éducative (MEQ, 1992) exprime cette continuité en même temps qu’il annonce la suite qui culminera, sur le plan du discours, dans la politique de la réussite éducative de 2017 (MEQ 2017). Le document met de l’avant la réussite au secondaire par la lutte au décrochage, comme priorité de l’action gouvernementale en éducation. Avec une cible de 80 % à atteindre au rythme d’une augmentation de 3 % par année. L’énoncé de 1992 (qu’on doit au ministre libéral Pagé) présente cette priorité comme une question de mobilisation collective qui concerne tous les acteurs : les élèves et leurs parents, les enseignants, les directions, etc., d’où son titre, Chacun ses devoirs. Cela annonce une grande mobilisation initiée par des acteurs scolaires et sociaux. Dans sa mise en oeuvre, la GAR apparaît dans une version édulcorée : le MEQ demande aux CS et aux écoles de faire un plan de lutte au décrochage ; en retour, le ministère fournira données, outils et financements. Une sorte de contrat entre les paliers du système. Nous sommes dans un mode incitatif et pas dans la formulation de contraintes explicites, encore moins de menaces de sanctions. Deux groupes d’élèves sont ciblés : les élèves handicapés ou en difficulté d’adaptation ou d’apprentissage (EHDAA) et les élèves de milieux défavorisés. Il n’y a pas de référence à la diversité ethnoculturelle, linguistique, religieuse ou de genre que l’on retrouvera par après dans la politique de la réussite de 2017. Dans Chacun ses devoirs, les passages qui traitent des parents nous donnent à voir deux types de parents : les parents de milieux défavorisés et les parents de classes moyennes, deux groupes appréhendés chacun comme homogènes. Sur le plan des mesures proposées, l’énoncé entre dans l’école, car plusieurs des mesures concernent son fonctionnement interne : du titulariat au premier cycle du secondaire, des activités parascolaires nombreuses et variées, une pédagogie plus attrayante et diversifiée, de la souplesse curriculaire, une possibilité de formation professionnelle, etc. Mais l’originalité de cette politique est qu’elle sort de l’école : le décrochage n’est pas seulement une question scolaire, c’est l’affaire du milieu local, d’où la création des instances régionales de coopération (IRC). En ce sens, par cet aspect social de mobilisation collective, on peut parler d’une continuité avec le premier âge tout en reconnaissant l’importance accordée à l’efficacité des mesures internes à l’école.

Cette centration sur un traitement scolaire différencié de certaines catégories d’élèves contribue à redéfinir l’égalité des chances en éducation en termes de normalisation des parcours scolaires (égalité de traitement) et de diplomation (égalité des résultats). Au cours de ce deuxième âge, l’action publique se centre sur des groupes « non conformes » selon les canons scolaires : les doubleurs et les décrocheurs, les EHDAA et les élèves qui, issus de l’immigration, ne maîtrisent pas la langue d’enseignement et le code scolaire québécois. Ces groupes sont ciblés par l’action publique, l’idée étant de faire en sorte que les individus qui les constituent se rapprochent le plus possible de la « normalité » institutionnelle. Il n’est pas innocent que ces groupes soient définis par leurs manques : cette tendance est en continuité avec l’approche « déficitariste » du premier âge. Ces manques renvoient à des caractéristiques scolaires (qui tournent autour de la notion de retard), davantage qu’à des caractéristiques sociales (ce qui était le cas au premier âge). Or, cette logique du traitement différencié n’est pas que scolaire : elle est aussi économique, car le redoublement, le décrochage, les retards d’apprentissage ont un coût qu’il importe de contrôler. Elle est aussi individualisante : ce sont de plus en plus des individus qui sont l’objet d’intervention et de moins en moins des groupes sociaux.

Le langage évolue : on parle désormais d’individus à risque, de facteurs de risque et de protection. Les approches dites de déterminants sociaux et des concepts de l’épidémiologie médicale prennent de l’importance dans le champ éducatif. La Sainte Trinité des variables sociales du premier âge s’efface au profit de nouvelles catégories d’individus : les garçons en risque de décrochage scolaire, les EHDAA, les enfants allophones issus de l’immigration. Ces sous-catégories font l’objet de politiques ciblées que nous discuterons plus avant. Elles sont pour une bonne part des créations de l’institution scolaire. Elles ne sont pas définies par leur appartenance à une classe sociale (même s’il peut y avoir objectivement un lien), mais plutôt par d’autres caractéristiques, essentiellement scolaires : les individus qu’on y classe échouent et quittent l’école prématurément, ils accumulent des retards par rapport à la norme scolaire, ils doublent des années et ne maîtrisent pas la langue d’enseignement, etc. Leur point commun : ils s’écartent de la norme scolaire. Cet écart leur donne une visibilité et une identité à l’intérieur du système. Tel est le problème central à régler.

Les politiques éducatives doivent donc entrer dans la boîte noire de l’école et y réduire les écarts observés vis-à-vis de la norme institutionnelle. Les facteurs sociaux extérieurs à l’école ne sont pas évacués complètement du champ des politiques, ils sont placés en arrière-plan, car perçus comme échappant au contrôle des acteurs de l’école. Dans le référentiel global de l’efficacité et de l’efficience, il importe de centrer le travail des acteurs du champ sur ce qu’ils peuvent contrôler, là où ils peuvent « faire une différence » afin d’assurer l’égalité. On pourra dès lors leur demander de rendre des comptes. C’est l’époque du « school makes a difference », en réaction au fatalisme social qui se déploie depuis les États-Unis, induit par le rapport Coleman de 1966. Des données dites probantes, produites et interprétées par des experts, serviront de base pour prescrire le travail des acteurs scolaires.

Le balancier politique joue alors et éloigne du champ les politiques éducatives « externalistes » au profit de politiques éducatives « internalistes » (Frandji et Rochex, 2011). Ces politiques sont ciblées et non pas universalistes ou systémiques : elles entendent rapprocher chacune de ces sous-catégories d’individus de la norme scolaire qui s’exprime par les termes réussite, persévérance et diplomation.

Chacune de ces politiques fait évoluer l’égalité des chances en éducation. D’abord, les politiques d’accueil et d’intégration des élèves issus de l’immigration. Ces politiques prendront au fil des ans plusieurs accents caractéristiques : on passe en effet de l’éducation interculturelle à la lutte aux stéréotypes et au racisme pour aboutir à l’éducation à la citoyenneté (dans une perspective plus universaliste, concernant l’ensemble des élèves et pas seulement les élèves issus de l’immigration). Ces politiques introduisent dans le champ de l’égalité des chances de nouvelles notions, peu présentes au premier âge : la reconnaissance des différences et la valorisation de la diversité ethnoculturelle, la lutte contre toute forme de discrimination et de stigmatisation 7. La problématique de la reconnaissance des différences légitimes et de leur prise en compte dans le cadre d’accommodements dits raisonnables, inspirée des travaux de la Commission des droits de la personne, occupe l’avant-scène et donne lieu à des programmes et à des pratiques nouvelles en milieu scolaire, notamment à Montréal, à l’avant-garde de ces développements. Ainsi élargie, l’égalité des chances incorpore des notions de traitement différencié selon les besoins particuliers de sous-catégories d’individus dont le rapport à la norme scolaire est problématique, de discrimination positive et d’équité dans le respect des différences. Elle est affaire de reconnaissance identitaire (Honneth, 2000).

Les politiques portant sur les EHDAA sont exemplaires d’une volonté de normalisation des parcours scolaires. En lien avec la Charte des droits et liberté du Québec (1976) et de jugements de la Commission des droits de la personne, une longue marche vers l’intégration des EHDAA dans l’école québécoise se met en branle au milieu des années 70 et continue à ce jour à caractériser de grands pans des politiques éducatives. Le rapport COPEX de 1976 propose un modèle en cascade, instituant une réponse différente pour les EHDAA en fonction des besoins de chacun, dans la classe ordinaire ou dans la classe spécialisée, mais, dans ce dernier cas de figure, avec possibilité de retour dans la classe ordinaire, qui demeure l’objectif à viser dans toute politique d’intégration. En 1978, l’énoncé de politique sur l’enfance en difficulté d’apprentissage entraîne une modification de la Loi sur l’instruction publique (LIP), imposant aux CS une obligation de services pour ces élèves. En 1988, cette même LIP introduit formellement les plans d’intervention, en même temps qu’elle allonge l’obligation scolaire de 14 à 16 ans (la norme sur la fréquentation scolaire évolue alors). On verra dans le troisième âge que cette politique d’intégration des EHDAA sera reformulée dans le langage de l’inclusion.

Si l’intégration des élèves issus de l’immigration avait donné lieu à la reconnaissance de différences socioculturelles, dans le respect du cadre scolaire institutionnalisé — l’objectif demeurant d’assurer à ces élèves un parcours scolaire réussi —, de même la politique d’intégration des EHDAA entend normaliser les parcours de ces élèves, tout en reconnaissant leurs besoins particuliers et leurs capacités propres. Il y a là une importante source de tension entre une visée politique généreuse et ses outils et conditions d’implantation, tension avec laquelle, depuis lors, les acteurs scolaires du réseau d’enseignement public doivent vivre et qui, sur le terrain, présente de réelles difficultés. Cette visée politique transforme la manière traditionnelle de « traiter » ces EHDAA. Les dénonciations répétées d’une intégration « sauvage » attirent le regard sur cette tension, tout comme la pression médiatisée des parents pour des services adaptés aux besoins de leurs enfants.

La politique d’intégration des EHDAA introduit dans le système scolaire et dans le discours et les pratiques des acteurs une approche psychomédicale des difficultés et appelle de nouvelles logiques professionnelles, celles des psychoéducateurs, des psychologues, des orthophonistes qui mettent de l’avant des outils et des façons de faire particulières : le bilan fonctionnel des apprentissages et des capacités de l’élève, le plan d’intervention, le partenariat interprofessionnel et avec la famille, etc. Ces approches sont individualisantes, induisant des actions particulières et sur mesure pour chaque élève étiqueté HDAA. La mise en oeuvre de l’égalité des chances pour les EHDAA passe dorénavant par l’individualisation des interventions, dans le cadre de l’école et de la classe ordinaire. Elle rejoint le courant pédagogique de la différenciation.

Les politiques d’intégration des EHDAA rendent ces élèves beaucoup plus visibles socialement (Rufin et Payet, 2021), en même temps que le système intensifie ses efforts d’intégration. Cependant, la norme scolaire perdure : si les EHDAA se définissent par leur écart à cette norme (retards, sous-diplomation), l’approche psychomédicale et l’accent qu’elle met sur le dépistage entraînent une forte croissance de ce type d’élèves (aujourd’hui, plus de 25 %). Un effet pervers de cette politique est de forcer les parents à faire étiqueter leurs enfants s’ils veulent avoir une chance d’accéder à des services.

La troisième catégorie d’individus visée par une action publique spécifique est celle des garçons en risque de décrochage. Cette action publique a été très importante au cours des dernières décennies et fortement médiatisée. Au milieu des années 80, le décrochage scolaire est présenté comme un drame national, lié à la crise économique et au chômage d’alors. La réussite scolaire — la diplomation au secondaire — est promue comme le passeport pour une insertion sociale et professionnelle réussie. Nous parlons ici d’action publique, parce que la lutte au décrochage scolaire a pris une forte dimension de mobilisation collective, animée par des acteurs de la société civile, du milieu communautaire et des affaires 8, légitimant en conceptions économiques la lutte au fléau du décrochage scolaire chez les garçons. Cette action publique a donné lieu à des mobilisations régionales et à un plan national.

Tout comme pour la politique d’intégration des EHDAA, de nouveaux outils de dépistage des élèves à risque de décrochage sont construits, des études sur les facteurs de risque et de protection du décrochage sont faites et diffusées, donnant lieu, tout comme pour les EHDAA, à des interventions et à des suivis individualisés.

En somme, au cours de cet âge, on conçoit que l’égalité des chances passe davantage par un traitement inégal de catégories d’élèves aux besoins particuliers, parce qu’éloignés de la norme scolaire, que par un accès universel à l’école. Cette redéfinition individualisée de l’égalité est le fait d’une communauté politique élargie : ce ne sont plus que les technocrates du ministère et les élites modernisantes qui fabriquent les politiques éducatives, mais aussi les acteurs scolaires locaux élaborant des projets particuliers (Larose, 2016), de concert avec les parents membres des conseils d’établissement, les nouveaux professionnels du diagnostic et de l’intervention psychologique et la société civile (agents économiques, acteurs du milieu communautaire, représentants des communautés culturelles et parents d’élèves HDAA réclamant des services). La communauté politique du premier âge s’est élargie, rapprochée des terrains et fragmentée suivant les catégories d’élèves retenues.

Par le caractère statocentré du référentiel de l’efficacité, cet âge apparaît en continuité avec le premier. Si l’État demeure le maître d’oeuvre et l’initiateur des politiques et des actions publiques en éducation, celles-ci évoluent vers une individualisation des interventions et s’attaquent aux obstacles individuels qui freinent la diplomation au secondaire. De nouvelles logiques managériales et professionnelles entrent dans le champ scolaire et influent sur la traduction des nouvelles politiques ciblées, une traduction qui trouve ses accents et sa légitimité dans le référentiel global de l’efficacité et de l’efficience, que ces termes soient définis en fonction de la GAR ou dans le langage et les outils des perspectives psychomédicales.

Au cours du premier âge, le pluralisme institutionnel faisait coexister un système public d’enseignement visant l’égalité des chances et, par la promulgation de la Loi sur l’enseignement privé, un système privé dont l’existence et le soutien étaient garantis par l’État, de même, au cours du second âge, ce pluralisme s’exprime par ce qu’il est désormais convenu d’appeler l’école à trois vitesses. Une différenciation des parcours scolaires, pour une bonne part structurée suivant le capital économique et culturel des familles, heurte les efforts des politiques ciblées discutées, rendant leur mise en oeuvre par les acteurs du réseau public problématique (Laplante, Doray et collab., 2018 ; Maroy et Kamanzi, 2017). Si, dans le premier âge, l’enseignement privé est perçu comme périphérique par rapport à un réseau public en plein développement, et comme une soupape pour une minorité à fort capital économique et culturel, dans le second âge, il devient la norme que le réseau public doit imiter. En ce sens, il subvertit un ordre scolaire établi au cours du premier âge.

Car, au moment où l’intégration et la réussite pour tous sont les maîtres-mots des politiques éducatives, le système scolaire, dans les faits, se fragmente comme jamais : si l’État entend assurer la diplomation au secondaire pour tous (et dans des temps « normaux »), la qualité de l’offre éducative conduisant à cette diplomation varie de manière de plus en plus visible, elle est même objet de marketing scolaire et légitimée par des différences individuelles. Il y a donc une tension de plus en plus forte entre des orientations contradictoires qui perdurent : cette tension influe sur la dynamique politique du champ éducatif et nourrit le débat public (CSE, 2010 et 2016).

La commission sur les États généraux de l’éducation (1995-96) avait bien saisi cette dérive inégalitaire et avait proposé de « remettre l’école sur les rails de l’égalité ». Mais son appel ne fut pas entendu (Pelletier, 2001).

le troisième âge : équité, diversité, inclusion et singularité

Le troisième âge est plus récent : il est difficile de déterminer si ce qui le distingue des âges précédents se consolidera et s’institutionnalisera ou se résorbera dans le prolongement du deuxième âge. Car, si sous plusieurs aspects, ce troisième âge est en continuité avec le second, il pourrait marquer une rupture, dans la mesure où, sous prétexte de prendre en compte des différences légitimes, il risque de dissoudre toute inégalité dans une individualisation extrême des interventions et des parcours. C’est potentiellement l’ère du « tous inégaux, tous singuliers » (Dubet, 2022) et du « plein développement du potentiel de chacun ». Le troisième âge pourrait être le moment de la multiplication des catégories de différences et la concurrence vive entre des groupes d’acteurs qui tentent d’attirer l’attention des pouvoirs constitués sur leurs besoins afin d’obtenir des services particuliers. Cependant, cela reste à voir, les jeux ne sont pas faits.

Abordons d’abord ce qui montre une parenté avec ce qui précède. La politique de la réussite éducative de 2017 et la récente loi sur la gouvernance (MEQ, 2023) indiquent une réelle continuité. La politique de la réussite est l’aboutissement et la formalisation de plusieurs actions publiques animées par des acteurs de la société civile tout au long de la seconde période. Aussi, la loi sur la gouvernance aligne fortement l’administration des centres de service scolaires sur les décisions ministérielles et crée l’Institut national d’excellence en éducation (INEÉ) qui donne au ministre plus de pouvoirs sur la formation continue des enseignants. Dans les deux cas, la GAR est renforcée.

Au-delà des continuités, il y a des nouveautés, notamment sur le plan du discours, qui révèle une inflexion significative des politiques publiques en éducation. En effet, cet âge se caractérise par un référentiel éducatif universaliste (comme le premier âge) et individualiste (comme le second) : c’est celui de l’école inclusive dans laquelle tous les élèves sont définis comme ayant des besoins particuliers, chacun étant unique et en développement. C’est le rôle de l’école d’assurer le plein développement de chaque élève et cela l’engage dans une individualisation des services et des interventions plus poussées que par le passé. Cette école inclusive dissout l’inadaptation traitée dans le second âge et fait, en théorie, disparaître la « normalité » scolaire. Cependant, l’institutionnalisation de ce référentiel éducatif est loin d’être complétée.

Au Québec, l’inclusion comme cadre de référence général fédère des orientations et des pratiques du deuxième âge, soit l’éducation interculturelle, l’antiracisme et l’éducation à la citoyenneté, la lutte contre le décrochage scolaire ; elle dépasse la politique actuelle d’intégration des EHDAA par sa vision « dénormalisante » et « démédicalisante » des parcours de formation des jeunes. On trouve des justifications de cette vision dans des avis récents du Conseil supérieur de l’éducation (CSE, 2010 et 2017) et dans la politique de la réussite éducative de 2017 (MEQ, 2017). Elle est aussi diffusée à l’international par l’UNESCO dans le cadre de sa déclaration de Salamanque (1994).

Le CSE (2010, 2017) a mis de l’avant cette conception de l’éducation, la présentant comme le fruit d’une évolution historique de longue durée. Après avoir proposé en 2010 une vision élargie de l’éducation inclusive, ouverte à la prise en compte de ses multiples formes, le CSE constate en 2017 que les politiques éducatives québécoises ont d’abord été centrées sur l’intégration scolaire, puis sur l’inclusion scolaire et, enfin, sur l’éducation inclusive. Dans le premier cas de figure, l’élève est intégré à la classe ordinaire, mais la responsabilité de s’y adapter lui revient. C’est la normalisation des parcours du second âge. Dans le second cas, c’est à l’école de s’adapter aux besoins des élèves, et non pas l’inverse, afin que ces élèves puissent apprendre en classe ordinaire, puisque la réussite peut se conjuguer différemment suivant les élèves, nous éloignant ainsi d’une approche normalisante. Enfin, dans le cas de figure de l’éducation inclusive,

l’école cherche à s’adapter a priori à la diversité des élèves dans leur ensemble. On parle aussi de pédagogie inclusive ou de pédagogie universelle. En agissant sur les obstacles à l’apprentissage, l’école cherche à développer le plein potentiel de chacun selon ses aptitudes et ses champs d’intérêt, dans une perspective d’apprentissage tout au long et au large de la vie.

CSE, 2017, p. 5

Cette citation indique une claire réorientation de la mission de l’école et une nette accentuation de l’individualisation.

La reconnaissance des différences a une double dimension : tout élève, quel que soit ce qui le caractérise, est égal en dignité à tous les autres ; à ce titre, il a droit à l’éducation ; il est aussi différent, singulier, unique, et à ce titre, il mérite aussi reconnaissance et bienveillance. Les différences individuelles sont ainsi légitimées et égales en dignité.

Cette vision rompt avec celle des âges précédents. Par rapport au premier âge, elle s’oppose à une vision « déficitariste » des élèves marqués par des expériences à l’origine de leurs difficultés scolaires ; elle soutient plutôt que tous les élèves ont des capacités et des potentiels que l’école doit reconnaître et développer. Les finalités des politiques éducatives doivent être de contrer les obstacles qui freinent le développement du plein potentiel de chacun et d’optimiser les capacités des élèves afin qu’ils puissent s’insérer dans la société et y contribuer. Cette rupture avec le premier âge rehausse les exigences formulées à l’endroit de l’école et rappelle la politique américaine No child left behind (2001) 9. L’éducation inclusive est aussi en rupture avec la normalisation du second âge. C’est à l’école, et non à l’élève, qu’il revient de s’adapter ; c’est à l’école de prendre en compte la diversité des besoins, des champs d’intérêt et des capacités des élèves. Cela engage la société et ses dirigeants à repenser la notion de réussite scolaire pour en reconnaître une diversité de formes et de modalités.

Le discours sur l’inclusion reconnaît cette diversité (Bonvin, 2023) comme réalité centrale des sociétés actuelles, et aussi comme valeur à promouvoir dans l’éducation commune à tous (Thomazet, 2008). Ainsi, le discours sur l’inclusion met de l’avant des valeurs de vivre ensemble, de mixité sociale et de cohésion sociale fondée sur la reconnaissance de l’égale dignité de tous dans la diversité. Comme s’il y avait un équilibre difficile à trouver entre individualisation et communauté.

Par ces visées tout à la fois universalistes et particularistes, le discours sur l’inclusion décline un référentiel de politique éducative centré sur la diversité et la singularité. On trouve des traces de ce référentiel dans la politique québécoise de la réussite éducative (MEQ, 2017), même si elle est l’aboutissement de l’esprit du second âge et de la priorité accordée à la réussite (Chacun ses devoirs, MEQ, 1992). Alors que le document de 1992 ne réfère qu’aux élèves HDAA et à ceux provenant de milieux défavorisés, la politique de 2017 insiste sur la diversité des personnes et de leurs besoins. Elle est construite autour de trois axes : le développement du plein potentiel de chaque élève ; l’accès à un milieu scolaire inclusif et la mobilisation des acteurs. Elle prétend prendre en considération une liste de facteurs et de catégories d’enfants et d’élèves, plus élaborée qu’en 1992 ; elle met ces facteurs et catégories sur le même pied, même s’ils sont de natures diverses : sociale, scolaire, culturelle, économique. La politique de 2017 ne formule pas une priorisation ou une hiérarchisation entre ces dimensions ou catégorisations, ce qui laisse ouverte la question de savoir comment et par qui seront éventuellement arbitré les inévitables conflits autour des priorités d’intervention. Elle omet aussi toute interrelation ou intersectionnalité entre ces dimensions 10.

Cette liste hétéroclite se démultiplie en sous-catégories nouvelles. Ainsi, les « caractéristiques identitaires » ont, en matière de genre, donné lieu à de nouvelles revendications d’égalité et de reconnaissance des personnes dites LGBT+ (allant des toilettes non genrées au changement de sexe) ; il en est de même de groupes religieux revendiquant un espace de prière à l’école, au nom de la liberté d’expression religieuse et de l’égalité des droits et libertés. Ajoutons à cette liste les élèves victimes de harcèlement, cette catégorie ayant donné lieu à une loi et à une politique formelle, à la suite du malheureux suicide d’une jeune élève du secondaire. Ainsi, suivant la force et l’efficacité de mouvements sociaux identitaires ou encore la médiatisation d’évènements qui dramatisent des situations et accélèrent leur prise en compte politique, les personnes et catégories nommées dans la liste de la politique seront l’objet de programmes et d’interventions publiques. La politique de 2017 ouvre la porte à des revendications de nombreuses catégories particulières. Leur aboutissement est affaire de mobilisation citoyenne, de médiatisation et de relais politiques. La dynamique induite est d’abord locale et remonte en haut de la pyramide administrative et politique : elle a ainsi une chance d’engendrer une action gouvernementale. Car ce sont les acteurs locaux qui sont les premiers aux prises avec les nouvelles revendications de reconnaissance, et qui, souvent, réclament des autorités supérieures des orientations appropriées.

S’il y a une hiérarchie, elle est mouvante et sujette à modification. S’il y a des catégories pérennes, les élèves de milieux défavorisés, par exemple, d’autres — les groupes racialisés, les autochtones, les LGBT+, les élèves du public ordinaire — leur disputent reconnaissance et ressources. L’intérêt médiatique pour le traitement scolaire des élèves autochtones et des groupes racialisés, l’émergence d’un leadership parmi ces groupes et leur activité militante ont mis à l’avant-scène leur situation et les inégalités dont ils sont victimes.

La situation des élèves du public ordinaire contraste avec celle des élèves des programmes enrichis ou particuliers et avec celle des élèves du privé. Pour cette catégorie, les enjeux de composition de la classe et de mixité sociale et scolaire sont importants. Des avancées ont récemment été amenées par le biais des conventions collectives des enseignants 11. La tiédeur de l’action gouvernementale ne s’explique pas seulement par les problèmes de pénurie de personnel, elle est aussi liée à la difficulté politique à dépasser une problématisation psychomédicale de la classe ordinaire en faveur d’une lecture plus sociale et systémique. Cette difficulté et ce déni d’une réalité pourtant criante révèlent l’ambivalence des acteurs politiques à l’égard de ces questions de justice et d’égalité en éducation et l’empreinte du référentiel du second âge.

On assiste donc, dans le cadre du référentiel de l’inclusion, à la multiplication de catégories d’élèves définis comme légitimes dans leur revendication de services et d’interventions particulières. Il y a là non pas une inclusion forte et dénormalisante, mais plutôt une fragmentation encore plus prononcée du système, ainsi qu’une politisation du soutien des élèves dits à risque. Car les acteurs ont compris qu’ils doivent construire un rapport de force en leur faveur pour obtenir du gouvernement la reconnaissance souhaitée, en utilisant les réseaux sociaux et en influençant l’opinion publique. Ce faisant, ils se comportent comme des « clients » de services publics de plus en plus individualisés.

La traduction de cette vision de l’inclusion, épousée par les sciences de l’éducation contemporaine, prend différentes formes : l’appel à une pédagogie différenciée et au design universel, les projets particuliers conçus comme des réponses à des besoins et des intérêts des élèves et de leurs familles, et un curriculum axé sur les compétences dites du xxie siècle (OCDE, 2019). Ces différentes formes de l’inclusion sont envisagées comme des facteurs de protection contre l’éclatement d’une école commune. Mais elles ne peuvent à elles seules contrer la fragmentation du système qui, autour de l’enjeu de l’école à trois vitesses, prend des allures de plus en plus problématiques. Cet enjeu est relayé sur la place publique par de nouveaux acteurs de la société civile regroupés dans des mouvements citoyens, comme École ensemble, Debout pour l’école et Parlons éducation, sans oublier Je protège mon école.

En somme, le référentiel de l’inclusion s’exprime dans un discours généreux, voire utopique, axé sur la reconnaissance des différences et la redéfinition de la réussite éducative en prônant des parcours et des processus de formation facilitant le développement du plein potentiel de chacun. Mais la traduction organisationnelle de ce référentiel reste pour le moment tributaire des cadres du deuxième âge. À suivre.

conclusion

Les trois « âges » constituent des lignes du temps parallèles, pas tout à fait synchrones. Ils se superposent et s’interpénètrent autant qu’ils se succèdent. Ils véhiculent des logiques institutionnelles fortes, mais en tension.

Alors que le premier âge voit l’entrée en scène de l’État-providence, sa forte institutionnalisation marque les âges subséquents de son empreinte. C’est ainsi que le second âge, animé par un référentiel du marché, assiste à l’instauration, par l’État, d’une gestion axée sur les résultats dans le réseau public, dont les paramètres, le cadre institutionnel (le conseil d’administration des CSS, les conseils d’établissement) et les outils (les conventions de gestion, les plans de réussite, les tableaux de bord, les palmarès) sont déterminés par l’État qui, tout en tenant le langage de la décentralisation, de fait, centralise le système. Il s’agit là d’une apparente contradiction par rapport à la volonté de l’État de « libérer » les écoles publiques des contraintes institutionnelles du secteur public afin qu’elles puissent, sur un marché compétitif, devenir plus performantes. Par le développement des projets particuliers sélectifs et payants, les écoles publiques sont insérées par l’État central dans un jeu compétitif. C’est l’État central qui, par des législations récentes, a rendu légitimes ces développements, rapprochant ainsi le fonctionnement de l’école publique de celui de l’école privée. L’État demeure donc le maître d’oeuvre du développement éducatif, mais ce dernier prend, au cours du deuxième âge, des traits qui l’éloignent du modèle de l’État-providence du premier âge. L’État est le maître du jeu, mais il change le jeu.

Les germes de cette réorientation du jeu scolaire étaient présents dès le départ. Car l’État-providence, voué à la démocratisation de l’éducation et de la société par l’éducation, a maintenu l’enseignement privé : il ne l’a pas intégré dans son réseau public, il lui a donné un cadre juridique et l’a assuré d’un soutien financier. Ce pluralisme institutionnel, présent dès le premier âge, s’est accentué au cours du second, au point d’engendrer la situation actuelle d’une école à trois vitesses.

La situation québécoise est révélatrice d’un cas de figure où se manifeste un sentier de dépendance : la mainmise de l’État et la cohabitation entre le privé et le public. Le pluralisme, conséquence de cette cohabitation, sur le moyen terme, subvertit un ordre scolaire que l’on voulait au départ égalitaire.

Sur le plan de l’égalité, ses trois dimensions — égalité d’accès, de traitement et de résultats (suivant la norme scolaire dominante) — se sont déployées différemment tout au long des âges. Les réponses aux deux questions (inégalité de quoi ? et inégalité pour qui ?) ont évolué et se sont enrichies dans le temps, notamment dans le cadre de politiques ciblant des catégories particulières d’élèves. Les références aux principes de justice (méritocratie, discrimination positive, reconnaissance des différences et des identités, lutte à la discrimination, à la ségrégation et à la stigmatisation) multiplient potentiellement les inégalités et augmentent l’incertitude sur les actions à entreprendre. Le discours actuel sur l’inclusion donne à penser que la valorisation des différences et le « développement du plein potentiel de chacun » induisent une redéfinition de l’égalité. Dans pareil contexte et à la suite d’une telle évolution, il est difficile de tenir un tout éducatif intégré et soudé par une conception claire de l’égalité des chances en éducation. Les risques de fragmentation du système sont plus poussés que par le passé.