Volume 12, numéro 3, décembre 2012 Émergence et mise en politique des services environnementaux et écosystémiques Sous la direction de Martine Antona, Muriel Bonin, Marie Bonnin, Marie Hrabanski et Jean-François Le Coq

FR :

Les notions de services environnementaux et de services écosystémiques (SE) ont connu un rapide engouement au cours de la dernière décennie et sont à l’origine de nouveaux instruments pour faire face à divers problèmes environnementaux, notamment la déforestation : les dispositifs de Paiements pour Services Environnementaux (PSE). Néanmoins, l’intégration du concept dans les politiques publiques reste un processus rare. Dans ce domaine, le Costa Rica fait figure de pionnier pour avoir dès 1996 mobilisé la notion de SE dans sa loi forestière n° 7575 pour instaurer un programme de PSE (PPSE) d’envergure nationale. Alors que le PPSE a fait l’objet de nombreuses études portant sur sa nature et son efficacité, nous chercherons à comprendre comment et pourquoi le concept de SE, encore peu connu internationalement, a-t-il été, à cette période donnée, introduit dans la politique forestière au Costa Rica. Sur la base d’un travail bibliographique et d’enquêtes auprès d’acteurs impliqués directement et indirectement dans le processus politique, nous analysons la formulation et l’adoption de la loi forestière n° 7575. Nous montrons que la mise en politique de la notion de SE résulte d’une fenêtre politique singulière trouvant son origine dans 4 facteurs : 1) l’existence d’un problème identifié de déforestation, 2) l’existence depuis plus ou moins deux décennies de dispositifs d’appui au secteur forestier et de groupes d’intérêts structurés représentant le secteur forestier, 3) le développement de flux d’idées au sein de quelques élites costariciennes insérées dans des réseaux internationaux, 4) l’existence d’entrepreneurs de politique qui ont su tirer parti du contexte national et international pour construire un compromis à l’origine d’une nouvelle politique forestière au Costa Rica.

EN :

During the last decade, the notions of environmental services and ecosystem services (ES) experienced a rapid development of attention from scholars and development actors. These notions have been mobilized to develop new instruments to face environmental problems such as deforestation: the Payments for Environmental Services (PES). Nevertheless, the integration of these concepts in public policy is still limited. In this regard, Costa Rica is considered as a pioneer since it has integrated the ES notion in its forest law since 1996, setting the ground for the implementation of the national Program of PES (PPES). Although the nature and efficiency of the PPES has been largely discussed, the policy process has been poorly documented. In this article, we aim at understanding how and why the concept of ES, then poorly known at international level, was integrated at this specific moment in the Costa Rican forestry law #7575. Based on a review of existing documents and interviews of actors involved directly or indirectly in the policy process, we analyze the formulation and adoption of the forestry law #7575. We show that the introduction of the notion of ES resulted from an original policy windows, which derived from 4 factors: 1) the pre-existence of an identified problem of deforestation, 2) the existence, for more than two decades, of instruments supporting forestry sector and of interest groups structured in the forestry sector, 3) the development of flows of ideas inside Costa Rican elites inserted in international networks, 4) the presence of policy entrepreneurs that were able to take advantage of the national and international context to build a compromise leading to the new Costa Rican forestry policy.

FR :

Cet article vise à identifier les modalités de l’introduction et de l’adoption de la notion de service écosystémique/environnemental (SE) à Madagascar, pays à méga-biodiversité et faible développement économique. La recherche a privilégié l’étude documentaire et les entretiens. L’analyse montre l’importance des bailleurs internationaux et ONG dans l’émergence de cette notion tant au niveau macro-institutionnel, qu’au niveau des activités de terrain. Plusieurs étapes sont identifiées à travers une analyse historique : (1) fin des années 90 : réflexion exploratoire sur la valeur totale des produits forestiers; (2) 2000-2004 : réflexion avancée avec les études d’économistes consacrées au financement durable et à l’extension du réseau d’aires protégées; (3) depuis 2004 : mise en oeuvre de dispositifs PSE (séquestration de carbone, services hydrologiques, conservation de la biodiversité). Actuellement, les acteurs tentent collectivement de générer un projet de politique nationale, ce qui marque une grande différence avec le processus d’introduction au Costa Rica, pays pionnier des PSE, par une loi forestière. Si le milieu de la conservation est acquis à cette notion, elle n’est pas encore acceptée par tous les acteurs du développement. De plus, il existe à Madagascar de multiples façons d’exprimer et d’interpréter la notion de SE. Tant comme notion éducative favorisant la conscience environnementale, que comme nouvelle justification de dispositifs concrets, la notion SE témoigne aussi d’une mutation de vision de la conservation. Son développement n’est pas exempt d’opportunisme en vue du financement des institutions intermédiaires dans plusieurs secteurs (forêt, agriculture, énergie)

EN :

This article aims to identify the modalities of the introduction and adoption of the ecosystem/environmental services (ES) notion at Madagascar, a biodiversity hot spot with low human development. The research privileged documentary study and interviews. The analysis confirms the importance of the international donors and NGO, promoting it so much at the macro-institutional level, that at the local action level. Several steps are identified through a historical analysis: (1) End of the 90s: exploratory research on the total value of the forest products (academic research, forest administration, donors). (2) 2000-2004: advanced research with studies of economists dedicated to the sustainable financing and to the extension of the network of protected areas. (3) From 2004: implementation of PSE, by order of importance: carbon sequestration, hydrological services, preservation of the biodiversity. The actors try to lobby for a project of national policy, what marks one difference with the Costa Rica process, where SE and PSE were introduced by a forest law in 1996. The preservationist circle has adopted this notion but it is not accepted by all the development actors yet. Furthermore there are multiple manners in Madagascar to express and to interpret the notion. As educational notion promoting the environmental consciousness or as new justification of policy plans, the notion testifies also of a transformation of vision of the preservation. Its development is not exempt from opportunism for the financing of the intermediate institutions in several sectors (forest, agriculture, energy).

FR :

La définition des politiques environnementales dans les pays en développement est affectée par la globalisation des questions soulevées ainsi que l’évolution des logiques d’intervention des pouvoirs publics. Longtemps basée sur une approche réglementaire et coercitive, la politique environnementale tend aujourd’hui à promouvoir les instruments davantage incitatifs dits de marché.

Le présent article a pour objectif d’illustrer cette tendance au Cambodge à partir de données de terrain provenant d’enquêtes réalisées au cours de l’année 2010 auprès d’un échantillon d'acteurs locaux : décideurs politiques, responsables d’ONG et bailleurs de fonds. L’objectif est de rendre compte de l’émergence du couple de notions service écosystémique (ES) et paiement pour services environnementaux (PSE) dans les politiques de conservation mises en place dans le pays (domaine de la biodiversité, de la séquestration du carbone principalement) ainsi que de l’influence internationale dans ce processus.

Le papier montre que les stratégies initiales de conservation, basées sur des approches réglementaires notamment avec la mise en place d’aires protégées, ont eu un succès mitigé notamment pour réduire la déforestation. Dans les années récentes, la notion de SE a été rapidement diffusée au sein des administrations gouvernementales (administration forestière, ministère de l’Environnement). Nombre de projets de conservation conduits par des ONG internationales (comme CI, WCS) ont également cherché à faire reconnaître la valeur des écosystèmes protégés en expérimentant des dispositifs de paiement aux communautés paysannes/forestières reposant sur le respect de pratiques favorables à la conservation des habitats fragiles. Le cadre légal cambodgien ne reconnaît pas encore, pour autant, la notion de PSE (basée sur le principe bénéficiaire payeur) et des freins importants subsistent au développement de tels mécanismes à grande échelle.

EN :

The definition of environmental policies in developing countries is affected by globalization of such issues and the change in governments’ interventions. Based on regulatory approaches for ages, environmental policy tends nowadays to promote more incentive tools called market-bases instruments.

This article aims at illustrating the trend in Cambodia from data field surveys conducted in 2010 with a sample of local stakeholders: policy makers, NGO officers and donors. The objective is to understand the emergence of the pair of notions eco-system services (ES) and payment for environmental services (PES) in conservation policies implemented in the country (areas of biodiversity and carbon sequestration mainly) and international influence in this process.

The paper shows that the initial conservation strategies based on regulatory approaches with the establishment of protected areas, have had mixed success in particular to reduce deforestation. Over the recent years, the concept of SE has been quickly circulated within government offices (Forestry Administration, Ministry of Environment). Number of conservation projects conducted by international NGOs (such as CI, WCS) has also sought to recognize the value of protected ecosystems. In this objective, they have experienced payment devices to rural/forest communities sitting on environmentally-friendly practices related to the conservation of fragile habitats. Cambodian legal framework has not yet recognized, so far, the concept of PES (based on the beneficiary pays principle) and significant obstacles remain in the development of such mechanisms on a large scale.

FR :

Cet article traite des modalités d’importation de la notion de service environnemental dans les politiques agricoles en France. Le travail est basé sur une analyse bibliographique et sur des entretiens semi-directifs réalisés de septembre 2009 à mai 2010 auprès de 62 représentants des institutions du monde agricole en France.

Née dans l’univers anglo-saxon, et popularisée à l’occasion du Millennium Ecosystem Assessment (2005), la notion de SE est apparue tardivement en France, qui lui y est restée longtemps réticente, préférant défendre jusqu’en 2002 la notion de multifonctionnalité de l’agriculture. La diffusion de la notion (qu’elle recouvre l’acception de services rendus par les écosystèmes ou de services environnementaux rendus par les acteurs) qui s’ébauche à partir de 2005 connaît une accélération en 2008-2009 dans le monde agricole. Nous posons l’hypothèse de l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité française, à la conjonction des trois courants évoqués par Kingdon (1984). Outre le rôle évident de la diffusion de la notion à l’échelle internationale, l’émergence de la notion de SE en France s’inscrit en effet dans le cadre d’un agenda politique particulier : national avec la réflexion sur la biodiversité engagée dans le cadre du Grenelle de l'Environnement, et la création de la Fondation pour la Recherche sur la Biodiversité (FRB) et de divers dispositifs, mais surtout européen avec les enjeux de la renégociation de la PAC à l’horizon 2013.

EN :

This article deals with the transfer of environmental service’s concept in agricultural policies in France. It is based on a document and literature review and on semi-directive interviews conducted from September 2009 to April 2010 with 62 key stakeholders in the French agriculture sector.

The notion of environmental services and ecosystem services has been gathering strength since the 1970s and has been popularized with the Millennium Ecosystem Assessment in 2005. Yet the concepts appeared late in France. Until 2003 France was arguing for the idea of multifunctionality in agriculture. The concept came on the national political scene from 2005. At the same time the idea was spreading in the farming world that agriculture renders environmental services. Agricultural circles are concerned with environmental services rather than ecosystem services, and the idea gathered steam in 2008 and 2009 with publications and symposiums on the subject by the agriculture ministry. Although there is no explicit reference to environmental services or payments for environmental services (PES) in French laws and regulations governing agricultural provisions, the ES concept was introduced in legal renditions of the commitments made under the French Grenelle environment agreement and they feature prominently in the discussions towards the CAP reform in 2013. The growing prevalence of the PES idea in French and European debates on agriculture (CAP-2013) seems to herald a renewal of agri-environmental provisions in France.

FR :

En Europe, depuis trois décennies, la prise en compte des enjeux environnementaux dans les politiques agricoles se traduit, en partie, par la conception de Mesures agrienvironnementales (MAE), visant à promouvoir le changement de pratiques. En France, ces mesures ont été mobilisées dans différents modèles de contrats avec les agriculteurs, passant d’un paradigme basé sur la subvention de la multifonctionnalité d’une exploitation agricole à une compensation des surcoûts liés à l’adoption de nouvelles pratiques plus vertueuses au niveau des parcelles. Cet article aborde la mise en application de ce changement de paradigme et analyse l’opérationnalisation de ces mesures à la Guadeloupe et à la Réunion, petits territoires insulaires et régions ultrapériphériques européennes, qui se caractérisent par des modèles agricoles majoritairement productivistes, orientés vers l’export et largement soutenus par les politiques publiques. L’analyse présentée dans cet article montre comment, dans ces îles confrontées de façon aiguë aux enjeux environnementaux, et soumises aux normes européennes, les acteurs agricoles ont su adapter les dispositifs agrienvironnementaux pour maintenir leurs objectifs de productivité et de soutien aux filières dominantes. Ainsi, après avoir souscrit les mesures intégrées dans les dispositifs hybrides inspirés de la multifonctionnalité, la profession agricole s’est peu mobilisée pour contractualiser la dernière génération de MAE. Les observations montrent qu’il n’y a pas eu d’évolution significative dans la déclinaison opérationnelle des instruments de politique agrienvironnementale qui restent conçus et pilotés par les institutions agricoles. L’absence de coordination avec les acteurs de l’environnement et de l’aménagement constitue un frein à l’appropriation des enjeux environnementaux par les exploitations. De fait, la convergence de la production agricole et de la fourniture de services environnementaux ne peut être assurée dans une logique d’aménagement et de gouvernance de l’espace rural.

EN :

Environmental stakes are partially tackled in European Agricultural Policy by promoting changes in farmers’ practices through agri-environmental measures (AEM). In France, these measures are implemented in various types of contracts between farmers and government agriculture offices. The rationale of these contracts has shifted from a farm multifunctionality-grant paradigm to a new paradigm of compensating the extracosts of specific environmental practices developed in farm plots. In this paper, we analyzed how this paradigm shift was put into practice. We studied the implementation of AEM in the Guadeloupe and Reunion Island, which are small islands and UE outermost regions. In these two islands, the agricultural productivist model is dominant, export-oriented, and actively supported by public policies. Although these islands face environmental stakes and are subject to the UE environmental standards, we showed that the agricultural stakeholders have adapted the various agri-environmental schemes in order to maintain the productivity of agriculture and the support to the dominant farming industry. In a first stage, farmers entered in the hybrid multifunctionality agreements and have subscribed the integrated measures. But in a second stage, farmers did not subscribe the latest generation of AEM. We observed that the operationalization of agri-environment policy schemes is utterly unchanged and that agricultural institutions still formulate and manage these schemes. But the lack of coordination between farming and environmental stakeholders prevents the appropriation of environmental issues by the farmers. Accordingly, this lack of coordination does not allow for the convergence of the agricultural production and the provision of environmental services in order to foster rural areas’ spatial planning and governance.

FR :

L’article interroge le rôle des organisations environnementales dans la diffusion rapide de la notion de « services écosystémiques » en France. À partir de quatre ONG environnementales, l’Union Internationale de Conservation de la Nature, France Nature Environnement, la Fondation Nicolas Hulot et le World Wildlife Fund, l’enquête montre d’abord comment une certaine répartition des tâches entre les organisations environnementales a pu faciliter la diffusion rapide de l’approche systémique promue par les services écosystémiques. À l’interface entre le monde scientifique, le monde de l’entreprise et les instances décisionnelles, les ONG semblent avoir été des acteurs clés de la diffusion de la notion. Le propos analyse ensuite de quelle façon la notion leur permet de renouveler en profondeur leurs approches et leurs activités militantes, et offre de nouvelles opportunités. Enfin, l’article examine le rôle joué par les ONG dans le cas particulier des questions agricoles.

EN :

The article deals with the role of environmental organizations in the rapid spread of the concept of ecosystem services in France. From four of them: International Union for Conservation of Nature, France Nature Environnement, Fondation Nicolas Hulot and World Wildlife Fund, the survey first shows how sharing out the tasks between environmental organizations has made faster and easier the spread of the systemic approach promoted by the ecosystem services. At the interface between science, firms and policy-making, environmental NGOs seem to have been key players in the dissemination of the concept. The paper examines how the concept allows them to renew their approaches and their activism and how it offers new opportunities. It finally focuses on the role played by NGOs in agricultural issues.

FR :

La publication dans des revues scientifiques apparaît comme un bon signal de l’émergence et du développement important du paradigme des « services environnementaux » ("ecosystem services", "ecological services", "environmental services"). L’analyse bibliométrique de la base de données Web of Science (Thomson Reuters) met en évidence que cette thématique constitue actuellement un front de recherche. Elle met aussi en lumière la distinction entre la notion de service écosystémique ou écologique, mobilisée par les sciences et technologies du vivant et celle de service environnemental, plus souvent convoquée par les sciences sociales.

EN :

Publication in academic journals is a good way to assess the emergence and the development concerning a new paradigm like services linked with environment ("ecosystem services", "ecological services", "environmental services"). Our bibliometric study of the Web of Science (Thomson Reuters) database highlights the intensive scientific work about these ecosystem or environmental services and suggests the existence of a research frontier. The analysis distinguishes ecosystem service, used by from environmental service which is more used by the social sciences.

FR :

Depuis le milieu des années 1990, la notion de services écosystémiques a connu une popularité croissante tant académique qu’opérationnelle. L’objectif de cet article est d’en analyser les différentes significations dans le champ disciplinaire de l’économie. Dans ce cadre, il est important de revenir sur la généalogie du terme de services écosystémiques pour proposer par la suite une typologie qui les traitent sous l’angle, soit des externalités, soit des prestations de services, soit de services intégrés à un produit de consommation faisant l’objet d’un échange marchand. Sur la base de la typologie que nous avons élaborée, nous analysons de manière critique plusieurs instruments de régulation des services concernés.

EN :

Since the mid-1990s, the concept of ecosystem services has been growing in popularity at academic and operational level. The aim of this paper is to analyse the different meanings of these concepts in economic science. In this context, it is important to explain the origin of the notion of ecosystem services in order to put forward a typology that treats them as externalities, or as provision of services, or as services included in a product subject to a market transaction. On the basis of our typology, we develop a critical analysis on various regulating instruments for these services.

FR :

Cet article replace le concept montant de « service écosystémique » (SE) dans l’histoire occidentale, en mettant en évidence les permanences, oppositions et ruptures qui ont accompagné la genèse de ce concept ou de ses équivalents anciens. Une nature bienveillante, l’existence de « bienfaits », « services » et « utilités » furent des idées régulièrement mises en avant, mais pour des raisons différentes d’aujourd’hui, depuis les philosophes de l’Antiquité, les naturalistes de l’Ancien Régime, les poètes romantiques, les ingénieurs à la recherche de crédits ou de lois incitatives pour le reboisement, et désormais, l’écologie scientifique. L’étude s’appuie sur le cas de la forêt, le plus évoqué en parlant de SE. La discussion aborde certaines propriétés de ce concept, que son histoire peut expliquer, notamment ses ambigüités, ses mutations et sa dissymétrie, mais aussi les contradictions qui naissent de son usage dans des dispositifs locaux.

EN :

This article replaces the rising concept of "ecosystem service" (ES) in the western history, by bringing to light the continuities, the oppositions and the breaks which accompanied the genesis of this concept or its former equivalents. A “friendly nature”, the existence of "benefits", "the services" and "the utilities" were ideas regularly emphasised, but for different reasons, for the philosophers of the Antiquity, the naturalists of the Ancien Régime, the romantic poets, the engineers in search of credits or of incentive laws for the afforestation, and henceforth, the scientific ecology. The study leans on the case of the forest, the most evoked ecosystem regarding ES. Some properties of this concept, that may be due to its history, are discussed: its ambiguities, its mutations and its asymmetry, but also the contradictions that arise from its practical use in local designs.

FR :

Cet article montre que l’apparition récente des termes de services écosystémiques et services environnementaux comme outils de conservation de la biodiversité ne s’accompagne pas de définition claire ni même d’un consensus sur le terme utilisé. La pluralité d’appellations existantes pour ces services révèle une certaine confusion et indique un manque de consensus entre les accords internationaux en matière d’environnement, les organisations internationales et les institutions nationales. Les premières traces de ce concept peuvent être relevées dès le début des années 90, à la fois dans des textes contraignants et des textes non contraignants même si dans la majorité des exemples le concept apparaît par le biais des textes adoptés par les conférences des parties. Cette utilisation de termes sans consensus a été considérée comme problématique par plusieurs conférences des parties. Certaines ont décidé de lui accoler un terme explicatif, d’autres ont mis en doute l’intérêt de son utilisation. Cet amalgame terminologique appelle une clarification qui devrait être un préalable au développement de ce concept dans les règles de droit. Une définition précise des concepts de services environnementaux et écosystémiques pourrait être un premier pas vers une meilleure appréhension de ce concept et permettre une utilisation raisonnée de l’évaluation environnementale favorable à la conservation de la biodiversité.

EN :

This article shows that the recent appearance of the terms of ecosystem services and environmental services, like tools of conservation of the biodiversity, is not accompanied by clear definition nor even of a consensus on the term used. The plurality of existing names for these services reveals certain confusion and indicates a lack of consensus between environmental international agreements, international organizations, and national institutions. The first traces of this concept can be raised as of beginning of the year 90 at the same time in binding texts and not-binding texts. However in majority of the examples, the concept appears by the means of the texts adopted by conferences of the parties. This use of terms without consensus was regarded as problems by several conferences of the parties. Some decided to join an explanatory term to it, others questioned the interest of its use. This terminological amalgam calls a clarification, which should be a precondition to the development of this concept in law. A precise definition of the concepts of environmental and ecosystem services could be a first step towards a better apprehension of this concept and could allow a reasoned use of the environmental evaluation favorable to the conservation of the biodiversity.

FR :

L’article porte sur l’évolution comparée de l’usage des notions de multifonctionnalité et de service environnemental dans les politiques agricoles. Constat est fait que si les notions de services écosystémiques et environnementaux s’affirment alors que disparaît celle de multifonctionnalité elles n’en constituent pas pour autant un substitut. Ces deux types de notions ont des histoires parallèles et sont portées par des acteurs différents. Les raisons de leurs destins inversés doivent être recherchées dans leur cohérence avec les nouveaux corpus normatifs en émergence au niveau international encadrant les interventions publiques en matière agricole, forestière et environnementale.

EN :

The article focuses on the compared evolution of the use of the notions of multifunctionality and environmental service in agricultural policy. It has been observed that the SE is not a substitute to the MFA, although the concepts of ecosystem and environmental services are strengthening while multifunctionality is disappearing. Different actors have mobilized these two kinds of concepts which have got parallel histories. The reasons for their reverse development paths must be sought in their coherence with the new normative corpus which is emerging at international level and is governing the agricultural, forest and environmental public interventions.