Le dossier : Intervenir pour favoriser l’agir ensemble

L’intervention sociale d’intérêt collectif en France : états des lieux et enjeux actuels

  • Brigitte Bouquet and
  • Didier Dubasque

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  • Brigitte Bouquet
    Professeure émérite
    Vice-présidente des 5e et 6e mandatures, Conseil supérieur de travail social
    brigitte.bouquet@cnam.fr

  • Didier Dubasque
    Assistant social
    Président du groupe de travail sur l’intervention sociale d’intérêt collectif, Conseil supérieur de travail social
    d.dubasque@gmail.com

Article body

L’organisation et le développement communautaires sont largement reconnus, pratiqués et institutionnalisés dans les pays anglo-saxons ainsi que dans certains pays d’Europe, comme la Hollande et l’Italie. Ces pays ont inscrit depuis longtemps ces modèles d’actions dans leur politique sociale alors qu’en France, rien de tel n’avait été engagé avant ces deux dernières décennies. Or les actions à caractère collectif existent depuis longtemps dans ce pays. Peu connues et peu visibles, elles sont désormais remises en valeur et inscrites dans les politiques publiques d’action sociale. Depuis les années 1990, la réorganisation de l’intervention publique d’État, la réforme du diplôme d’assistant de service social et le souci de diverses associations ont donné toute son importance à ce qu’on appelle en France l’intervention sociale d’intérêt collectif (ISIC)

Cet article se propose de traiter de la réalité française de l’ISIC, de ses constituants, des freins et des enjeux de ce mode d’intervention.

L’ISIC, une construction typiquement française

L’histoire du travail social français montre que l’intervention collective existait dès la fin du xixe siècle avec la création des « Maisons sociales », qui ont un foisonnement d’activités concernant les garderies d’enfants, les patronages, l’aide aux devoirs, les consultations de santé, et mettent en oeuvre des actions collectives de formation et d’information pour la population du quartier… À la suite à d’un célèbre procès[1] provoquant leur arrêt, l’idée est reprise sous la forme des centres sociaux[2]. Ainsi, dès l’origine, le travail social communautaire n’est pas retenu comme tel. Il est modifié, transformé et inscrit principalement dans le champ de l’animation sociale[3].

De même, alors que le développement communautaire se développe dans le monde, dans les années 1960, et s’applique progressivement aux pays européens industrialisés, la France n’assimile pas ce terme et développe surtout une conception de l’animation qu’elle met en oeuvre au Maroc, en Afrique, en Amérique latine puis à l’intérieur de l’Hexagone, particulièrement dans les régions rurales isolées et en voie de désertification. Ainsi, elle ne reprend pas le concept de « communauté » et le remplace par ceux de localité et de collectivité qui lui paraissent mieux adaptés au cadre culturel et politique de la société.

Pourtant, le service social de groupe et le service social de communauté ont tous deux été abordés lors des travaux de la Ve conférence internationale de service social qui s’est déroulée à Paris en juillet 1950 et qui permettra dans les années 1960, dans certaines institutions (notamment L’union nationale des Caisses d’allocations familiales et La Mutualité agricole), la diffusion des concepts liés au travail social collectif. De même, en 1962, l’État introduira l’enseignement de ces pratiques dans le programme officiel figurant au diplôme des assistants de service social et dans le programme de formation des cadres des services sociaux, et en 1968 se développe l’enseignement du travail social communautaire dans les écoles de service social et dans des formations permanentes[4]. Les années 1970 verront toutefois une volonté parmi certains professionnels de développer cette dimension collective du travail social, mais cela fut temporaire, du fait de la réorientation générale sur le travail social personnalisé. On peut donc dire qu’en France, la culture « jacobine »[5], et la faiblesse des communautés ethniques ont contribué à inscrire le travail social communautaire comme marginal et à limiter son développement.

À partir des années 1980, la décentralisation française entraînera l’apparition d’autres notions, notamment celle de Développement social local, les substituant à celle de travail social communautaire tout en appliquant des pratiques assez proches. Aussi, le Conseil supérieur de travail social (CSTS, 2010)[6] a été mandaté par le ministre de la Solidarité pour produire un rapport clarifiant les concepts « actions collectives », « travail social communautaire », « travail de développement social local » et repérant les insuffisances, les freins et les conditions favorables au développement de ces actions. En parallèle à la logique d’intervention sociale d’aide à la personne (ISAP), le CSTS a proposé de dénommer l’ensemble de ces actions : l’intervention sociale d’intérêt collectif (ISIC)[7]. Ce rapport a d’abord montré que le cadre réglementaire français avait tendance à oublier de désigner en droit la participation des travailleurs sociaux à des opérations d’utilité sociale requérant des dispositifs d’intervention concertée entre plusieurs partenaires institutionnels. Il déplorait la faible place donnée à l’information et à la participation des usagers. Il constatait également la difficulté de définir et d’utiliser le terme « communauté ». Alors que dans les pays anglo-saxons, il est plutôt utilisé en référence aux groupes ethniques situés localement, en France et dans les pays latins, on insiste plus sur le lien social et la nature de ce lien. Le terme communauté y est principalement attribué soit aux petits groupes qui mènent une vie en commun (communautés fondées après Mai 68, communautés religieuses), soit à un ensemble de personnes possédant de mêmes attributs (la communauté scientifique, les ethnies…), soit enfin à un peuple ou regroupement de pays (la Communauté nationale, la Communauté européenne…). De plus, le rapport a considéré qu’il y avait trop de contradictions inhérentes aux modèles communautaires :

  • contradiction de l’organisation communautaire, à tendance intégrative ;

  • contradiction du développement communautaire, interpellé sur sa fonction de diffusion des modèles étatiques occidentaux ;

  • contradiction du modèle d’action collective conflictuelle qui est considéré en France comme l’apanage des syndicats.

Aussi, parallèlement à la logique d’intervention sociale personnalisée, le CSTS a proposé de dénommer l’ensemble de ces actions « Intervention sociale d’intérêt collectif » (ISIC). Il l’a défini comme rassemblant les actions collectives donnant aux personnes et aux groupes les moyens optimums permettant de disposer des apprentissages économiques, sociaux et culturels nécessaires à la construction de leur identité sociale et à leur citoyenneté. De ce fait, l’ISIC devint le terme générique recouvrant le travail social communautaire, le travail social avec les groupes, le développement social local et s’adressant à l’ensemble des professions composant le travail social français[8].

Cependant, ce rapport a eu peu d’effets. Au point que l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS)[9] dans son rapport annuel 2005 intitulé L’intervention sociale, un travail de proximité, a souhaité que le travail social individuel puisse s’articuler avec un travail collectif prenant appui sur les solidarités de proximité. Elle y a notamment consacré un chapitre sur l’intervention sociale collective, la considérant trop peu développée en France. Les raisons principales évoquées reprennent les considérations concernant la « tradition » politique et administrative française qui exprime une défiance à l’égard des communautés et font craindre le développement de groupes de pression animés par une somme d’intérêts particuliers s’opposant à l’intérêt général. De plus, elle déplore que la relation individuelle l’emporte sur les approches collectives et que le travail d’intérêt collectif reste cantonné dans des espaces spécifiques et peu articulé avec le travail individuel. L’IGAS en a conclu qu’il est nécessaire et urgent de promouvoir cette pratique.

Aussi, lors des réformes des diplômes d’État des professions du travail social[10], celui des assistants de service social[11] a eu notamment pour enjeu, outre une meilleure adéquation entre l’exercice professionnel et la formation, le renforcement de la formation, notamment en matière d’intervention sociale d’intérêt collectif et de travail en réseau. De même, lors du démarrage de la sixième mandature du CSTS[12], un mandat lui a été donné de produire un nouveau rapport sur l’intervention sociale d’intérêt collectif afin de comprendre et de connaître les éléments qui n’ont pas permis le développement de l’ISIC en France.

Les formes actuelles de l’Intervention sociale d’intérêt collectif

Actuellement, l’intervention sociale d’intérêt collectif comprend plusieurs modes d’intervention qui ont leurs propres modalités :

  • travail social communautaire,

  • travail social avec les groupes,

  • développement social local,

  • interventions collectives.

Pour les étudier, la démarche de recherche du CSTS a porté sur un grand nombre d’actions exposées dans Internet, sur plusieurs dizaines d’entretiens réalisés auprès de professionnels et sur des auditions d’associations menant des actions collectives.

Le travail social communautaire

Cette approche reste très peu développée en France. On y définit plutôt l’action communautaire par son objectif : établir un mouvement, développer une approche globale et participative des personnes pour résoudre leurs problèmes collectifs, dans le but de promouvoir la citoyenneté et la démocratie ; et le développement communautaire, par la participation consciente et organisée de la communauté en vue de son propre développement. Cependant depuis 2006, un réseau pluriprofessionnel cherche à revivifier cette appellation et a lancé un appel à réflexion « proposant au secteur social de revisiter sereinement “la question communautaire” dans le cadre intimement lié du développement social et du travail social »[13].

Le développement social local (DSL)

Cette approche remporte en France comme en Europe un large consensus, car il est estimé, d’une part, que le DSL rend mieux compte des enjeux pour la population, d’autre part, qu’il accepte le nécessaire partenariat institutionnel et politique. Le DSL est défini en France comme un processus collectif qui permet de trouver certaines solutions aux problèmes économiques et sociaux et de les mettre en oeuvre avec ceux qui en sont les acteurs et les bénéficiaires. Il concerne donc la mise en oeuvre du développement des personnes, le développement des solidarités et le développement participatif des organisations du territoire[14].

Le travail social avec les groupes

Le travail social avec les groupes, bien qu’il soit connu des travailleurs sociaux, ne serait-ce que par leurs études, reste encore trop peu appliqué en France, ce qui explique que les modèles de référence soient essentiellement anglo-saxons (modèle de traitement social, modèle de médiation, modèle à buts sociaux, modèle de pratique pour l’appropriation de pouvoir, modèle de travail social de groupe destiné aux personnes difficiles à joindre…). Cependant, l’association nationale des travailleurs sociaux pour le développement du travail social avec les groupes défend cette forme d’intervention sociale qu’elle juge appropriée et développe des formations. L’objectif des groupes initiés par les travailleurs sociaux met l’accent sur l’aide mutuelle permettant d’atteindre les objectifs définis par les membres au regard de leurs problèmes communs et de leur désir de changement de leur situation.

Autres actions collectives

La conception de l’ISIC s’est étendue à un nouveau périmètre et s’est élargie à des actions ayant des traits communs avec les différents modes d’interventions précédemment décrits, notamment une finalité de transformation collective. Ces actions « non labellisées », notamment par une méthodologie spécifique, qu’elles soient regroupées sous le terme d’« actions collectives » ou sous une terminologie les spécifiant (Théâtre Forum, Initiatives des habitants, Groupe ou cercles de Paroles…), sont au carrefour de pratiques pluridisciplinaires convergentes sur des territoires et sont révélatrices de pratiques d’interventions sociales riches et diverses. Aussi il a paru important qu’elles aient toute leur place et leur reconnaissance dans l’ISIC.

Ainsi, sous toutes ces diverses formes, l’intervention sociale d’intérêt collectif a pour finalité la promotion, le renforcement ou la restauration d’objectifs d’intérêt général et de bénéfices collectifs d’une population donnée sur son territoire. Visant la mise en oeuvre de l’émancipation, du lien social, de la citoyenneté, les composantes de l’ISIC sont notamment la participation des personnes directement concernées par un problème ou un fait social, la dynamique de « co-construction » qui est engagée, la démarche d’empowerment ou de « pouvoir d’agir » engagée, le partenariat, l’évaluation participative…

Les freins à la mise en oeuvre de l’intervention sociale d’intérêt collectif

Les freins et les obstacles de mise en oeuvre d’une ISIC sont multiples. Ils se situent sur le plan des pratiques professionnelles, des fonctionnements institutionnels, mais aussi au niveau de l’organisation des dispositifs d’action sociale et des politiques sociales mises en oeuvre.

Le travail social d’intérêt collectif reste encore trop cantonné dans des espaces spécifiques (Caisses d’allocations familiales, Mutualité sociale agricole, Caisses régionales d’assurance maladie). Le travail social dit « traditionnel » s’inscrit dans une logique d’aide à la personne qui structure l’intervention sociale. À la méconnaissance des professionnels et au sentiment d’être démunis sur ce type d’intervention s’ajoutent des résistances fortes aux modes d’action qui ne relèvent pas du modèle psychosocial.

Dans le contexte de la décentralisation de l’action sociale, l’organisation des institutions sociales se réfère de plus en plus à des normes administratives de « bonne gestion » et à des résultats quantitatifs dans des délais rapprochés, à l’aide d’un prestataire choisi dans le cadre obligatoire d’une offre de marché public… La demande de visibilité et de résultats immédiats favorise la mise en place de procédures qui renforcent une individualisation des réponses et une forme de confusion entre la finalité des interventions sociales, les objectifs à atteindre et les moyens à mettre en oeuvre. Ainsi, le culte de la performance et les pressions institutionnelles pour atteindre des objectifs rapides et chiffrés se privent de l’expertise sociale professionnelle et freinent l’intervention sociale d’intérêt collectif nécessitant la participation de la population sur une durée et un microterritoire. De plus, la culture institutionnelle actuelle reste encore très imprégnée du modèle pyramidal, ce qui provoque un frein à l’émergence de pratiques dites « horizontales » impliquant la concertation, l’élaboration collective, la codécision, etc.

Enfin, au plan sociétal, le développement des droits de la personne explique pour une part la faible place du travail collectif. Le rapport du CSTS montre bien que « Les lois et circulaires font systématiquement référence à la responsabilité et aux droits individuels de la personne, phénomène qui s’amplifie au fil des ans » (2010 : 196). Loin de nier l’intérêt de la reconnaissance des droits, il est cependant regrettable de voir les effets sociaux de ces nouvelles formes d’individualisme et l’aspect négatif de la forte individualisation sur les publics en difficulté[16]. Enfin, il reste nécessaire de rappeler que l’exclusion est trop fréquemment considérée comme « normale » et « inéluctable », les dimensions économiques et sociales étant occultées. S’y ajoute la « tradition » politique et administrative française qui exprime une faiblesse de reconnaissance des usagers/habitants/citoyens et une forte défiance à l’égard des communautés vécues comme des groupes de pression s’opposant à l’intérêt général.

Des leviers permettant de développer les interventions sociales d’intérêt collectif

Citons quelques leviers sans les développer. Il y a d’abord la volonté des élus locaux dont certains visent à développer le débat citoyen et la participation des habitants afin qu’ils puissent être acteurs de leur propre développement. La diversité du mouvement associatif et de l’importance de l’engagement bénévole est aussi un facteur de dynamisme permettant le développement des actions collectives. La formation qui se développe auprès des professionnels aussi bien dans le cadre des formations initiales que continues au travail social laisse présager une augmentation des pratiques collectives. Dans un tout autre domaine, les directives européennes donnent désormais une place aux usagers en tant qu’acteurs de changement. Il est en outre constaté que certaines institutions notamment dans les départements (conseils généraux) déclinent désormais l’action collective en travail social (ISIC) comme un moyen inscrit dans l’offre des services sociaux dont ils assurent la gestion. Le déploiement de ce mode d’intervention est certes lent, mais il est engagé. Enfin, il y a la volonté de mieux l’articuler avec l’intervention individuelle, car ce sont les mêmes professionnels qui sont concernés, afin de permettre des aller-retour entre travail collectif et travail individuel, inscrit dans une complémentarité et non dans une opposition.

Les enjeux actuels

Les enjeux fondamentaux de l’ISIC sont la réaffiliation sociale identitaire et la réaffiliation sociale citoyenne des personnes et des groupes sociaux. Tout en agissant sur l’affiliation personnelle identitaire, l’idée est d’aider les personnes à se situer dans la société et à développer leur contribution à cette société. Sous de multiples formes, cela nécessite un travail sur le lien social, sur son maintien et son développement, et de le concevoir dans une perspective de transformation sociale. De plus, l’ISIC, par ses fondements, permet au plan local l’expérimentation démocratique des résolutions de problèmes collectifs.

L’ISIC est également un mode d’intervention qui permet de construire de nouvelles articulations avec les acteurs institutionnels. À l’inverse des procédures qui visent à isoler ou à circonscrire les problèmes dans leur stigmatisation, elle engage une médiation des situations problèmes. Elle ose l’inventaire de l’existant dans la diversité des ressources, pilote la concertation et la confrontation. Elle installe une recherche créative respectueuse des liens existants pour faciliter de nouveaux assemblages, de nouvelles conceptions d’organisation de l’action. Elle instaure un « côte à côte » respectueux et constructif des divers acteurs professionnels, institutionnels et politiques entre eux et avec la population.

Parmi les enjeux professionnels, le premier est de réaliser que, sans exclure l’aide individualisée et en articulant leur complémentarité, se priver des pratiques de l’intervention sociale d’intérêt collectif reviendrait à amputer la pratique du travailleur social d’un potentiel d’actions et à accepter de réduire son efficience. L’ISIC permet de redonner le sens à l’action par un modèle professionnel proposant de refonder l’accompagnement social sur des pratiques d’alliance[17]. Le second enjeu professionnel est de permettre de passer d’une logique de défiance à une logique de confiance tant des professionnels envers l’ISIC que des personnes envers les professionnels et leurs institutions. En effet, les usagers peuvent se demander pourquoi et comment contribuer à une action de type collectif, alors que sur le plan individuel, « la société leur doit tant et parfois les maltraite » (CSTS, 2010 : 221). Ce passage vers une logique de confiance se traduit par des pratiques qui renforcent la reconnaissance de l’autre comme une ressource, une potentialité et non comme une charge ou un risque. Les travailleurs sociaux menant des pratiques d’ISIC connaissent l’intérêt d’une expérience de travail social avec les groupes ou d’une implication dans un projet de développement social, en termes de reconnaissance pour le sujet. Cette reconnaissance peut ensuite être un appui, pour mieux s’inscrire dans d’autres projets et prendre place dans le corps social autrement que par son statut de dépendance.

Enfin, un dernier élément essentiel est l’utilité sociale pour la collectivité, même si l’action se déroule à une petite échelle (quartier, quelques communes en milieu rural).

Conclusion : L’ISIC, un facteur majeur pour la cohésion sociale

L’ISIC est un mode d’intervention qui contribue à renforcer la cohésion sociale dans les territoires. La volonté actuelle de développer ce mode d’intervention par le Ministère et l’Administration responsable du travail social français est un atout à saisir tant dans les formations des travailleurs sociaux que dans les modalités d’intervention sur le terrain. Cette reconnaissance de l’ISIC était nécessaire et attendue. Mais la généralisation des pratiques collectives tant du côté des professionnels que des institutions reste à mettre en oeuvre.

L’ISIC peut être considérée comme une véritable alternative face aux mécanismes d’exclusion et de désaffiliation sociale, car ses différentes techniques et formes actuelles s’appuient sur des principes d’action clairement identifiés, notamment à travers la recherche d’alternatives aux situations concrètes, une volonté de transformation sociale, la volonté de promouvoir la citoyenneté pour tous et le développement des solidarités. Elle porte des valeurs qui favorisent le dialogue, la reconnaissance de l’autre en tant que sujet ou groupe social. Par les solidarités de proximité, elle cherche à développer le renforcement du lien social, de la prévention, de l’insertion… et à favoriser l’engagement actif et responsable. L’ISIC est à notre sens un outil permettant le développement des solidarités et répond à ce désir de « faire ensemble » pour un « mieux-vivre-ensemble » dans le respect des valeurs démocratiques et des droits de l’Homme.

Appendices