Gestion communautaire ou préservation des ressources renouvelables Histoire inachevée d'une évolution majeure de la politique environnementale à Madagascar

Résumé

A Madagascar, la gestion locale des ressources renouvelables plonge ses racines au plus profond de l'histoire. La politique coloniale exclusive de gestion répressive administrative de ces ressources est un intermède séculaire clos par la loi 96-025 instituant la gestion locale des ressources renouvelables. Une continuité existe entre la gestion locale au temps de la royauté et celle instituée à la suite de l'atelier international d'Antsirabe en mai 1995. La référence commune aux valeurs coutumières de la société malgache favorise le développement du transfert de gestion et concrétise la réappropriation par les communautés de la légitimité de leur gestion des ressources.

La Loi 96-025 résulte de travaux convergents combinés avec une demande sociale vigoureuse des communautés qui ont trouvé l'occasion de s'exprimer lors de l'atelier international d'Antsirabe. Ses concepteurs pensaient qu’il existe des capacités locales de gestion durable des ressources renouvelables sur la majorité du territoire de Madagascar. Elle fut conçue comme une loi cadre d'application souple à l'ensemble des ressources renouvelables, des forêts aux ressources marines, sur tout le territoire de Madagascar avec la mise en oeuvre d'une politique nationale sur plusieurs décennies.

Le transfert de gestion s’est heurté à une obstruction efficace de certaines ONG de conservation de l’environnement concurrentes des populations rurales pour l’accès aux ressources de ce hot spot mondial de la biodiversité. Le développement des transferts de gestion a été obscurci, retardé, parfois dévoyé, mais néanmoins se poursuit de façon inexorable jusqu’à présent.

L’inefficacité de la préservation par des aires protégées est révélée de façon particulièrement impitoyable lors des crises politiques où l’autorité de l’Etat chancelle. L’alternative de transferts de gestion de conservation tentée par les ONG de conservation ne supprime pas les exploitations illicites. Le recours aux paiements pour services environnementaux ne résout pas ce problème. La pérennité de ces paiements reste encore aléatoire et chaque interruption se traduit par des dégradations volontaires de la biodiversité.

La création de nouvelles aires protégées issues du congrès de Durban pose encore la question de la place accordée aux populations locales et celle d’une encore improbable synthèse entre gestion communautaire, gestion durable, lutte contre la pauvreté et conservation de la biodiversité.

Madagascar ne pourra pas indéfiniment repousser un choix politique clair entre préservation et gestion communautaire durable, entre préservation et développement local durable. Une part trop importante de sa population rurale vit en situation d’extrême pauvreté et dépend directement pour sa survie des ressources renouvelables de sa biodiversité. Retarder ce choix c’est assurer de nouvelles dégradations plus ou moins irréversibles d’un patrimoine naturel inestimable.

Mots-clés:

• gestion communautaire,
• préservation,
• conservation,
• paiements pour services environnementaux,
• gestion durable,
• ressources renouvelables,
• Madagascar

Abstract

In Madagascar community-based natural resource management pre-dates the colonial episode. The colonial approach to resource management was repressive and exclusive and, as such, it came to an end when Law 96-025 was passed, granting local communities the legal right to manage natural resources. Thus, at least in terms of resource management, there is continuity between the days preceding colonization and what followed the 1995 international workshop held in Antsirabe. What binds these two periods together is a shared reference to Malagasy customary values which are compatible with decentralized resource management. Among other things these fundamental values restore legitimacy to the transfer of rights and responsibilities inherent in resource management.

The 96-025 law results from social pressures on the part of communities whose representatives were given the opportunity to voice their demands in the 1995 Antsirabe workshop. Given that those who drafted this particular law knew that local management capacities existed throughout the territory, the legal text was designed as a legal framework for the management of renewable natural resources, including forests and marine resources, for the entire country. It informed a national policy of decentralization to be carried out over a period of several decades.

Since this policy’s implementation, a number of conservation NGOs determined to limit resource access in this biodiversity hotspot have tried to block the process. Despite deliberate attempts to delay and even derail it, the process has, however, been unstoppable.

Protected areas have not guaranteed biodiversity conservation. This is evident where and when political crises have turned attention away from rural areas. Nor have conservation-oriented management contracts stopped illegal logging. The same is true of conservationpayments. These payments' sustainability remains questionable and each lapse in funding has been met with voluntary acts of aggression against biodiversity

Following the 2003 Durban declaration calling or the expansion of the protected area network, the question of local communities’ role in resource management must, once again, be raised. Such an initiative jeopardizes the chance of successfully reconciling the multiple goals of decentralized resource management, sustainable resource management, fighting poverty and conserving biodiversity.

It is imperative that Madagascar choose between nature preservation and participatory sustainable management and between naturepreservation and sustainable local development. Too large a share of its population lives in extreme poverty and depends on natural resources for survival. The longer decision makers delay the choice, the greater the chance of witnessing irreversible environmental damage in a place where biological wealth is inestimable.

Keywords:

• community-based resource management,
• preservation,
• conservation agreements,
• payments for environmental services,
• sustainable management,
• renewable natural resources,
• Madagascar

Notes

• [1] Tanety : collines.
• [2] Ce programme (PE1 + PE2 + PE3) aura permis aux différents bailleurs de fonds d’apporter à Madagascar de l’ordre de 400 millions de US$.
• [3] Dans cet article nous désignerons comme ONG conservationistes, ou ONG de Conservation, deux des trois grandes (The Big Three) : WWF (World Wildlife Fund), CI (Conservation International) et TNC (The Nature Conservancy) dont seules les deux premières sont présentes à Madagascar.
• [4] Le tavy et le hatsaka sont deux modes de culture sur défriche – brûlis coutumiers, respectivement de la côte est et de la côte ouest de Madagascar.
• [5] Par exemple au tour du Lac Alaotra où les structures coutumières ont de facto disparu dès le règne de Radama. De même dans les périmètres de colonisation agricole comme la Sakay.
• [6] Un exemple particulièrement caractéristique concerne la commune de Didy, mais on aurait pu citer beaucoup d'autres lieux dans la plupart des provinces.
• [7] Depuis l’époque coloniale tous les pouvoirs politiques ont voulu manipuler les structures sociales de base, les fokon’olona, pour mieux les contrôler et les administrer. Cela n’a pas empêché leur persistance et leur adaptation à des contextes nouveaux.
• [8] Le rapport de CI « Etude sur la politique de conservation des ressources forestières à Madagascar » est fondé sur : « Ainsi la principale menace qui pèse sur les forêts malagasy vient plutôt d’une population grandissante qui dépend largement des produits forestiers pour satisfaire plusieurs de ses besoins fondamentaux. Tant que ces produits pourront être prélevés dans les forêts naturelles avec des coûts ou des conséquences négligeables à court terme, les communautés négligeront de recourir à d’autres ressources plus coûteuses. » (C’est nous qui soulignons).
• [9] Le rapport Evaluation externe du PNAE/PE2 volet 1 Gestion Conservation et valorisation de la biodiversité expose : « L’avenir de la biodiversité forestière se trouve dans la valorisation durable des espaces forestiers qui sont en dehors des aires protégées, dans l’organisation d’une synergie avec tous les acteurs du développement. »
• [10] Gelose : pour acronyme de Gestion locale sécurisée.
• [11] Ceci obligea les organisateurs de l'atelier de conduire la totalité de l'atelier en langue malgache. Ceci eut pour effet de libérer les possibilités d'expression des représentants des communautés locales en les replaçant dans leurs fonctions coutumières de "maîtres de la parole".
• [12] La pression de la demande sociale : Lors de l'atelier d'Antsirabe qui compte tenu du nombre des représentants de communautés locales se tenait en malgache, un animateur, feu Maminiaina Razafindrabe rappela qu'en 1925 Abel Parrot avait déjà émis des propositions en faveur de la gestion locale. Il n'avait pas terminé de parler qu'un vieux Rayamandreny se leva et dit "Efa tamin'ny taona 1925 izany ny fanjakana no nahita an'io vaha-olana io ; fa na izany na tsy izany dia tsy nanao na inona na ianareo ! : Mais alors le Fanjakana connaissait la solution depuis 1925 et vous n'avez rien fait !" Cet épisode traduit bien la pression de la demande des communautés. Un responsable forestier déclara à la fin de l'atelier "On a le couteau dans le dos et on n'a pas droit à l'erreur". Dès juillet 1995, se tenait la Conférence nationale sur la politique forestière et moins de huit mois plus tard, précédant la promulgation de la loi 96-025 dite loi Gelose, un nouvel atelier national définissait, en décembre 1995, au terme d'un débat décentralisé les orientations de la Nouvelle Politique Forestière malgache (Kwang-Kai-Hong, 1996).
• [13] Ce qui cadrait assez mal avec la logique interne du PE II.
• [14] La crise politique de 2009 à Madagascar a relancé l’exploitation illicite ou clandestine des produits forestiers dans les aires protégées.
• [15] Les grossistes collecteurs d’écorce de Prunus pour l’unité d’extraction de Fianarantsoa ont quitté cette zone épuisée pour se tourner vers d’autres zones de collecte. L’ensemble des Prunus adultes de l’espace forestier du corridor Zahamena – Ankeniheny ont été exploités entre 1995 et 1999 sans aucun contrôle et sans qu’il ait été tenu compte dans la réalité du statut des zones exploitées par les pauvres habitants de la zone à la recherche d’un revenu immédiat de survie.
• [16] L’exclusion des populations entraîne la disparition de toute surveillance permanente par les populations et débouche même sur leur complaisance par rapport aux contrevenants (phénomène déjà décrit en 1925 par Abel Parrot).
• [17] Dont il ne faut pas oublier qu’elle est elle-même soumise à évolution et qu’une simple préservation ne garantit pas qu’elle sera stabilisée et conservée.
• [18] M. Ravelona précise que les liens de parenté entre les membres de CLB limitent l’autocontrôle villageois sur l’exploitation illégale et clandestine et distingue : Exploitation forestière légale signifie une coupe en respectant le PAGSExploitation forestière illégale signifie une coupe au-delà du quota et des lotsExploitation forestière clandestine ou « drodraka » signifie une coupe en dehors de toutes les lois en vigueur.
• [19] Où la faune disparue depuis longtemps avait fait sa réapparition : buffles, antiloppes, etc.
• [20] 1925 : année de publication du texte d’Abel Parrot ; 1930 : année de promulgation des principaux textes de la réglementation forestière coloniale à Madagascar.
• [21] « Conservation » est en anglais un « faux – ami » qu’il convient de traduire en français par « préservation ». En français, la préservation comporte explicitement un élément d’exclusion de l’homme (donc les populations locales) considéré comme facteur principal de dégradation environnementale. Au contraire, en français la « conservation » se fonde sur une gestion durable avec des modalités diverses et n’exclut ni les populations, ni l’usage mesuré des ressources. Il n’y a pas, en français, d’antagonisme entre conservation et valorisation, c'est-à-dire une exploitation commerciale des ressources si l’on reste dans les limites d’une gestion durable.
• [22] Les débuts de la période coloniale à Madagascar ont été marqués par une exploitation forestière intensive des forêts malgaches. La superficie totale concédée passa de 700 ha en 1897 à 17 378 ha en 1899, puis à 55 515 ha en 1900, enfin à 101 630 ha en 1901. Elle resta supérieure à 100 000 ha sur plus de deux décennies.
• [23] On a même vu des ONG de Conservation pourtant connues pour leur discours récurrent en faveur de l’Etat de droit refuser d’appliquer une loi et lui substituer un dispositif sui generis sans aucune base légale.
• [24] « …l’exploitation des forêts de l’Etat …peut être faite soit en régie, soit par délégation à des exploitants agréés dans le cadre de conventions d’exploitation, soit dans le cadre des contrats de gestion aux communautés rurales en application de la loi no. 96-025. »
• [25] GCF, Gestion contractualisée des forêts
• [26] Le lieu principal du commerce du bois d’oeuvre à Antananarivo
• [27] La majeure partie de la population urbaine malgache (Antananarivo, Toamasina, Antsirabe, Fianarantsoa, etc., de 80 % à 90 % globalement) est approvisionnée durablement en bois énergie provenant de plantations forestières paysannes d’eucalyptus.
• [28] A noter que le décret sur la GCF ne comporte pas ce type de garde-fou.
• [29] De l’ordre de 5,4 millions de US $.
• [30] Renvoi explicite à l’approche développée par le WWF.
• [31] Au moins de façon officielle c'est-à-dire dans le cadre d’un projet et de l’administration vue de son côté le plus soft mais sans que cela ne gène l’exploitation illicite pour laquelle CI ne propose aucune solution
• [32] FCPF : Forest Carbon Partnership Facilit
• [33] Les patrouilles constituent l’activité rémunératrice par excellence. Rapportant deux fois plus que le salariat agricole, moins pénible, les enjeux sont réels autour de la distribution des places de patrouille.
• [34] Mais depuis cette date ces mêmes VOI titulaires des contrats de conservation ont demandé, soutenus en cela par CI, de rester dans ce mode conservation. Les VOI déjà sous des contrats de TG autorisant une valorisation souhaitent poursuivre. Ceci traduit les influences contradictoires que subissent les acteurs à qui ont fait miroiter des appuis financiers.
• [35] On peut même rajouter que ce choix est déjà clairement notifié par cette population qui ne peut pas ou ne veut pas s’opposer à l’exploitation illicite. Donc l’Etat et ses soutiens extérieurs notamment les ONG de Conservation n’ont que le choix de mettre en place des moyens financiers très importants (qui vont bien au delà des promesses actuelles) pour les dissuader ou les encourager. Avec 6 millions d’ha d’AP, et un agent de contrôle pour 100 ha, ce ne sont pas moins de 60 000 agents qu’il faudrait embaucher et rémunérer ! Qui a les moyens financiers de cette politique ?
• [36] Par la promulgation des lois 96-025 et 07-017
• [37] Et on a vu que ce réseau d’aires protégées est très loin d’être hermétique et efficace.