Une gouvernance environnementale selon l’etat ? Le conservatoire du littoral entre intérêt général et principe de proximité

Résumé

A l’heure de la mise en avant de processus décisionnels plus démocratiques, soucieux d’une prise en compte de la complexité des contextes territoriaux et des acteurs qui y sont attachés, les politiques environnementales centralisées, conduites par les Etats, doivent faire l’objet d’adaptations continuelles, lorsqu’elles ne sont pas tout simplement disqualifiées. Le littoral français illustre bien cette montée en puissance de nouveaux modes d’action publique autour notamment de la thématique de la préservation des espaces naturels. La GIZC apparaît comme une bonne illustration des nouveaux principes de l’action publique, souvent résumés sous le terme de « gouvernance ». Dans ce cadre, les modes d’intervention d’un organisme d’Etat comme le Conservatoire du littoral est un sujet de réflexions particulièrement riche. Si son action, centrée sur l’acquisition foncière, incarne a priori le caractère autoritaire de l’action publique menée par l’Etat, l’analyse montre que l’organisme est à l’origine de pratiques innovantes en la matière. Le caractère à la fois centralisé et territorialisé de son action permet de définir une « gouvernance environnementale » selon l’Etat.

Mots-clés :

• gouvernance,
• littoral,
• foncier,
• conservatoire du littoral,
• GIZC

Abstract

At the time when more democratic decision-making progress is put forward - taking into account the complexity of territorial contexts together with the actors acting upon it – the environmental centralised policies led by nations have to be constantly adapted when they are not merely discredited. The French shoreline shows well how new forms of public action are developing, particularly as far as the protection of natural areas is concerned. ICZM illustrates quite well the new rules of public action, often typified in the word « governance ».

In that scope, the modes of intervention of a state body such as the « Conservatoire du littoral » are particularly worth considering. Even if its action, focused on property purchase, embodies a priori the state’s authoritarian character as regards public action, analysis shows that innovating practices in that matter originate in the public organization. Both centralised and territorialised, the feature of its action makes it possible to characterize a « territorial governance » in accordance with the state.

Keywords:

• governance,
• coastal zone,
• land tenure,
• conservatoire du littoral,
• ICZM

Notes

• [1] Si nous utilisons le terme notion pour qualifier la gouvernance dans sa phase d’émergence, le mot concept sera utilisé par la suite pour souligner l’effort de construction scientifique dont elle a depuis été l’objet.
• [2] Les « principes issus de la gouvernance » (parfois résumé par « principes de la gouvernance »), correspondent aux pratiques qui définissent théoriquement la gouvernance. S’il est difficile de toutes les lister, les principaux d’entre eux sont énumérés au début du texte : intégration verticale, coopération public-privé, etc.
• [3] Société pour l’Etude et la Protection de la Nature en Bretagne, devenue « Bretagne Environnement ».
• [4] Gestion Intégrée des Zones Côtières.
• [5] Comité Interministériel d’Aménagement et de Développement du Territoire.
• [6] Ces termes sont récurrents dans les discours des acteurs ou des agents du Conservatoire du littoral, qu’il s’agisse de dénoncer les pratiques de l’organisme ou de souligner les critiques caricaturales qui lui sont adressées.
• [7] L’association « Espaces pour demain », lancée en France dans les années 1970 par Louis Bériot (« La France de la guerre » sur la 1^ère chaine de la TV nationale) avec des missions similaires au National Trust, s’est rapidement heurtée à des difficultés financières. L’explication de l’échec de cet organisme n’est pas évidente, on avance en général des différences d’ordre sociologiques et politiques entre la France et la Grande-Bretagne. Quoiqu’il en soit, cet épisode a fini par renforcer la légitimité du Conservatoire du littoral qui s’impose comme le seul organisme capable de mener à bien une politique d’acquisition foncière.
• [8] Le Conservatoire peut se substituer aux Conseils Généraux dans l’exercice du droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles. La loi « Démocratie de proximité » du 27 février 2002 introduit des zones de préemption propres au Conservatoire du littoral. Celui-ci peut les mettre en place directement, suite à avis conforme de la commune, ou, à défaut, par décret en Conseil d’Etat. Deux zones de préemption de ce type existaient début 2008, situées dans le Var.
• [9] La « tragédie des communaux » de Hardin (d’où le titre de son article paru en 1968 : The tragedy of the commons) exprimait l’idée que la gestion des terres est mieux assurée par des propriétaires privés, soucieux de faire fructifier et d’entretenir leur bien, que lorsqu’elles appartiennent à une collectivité, qui aura tendance à la laisser en déshérence. Sa critique n’est pas adressée à l’Etat mais plutôt à la gestion commune d’une propriété. Toutefois, les courants libéraux s’appuient régulièrement sur une lecture de ce dernier pour justifier la mise en avant des droits de propriété privés.
• [10] Fiscalité (foncière et successorale) ou servitudes conventionnelles principalement.
• [11] En témoignent les débats autour de l’élaboration d’une « servitude environnementale » lors de l’adoption de la loi « Développement des Territoires Ruraux » de 2005.
• [12] Pour une défense de ces idées voir notamment Falque (2005) ou Smith (1997).
• [13] LIttoral ENvironnement et SociétéS, UMR 6250 CNRS/Université de La Rochelle. Le bureau d’études de la Fn SAFER, Terres d’Europe-Scafr, a participé à la première phase de l’étude. Les rapports réalisés dans le cadre de cette étude sont cités tout au long du texte ; l’étude à l’échelle nationale est reprise dans : GÉRARD Y., 2008, « Trente ans d’action du Conservatoire du littoral », Études Foncières, n°131, pp. 36-40 ; et les principaux enseignements du travail de terrain sont synthétisés dans : GÉRARD Y. et MARROU L., 2009, Étude foncière sur le littoral français, Synthèse des études de terrain, UMR LIENSs/Conservatoire du Littoral, 20 p.
• [14] Si la gestion des terrains est importante, il faut noter d’abord qu’elle n’est pas du ressort direct du Conservatoire du littoral, qui en laisse le soin à des acteurs locaux. Ensuite, l’acquisition est avant tout justifiée par des objectifs généraux de protection ; d’ailleurs, fin 2007, 67 % des terrains du Conservatoire faisaient l’objet d’un document de gestion (dont le contenu est souvent succinct), ces derniers s’étant réellement développés depuis seulement une dizaine d’années, sur les 30 que compte le Cdl. Enfin, la « stratégie à 2050 » publiée par le Cdl et qui défini des aires d’intervention future rappelle que cette action est avant tout foncière.
• [15] Il existe neuf Conseils de Rivages : Rivages du Nord-Pas de Calais-Picardie, de Normandie, de Bretagne-Pays de la Loire, de Centre Atlantique, de la Méditerranée, de la Corse, des rivages français d’Amérique, de l’Océan Indien, des Lacs.
• [16] Composé de 33 personnes, dont 17 élus.
• [17] Gérard Y. et Marrou L., 2008, Etude foncière sur le littoral français, Le Conservatoire du littoral, Troisième partie : Méditerranée, La Rochelle, UMR LIENSs/Conservatoire du Littoral, 145 p.
• [18] Association des Etudes Foncières.
• [19] Appuie sur le Plan directeur du Groupement d’Urbanisme des Maures dans le Var ou sur le Schéma d’Aménagement du Littoral Breton et des Iles, en Bretagne.
• [20] Le reste est constitué pour l’essentiel de terrains appartenant déjà à des Services de l’État et remis au CEL : domaine privé ou public de l’État et attribution du Domaine Public Maritime (ou encore remise en gestion des 50 pas géométriques outremer).
• [21] L’inverse est également possible, le calquage de sites Natura 2000 sur certaines propriétés ou périmètres autorisés du Conservatoire du littoral peut être particulièrement flagrant.
• [22] Soit de 0,15 $CAN/m² à 12,5 $CAN/m².
• [23] La différence est liée au fait que l’on prenne en compte ou non les acquisitions déclarées « amiables sous préemption », c’est-à-dire réalisées à l’amiable, mais suite à la notification d’un Déclaration d’Intention d’Aliéner, envoyée au Conservatoire du littoral lorsqu’il bénéficie d’une zone de préemption.
• [24] A titre de comparaison, et bien qu’il s’agisse de procédures légèrement différentes, le droit de préemption urbain a connu ces dernières années une envolée des recours contentieux (Hostiou et Struillou, 2008 : 30) qui n’a rien à voir avec ce qui se passe concernant celui des espaces naturels sensibles, et en particulier lorsqu’il s’agit du Conservatoire du littoral.
• [25] Selon ces deux auteurs, la nature est davantage intégrée aux dynamiques socio-culturelles dans le monde anglo-saxon qu’en France où elle a tendance à être patrimonialisée et esthétisée, et considérée ainsi comme un élément extérieur aux dynamiques sociétales. En matière de conservation, la multiplication des cadres normatifs (réglementations par exemple) à la française répondrait ainsi à un certain pragmatisme anglo-saxon qui ménage une place importante à la contractualisation et à la prise en compte de la pluralité des préoccupations des acteurs.
• [26] Lorsque Miossec (1993 : 216) écrivait que la « gestion » de la conservation était « en France dévolue au Conservatoire du littoral » il soulignait a posteriori une réussite justement fondée sur une capacité à intervenir dans des domaines (des « mondes ») aussi variés.
• [27] Il est différent du droit de préemption au titre des Espaces Naturels Sensibles, qui relève avant tout des Départements. Le Conservatoire peut donc désigner ses propres zones de préemption, en accord avec la commune ou par décret en Conseil d’Etat.