Le débat public sur l’autoroute A12 (France) en termes d’effets Une analyse en trois temps

Résumé

Cet article étudie un processus participatif officiel : le débat public organisé, de mars à juin 2006, par la Commission nationale du débat public (CNDP). Ce débat avait pour objectif de s’interroger sur l’utilité d’un projet, attendu par certains habitants et leurs autorités locales depuis 1965 : la construction du prolongement d’une autoroute dans les Yvelines (Île-de-France, France).

Notre analyse examine ce débat à travers un cadre d’évaluation pour les approches participatives. Ce cadre d’évaluation distingue trois types d’effets, correspondant à trois échelles de temps différentes: 1) Les effets procéduraux reflètent les effets du débat à court terme (meilleure qualité et utilisation de l’information du processus décisionnel et conditions de la participation du public). 2) Les effets substantifs traitent de l’impact du débat sur la décision finale. Ils ne peuvent être évalués qu’une fois la décision effectivement prise. 3) Les effets contextuels reflètent les effets de long terme du débat sur les communautés locales et, plus généralement, sur la société et les institutions. Notre étude montre comment ce cas d’étude peut être apprécié à la lumière de ces trois effets.

Mots-clés:

• aménagement du territoire,
• autoroute A12,
• débat public,
• effets contextuels,
• effets procéduraux,
• effets substantifs,
• évaluation,
• processus participatif

Abstract

This article examines an official participation process; the public debate organised by the National Committee of Public Debate (CNDP) between March and June 2006. The debate questioned the interest of a project that some inhabitants and authorities were awaiting since 1965 to be realized; the construction of a motorway extension in the outskirts of Paris, France.

Our analysis comprehends the examination of this debate referring to an assessment scheme for participatory processes. The assessment scheme distinguishes three types of effects, each one on a different scale of time: 1) Procedural effects concern short term effects of the debate, e.g. access and enrichment of information, conditions of public participation. 2) Substantial effects concern the impact of the debate on the final public decision. They can only be assessed once the decision is taken. 3) Contextual effects consider long term impacts of the debate on society and community, on civil as well as on institutional levels. Our study shows how these three types of effects interfere in our case study.

Keywords:

• assessment,
• contextual effects,
• highway A12,
• land use planning,
• participation process,
• procedural effects,
• public debate,
• substantial effects

Notes

• [1] La fameuse stratégie des « villes nouvelles » a conduit, à l’époque, à la création de cinq agglomérations entièrement nouvelles dans la grande couronne parisienne afin de maîtriser la croissance exponentielle de la capitale à partir des années 1960. Ces grands projets d’aménagement, portés par l’État français et toute une génération d’aménageurs, ont souvent été exportés et copiés à l’étranger avec plus ou moins de succès.
• [2] Le prolongement de l’autoroute A12 a été inscrit au Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme de la Région de Paris (SDAURP) en 1965, puis repris dans ces révisions successives (appelées successivement Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme de la Région Parisienne (SDAURIF) puis Schéma directeur de la Région Île-de-France (SDRIF)).
• [3] Pour chacun des dossiers ouverts, la CNDP peut confier l'animation du débat public soit directement au maître d'oeuvre soit à une commission particulière (CPDP) qu`elle constitue à cet effet. Dans le cas de l`A12, elle a choisi la deuxième option.
• [4] Selon Smith, qui se concentrait sur la participation en opposition à la simple communication, le terme « contribution » (input) est déterminant pour les formes participatives : permettre au public concerné de s`exprimer sur le sujet qui le concerne.
• [5] « […] permettre à la population de s’exprimer sur le projet […] » et « […] éclairer le maître d’ouvrage par de nouveaux éléments d’appréciations […]».
• [6] En détail, ces études comprenaient : 1) une évaluation monétaire des impacts environnementaux des différents tracés (cabinet d’experts indépendants) ; 2) une étude sur le statut des agriculteurs concernés par le projet A12 (Chambre interdépartementale d’agriculture d'Île-de-France) ; 3) une étude estimant, contrairement au maître d’ouvrage, une diminution du trafic (PNR et commune de Montigny-le-Bretonneux) ; 4) une contre-expertise des performances économiques et naturelles des quatre tracés, (Chambre de commerce et d’industrie et l’Institut National Géographique).
• [7] Les quatre tracés alternatifs n’ont été présentés au public que pendant la réunion du 22 mai 2006. Le débat public a pris fin le 16 juin 2006.
• [8] Nous précisons que « tracé urbain » correspond aux tracés de la famille 1 sur l’emprise de la RN10, qui ne doivent pas être confondus avec ceux de la famille 2, qui sont aussi des tracés en zone très urbanisée mais en dehors de l’emprise de la RN10.
• [9] Ainsi, dans son dossier de débat, le maître d’ouvrage parlait de 4 « familles de tracés » dont la famille 2 consistait en deux scénarios appelés 2A et 2A’, la famille 3 en deux scénarios appelés 2D et 2C’ et la famille 4 en un scénario dit 3C. Dans leur communiqué de presse, la commission parlait alors simplement du « tracé C »…
• [10] Il serait intéressant de quantifier les temps de parole de différents participants (membres de la commission, représentants du maître d’ouvrage, experts invités et grand public).
• [11] Nous voyons alors en quels termes le « résultat » se définit : la CPDP rend compte de ses appréciations générales sur le débat, mais ne se prononce pas explicitement pour ou contre une proposition de tracé concrète. Ceci est un choix qui n’est pas partagé par l’équivalent québécois de la CNDP, la BAPE (Bureau d’Audiences Publiques sur l’Environnement) qui existe depuis 1978 et qui a inspiré la création de la CNDP en France. Lors de la réunion de clôture du débat public A12, le Président d’antan de la BAPE, William Cosgrove, pointe sur cette différence essentielle « […] au BAPE, les Commissions sont obligées de donner un avis […] ». (CPDP, 2006c)
• [12] Comme la famille de tracé n°3 contient deux variantes, il est dommage que ce soit justement la variante non retenue (avec des différences techniques et géographiques) qui ait fait l’objet de l’évaluation. Par conséquent, on ne peut que supposer que la variante finalement retenue montre des caractéristiques sinon égales au moins semblables à celles de la variante de la même famille de tracé.
• [13] Cette méthode se situe dans le courant de la soutenabilité faible, qui reconnait le principe de substituabilité des quatre capitaux et permet donc la compensation entre capital naturel et capital manufacturé (Ekins, 1992).
• [14] Seule la famille 1 ne nécessite pas un réaménagement supplémentaire de la RN10.
• [15] Le SDRIF est un document d’urbanisme prescriptif, c’est-à-dire que les documents d’urbanisme locaux doivent être compatibles avec les dispositions et respecter les orientations du SDRIF afin de ne pas compromettre la réalisation de ses objectifs. Le SDRIF doit néanmoins respecter les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols et les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre de projets d’intérêt général relevant de l’État et d’opérations d’intérêt national. C'est-à-dire que « la Région ne peut remettre en cause […] la mise en oeuvre par l'État des compétences qui lui ont été attribuées par la loi», comme c’est le cas du réseau routier national (Commission d’enquête sur le projet du SDRIF, 2008).
• [16] Même si la comparaison peut sembler un peu inattendue, il suffit d’analyser les cérémonies d’envergure pour l’investiture présidentielle aux États-Unis pour comprendre ce qu’un évènement social est capable d’exprimer : un hommage des institutions à ses citoyens non seulement pour les remercier d’avoir élu le gagnant, mais surtout pour célébrer la démocratie et les remercier pour leur implication et leur intérêt dans l’avenir de la collectivité.