Volume 19, numéro 1, hiver 2013 La gouvernance multiniveau Sous la direction de Gérard Divay

FR :

Cet article esquisse un portrait général de la place de l’administration publique dans la gouvernance multiniveau infranationale impliquant le palier local, surtout à partir de la littérature et avec un accent particulier sur la situation canadienne. Il propose d’abord un cadre général qui permet de situer les travaux selon les acteurs, les périmètres, les relations et les sites étudiés. Il examine ensuite la pratique administrative dans les relations multiniveaux en soulignant les lacunes dans les connaissances à la fois sur les dispositifs, les rôles et la façon dont sont relevés quelques défis administratifs classiques. Il évoque en terminant quelques chantiers de recherche qui permettraient de mieux comprendre l’apport de divers acteurs dans la restructuration de l’État et de l’action publique.

EN :

This article sketches out an overview of the role of public administration in subnational multi-level governance involving local authorities; it works primarily from the literature and is focused on the situation in Canada. To begin with, we set out a general framework serving to situate research according to the actors, perimeters, relationships and sites studied. We then examine administrative practice in multi-level relationships, emphasizing gaps in knowledge pertaining to mechanisms and roles and the way several classic administrative challenges are tackled. To conclude, we suggest several lines of research that would aid in understanding the contribution of various actors in the restructuration of government and public action.

FR :

Cet article fait état des principaux résultats d’un projet de recherche entrepris par un vaste groupe d’universitaires au cours des sept dernières années. L’équipe a centré ses travaux sur la manière dont les négociations intergouvernementales produisent des politiques dans les municipalités canadiennes et sur le rôle des « forces sociales » dans le processus d’élaboration des politiques. L’étude s’intéresse en particulier aux administrations municipales, à la fois en tant que participants au cycle des relations intergouvernementales et en tant que pôles d’échanges des réseaux locaux des forces sociales. De façon générale, les fruits de cette recherche dressent un tableau détaillé de la gouvernance multiniveau au Canada. Les résultats publiés ici sont liés aux questions de reddition de comptes et d’efficacité. Après une brève introduction, ces thèmes sont abordés dans l’ordre. En conclusion, il est question de résultats généraux sur la gouvernance multiniveau au Canada et de la posture des administrations municipales dans le système politique canadien.

EN :

This article reports some of the principal findings from a research project undertaken by a large group of scholars over the past seven years. Our focus was on how intergovernmental negotiations produce policy in Canadian municipalities, and on the role of ‘social forces’ in the policy making process. We have been particularly interested in municipal governments, both as participants in intergovernmental relations and as hubs of networks of local social forces. Our results, overall, paint a thorough picture of multilevel governance in Canada. Here, I have selected findings that bear on questions of accountability and effectiveness. After a brief introduction, and an account of the research, these themes are taken up in turn. I conclude with general findings about multilevel governance in Canada and about the position of municipal governments in the Canadian system.

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Les programmes d’infrastructures municipales du gouvernement fédéral illustrent l’évolution de la gouvernance multiniveau dans le contexte canadien car ils sollicitent un partage de responsabilités entre les trois ordres de gouvernement : fédéral, provincial et municipal. Dans le cadre de cette étude, nous nous intéressons à la portée de ces programmes sur la dynamique intergouvernementale dans une perspective tripartite. Notre analyse se veut un bilan historique des instruments de politiques publiques et des arrangements institutionnels en matière de dépenses en infrastructures. La première question de recherche porte sur la résilience de la gouvernance multiniveau : ces programmes ont-ils un caractère permanent ou pourraient-ils facilement être abolis selon la conjoncture politique ? La seconde a trait aux instruments de politiques publiques : quels sont les arrangements institutionnels et la forme des pactes intergouvernementaux mis en place pour permettre au gouvernement fédéral d’intervenir dans le secteur des infrastructures municipales ? Pour analyser les instruments, une typologie comprenant trois modèles de financement est développée.

EN :

The federal government’s municipal infrastructure programs are a good illustration of the evolution of multi-level governance in Canada, as they involve sharing responsibilities between the three levels of government: federal, provincial and municipal. In this study, I investigate the impact of these programs on the intergovernmental dynamics occurring between these three levels of government. My analysis is primarily a historical review of public policy instruments and institutional arrangements in municipal infrastructure spending. The first research question focuses on the resilience of multi-level governance: are these programs becoming permanent or can they easily be eliminated according to the political context? The second relates to the policy instruments: what are the institutional arrangements and the form of intergovernmental agreements in place that allow the federal government to intervene in the municipal infrastructure sector? To analyze the policy instruments, a typology based on three funding models is developed.

FR :

Par l’étude des interactions entre les institutions étatiques multiniveaux et l’organisation de la société civile, nous posons les jalons d’une plus grande compréhension de la gouvernance multiniveau. Les autorités locales et celles des échelons supérieurs créent des modèles de participation locale dans la vie politique et civique. Ces institutions évoluent à leur tour en fonction des modèles de pouvoir et d’influence au niveau local. À l’intérieur d’une démocratie bien établie, ces configurations institutionnelles et ces associations s’inscrivent dans une infrastructure interreliée qui dicte les conditions en matière de résolution collective de problèmes, de relations de pouvoir et de participation. Les complémentarités institutionnelles entre les formes d’autorités locales et les types d’organisations civiques viennent renforcer ces systèmes. Ces différences expliquent une grande partie des contrastes transnationaux dans l’élaboration des politiques et les démocraties locales.

EN :

This paper, by exploring the interplay between multilevel stateinstitutions and the organization of civil society, seeks to lay thegroundwork for a deeper understanding of multilevel governance.Institutions within the local state and at higher levels systematicallyshape patterns of local participation in politics and civic life. Inturn, these institutions evolve in ways that patterns of power andinfluence at the local level help to shape. In settled democracies,these configurations of institutions and associations comprise aninterrelated infrastructure that sets terms for collectiveproblem-solving, power relations and participation. Institutionalcomplementarities between forms of local states and patterns of civicorganization have reinforced these systems. These differences accountfor major cross-national contrasts in policy-making and local democracy.

FR :

Le concept de gouvernance multiniveau peut aider àreconnaître et à comprendre de nouvelles tendances dansles relations intergouvernementales et l’élaboration depolitiques. Dans cet article, nous nous penchons sur les liens quiexistent entre la littérature sur l’administrationpublique, particulièrement celle portant sur la nouvelle gestionpublique, et la gouvernance multiniveau. Ces deux approches sontsusceptibles d’améliorer les approches traditionnellesutilisées pour comprendre le fonctionnement interne desrelations intergouvernementales dans les régimesfédéraux. Nous fournissons des exemples tirés detrois fédérations : l’Australie, le Canada etles États-Unis. Nous nous concentrons sur la façon dontla gouvernance multiniveau peut mettre en lumière leschangements dans les relations intergouvernementales (entre leséchelons supranational, fédéral,étatique/provincial et municipal) ainsi quel’élargissement horizontal de la gouvernance dans cesmêmes régimes à des organisations nongouvernementales et à d’autres acteurs.

EN :

We argue that the concept of multi-level governance (MLG) can help touncover and understand changing trends in intergovernmental relationsand policy-making. We also consider the linkages between the publicadministration literature, particularly the new public management (NPM)approach, and the concept of multi-level governance. Both the MLG andNPM approaches can help to enhance traditional approaches tounderstanding internal intergovernmental relations in federal systems.We draw on empirical examples from three Western federal systems:Canada, the United States, and Australia. In particular, we focus onhow the concept of MLG can help to illuminate changing forms ofintergovernmental relations(supranational-federal-state/provincial-local) and as well as thehorizontal expansion of governance in these systems to non-governmentalorganizations and other actors.

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La gouvernance de l’État belge est caractérisée par un double processus de reconfiguration : vers le haut, par les dynamiques d’européanisation, et vers le bas, par un processus de régionalisation approfondi. Par exemple, le domaine de l’environnement est aujourd’hui régionalisé, mais de nombreuses décisions sont prises au niveau de l’Union européenne, dont les instances décisionnelles n’intègrent pas pleinement le fait régional. Cet article s’appuie sur une étude menée auprès des instances fédérales et régionales chargées de la gestion de la qualité de l’air en Belgique. La traduction du cadre européen demanderait le déploiement d’une approche transversale environnement-santé associant tous les niveaux de pouvoir, mais les répondants dénoncent l’absence d’intégration de ces politiques aux niveaux régional et fédéral. Chaque niveau de pouvoir développe une dynamique propre pour réinterpréter la politique et les instruments définis au niveau européen.

EN :

Governance in Belgium is characterized by a two-fold process ofreconfiguration – i.e., at the upper levels by the dynamics of“Europeanization” and at the lower levels by intensiveregionalization. For example, today the environmental sector isregionalized, but numerous decisions are made at the level of theEuropean Union, whose policymaking authorities have not fully accountedfor regional entities. This article is based on a study conducted amongthe federal and regional authorities responsible for managing airquality in Belgium. Translating the EU framework into action wouldrequire the deployment of a cross-cutting, environment/health approachbringing together all levels of power. At the same time, however, ourrespondents decry the lack of integration of these policies at theregional and federal levels. Each level of power has been developingits own dynamic for reinterpreting policy and instruments defined atthe European level.

FR :

Cette contribution puise dans l’expérience de gouvernanced’une structure d’interface entre les régionsadministratives et l’État québécois. Lesrelations managério-administratives et politiques vécues,à l’échelle régions-centre durant lapériode 2004-2009, sont décrites dans une analyse de caset amèneront à faire des liens avec certains enjeuxliés à la gouvernance partagée. Ceux-ci concernentnotamment des valeurs de démocratie délibérativeet réflexive, ainsi que les défis de maillageélus-société. Au service d’une telle vision,cinq conditions clés sont mises au jour pour assurer unegouvernance multiniveau dynamique, symétrique et interactive,essentielle pour s’engager dans la voie d’unedécentralisation de type partenariale.

EN :

This article draws primarily on the governance experience related to aninterface structure involving regional administrative bodies and theQuebec government during the 2004-09 period. As described in a casestudy, the mesh of managerial, administrative and politicalrelationships occurring at the junction of regional and provincialauthorities offers insights into a number of issues relating to sharedgovernance. In particular, these issues pertain to the advancement ofdeliberative and reflexive democracy and the need for elected officialsand civil society to actively network. This article concludes byproposing five conditions that are considered key to developingdynamic, symmetrical and interactive multi-level governance practices,which will prove crucial for attaining a partnership-baseddecentralization process.

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Dans cet article, nous examinons la gouvernance multiniveau de deuxnations minoritaires (le Québec et la Catalogne) dans troischamps de politique, soit la langue, l’immigration et lesrelations internationales. Après l’examen de ces troischamps, il ressort qu’une telle gouvernance est absente de lapolitique linguistique au Québec-Canada, alors qu’elleatteint un paroxysme de formalisme pour ce qui est de la politiqued’immigration. Quant aux relations internationales, lagouvernance varie selon les dossiers. Du côté de laCatalogne-Espagne, la gouvernance multiniveau est appeléeà changer au chapitre de la politique linguistique, et elle estprésente en regard de la politique d’immigration,quoiqu’elle connaisse certaines difficultés en raison dela gestion budgétaire et de l’implication des éluspolitiques. Finalement, la politique de relations extérieuresest soumise à la volonté de Madrid.

EN :

In this article, I examine multi-level governance of two minoritynations (Québec and Catalonia) in three policy areas; namely,language, immigration and foreign relations. From this analysis, itappears that multi-level governance is absent from linguistic policy inQuébec-Canada while, on the other hand, immigration policy ishighly formalized in terms of jurisdictional role. Regarding foreignpolicy, governance varies depending on the particular issue area. Asconcerns Catalonia-Spain, multi-level governance in the area oflinguistic policy is bound to change. It is also present in the area ofimmigration policy, although it has encountered certain difficultiesrelated to fiscal management and the involvement of electedrepresentatives. Finally, foreign relations is a policy area that comesunder the exclusive authority of Madrid.

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Dans la panoplie de mécanismes de l’appareil gouvernemental moderne, aucune relation n’est plus semée d’embûches que celle qui existe entre le gouvernement et la société qu’il faut protéger à la fois des menaces extérieures et des troubles internes. La différenciation horizontale et verticale de diverses valeurs collectives, préférences et intérêts a donné lieu à une décentralisation asymétrique qui est le propre de la gouvernance multiniveau des mesures de sécurité, de protection civile et d’urgence au Canada. Cet article trace l’évolution constitutionnelle du système à travers les trois ordres de gouvernement et illustre son fonctionnement à l’aide de deux études de cas. L’effet de décentralisation et d’asymétrie et le désalignement constitutionnel entre les premiers intervenants aux niveaux municipal et provincial par rapport à la capacité d’intervention du fédéral rendent indispensable la collaboration entre les divers paliers.

EN :

Across the full array of the machinery of modern democratic government, no relationship is more fraught with difficulty than that between government and the society it needs to protect from both external threat and internal disorder. Horizontal and vertical differentiation of diverse territorial and non-territorial community values, preferences, interests and values has given rise to the asymmetric decentralization that is the hallmark of the administration of multi-level security governance in Canada. This article maps the system’s historical and constitutional roots across three levels of government. It also uses two case studies to illustrate the workings of this system from the angles of: 1) the compound effect of decentralization and asymmetry ; and 2) the constitutional misalignment involving, on the one hand, the first responders working at the municipal and provincial levels and, on the other hand, the surge capacity brought to bear by a federal government largely deprived of a constitutional toolkit that would allow it to constrain rather autonomous provinces. Viewed as a whole, this situation compels adopting an intergovernmental approach whose hallmark is multi-level governance.

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Dans le contexte de la mondialisation, la sécurité d’un État dépasse les frontières de sa politique intérieure pour être redéfinie au niveau international. Cet article porte sur les modalités d’ajustement du système fédéraliste suisse aux impératifs émanant de l’international. Tandis que ses compétences étaient traditionnellement restreintes en matière de sécurité, la Confédération suisse devient dès lors un interlocuteur central qui cherche à étendre ses tâches tout en étant contraint de prendre en compte les cantons, principaux acteurs de cette politique. Ainsi, le système multiniveau suisse, sous une pression internationale mais aussi interne, se réforme lentement tout en conservant ses spécificités qui sont autant de freins à son adaptation à la situation internationale.

EN :

In the context of globalization, the security of a State extends beyond the boundaries of its domestic policy and is redefined at the international level. This article discusses the modalities whereby the Swiss federal system has adjusted to international imperatives. Traditionally, the Swiss Confederation’s powers in the area of security have been limited. More recently, however, the federal government has become a pivotal actor that has sought to expand its work while also having to take into account the cantons, which are the main players in security policy. Thus, Switzerland’s multi-level system has, under combined international and internal pressure, been undergoing a slow process of reform while yet preserving its specific characteristics, which act as a brake to its adaptation to the international situation.