Section 1 – La mise en oeuvre des politiques de la frontière

Aux bords de l’État-nation : politiques migratoires et gouvernementalité exceptionnelle en GuadeloupeAt the Edges of the Nation-State: Migration Policies and Exceptional Governmentality in Guadeloupe

  • Sébastien Nicolas

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  • Sébastien Nicolas
    Attaché temporaire d’enseignement et de recherche, Sciences Po Bordeaux
    Chercheur associé – Les Afriques dans le monde

Cover of Redessiner les contours de l’État : la mise en oeuvre des politiques migratoires, Number 83, 2019, pp. 5-316, Lien social et Politiques

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Introduction : les politiques migratoires comme champ d’observation d’une gouvernementalité subnationale

L’administration de la Guadeloupe est historiquement marquée par un principe d’exception[1]. La justification de ce régime différentiel varie selon le contexte et les époques : jusqu’à la départementalisation, il s’opère au nom du maintien de l’ordre social existant et de la nécessité de contrôler une population racialisée et jugée intrinsèquement instable (Bonniol, 1992 ; Mbembe, 2013 : 62). Après 1946, le principe d’exception survit par le biais de régimes dérogatoires : les pouvoirs publics invoquent alors l’impossibilité d’appliquer les règles de la métropole au territoire ou, à l’inverse, un droit aux particularismes locaux. Parmi les différences ayant subsisté entre le département d’Outre-mer et l’Hexagone, la question de la circulation des étrangers est l’un des domaines les plus saillants (Benoit, 2009). Malgré plusieurs tentatives de diminution des écarts institués, ceux-ci n’ont jamais été réellement résorbés et le référentiel postcolonial d’un corps social labile vulnérable aux influences extérieures semble, aujourd’hui encore, guider les politiques migratoires.

Ce régime singulier se distingue par l’existence d’une frontière « intérieure » avec la métropole française et par la dimension répressive des instruments qui y sont mis en oeuvre. Ces dispositifs, légitimés par le caractère « à part » de l’archipel, ont pour conséquence d’instaurer une forme de marginalité par laquelle les droits des migrants sont réduits et les mouvements vers/depuis l’Hexagone, sujets à un contrôle accru. Parce qu’ils participent à distinguer l’intérieur de l’extérieur, ces usages de la frontière témoignent de la définition des contours de la communauté nationale par l’appareil gouvernemental. Ils contribuent, de la sorte, au dévoilement de la « pensée d’État », c’est-à-dire à la manière dont le pouvoir étatique définit et légitime sa relation de domination avec ses administrés (Sayad, 1999 : 7). De ce fait, la mise en place d’une politique migratoire différenciée, caractérisée par sa dimension restrictive, pose la question de la nature du lien reliant la Guadeloupe à l’ensemble français.

Le statut colonial du territoire est officiellement aboli en 1946 au moyen de la départementalisation, qui est à l’origine pensée comme un vecteur d’émancipation et de conquête de l’égalité sociale (Nesbitt, 2007 : 33). Pour autant, la « décolonisation improbable » qui en découle n’aboutit en réalité qu’à une égalisation partielle (Sainton, 2012 : 17 ; Dumont, 2010) et les pratiques du pouvoir politique qui y prennent place se distinguent par la persistance de l’exception juridique mise en place par le pouvoir colonial (Lemercier, Toke et Palomares, 2014 : 15). Dans ce contexte, le régime migratoire d’exception établi en Guadeloupe se dévoile comme un champ d’observation illustratif d’une forme de gouvernementalité subnationale propre à l’Outre-mer.

Partant de ce constat, cet article envisage de saisir le caractère équivoque des contours de l’espace national français à partir de sa marge caribéenne en s’intéressant aux politiques migratoires destinées aux migrants caribéens en Guadeloupe. En s’appuyant sur la notion « d’instruments d’action publique » (Foucault, 1994 : 820 ; Lascoumes et Le Galès, 2004 : 29), il engage une discussion sur la manière dont les dispositifs de contrôle aux frontières mis en oeuvre durant les années 2000 procèdent d’une rationalité politique fondée sur des logiques de mise à l’écart de l’archipel et, de manière plus générale, des territoires d’Outre-mer. Il avancera, en outre, l’hypothèse selon laquelle les dispositifs de contrôle de la frontière déployés par l’appareil étatique français ne visent pas tant à régler le « problème » des migrants « illégaux » en Guadeloupe qu’à réguler une société que l’on persiste à juger labile et potentiellement dangereuse.

Pour ce faire, après avoir explicité le cadre théorique de cette recherche, nous proposons d’aborder ces pratiques de distanciation au sein de l’espace national de la façon suivante : 1) constater tout d’abord l’assignation d’un caractère instable et subversif au corps social guadeloupéen via la mise en place d’un régime migratoire d’exception instauré durant la colonisation et renouvelé durant les années 2000 ; 2) montrer ensuite en quoi les opérations « extra-ordinaires » de tri des corps qui en résultent constituent des dispositifs de régulation visant à atténuer le « risque » désigné ; 3) aborder enfin les opérations de recherche d’« illégaux » sur le territoire comme des outils de surveillance de la population visant à compléter le contrôle social institué. Chacun de ces axes s’attachera à saisir, sous des angles distincts, le type de gouvernementalité exceptionnelle que ces instruments expriment et (re)produisent.

Les pratiques instrumentales présentées dans ce texte sont restituées à partir de 18 entretiens semi-directifs menés entre janvier et avril 2013 en Guadeloupe auprès d’acteurs administratifs et associatifs impliqués dans la mise en oeuvre et/ou la contestation des politiques migratoires locales. La préfecture, qui a le monopole quasi exclusif de la gestion de l’immigration extraeuropéenne, n’a jamais répondu à nos demandes. La lecture de rapports officiels publiés par le SGCICI, l’OFPRA, la CNDS, la Cimade et le GISTI[2] a permis de pallier ce silence de l’administration et de disposer de données sur la nature des dispositifs mis en oeuvre. Le témoignage d’acteurs impliqués dans la défense des migrants « illégaux », notamment des responsables de la Cimade Guadeloupe, de la Ligue des droits de l’homme en Guadeloupe et d’Amnesty International Guadeloupe, s’est également révélé précieux afin de saisir les pratiques de l’administration préfectorale.

État d’exception, appartenance nationale et instrumentalités migratoires

Parce qu’elles apparaissent comme autant de lieux d’expression d’une certaine conception sur la manière dont l’autorité politique doit s’exercer et réguler les rapports sociaux, les pratiques instrumentales offrent un cadre intéressant pour comprendre en quoi la régulation des frontières en Outre-mer est révélatrice de modes particuliers d’exercice du pouvoir. S’inspirant des travaux de Michel Foucault (Foucault, 1994), Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès envisagent les instruments comme « un dispositif technique à vocation générique porteur d’une conception concrète du rapport politique/société et soutenu par une conception de la régulation » (Lascoumes et Le Galès, 2004 : 14). Cette approche permet d’appréhender les procédures de contrôle des frontières en Guadeloupe non comme des outils neutres de formalisation des décisions prises par l’administration, mais comme des techniques de sécurité véhiculant des catégorisations qu’elles valident et légitiment. L’objet de ces dispositifs d’action publique n’est ainsi pas seulement de résoudre des « problèmes » : il est aussi et surtout de « fabriquer de l’ordre » (Muller, 2000 : 189).

En l’occurrence, dans le cas de la Guadeloupe, il s’agit plutôt de fabriquer un ordre à part. Comme le fait remarquer Étienne Balibar : « Marquer une frontière consiste […] à définir un territoire, à le délimiter et par conséquent à inscrire l’identité de ce territoire, ou à l’assigner » (Balibar, 2002 : 76). La mise en place de politiques migratoires restrictives n’est certes pas propre à la Guadeloupe : le recours accru à des dispositifs de contrôle des frontières s’inscrit dans un contexte européen et international de « sécurisation de migrations » où la mobilité des populations est principalement abordée sous un angle sécuritaire (Bourbeau, 2011 ; Makaremi et Kobelinsky, 2008 ; Fischer et Hamidi, 2016 : 12-17 ; Bigot, 1998). Pour autant, la littérature consacrée à la sécurisation des frontières aborde peu le cas des territoires ultramarins alors même qu’ils reposent sur des modalités spécifiques de construction de l’ordre.

Le cas de la Guadeloupe en donne un exemple illustratif, car l’instauration d’une frontière spécifique à l’archipel induit la mise en place d’une zone indistincte aux limites de l’espace national, régie par une gouvernementalité exceptionnelle s’affranchissant des règles classiques. Cet état dérogatoire s’apparente à ce que Giorgio Agamben, dans son étude sur les camps, appelle des « zones d’exemption » : « dans le camp, l’état d’exception, qui était essentiellement une suspension temporaire de l’état de droit sur la base d’un danger factuel, est maintenant institué en arrangement spatial permanent, qui en tant que tel demeure pourtant en dehors de l’ordre normal » (Agamben, 1998 : 96). Dans le cas de la Guadeloupe, on défendra l’idée selon laquelle la suspension de l’ordre normal présente une forme particulière de « zone d’exemption » dans la mesure où elle s’applique à un territoire tout entier où la suspension des droits est sélective et où le danger nommé ne provient pas seulement de l’immigration illégale désignée par les pouvoirs publics, mais aussi du caractère jugé instable de la population locale. Ce propos ne vise donc pas tant à saisir la manière dont les instruments de contrôle des frontières sont reçus par leurs destinataires — migrants caribéens et, par extension, population guadeloupéenne — mais plutôt à interroger les conceptions du pouvoir qu’ils révèlent en lien avec le contexte dont ils sont issus.

La mise en récit d’un corps social labile

Instauration et reconduction du régime d’exception colonial

Les principes fondateurs de la gestion contemporaine des frontières en France sont posés durant l’apogée du système colonial et reposent sur le préjugé du caractère « inassimilable » des populations colonisées (Sayad, 1999 : 17 ; Weil, 1995 : 77-78), qui se voient imputer une « altérité essentielle et dangereuse pour la cohésion sociale » (Lorcerie, 2007 : 299). Ce référentiel d’action publique donne lieu à la création d’un droit des étrangers différencié dans les territoires colonisés, où être étranger ne constitue pas un statut juridique homogène, mais plutôt différencié en fonction des statuts raciaux (Saada, 2007 : 14).

En Guadeloupe, cette séparation des corps est instituée par l’entremise du décret colonial du 29 juillet 1935, qui établit deux catégories distinctes aux droits asymétriques : les « étrangers non immigrants » et les « étrangers immigrants[3] » (JORF, 1935 : 8288). Les premiers désignent les touristes, les fonctionnaires étrangers et les hommes d’affaires, c’est-à-dire essentiellement des voyageurs européens blancs. Ils doivent présenter un passeport et un visa à leur arrivée pour être admis (Ibid. : 8289). La catégorie « étrangers immigrants » désigne quant à elle les personnes qui se rendent en Guadeloupe pour travailler, et celles ne disposant pas de revenus suffisants pour acquérir la qualité de « touriste ». Ce statut correspond en réalité aux travailleurs caribéens provenant des colonies voisines, dont l’accès à la catégorie « d’étrangers non immigrants » est, de fait, rendu très difficile. Ces ressortissants des territoires voisins sont soumis à un régime plus restrictif : outre leur papier d’identité et un visa, ils doivent présenter un certificat médical et un casier judiciaire vierge attestant de leur « moralité » (Ibid.). Par ailleurs, le décret précise que le pouvoir d’expulsion peut s’appliquer à tout moment dès lors que « l’étranger immigrant » cesse « d’offrir les garanties requises » (Ibid.). La conséquence principale de ces dispositions est double : d’une part, l’édification d’une frontière intérieure entre la colonie et la métropole et, d’autre part, la mise en oeuvre d’un contrôle accru sur les populations étrangères racialisées.

Ces pratiques instrumentales, bien qu’ayant évolué au fil du temps, constituent le fondement du droit de l’immigration contemporain en Guadeloupe. La départementalisation de 1946 n’entraîne en effet pas d’alignement du droit local sur celui de la métropole. Jusqu’en décembre 2000, les conditions d’admission des étrangers en Guadeloupe continuent à être régies par le décret colonial de 1935 (JORF, 2000). L’existence d’un visa spécifique aux départements d’Outre-mer (DOM) est maintenue et les droits sociaux des étrangers résidant dans l’Outre-mer demeurent soumis à des restrictions accrues (Alaux, 1997 : 60-61). En Guadeloupe, les populations ciblées par ces dispositions sont principalement les Haïtiens et, dans une moindre mesure, les Dominiquais et les Dominicains[4]. Dès les années 1980, il est possible d’observer une augmentation des discriminations et des brutalités policières subies par les Haïtiens et les Dominiquais (Hurbon, 1983 : 1988 et 1991).

La mise en place de l’espace Schengen en 1995 ne remet pas en cause la gestion différenciée de l’immigration en Guadeloupe, mais contribue, au contraire, à la renouveler. Les départements d’Outre-mer sont exclus de l’espace de libre circulation européen et demeurent soumis à un régime spécifique. Ainsi, un visa valable pour la métropole ne l’est pas pour la Guadeloupe, et inversement. Au moment des accords de Schengen, la frontière intérieure avec les départements d’Outre-mer semble susciter davantage l’inquiétude des pouvoirs publics français que la disparition des frontières avec les autres pays européens. Or, si la mise en place de ce régime migratoire spécifique a pour effet de reproduire la mise à l’écart historique des populations caribéennes étrangères au sein de la société guadeloupéenne, elle exprime également une inquiétude plus globale sur le contrôle du territoire ultramarin. L’existence d’une frontière intérieure et d’instrumentalités inspirées de l’État colonial met en lumière la manière dont la Guadeloupe et, de façon plus générale, l’Outre-mer restent considérés comme un corps social à part, devant faire l’objet de dispositifs de sécurité spécifiques.

L’impératif de la régulation sociale

Le régime d’exception migratoire est renouvelé au moyen de la Loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, proposée par le ministre de l’Intérieur de l’époque, Nicolas Sarkozy, et se traduit par un renforcement des dispositifs de contrôle des frontières. Le texte, de portée nationale, comporte un volet entièrement dédié à l’Outre-mer, notamment à la Guadeloupe. Cette réforme fait suite à une demande formulée par les élus guadeloupéens en 2004, dans le contexte d’une augmentation du nombre de demandeurs d’asile haïtiens dans l’archipel, en faveur d’un durcissement des politiques migratoires appliquées dans l’archipel[5]. La nouvelle législation repose sur deux rapports parlementaires publiés respectivement à l’Assemblée nationale et au Sénat en avril 2006. Le contenu de ces deux documents constitue un aperçu de la manière dont se réactualise la mise en récit, par les acteurs de l’action publique, d’un corps social vulnérable aux influences extérieures et appelant à un contrôle accru.

Dans une partie intitulée « Une situation qui reste préoccupante en Outre-mer », le député de l’Union pour un mouvement populaire (UMP) Thierry Mariani, auteur du rapport publié par l’Assemblée nationale, évoque l’existence d’une « pression migratoire particulièrement élevée » en Guadeloupe (Mariani, 2006 : 20). En réalité, la proportion d’étrangers « légaux » et « illégaux » dans le département d’Outre-mer s’élève, en 2006, à environ 5 % et s’avère comparable à celle au niveau national, estimée aussi à environ 5 % (Ibid. ; SGCICI, 2007 : 155 ; INSEE, 2015 ; Othily, 2006 : 43[6]). Pour autant, l’immigration est interprétée comme étant davantage menaçante pour l’équilibre social en Guadeloupe. Par exemple, Thierry Mariani établit un lien de causalité entre l’immigration dite « illégale » et la « déstabilisation sociale » qui affecterait selon lui l’Outre-mer : « Cette immigration clandestine massive constitue assurément un facteur de déstabilisation sociale important en Guadeloupe, en Guyane et surtout à Mayotte […] : la délinquance est en progression, le travail clandestin gangrène des secteurs entiers de l’économie, des zones d’habitat illégal et insalubre font leur apparition, tandis que les écoles et maternités sont souvent surchargées » (Mariani, 2006 : 21). Le rapport publié par le Sénat développe une argumentation similaire s’articulant autour du présupposé d’un espace fragile et vulnérable aux mouvements de population : « Le fonctionnement des services publics, le développement économique et la stabilité politique sont menacés dans les territoires ultramarins les plus touchés par l’immigration clandestine — la Guyane et Mayotte et, dans une moindre mesure, la Guadeloupe » (Othily, 2006 : 64). Ces imputations s’inscrivent dans la lignée du discours véhiculé par le ministère de l’Intérieur qui, dès 2005, évoque la nécessité de « protéger » le territoire guadeloupéen face à la « pression migratoire irrégulière caribéenne » (SGCICI[7], 2005 : 108).

Invoquant à nouveau le caractère « spécifique » de l’Outre-mer, les parlementaires en déduisent qu’il est nécessaire d’« adapter » le droit des étrangers, à l’instar de Thierry Mariani : « Les proportions prises par les flux migratoires vers ces trois collectivités justifient donc […] d’adapter aux réalités locales certaines dispositions législatives » (Mariani, 2006 : 21). La « zone d’exemption » (Agamben, 1998 : 96) qui en résulte est à l’origine pensée comme un dispositif temporaire d’une durée de cinq ans, devant répondre à l’arrivée de réfugiés haïtiens fuyant l’instabilité politique de leur pays en 2004-2005. Elle est par la suite reconduite en 2011, ouvrant la voie à une pérennisation d’un dispositif initialement conçu pour répondre à une crise ponctuelle.

La suspension du régime normal est, par conséquent, à nouveau justifiée par la menace associée à la mobilité des personnes non européennes. Ce travail définitionnel, ainsi que la réactualisation des mêmes types d’instruments depuis la période coloniale suggèrent que la volonté de résoudre le problème de « l’immigration illégale » n’apparaît pas tant comme une fin en soi que comme l’expression d’une conception du pouvoir centrée sur l’impératif de réguler une population pensée comme versatile et indisciplinée.

Des procédures « d’illégalisation » hors-normes

Dans le but de conjurer ce risque désigné sur les institutions existantes, les pouvoirs publics mettent en place un ensemble de dispositifs exceptionnels « d’illégalisation » (De Genova, 2002 : 439), dont les « étrangers caribéens » sont les principaux destinataires[8]. Outre qu’il constitue un moyen efficace de classer, hiérarchiser et différencier les étrangers, ce processus de tri des individus a pour corollaire, en désignant des corporéités déviantes, de réaffirmer le contrôle du pouvoir politique. Si les dispositifs évoqués sont toujours en vigueur à l’heure actuelle, les données présentées dans les lignes qui suivent se concentrent principalement sur la période 2004-2010. C’est durant cette période que l’immigration « clandestine » est érigée en priorité de l’action publique par les pouvoirs publics en raison de l’arrivée de migrants haïtiens fuyant la violence politique dans leur pays d’origine, et que les pratiques instrumentales de contrôle aux frontières sont mobilisées avec le plus d’intensité. La baisse du nombre d’étrangers présents dans l’archipel conduit, à partir de 2010, à une chute du nombre d’expulsions, sans pour autant remettre en cause l’existence du régime d’exception[9].

Tri des corps et pratiques d’exclusion des « illégalisés »

Le processus de tri des corps jugés déviants se décide en premier lieu à la préfecture, principale autorité responsable des étrangers dans le département. À partir de 2005, les étrangers caribéens dits « légaux » rencontrent de plus en plus de difficultés pour renouveler leur titre de séjour. Entre 2004 et 2009, la population étrangère légale présente en Guadeloupe passe de 23 000 à 18 000 personnes, soit une baisse de 30 %[10]. Pour parvenir à ce recul, un certain nombre de pratiques discriminatoires sont mises en place dans le service dédié aux étrangers au sein de la préfecture.

Louis Auguste Joint, sociologue et membre de l’association haïtienne Tèt Kolé, rapporte par exemple que les migrants y sont l’objet d’insultes et sont accueillis en fonction de « leur apparence » (Joint, 2011 : 151). Claude Agar, assistante sociale et militante de la section guadeloupéenne de la Ligue des droits de l’homme (LDH), a souvent accompagné des étrangers à la sous-préfecture de Pointe-à-Pitre, et corrobore ce type de pratique : « À la préfecture […], les pratiques des agents là-bas sont pourries, le préfet et les chefs de bureau le savent, mais ils laissent faire parce que ça va dans le sens actuel, qui est de donner le moins de titres de séjour possible » (21 mars 2013).

D’après plusieurs associations nationales de défense des droits des étrangers, dans de nombreux cas, les services de la préfecture de Guadeloupe refusent de délivrer des documents permettant de régulariser la situation des personnes alors que la loi l’impose, dénient aux usagers le droit au guichet, remettent en cause de manière systématique les documents fournis, ou encore refusent de renouveler des titres de séjour sans y apporter de motifs (GISTI, Cimade et MOM[11], 2012 : 28).

Les déclarations de paternité d’enfants nés de mère étrangère et de père guadeloupéen apparaissent comme la cible privilégiée de ces instruments d’exclusion : elles sont considérées a priori comme frauduleuses et font systématiquement l’objet d’enquêtes policières. Dans certains cas, les parents sont interpellés d’office et la mère est placée en rétention (Cimade, 2012 : 79). Le rapport ambivalent à l’appartenance nationale exprimé par ces pratiques s’observe dans différents territoires ultramarins, comme en témoignent les débats réguliers autour de la révocation du droit du sol à Mayotte et en Guyane (Alaoui, 2016 : 135 ; Pommerolle, 2013 : 700).

Un droit d’asile différencié

Ce processus de tri des corps se laisse également observer via une application différenciée du droit d’asile. Durant les années 2000, le taux d’acceptation des demandes d’asile en Guadeloupe est près de trois fois inférieur à la moyenne nationale. Par exemple, pour l’année 2005, 97 % des demandes d’asile y sont refusées, contre 91,8 % au niveau national (OFPRA[12], 2005 : 23 et 40). La majorité des demandes déposées durant cette période proviennent d’Haïtiens fuyant la violence politique dans leur pays.

Ce nombre élevé s’explique notamment par le fait que l’administration préfectorale locale recourt de manière quasi systématique à une « procédure prioritaire », c’est-à-dire qu’elle demande à l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) de procéder à un examen de la demande dans un délai de quinze jours maximum, et se réserve le droit d’expulser la personne sans délai en cas de refus. L’usage de ce dispositif conduit à un taux de rejet plus élevé que la normale (OFPRA, 2005 : 8), d’une part, parce que le demandeur n’a pas le temps d’organiser sa défense et, d’autre part, parce que les instructeurs sont contraints de rendre leur décision dans des délais restreints. Pour l’année 2006, le placement en procédure prioritaire concerne 31 % des demandes d’asile en métropole, contre 89 % des demandes en Guadeloupe (OFPRA, 2006 : 14).

Au-delà du processus décisionnel lui-même, les demandeurs d’asile en Guadeloupe bénéficient, par ailleurs, de conditions défavorables qui entravent l’exercice effectif de leurs droits. En 2006, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNDH) constate que, dans de nombreux cas, dans les territoires d’Outre-mer et notamment en Guadeloupe, en violation du droit d’asile, les personnes ne sont pas informées de leurs droits en préfecture, ne disposent pas de ressources effectives, n’ont pas accès à des conseils juridiques, ne bénéficient pas de logements et sont contraintes de vivre dans des « squats ». La Commission dénonce des « conditions de vie inacceptables qui interfèrent avec l’effectivité du droit d’asile » et des « dysfonctionnements de l’administration » qui génèrent « un sentiment d’arbitraire » (Castagnos-Sen, 2006 : 160).

L’expulsion « hors-la-loi » des « indésirables »

La production de « l’illégalité » par l’appareil étatique et la tentative de régulation de la population qu’elle sous-tend s’achèvent par les procédures d’expulsion. Le renvoi hors des frontières est lui aussi soumis à un régime d’exception, institué par la loi du 24 juillet 2006 et inspiré de dispositifs déjà en place en Guyane (Benoit, 2012 : 189). Dans le régime de droit commun français, lorsqu’un ressortissant étranger est l’objet d’un arrêté de reconduite à la frontière, celui-ci a le droit de contester son expulsion devant le pouvoir judiciaire. Dans ce cas de figure, la mesure ne peut être exécutée tant que le juge n’a pas statué : il s’agit d’un recours suspensif. Or, par dérogation au régime juridique métropolitain, la loi de 2006 prévoit expressément que les recours déposés en Guadeloupe ne sont pas suspensifs[13] (JORF, 2006 : 11 047). Une personne peut donc être expulsée dans son pays d’origine alors même que son cas est en attente devant la justice administrative. Dans la pratique, ces dispositions se traduisent par la neutralisation du juge, privent les étrangers en instance d’expulsion de la possibilité de faire valoir leurs droits et soustraient l’administration locale au contrôle du pouvoir judiciaire.

Ce nouveau régime ouvre la voie à une hausse exponentielle des expulsions. Entre 2003 et 2006, le nombre de renvois du territoire double et atteint environ 2000 personnes par an (SGCICI, 2005 : 121 ; SGCICI, 2007 : 171). Les éloignements forcés depuis la Guadeloupe représentent alors près de 10 % des expulsions réalisées en métropole pour un territoire ne représentant que 0,6 % de la population française. Si un taux d’expulsion par habitant similaire était appliqué à la métropole, cela équivaudrait à renvoyer plus de trois millions de personnes par an de l’Hexagone. Cette disproportion du nombre d’expulsions au regard de la métropole n’est pas particulière à la Guadeloupe et s’observe également dans d’autres territoires ultramarins : en 2006, plus de 13 000 personnes sont renvoyées de Mayotte, et près de 6 000 de Guyane (Ibid. : 174-178).

En Guadeloupe, tout semble fait pour gagner du temps et optimiser le nombre d’expulsions : la préfecture n’informe pas les consulats concernés des renvois. Des personnes protégées contre la reconduite sont malgré tout renvoyées, des individus parfois installés depuis des décennies en Guadeloupe sont expulsés de force (Cimade, 2011 : 89). Dans d’autres cas, les recours en justice ou les demandes d’asile sont ignorés par les forces de l’ordre. Il est par conséquent courant que les expulsions ne soient pas circonstanciées et motivées ; de même, les intéressés bénéficient rarement d’un examen de leur situation personnelle, comme la loi le prévoit (Cimade, 2010 : 71).

Lorsque des cas arrivent devant le juge des libertés, celui-ci constate que la moitié des procédures est irrégulière (Cimade, 2015 : 37). D’après Pierre Carpentier, représentant de l’association de défense des étrangers la Cimade en Guadeloupe et chargé par le ministère de l’Intérieur de l’accompagnement juridique des personnes en rétention sur le territoire, les personnes en instance d’expulsion arrivent menottées à l’aéroport, tandis que d’autres sont battues et transportées ligotées (6 mars 2013). L’existence de pratiques abusives durant les expulsions est corroborée par les représentants de LDH Guadeloupe (21 mars 2013), d’Amnesty Guadeloupe (27 février 2013) et de l’association haïtienne Tèt Kolé (4 février 2013), mais aussi par la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qui, dans un rapport daté de 2008, dénonce « l’abandon des cadres légaux d’intervention » ainsi que « l’irrégularité des procédures diligentées » dans les territoires d’Outre-mer, et appelle à l’abrogation du régime dérogatoire (CNDS, 2008 : 27).

Cette exonération des contraintes juridiques habituelles met en lumière la manière dont les immigrés caribéens sont relégués à l’état de « corps nus » exclus de la loi des hommes (Agamben, 1998 : 12). De prime abord, ce processus de tri des individus pourrait laisser croire qu’il contribue à réaffirmer l’inclusion du corps social guadeloupéen dans la communauté nationale, par contraste avec l’étranger caribéen « illégalisé ». En réalité, cette délimitation des frontières de l’espace national s’avère pour le moins trouble, en ce qu’elle procède d’une double marginalisation : d’une part, celle de corps « illégaux » transformés en formes de vie dégradées, mais aussi celle de la population dans son ensemble, singularisée en raison du caractère instable qui lui est assignée. Être exclu du droit commun, tout en y étant partiellement inclus : ce statut bancal fait écho à la « ségrégation juridique » entre citoyens de la métropole et citoyens des « vieilles colonies[14] » instaurées au lendemain de l’abolition de l’esclavage en 1848, dans le but de contrôler un corps social considéré comme potentiellement subversif (Larcher, 2014 ; Schmieder, 2008 ; Sainton, 2009 ; Vergès, 1998). Il illustre l’ambivalence de la place que les départements d’Outre-mer occupent dans l’ensemble français, qu’Aimé Césaire résumait en ces termes : « Les Antillais ne savent pas s’ils sont des Français à part entière, mais ils savent qu’ils sont des Français entièrement à part » (Larousse, 1968).

Appréhension des « illégalisés » et surveillance de la population

Ce processus de tri des corps est étroitement articulé à des dispositifs dédiés à la traque et au confinement des personnes « illégalisées ». La législation de 2006 donne des pouvoirs étendus à l’administration policière en la matière : les opérations de recherche qui en découlent reposent sur un quadrillage de l’espace et sur une mise en visibilité du pouvoir (Foucault, 1975 : 202) sans équivalent en métropole.

Un quadrillage extrajudiciaire du territoire

Cette entreprise de régulation par le pouvoir étatique se traduit par une augmentation significative des moyens techniques et humains alloués à l’administration policière à partir de 2005. La directrice de la PAF en Guadeloupe décrit par exemple un accroissement des ressources dédiées à l’arrestation des « illégalisés » et une mobilisation générale des forces de l’ordre :

La PAF a une unité spécialisée dans l’interpellation des clandestins, composée d’une quinzaine de fonctionnaires. […] En 2006, Nicolas Sarkozy a ordonné le doublement des reconduites, la Guadeloupe devant passer à 2 000 reconduites à la frontière par an. Tous les services de police étaient concernés et se sont fortement mobilisés […]. À partir de 2006, la PAF a eu des moyens augmentés

28 janvier 2013

Les effectifs de la Police aux frontières (PAF) sont renforcés, passant de 228 en 2006 à 262 en 2008, soit une augmentation de 15 % (SGCICI, 2008 : 209-210). Un Centre de rétention administrative (CRA), destiné à confiner les étrangers en instance d’expulsion, est construit aux Abymes en 2005 et étendu un an à peine après son ouverture. Une unité entièrement dédiée à l’appréhension des « illégaux », la Brigade mobile de recherche zonale, est également constituée.

Au-delà des moyens techniques et humains, la surveillance du territoire est accrue par l’adoption d’un cadre législatif spécifique, basé sur la neutralisation des contraintes qui s’appliquent habituellement aux contrôles d’identité. Dans le droit hexagonal, le Code de procédure pénal prévoit que les agents de police peuvent inviter à justifier de son identité toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis, ou va commettre, un délit. Les contrôles d’identité peuvent également être autorisés par le procureur de la République à des fins de recherche d’infractions déterminées. Le régime instauré par la loi de 2006 supprime ces limitations et prévoit désormais que toute personne doit être en état de justifier son identité dans les zones bordant les deux principales routes nationales et les côtes de l’île. Au regard de la configuration insulaire de la Guadeloupe, ces contrôles peuvent en réalité s’appliquer dans la plupart des axes majeurs du territoire[15]. La loi de 2006 instaure par conséquent des contrôles d’identité sans limitations ni garanties juridiques, pouvant être opérés à tout instant (Benoit, 2012 : 189).

Cette surveillance se concrétise par une multiplication des contrôles policiers dans l’ensemble du département. Ceux-ci sont opérés par l’intermédiaire de policiers postés dans de grands carrefours et des zones de passage, et par des patrouilles mobiles intervenant dans des lieux stratégiques tels les abords de la préfecture, des lieux de soins, ou des lieux privés comme des magasins, des discothèques et des champs de canne à sucre (Joint, 2011 : 147 ; Cimade, 2012 : 43). En réalité, ces patrouilles semblent avoir un effet limité en matière d’interpellations, les arrestations étant majoritairement le fait de délations effectuées par le voisinage, comme l’explique la directrice de la PAF : « Les mesures d’éloignement étaient soutenues par la population, comme en témoignent les dénonciations. Les services de police n’avaient pas besoin d’effectuer d’enquêtes en amont, la quasi totalité des expulsions se faisait sur dénonciation » (28 janvier 2013).

Si leurs résultats en termes chiffrés s’avèrent relativement limités, ces dispositifs de contrôle participent, en revanche, à la mise en scène d’une présence policière renforcée dans l’archipel. La performativité de cette primauté de l’appareil administratif s’exprime jusque dans les procédures d’arrestations, caractérisées par des sévices et des humiliations, comme en témoigne le représentant de la Cimade en Guadeloupe :

Les passeurs ont prévu d’emmener les migrants dans une maison de Petit-Bourg où leurs familles viendront les récupérer. Soudain, le conducteur du véhicule de tête aperçoit des lumières. Le convoi est stoppé par un barrage de la police aux frontières (PAF), les conducteurs et passagers sont sortis des véhicules. Les passeurs sont amenés sur le côté tandis que les migrants sont attachés avec des cordes, certains sont attachés les uns aux autres pour éviter qu’ils s’enfuient. Un officier s’approche du groupe terrorisé : « Je vous annonce que vous êtes placés en garde à vue pour entrée irrégulière ».

Si ces dispositifs s’adressent d’abord aux migrants caribéens « illégalisés », ils participent également à la mise en place d’une surveillance de l’ensemble d’une population considérée comme « à risque ». Avec cette législation d’exception, tous les corps sont considérés comme a priori suspects et sont soumis à une injonction permanente à se conformer aux registres d’appartenance fixés par l’État français. Les membres de la communauté nationale sont par conséquent directement inclus dans cette situation de pouvoir — certains d’entre eux y participant activement, comme en témoignent les délations aux forces de l’ordre.

Confiner le risque de subversion

Ces dispositifs de surveillance du territoire sont complétés, à partir de 2005, par la mise en place d’un camp dans la commune des Abymes. Faute d’autorisation permettant d’y accéder, le propos qui suit est basé sur le témoignage du représentant de la Cimade, responsable de l’accompagnement sociojuridique des retenus, l’un des rares intervenants extérieurs disposant d’un accès au centre. Cet espace de confinement, nommé Centre de rétention administrative (CRA), a pour objectif premier de maintenir sous contrôle les « illégalisés » avant leur expulsion.

Si les camps pour étrangers ont pour fonction officielle de faciliter l’éloignement du territoire des personnes catégorisées comme « indésirables », dans la pratique, en métropole et de manière plus générale en Europe, les individus enfermés sont rarement expulsés à l’issue de leur rétention. Dans cette configuration « classique », l’enfermement n’a pas tant pour objectif de procéder à des renvois que de tenir une fonction implicite d’insécurisation du territoire, de dissuasion auprès des candidats à l’immigration et de mise en visibilité du pouvoir gouvernemental (Bietlot, 2005 ; Leekers et Broeders, 2010 ; Khosravi, 2009). Si le CRA des Abymes produit des effets de pouvoir similaires, sa finalité est différente, car les séjours y sont brefs et les rapatriements forcés exécutés de manière quasi systématique. La durée de rétention moyenne s’y avère particulièrement courte au regard des pratiques observables en métropole : en 2014, le confinement est d’une durée moyenne de quatre jours en Guadeloupe contre onze jours au niveau national (Cimade, 2014 : 38). D’après le représentant de la Cimade en Guadeloupe, il est probable que les délais de rétention aient été encore plus succincts entre 2005 et 2006 : « Pendant le pic, c’était plein. C’était 20 ou 30 entrées par jour [pour une capacité totale de 42 places], ça défilait, c’était la folie » (6 mars 2013). Cette durée plus courte de confinement s’explique par l’absence de recours suspensifs devant le juge : les étrangers en instance d’expulsion, incapables de contester leur renvoi devant la justice, sont « éloignés » dans un délai généralement inférieur à 48 heures, excepté pour les demandes d’asile (Cimade, 2011 : 38).

Malgré la brièveté du confinement imposé aux détenus, les contraintes exercées au sein du camp reposent sur des règles plus restrictives qu’en métropole. À l’instar des autres instruments de gestion de la frontière, ce recours accru à des pratiques répressives suggère un degré de dangerosité plus élevé de la part des « illégalisés ». Le complexe est doté d’une multitude de techniques disciplinaires (Foucault, 1975 : 162) contribuant à quadriller et à contrôler les corps étrangers : les chambres ne sont pas munies de portes, mais d’ouvertures grillagées permettant d’observer les détenus à tout moment. Les douches sont communes et sans séparations. Les sanitaires, à la turque, se trouvent directement dans les chambres. La quasi-totalité des pièces est filmée en permanence par des caméras. Les déplacements au sein du centre sont restreints et se font sous la surveillance constante des agents de police. Le camp dispose d’une cour extérieure d’environ 7 m2 délimitée par des murs surmontés de barbelés et grillagée sur le dessus, accessible uniquement sous escorte policière (Cimade, 2011 : 87 ; Cimade, 2015 : 36). Le représentant de la Cimade en Guadeloupe témoigne du caractère « carcéral » du complexe au regard des normes habituelles :

Le centre de rétention, si on le compare à un centre métropolitain, les normes matérielles sont très inférieures. Que ça soit en termes de confort, de possibilité d’accéder à un téléphone, en termes de possibilité de se déplacer librement à l’intérieur du centre, c’est un centre très carcéral dans sa conception, contrairement à d’autres centres qui sont un peu plus… ça reste des centres de privation de liberté, mais ils sont plus ouverts, moins lourds (sic).

6 mars 2013

« Zone d’exemption » (Agamben, 1998) au sein d’un régime d’exception, le CRA des Abymes incarne un lieu à part où s’exprime la prééminence du pouvoir gouvernemental. Pour paraphraser Agamben, la construction de cet ordre à part ne constitue pas un dysfonctionnement de l’autorité politique, il en est plutôt le corollaire : en créant des arrangements spatiaux où elle cesse d’opérer, la loi « crée et institue la situation dont [elle] a besoin pour garantir sa propre validité » (Ibid. : 17).

Conclusion : sécuriser un territoire confiné aux marges de l’espace national

C’est sous l’angle du particularisme et de la dérogation au régime commun que les pratiques étatiques en contexte ultramarin sont le plus souvent abordées. Leur étude permet de montrer en quoi les dispositifs d’action publique mis en oeuvre dans l’Outre-mer relèvent d’un principe d’exception hérité du système colonial, reformulé en « spécificité ultramarine » (Beauvallet, Célestine et Roger, 2016 ; Daniel, 2002 ; Lemercier, Toke et Palomares, 2014). Dans cet article, nous avons voulu déplacer la focale, en interrogeant les pratiques de l’État sous l’angle de la gouvernementalité à partir d’un objet, les politiques migratoires, touchant au plus près de la « pensée d’État » (Sayad, 1999 : 7). L’action publique prend-elle une forme différente en Outre-mer ? Que nous disent ces pratiques instrumentales de contrôle aux frontières du rapport de l’État français à ses marges ?

Le cas des politiques migratoires mises en oeuvre en Guadeloupe est révélateur de la mise en récit d’un corps social présenté comme vulnérable, requérant des mesures spécifiques. Ces instruments procèdent d’un processus « d’illégalisation » hors-norme reposant sur une double marginalisation des étrangers caribéens et du territoire, et sur l’établissement d’un régime de surveillance singulier visant à contenir le risque de subversion désigné par les pouvoirs publics. Certes, l’effectivité de ces dispositifs est discutable : ceux-ci ne s’imposent pas de manière unilatérale à leur destinataire et leur impact sur le comportement des individus est difficilement quantifiable. Par ailleurs, l’instauration de ce régime d’exception est le produit d’une conjonction particulière, marquée par l’arrivée de migrants haïtiens dans l’archipel et par la demande d’une partie du personnel politique local en faveur de contrôles accrus aux frontières de la Guadeloupe. Pour autant, ces pratiques étatiques n’en sont pas moins révélatrices d’une certaine conception de la régulation politique et leur constitution n’exclut pas la présence de variables structurelles.

La mise en place de ce régime singulier réactualise l’inquiétude ancienne portée par le pouvoir hexagonal d’un territoire devant être mis en ordre et s’inscrit dans la continuité des pratiques de différenciation du système colonial. Elle aboutit à l’instauration d’une zone indistincte, située aux marges de l’espace national, entre l’intérieur et l’extérieur. Le recensement des instruments en question suggère par ailleurs l’existence d’une gouvernementalité exceptionnelle, fondée sur un droit local différencié et limitatif. Au-delà du cas guadeloupéen et des politiques migratoires, ces résultats enjoignent d’interroger les pratiques de l’État en Outre-mer non pas seulement comme une déclinaison locale et particulariste de l’action publique nationale, mais aussi comme un mode de gouvernement à part ayant pour destinataire principal des populations construites comme différentes et pour instrument principal le recours accru à des dispositifs de sécurité.

Appendices