Entre gouvernance, démocratie et changement d’échelles La régulation publique de la téléphonie mobile en Belgique

Résumé

La régulation politique de la téléphonie mobile est confrontée à un dilemme. D’une part, elle fait l’objet d’une controverse scientifique. Les conséquences des ondes électromagnétiques sur l’organisme humain ne font pas l’objet d’unanimité auprès des experts. D’autre part, elle suscite un large consensus social sur son utilité. Le nombre de ses utilisateurs ne peut toutefois pas faire oublier que l’installation d’une antenne émettrice fait souvent l’objet de protestations par les riverains (syndrome Nimby : Jobert 1998 ; Marchetti 2005, moins pour l’esthétique du dispositif (on pense ici au poids du paysage dans la politique environnementale ; Blanc et Glatron 2005) que pour la pollution électromagnétique générée par les stations de base (Crivellari 2006). Les acteurs qui interviennent dans la régulation de la téléphonie mobile sont pluriels : décideurs politiques, experts, opérateurs économiques, groupes de pression. Qui plus est, l’Etat intervient dans ce secteur en tenant compte des normes définies à échelle supranationale, comme l’OMS ou l’Union européenne. En outre, dans les pays fédéraux, il faut également prendre en considération les niveaux de pouvoir décentralisés. Ce sont donc de véritables réseaux d’acteurs (Marsh 1998) qui sont impliqués dans la régulation. A partir du cas de la régulation de la téléphonie mobile en Belgique, l’article vise à tester l’hypothèse selon laquelle une politique à risque serait de facto une politique de proximité, c'est-à-dire une intervention publique qui se construit et se concrétise partiellement au niveau local, en organisant une implication des citoyens. Dans cette perspective, il aborde des modalités de gouvernance contemporaine, articulant démocratie participative, développement durable et jeux d’échelles.

Mots-clés :

• politique publique,
• risque,
• démocratie,
• gouvernance,
• échelles,
• Belgique,
• téléphones mobiles,
• ondes électromagnétiques,
• antennes

Abstract

Public policies on mobile phones are confronted to a dilemma. On one hand, a scientific controversy flourishes. There is no general agreement among experts about the effects of electromagnetic fields exposure on human health. On the other hand, there is a wide social consensus about the usefulness of mobile phones. But when a base station is to be settled, citizens living nearby often protest against it (the well-known NIMBY effect; see Jobert 1998 ; Marchetti 2005 ), they generally focus more on the electromagnetic fields exposure created by base stations (Crivellari 2006) than on the aesthetics considerations (see the impact of landscape on environmental policies; Blanc et Glatron 2005). The actors involved in the regulation of mobile phones are diverse: decision-makers, experts, operators, pressure groups. Overall, the government takes into account the norms designed by international organizations like the World Health Organization or the European Union. Moreover, in federal States, we must consider its entities. Actually, a policy network (Marsh 1998) shapes this regulation. Relying on the case of Belgian regulation of mobile phones, our article aims at testing the following hypothesis: a public policy on risk is de facto a participatory policy. Public action would thus be built and implemented partially at local level, by the organization of citizen’s involvement. Contemporary governance, including sustainable development and deliberative processes, as well as political rescaling, will serve as a general framework to test such a hypothesis.

Keywords:

• public policy,
• risk,
• democracy,
• governance,
• political rescaling,
• Belgium,
• mobile phones,
• electromagnetic fields,
• base stations

Notes

• [1] Depuis 1993, la Belgique est constitutionnellement un Etat fédéral. Le processus de fédéralisation amorcé en 1970 a notamment conduit à la création de trois Régions : la Région de Bruxelles-Capitale, la Région flamande et la Région wallonne. Depuis la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, ces Régions bénéficient de compétences et de ressources croissantes. Sur le plan juridique, elles peuvent édicter des décrets dont la force contraignante équivaut à celle des normes fédérales et qui, pour Bruxelles, portent le nom d’ordonnance. Sur le plan financier, elles disposent de budgets propres pour définir des politiques publiques dans les matières qui relèvent de leurs compétences. L’environnement est un des secteurs dans lequel elles ont désormais le pouvoir d’intervenir. En ce qui concerne plus précisément les installations de télécommunications mobiles, l’article premier du Code Wallon de l’Aménagement du Territoire (CWATUP) stipule que « la Région et les autres autorités publiques, chacune dans le cadre de ses compétences et en coordination avec la Région, sont gestionnaires et garants de l’aménagement du territoire. Elles rencontrent de manière durable les besoins sociaux, économiques, patrimoniaux et environnementaux de la collectivité par la gestion qualitative du cadre de vie, par l’utilisation parcimonieuse du sol et de ses ressources et par la conservation et le développement du patrimoine culturel, naturel et paysager ». En 2009, les Régions ont renforcé leur marge de manoeuvre en la matière, grâce à une décision de la Cour constitutionnelle (cf. corps de l’article).
• [2] Nous nous focalisons sur le recours à la logique de proximité dans la gestion démocratique des risques sans entrer dans le débat normatif entre proximité et participation. Celui-ci est éclairé par les explications notamment de Bacqué et al. 2005 : 11-12 et Blondiaux 2008 : 65-69.
• [3] A défaut de pouvoir les mesurer, ce qu’induit la notion de « degrés », nous pouvons à tout le moins constater leur présence et leur importance aux yeux des acteurs concernés par la politique publique.
• [4] Nous citerons seulement ici, à titre indicatif, l’Arrêté royal du 10 août 2005 fixant la norme pour les antennes émettant des ondes électromagnétiques entre 10 MHz et 10 GHz (Moniteur belge le 22 septembre 2005) et l’Arrêt n°2/2009 du 15 janvier 2009 de la Cour Constitutionnelle.
• [5] Notamment Borraz O., Devigne M., Salomon D. (2005), Réguler les risques émergents. La gestion des mobilisations dans cinq pays européens : la Belgique, l’Espagne, la France, le Royaume-Uni, la Suisse, Paris, Science Po, 136 p ; et Fallon C., Joris G., Zwetkoff C. (2009), Using stakeholders’ expertise in EMF and soil contamination to improve the management of public policies dealing with modern risk: when uncertainty is on the agenda, in Martorell S. (Ed.) et al., Safety, reliability and risk analysis, Taylor and Francis, vol. 2, p. 1609- 1617.
• [6] Service public fédéral Santé Publique, Sécurité de la Chaîne Alimentaire et Environnement, Information sur les GSM, http://www.infogsm.be/fr/index.html [site consulté le 4 décembre 2008].
• [7] Le principe de précaution a été défini en 1992 lors de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement à Rio de Janeiro. La Commission européenne l’a défini en 2000 via une communication sur le recours au principe de précaution.
• [8] IARC (International Agency for Research on Cancer), 2002, Non-Ionizing Radiation, Part 1 : Static and extremely low-frequency (ELF) electric and magnetic fields, IARC Press, IARC Monographs on the Evaluation of carcinogenic Risks to humans: volume 80, Lyon.
• [9] Scientific Committee on Emerging and Newly Identified Health Risks (2007), Opinion on possible effects of electromagnetic fields (EMF) on human health, European Commission, http://ec.europa.eu/health/ph_risk/risk_en.htm [consulté le 18 octobre 2008].
• [10] Agence Européenne de l’Environnement, Radiation risk for everyday devices assessed, http://www.eea.europa.eu/highlights/radiation-risk-from-everyday-devices-assessed, [consulté le 6 décembre 2008].
• [11] Parlement wallon, Décret relatif à la protection contre les éventuels effets nocifs et nuisances provoqués par les rayonnements non ionisants générés par des antennes émettrices stationnaires (Moniteur belge le 6 mai 2009).
• [12] L’arrêté royal du 29 avril 2001 a été annulé pour vice de forme par le Conseil d’Etat le 15 décembre 2004. Il a été remplacé par l’arrêté royal du 10 août 2005 fixant la norme pour les antennes émettant des ondes électromagnétiques entre 10 MHz et 10 GHz (Moniteur belge le 22 septembre 2005).
• [13] Une norme d’immission signifie que, à n’importe quel endroit de la Région bruxelloise accessible au public, la puissance enregistrée ne pourra dépasser le seuil fixé des 3V/m.
• [14] Arrêt n°2/2009 du 15 janvier 2009 de la Cour Constitutionnelle
• [15] Pour rappel, la procédure d’enquête publique, facultative pour les installations de téléphonie mobile, permet aux Régions de s’enquérir de l’avis des localités, néanmoins, cette consultation n’est pas obligatoire et les résultats qui en découlent ne sont pas contraignants pour les niveaux régionaux. De plus, dans le cadre de la procédure de permis d’urbanisme, toute installation de téléphonie mobile nécessite un permis, sauf quand il s’agit d’éléments installés à l’intérieur d’un bâtiment. Contrairement aux autres Régions, l’ordonnance qui encadre les permis d’urbanisme (Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire 2004 : art. 175) exclut que des enquêtes publiques soient réalisées auprès des localités pour ce type d’installation.
• [16] Commune de Forest, Motion relative à l’instauration d’un moratoire à la délivrance des permis d’implantation de dispositifs d’émission de radiation non ionisantes, Conseil Communal, 11 décembre 2007. Parlement de la Région Bruxelles-Capitale, Proposition de résolution relative à l’instauration d’un moratoire à la délivrance des permis d’urbanisme d’implantation de dispositifs d’émission de radiations non ionisantes, 28 septembre 2007, A409/1.
• [17] Conseil Supérieur d’Hygiène (2000 et 2005), Avis du Conseil Supérieur d’Hygiène concernant le projet d’arrêté royal fixant la norme pour les antennes émettant des ondes électromagnétiques entre 10 MHz et 10 GHz, Publication du Conseil Supérieur d’Hygiène, Bruxelles ; Conseil Supérieur de la Santé (2008), Effets biologiques potentiels des micro-ondes modulées, Publication du Conseil Supérieur de la Santé, Bruxelles, 28 p.
• [18] Le principe ALARA dont l’acronyme signifie « As Low As Reasonably Achievable » implique que l’exposition aux champs électromagnétiques doit être aussi faible que raisonnablement possible.
• [19] Directive 90/388/CEE de la Commission européenne du 28 juin 1990 relative à la concurrence dans les marchés des services de télécommunication, Journal officiel n° L 192 du 24/07/1990.
• [20] L’association d’industriels, Mobile Manufacturer Forum, contribue au financement de nombreux projets de recherches (Borraz 2005 : 23), dont l’étude européenne Interphone. De plus, au niveau belge par exemple, l’opérateur Mobistar a publié un guide sur l’utilisation du téléphone mobile à la suite d’une table ronde organisée en juin 2008 sur l’utilisation du portable par des mineurs, Mobistar, Rapport annuel 2008, Bruxelles, Mobistar s.a.,p.25.
• [21] Le Collectif de Luttes Antennes GSM a été créé le 10 février 2007.
• [22] Teslabel est une association sans but lucratif qui s’est constituée le 24 octobre 1996. Dans un premier temps, l’association s’est mobilisée contre les dangers des champs électriques générés par les lignes à haute tension et a petit à petit intégré les dangers liés à la téléphonie mobile et au wifi à ses revendications.
• [23] Le Groupe de Réflexion et d’Action Pour une Politique Ecologique a été créé le 7 septembre 2004.
• [24] Au niveau de la Région flamande, l’association Beperk de Straling se mobilise contre les politiques menées sur les technologies sans fil [http://www.beperkdestraling.org/Bibliotheek/Wie%20we%20zijn.aspx; site consulté le 23 juin 2009].
• [25] L’IEW, Inter-Environnement Wallonie, est une fédération d’associations environnementales localisées en Région wallonne ; l’IEB, Inter-Environnement Bruxelles, est une fédération d’associations environnementales localisées en Région bruxelloise.
• [26] En 2000 : résolution de Salzburg ; en 2002 : appel de Fribourg ; en 2004 : appel de Bamberg ; en 2005 : appel d’Helsinki et appel de Freienbach ; en 2006 : résolution de Benevento ; en 2007 : appel de Bruxelles ; en 2008 : résolution de Venise [http://www.geobiologie.be/influences-sur-la-sante/les-sources-dinformations ; site consulté le 6 mai 2009].
• [27] GUILMOT J.-L. (2009), « Antennes GSM : du 7 volts par mètre pour quoi faire ? », Le Soir, 26 mars.
• [28] Arrêt A.S.B.L. « Teslabel coordination » et Vanderhulst, n°138.471, 15 décembre 2004.
• [29] Grappe Belgique, conférence de presse : norme fédérale concernant le rayonnement électromagnétique des antennes GSM, 12 mai 2005, http://www.grappebelgique.be/spip.php?article43, [consulté le 5 mai 2009].