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Texte gagnant du concours étudiant 2005-2006

Démocratie participative et justice socialeLe cas du budget participatif de Porto Alegre

  • Luc Rabouin

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  • Luc Rabouin
    Étudiant à la maîtrise en science politique
    Université de Montréal
    lrabouin@gmail.com

À l'automne 2005, le comité de rédaction de la revue lançait un concours d’écriture à l’intention des étudiants universitaires québécois afin de solliciter leurs réflexions autour du renouvellement démocratique des pratiques d’intervention sociale.

Les textes présentés devaient être écrits exclusivement par les étudiants et respecter le style tout comme le contenu d’une publication scientifique. Le comité exécutif de la revue formait le comité d'évaluation des articles soumis selon les critères des revues scientifiques en vigueur à NPS. Plus précisément, l’évaluation portait sur le cadre théorique, la méthodologie, l’organisation de la pensée, la qualité du style et de la langue et la qualité de la documentation.

Voici le gagnant du concours 2005-2006.

Article body

Cet article aborde la question de la démocratie à partir de deux de ses principaux points faibles que nous considérons fortement reliés et faisant partie des ambitions premières du projet démocratique : l’égalité politique et la réduction des inégalités sociales. Comme l’affirme Rosanvallon, la démocratie « renvoie toujours aussi à l’histoire du conflit entre ceux qui sont dépossédés de la parole et du pouvoir et les détenteurs de ces derniers ; conflit toujours renaissant et jamais vraiment dépassé » (Rosanvallon, 2000 : 139). Dans cette perspective, nous soutiendrons que ce qui se nomme aujourd’hui « démocratie » n’a pas réussi à combler les aspirations sur ces deux points. Émerge alors l’idée de démocratiser la démocratie. Ce discours actuel s’oppose à une présentation de la démocratie représentative libérale comme l’unique forme souhaitable et viable, toute autre option relevant de l’utopie. Nous proposons de porter notre attention sur une conception alternative, soit celle d’une démocratie qui soit à la fois participative, délibérative et redistributive[1]. Nous observons l’émergence d’un discours et de pratiques concrètes, partout dans le monde, qui mettent de l’avant la participation citoyenne dans les processus de prise de décisions publiques (Bacqué, Rey et Sintomer, 2005a). Ces pratiques se développent essentiellement à l’échelle de la ville, un espace politique qui prend de l’importance dans le contexte de mondialisation et de restructuration actuel (Hamel, 2000 ; Brenner, 2004 ; Sassen, 2002). Nous montrerons comment cette forme de démocratie peut contribuer à réduire les problèmes d’inégalités politiques et sociales. Pour illustrer notre propos, nous utiliserons le cas du budget participatif (BP) de Porto Alegre, une expérience brésilienne de démocratie participative appliquée, qui a déjà inspiré plus de 250 villes dans le monde, dont une quarantaine en Europe, et qui est actuellement en discussion à Montréal et Toronto. L’arrondissement du Plateau Mont-Royal, à Montréal, a même annoncé son intention de concevoir et d’implanter un BP inspiré de Porto Alegre pour son propre budget d’investissement.

Une démocratie en déficit… de représentation

Plusieurs indices démontrent la mauvaise santé de notre système de représentation politique dont la faible participation aux élections et le peu de confiance que la population manifeste envers les politiciennes, politiciens et les partis politiques. Cette situation entraîne une remise en question de la légitimité des gouvernements, à tous les paliers, en tant que défenseurs uniques de l’intérêt général, défini comme l’intérêt public en opposition aux intérêts particuliers. Les critiques fusent sur notre système politique, ciblant particulièrement les intérêts des « citoyens culturellement et socialement modestes » pour qui la citoyenneté demeure souvent formelle et ne se traduit pas dans la réalité (Schnapper, 2000 : 162). Plusieurs affirment que le système actuel ne fait que reproduire les élites préexistantes (Bevort, 2002 ; Sintomer, 2002), qu’une certaine classe politique s’approprie le pouvoir en recherchant ses propres intérêts (Touraine, 1994 ; Sintomer, 2002) ou que les écarts ne cessent de s’agrandir entre les élites politiques et technocratiques et la population (Courtemanche, 2003 ; Saul, 1996 ; Castells, 1983). Barber fait une synthèse lapidaire de ces critiques en présentant la démocratie en Occident comme « une politique d’élites contre les masses » (Barber, 1997 : 136).

Le fait que la population ne se sente pas représentée adéquatement par les personnes élues remet en question la base même du système démocratique qui est le « contrat de représentation liant les électeurs et leurs représentants » (Schugurensky, 2004 : 3). En effet, quelle est la légitimité des gouvernements si la population ne perçoit pas que ceux-ci vont prendre des décisions en fonction de l’intérêt public ? En plus de remettre en question la légitimité politique, nous faisons l’hypothèse que ce déficit de représentation politique est fondamental pour comprendre le phénomène de croissance des inégalités sociales dans les sociétés occidentales.

Une démocratie en croissance… des inégalités sociales

Force est de constater que les inégalités sociales sont en croissance en Occident. « Selon les Nations Unies, en 1960, les 20 % de la population les plus riches se partageaient 70,2 % des revenus de l’échelle mondiale, les 20 % les plus pauvres devant se contenter de 2,3 %. En 1997, l’inégalité s’était encore creusée puisque ces chiffres étaient passés respectivement à 86 % et 1 % » (Gret et Sintomer, 2002 : 7). La croissance des inégalités sociales est une question de justice sociale, mais elle est aussi un enjeu de santé publique étant donné qu’elles se traduisent par des inégalités de santé (Pahl, 2001). De plus, la croissance des inégalités sociales menace la cohésion sociale, un facteur déterminant pour la croissance économique (Fainstein, 2001). On ne peut donc plus mettre en opposition les objectifs de croissance économique et ceux de justice sociale. Par ailleurs, dans ses recherches, Hamel (2000) a observé un large consensus social sur l’impératif de la croissance économique. Celle-ci est souvent présentée par ses promoteurs comme la condition sine qua non de la résolution des problèmes sociaux. Pourtant, Pahl (2001) et Fainstein (2001) ont constaté que la croissance économique ne réglait rien et qu’elle contribuerait même à l’accroissement des inégalités sociales. Cela doit attirer notre attention sur le fait que la croissance économique n’engendre pas, en soi, la réduction des inégalités, sans parler de ses effets destructeurs sur l’environnement.

Comment peut-on proclamer la suprématie d’un système que l’on prétend démocratique alors que les écarts entre les riches et les pauvres ne cessent de croître et que la population ne perçoit pas que ses gouvernements prennent des décisions en fonction de l’intérêt public ?

Comme nous l’avons vu, les intérêts des populations situées au bas de l’échelle sociale sont sous-représentés dans les instances de la démocratie représentative où ce sont ceux des élites économiques qui prédominent. Avec MacPherson, nous postulons que ces deux facteurs sont intimement liés. Ainsi, « la faiblesse de la participation et l’injustice sociale sont si étroitement liées que toute société plus juste et plus humaine exigerait un système politique dans lequel la participation des citoyens aurait une plus grande importance » (MacPherson, 1985 : 123). Nous suivons cette direction en nous intéressant à l’expérience du BP de Porto Alegre, comme un cas concret illustrant cette autre conception de la démocratie.

Vers une démocratie participative, délibérative et redistributive

La montée des idées associées à la démocratie participative s’inscrit dans un contexte de contestation de la légitimité du système démocratique découlant notamment du déficit de représentation et de la croissance des inégalités sociales. La démocratie participative représente une voie à explorer en vue de faire face à ces problèmes et de redonner son sens à la démocratie. Les années 1960 et 1970 ont été fortes en propositions de transformation de la démocratie représentative. Pendant cette période d’effervescence, il était beaucoup question d’autogestion, de grassroots democracy et des nouveaux mouvements sociaux (Rosanvallon, 2000). Aujourd’hui, on renoue avec certaines de ces propositions qui sont toutefois adaptées à la réalité politique des années 2000.

Cette démocratie participative renouvelée suppose l’existence d’espaces de délibération où les citoyennes, les citoyens et leurs représentantes et représentants se rencontrent afin de discuter et de codécider des affaires de la communauté (Bevort, 2002 ; Fedozzi, 2002). Elle rompt non seulement avec la conception que seules les personnes élues détiennent la légitimité de prendre les décisions, mais aussi avec les idées autogestionnaires des années 1960-1970 qui contestaient la légitimité des institutions représentatives. Elle se pose ainsi en complément de la démocratie représentative, « l’une n’existant pas sans l’autre » (Santos, 2003 : 541). La démocratie participative se fonde sur une citoyenneté active, c’est-à-dire sur la conscience des individus d’appartenir à une communauté politique (Touraine, 1994) et sur la participation directe aux décisions politiques dans une perspective de bien commun (Barber, 1997). Elle refuse ainsi de laisser la politique aux politiciennes et aux politiciens en convoquant l’ensemble des membres de la communauté à la délibération publique dans des espaces où « citoyens, hommes politiques et experts puissent se parler, se comprendre et tenter de se convaincre sans utiliser la violence » (Schnapper, 2000 : 258).

Précisons que nous ne croyons aucunement que la participation citoyenne entraîne, en soi, une meilleure représentation des intérêts des populations situées au bas de l’échelle, ni une plus grande justice sociale. Nous devons demeurer prudents, car la recherche empirique démontre que « nombre de ces formes de gouvernance délibérative ou coopérative impliquent avant tout les élites et les experts et conservent ainsi un profil vertical et hiérarchique » (Fung et Wright, 2005 : 53). Des conditions sont requises afin de garantir les résultats souhaités et ainsi éviter que ces dispositifs ne soient que des simulacres de démocratie. Parmi ces conditions, notons la mise en place de mesures visant à assurer la participation des groupes dominés ou le développement d’un contre-pouvoir (Blanc, 1999 ; Fung et Wright, 2005), et l’instauration d’une logique redistributive (Bacqué, Rey et Sintomer, 2005a). Les mouvements urbains sont sans aucun doute des acteurs incontournables pour l’émergence de ce type de pratiques et pour la mise en place de ces conditions. En ce sens, les organisations communautaires pourraient jouer un rôle déterminant dans le développement au Québec de pratiques de démocratie participative où le pouvoir serait réellement partagé avec la population dans une perspective de justice sociale.

Les pratiques de démocratie participative locale visent à répondre en partie aux lacunes de la démocratie représentative que nous avons identifiées. Il est important de rappeler que ces expériences se déroulent essentiellement à l’échelle de la ville, un espace politique qui comporte des limites quant à sa capacité de mettre en place des politiques visant la réduction des inégalités. Bien que nous fassions maintenant partie d’un monde globalisé où les échelles « subnationale » et « supranationale » jouent un rôle important, l’État national continue tout de même à jouer un rôle crucial, notamment sur les questions de justice sociale (Brenner, 2004 ; Fainstein, 2001). Ainsi, comme l’affirment Bacqué, Rey et Sintomer (2005a : 45), « pour ne pas être enfermés dans la proximité, les démarches participatives doivent articuler des enjeux microlocaux avec un processus large de transformation des politiques et des administrations publiques, ce qui est loin d’être le cas ». Tout en présentant les limites de l’échelle locale, les mêmes auteurs (2005b : 307) soutiennent qu’« il est peu probable qu’une telle évolution se borne à l’échelle de proximité ». Les pratiques de démocratie participative émergeraient alors, dans un premier temps, à l’échelle locale, mais seraient appelées à se développer au sein des autres échelles politiques. Ce serait donc un changement de la conception même de la démocratie qui aurait commencé à s’opérer ici et là, à Porto Alegre et ailleurs.

Le BP de Porto Alegre illustre cette conception de la démocratie qui se veut participative, délibérative, redistributive et complémentaire de la démocratie représentative. Le budget comme objet de la participation citoyenne à la prise de décision publique est d’autant plus intéressant qu’il représente un outil essentiel d’application des politiques publiques.

Le cas du Budget Participatif (BP) de Porto Alegre

Le BP de Porto Alegre se présente comme un cas type, mais pas n’importe quel cas. En effet, il s’est fait reconnaître par l’ONU comme l’une des 40 innovations urbaines les plus notables dans le monde et a été sélectionné en conséquence à la Conférence Habitat II d’Istanbul en juin 1996. De plus, la Banque mondiale cite en exemple le BP comme mode de gouvernance exemplaire (Gret et Sintomer, 2002). Plusieurs villes du monde se sont inspirées du BP de Porto Alegre afin d’adapter l’idée à leur contexte.

Cette innovation institutionnelle s’est développée au Brésil, un pays reconnu pour l’énorme fossé séparant les plus riches des plus pauvres et détenant une longue tradition de politique autoritaire marquée par vingt ans de dictature militaire (1964-1984). En revanche, la municipalité de Porto Alegre est reconnue pour la vitalité de son mouvement urbain qui a offert une forte résistance à la dictature (Santos, 2003) et qui a revendiqué dès le début des années 1980 la démocratisation du budget municipal (Fedozzi, 2000). Porto Alegre est également l’une des villes où l’indice de développement humain est le plus élevé du Brésil. En plus du mouvement urbain, l’adoption de la nouvelle Constitution brésilienne de 1988 a ouvert la voie à de nouvelles formes de participation citoyenne (Avritzer, 2005).

La fin de la dictature a permis une élection à la mairie en 1985. C’est un parti de gauche qui a été élu, le Partido Democratico Trabalhista (PDT), grâce notamment à la mobilisation du mouvement urbain. Malgré les engagements du maire à créer des espaces de participation publique sur le budget, ceux-ci n’ont jamais vu le jour. Son mandat s’est terminé par des histoires de corruption et il a laissé l’administration municipale dans un état lamentable (Abers, 1998). Le mouvement urbain, déçu par le candidat du PDT, s’est alors tourné vers le Parti des travailleurs (PT) et a contribué à son élection à la mairie en 1988. Fait à noter, « Porto Alegre est la seule municipalité brésilienne où le débat politique des premières années de la démocratisation a eu lieu entre des secteurs rivaux de la gauche et s’est centré autour de la question de la participation publique locale » (Avritzer, 2005 : 234).

Le BP de Porto Alegre a donc été implanté à la suite de l’élection du PT à la mairie de cette municipalité. Conformément à son engagement et devant la situation catastrophique des finances municipales, la nouvelle administration a immédiatement entamé des discussions avec le mouvement populaire sur les grandes lignes d’un futur BP (Abers, 1998). Le BP faisait alors partie d’un projet politique de démocratisation de l’État et de redistribution des ressources publiques (Santos, 2003) ; cet objectif politique était partagé à la fois par le mouvement urbain et par le PT. Dès le départ, l’administration a travaillé de concert avec ce mouvement afin de déterminer les contours de ce qu’allait devenir le premier BP. Ces éléments sont essentiels pour répondre aux conditions de succès des expériences de démocratie participative relevées précédemment. On notait alors la nécessité d’inclure les groupes dominés, la présence d’un contre-pouvoir et l’instauration d’une logique redistributive. Nous pouvons déjà constater que ces conditions étaient en partie présentes dès les premières discussions sur la conception du BP de Porto Alegre.

Au début de sa mise en oeuvre, le succès du BP a été moyen vu la faible participation populaire et le peu de ressources à investir. À quoi bon participer à cerner les problèmes s’il n’y a pas de ressources pour les résoudre ? Une réforme de la fiscalité municipale, jumelée à une augmentation des transferts du gouvernement fédéral, a modifié la situation à partir de 1992. L’arrivée de nouvelles recettes a permis à la municipalité de réaliser de nouveaux investissements, ce qui a stimulé la participation (Fedozzi, 2000).

Donnons maintenant quelques éléments de définition du BP et surtout présentons ses principales contributions au niveau de la représentation politique et de la réduction des inégalités sociales.

Le processus de BP ouvre un espace public de cogestion, donc de partage du pouvoir.

La catégorie cogestion renvoie à une caractéristique de cette sphère publique du BP qui se définit strictu sensu pour ne pas être étatique, mais aussi pour ne pas être exactement non étatique. Le BP se constitue en tant que système politique qui met en contact a) le pouvoir administratif de la sphère étatique ; b) les flux communicatifs gérés par la sphère publique autonome constituée par les associations volontaires qui trouvent leurs racines dans le monde réel ; c) et les instances délibératives créées par ce contact régulier, donc institutionnalisées par le fonctionnement systématique et prévisible du BP.

Fedozzi, 2002 : 166

En plus de cet espace de cogestion, le plus facilement identifiable, le BP est un processus complexe, historiquement construit, qui n’est surtout pas une procédure reproductible peu importe le contexte. Il est important de concevoir le BP en tant que processus historique, car ce n’est pas la procédure en soi qui garantit les résultats étant donné qu’« une même procédure donnera des résultats différents selon la société dans laquelle elle est appliquée » (Bacqué, Rey et Sintomer, 2005b : 294).

À Porto Alegre, nous pouvons noter les résultats suivants sur la question de la représentation politique. Le BP permet tout d’abord son élargissement en faisant participer au débat public des personnes qui en sont habituellement exclues. Il constitue en ce sens une « école de citoyenneté » (Abers, 1998 : 27). Ces personnes ne sont pas représentatives de l’ensemble de la population et ne visent pas cela. D’ailleurs, nous avons déjà constaté que le système dit « représentatif » n’était pas plus représentatif étant donné la prédominance des intérêts des élites économiques. Ainsi, « les participants au BP se représentent eux-mêmes en tant que citoyens qui ont le droit de participer au gouvernement de leur ville, débattant et délibérant sur ce qu’ils considèrent meilleur, à partir de leur point de vue » (Silva, 2002 : 207). De plus, une originalité du BP est qu’il permet une participation directe individuelle peu importe que les personnes soient membres ou non d’une association, tout en permettant aux organisations de participer (par la mobilisation de leurs membres). Les différentes organisations ne sont alors plus les seules interlocutrices du gouvernement, ce qui réduit le piège du corporatisme et du favoritisme (Baiocchi, 2003). Le BP offre donc un espace de participation politique aux citoyennes et aux citoyens qui leur permet de contribuer directement à la prise de décision concernant les investissements de ressources publiques au sein de leur ville. Ce nouvel espace se pose en complément de la démocratie représentative qui a toujours, comme stipulé par la Constitution, le pouvoir légal d’adopter le budget de la municipalité.

En outre, le fait de porter les discussions budgétaires sur la place publique a contribué grandement à une gestion plus transparente des fonds publics et à une transformation radicale des priorités d’investissement en faveur des plus pauvres, ce qu’on appelle à Porto Alegre « l’inversion des priorités ». Le BP est un instrument de redistribution de la richesse qui a permis de transformer des pratiques historiques d’investissements publics dans les quartiers aisés vers les quartiers plus pauvres, donc d’améliorer directement les conditions de vie de ces populations.

Les raisons principales de cette transformation sont de trois ordres : 1) la question de la redistribution de la richesse était au coeur de la conception du BP ; 2) les personnes plus pauvres et les organisations communautaires ont investi massivement les instances de participation, ce qui a eu un impact direct sur le type d’investissements et leur localisation ; 3) des critères techniques d’allocation des ressources ont permis de combiner la participation citoyenne avec le niveau objectif de carence en infrastructure des différents secteurs géographiques de la municipalité. Ces critères objectifs de redistribution permettent de garantir une certaine rationalité au processus (Fedozzi, 2003). De plus, 4) la municipalité a contribué au succès de l’expérience en fournissant des ressources humaines qualifiées (Abers, 1998).

L’implantation du BP de Porto Alegre a obligé ses promoteurs à relever certains défis qui sont autant d’indications pour les personnes qui envisagent l’adaptation de ce modèle au Québec. Pour résumer, l’implantation du BP a posé quatre grands défis, soit celui de la disponibilité budgétaire, de la participation populaire, de la résistance de la structure bureaucratique et des divisions internes au sein du parti au pouvoir. La réforme fiscale municipale jumelée à des transferts fédéraux, le soutien du mouvement urbain dans la mobilisation populaire, l’investissement de ressources humaines qualifiées par la municipalité, des changements au sein de l’appareil administratif et un fort leadership politique ont permis de faire face à ces défis.

Conclusion

En conclusion, nous pouvons maintenant confirmer que des liens semblent exister entre le déficit de représentation des intérêts des personnes situées au bas de l’échelle sociale et la croissance des inégalités sociales. Nous ne prétendons pas qu’il s’agit d’une cause unique et mécanique, mais qu’une corrélation existe et que cette question mérite d’être approfondie.

Nous avons vu avec le BP de Porto Alegre qu’un processus participatif et délibératif, doté de critères objectifs de justice redistributive et faisant une large place aux personnes issues des classes populaires permet d’inverser les priorités d’investissement de la municipalité en faveur de celles-ci. Cela nous amène donc à confirmer que la démocratie participative pourrait, à certaines conditions et en complément à la démocratie représentative, contribuer à réduire à la fois le déficit de représentation politique et les inégalités sociales.

L’étude du BP de Porto Alegre nous montre qu’il est possible et souhaitable de démocratiser la démocratie. En effet, « en redonnant le pouvoir aux citoyens, cette expérience réhabilite la politique dans un contexte où la mondialisation néolibérale semblait la condamner au déclin. Sur l’échelle municipale, le budget participatif de Porto Alegre est l’instrument d’une inversion des priorités des politiques publiques en faveur des pauvres » (Gret et Sintomer, 2002 : 7). Le BP de Porto Alegre ouvre donc la voie vers une autre conception de la démocratie qui soit fondée sur une citoyenneté active et sur la solidarité, mais surtout, il redonne du sens à l’action politique, même locale, dans un contexte de mondialisation où les populations éprouvent souvent un sentiment d’impuissance.

Le BP est ancré dans l’histoire et le contexte politique de la municipalité de Porto Alegre, mais il a déjà inspiré des centaines de municipalités dans le monde, ce qui nous permet de penser qu’il ouvre la voie vers un renouvellement de la démocratie dans le monde… une ville à la fois.

Appendices