You are on Érudit's new platform. Enjoy! Switch to classic view

Le haut représentant pour la pesc et les relations ue-onu : une extension du domaine de la lutte ?

  • Stephan Davidshofer

…more information

  • Stephan Davidshofer
    Département de science politique et relations internationales, Université de Genève, Rue du Général-Dufour 24, 1211 Genève 4, Suisse
    Stephan.davidshofer@unige.ch

Article body

Malgré la grande variété des approches (et les désaccords) jalonnant les débats sur la construction de l’Union européenne en tant qu’acteur de la sécurité internationale, ces vingt dernières années ont vu se dégager un trait commun. Que ce soit du point de vue de divers milieux universitaires ou de praticiens, l’action de l’ue dans le monde semble se caractériser par une capacité et même un impératif de mise en commun de moyens divers, alliant, entre autres, le civil, le militaire, l’humanitaire, le développement. Ainsi, même si le vaste champ de l’action extérieure de l’ue est composé d’acteurs et de politiques très divers et différenciés (Commission, États membres, Parlement, service diplomatique), l’enjeu de la mise en commun d’un large spectre de capacités dans une logique de valeur ajoutée apparaît central [1].

Nous nous proposons dès lors d’aborder la question de l’émergence de capacités militaires européennes, comprises comme un outil au sein d’un continuum de sécurité fourni par l’ue, en tant que produit de l’extension des luttes bureaucratiques strictement bruxelloises à d’autres arènes. Au-delà d’une approche fonctionnaliste et institutionnaliste, l’émergence de l’ue comme acteur international peut ainsi être analysée comme un processus peuplé de politiques dont les nombreux acteurs font valoir des points de vue divergents sur leur vision de ce que devrait être le rôle de l’Europe dans le monde. Cette problématisation est motivée par une volonté de dépasser un double écueil des études européennes. Tout d’abord, les travaux s’inspirant des grandes lectures théoriques de la construction européenne, à savoir de manière très schématique le néofonctionnalisme et l’intergouvernementalisme, restent souvent tributaires et représentatifs, ou même indexés sur les transformations du processus d’intégration (Palier et Surel 2007 : 26). Ensuite, l’étude de l’émergence d’institutions au sein du projet européen s’est heurtée au débat traditionnel agitant les sciences sociales qu’est l’articulation entre agent et structure.

L’enjeu théorique consiste donc à construire un objet de recherche plus objectif en ayant comme point focal les pratiques autour de l’émergence d’une politique de sécurité et de défense européenne. Cet enjeu s’appuie sur la multiplication récente de travaux en études européennes et en Relations internationales, que certains ont regroupés sous l’appellation de « tournant pratique » (Pouliot 2010 ; Mérand 2008 ; Hopf 2010) et qui ont en commun la mobilisation d’outils analytiques émanant en partie des travaux de Pierre Bourdieu, tels que ceux portant sur les notions de champ, de capital et d’habitus [2].

Alors que le « débouché institutionnel naturel » des européanistes s’intéressant à la chose militaire est souvent l’otan, notamment sous l’angle de l’application des accords Berlin Plus, nous nous focaliserons sur une dimension relativement moins étudiée (Tardy 2005 ; Novosseloff et Vulica 2006 ; Laatikainen et Smith 2006 ; Davidshofer et Olsson 2006), la coopération avec l’Organisation des Nations Unies (onu) dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationale ou de la « gestion de crise » pour ce qui est de la dénomination européenne. Aussi, il s’avérera nécessaire de dépasser le discours institutionnel émanant de l’ue ainsi que les travaux traitant de l’approfondissement de la coopération en matière de gestion de crise entre l’ue et l’onu. Dans ces derniers, on a tendance à percevoir le phénomène comme un aménagement plus ou moins heureux de capacités au service d’une gouvernance globale plus efficace (Tardy 2005 ; Laatikainen et Smith 2006). Il s’agira dès lors de voir ce rapprochement comme une condition essentielle à la naissance d’une capacité européenne autonome de prévention et de gestion des conflits comprenant un outil militaire.

Dans ce contexte, il est judicieux de voir le renforcement des liens entre l’ue et l’onu depuis le tournant des années 2000 comme un déplacement, une exportation des luttes bureaucratiques européennes vers d’autres espaces [3]. En effet, une analyse des pratiques des architectes de la gestion de crise européenne révèle chez eux une volonté de s’appuyer sur des relations privilégiées à New York pour faire valoir leur point de vue à Bruxelles.

Nous tentons ainsi d’identifier une logique d’autonomisation par la consécration d’un savoir-faire européen de la gestion des conflits, logique intimement liée à des luttes bureaucratiques au sein même d’espaces européens. Parmi tous les acteurs européens impliqués dans les relations avec l’onu, nous nous intéresserons tout particulièrement au rôle joué par l’ancien secrétaire général du Conseil, Javier Solana, ainsi que par certains de ses proches collaborateurs. Utilisant avec succès sa double casquette de secrétaire général du Conseil et de haut représentant pour la pesc, et ce, malgré des ressources limitées, ce dernier, avec l’appui d’un petit nombre de fonctionnaires, va devenir un personnage incontournable dans l’élaboration d’une gestion de crise à l’européenne.

Ainsi, et là se trouve toute la complexité d’une analyse approfondie du partenariat stratégique entre l’ue et l’onu, il s’agit d’un jeu à deux niveaux, où l’objectif est d’imposer son point de vue à Bruxelles, mais également de construire une capacité européenne autonome de gestion des conflits. Pour aborder cette double logique, nous commencerons par analyser « l’irrésistible ascension » du haut représentant (hr) (Buchet de Neuilly 2002) dans la détermination de la pesc, domaine pourtant exclusivement intergouvernemental qui crée a priori peu d’espace pour un tel acteur face aux États membres. Nous étudierons ensuite les modalités de l’influence de quelques fonctionnaires de l’ancienne Direction générale Affaires extérieures et politico-militaires (dg e) du Secrétariat général du Conseil (sgc) à l’onu au regard d’une stratégie d’internationalisation qui permettra de faire valoir leur point de vue au sein des arènes européennes. Le principal enjeu de leur action est de légitimer le besoin de voir l’Union développer des capacités permettant de couvrir tous les aspects de la gestion de crise, y compris, le cas échéant, un outil militaire. Finalement, nous verrons comment ces mêmes acteurs au sein de la collaboration ue-onu, forts de cette légitimité nouvellement acquise, ont contribué à la consécration d’une certaine lecture européenne de la résolution des conflits, favorable au développement d’une défense européenne. La conclusion se basera sur l’analyse pour évoquer des pistes de recherche sur l’opportunité de dépasser les limites du concept d’européanisation.

Cette contribution s’appuie sur des travaux d’inspiration sociologique traitant de la construction européenne, de même que sur le travail empirique mené dans le cadre d’une thèse de doctorat (Davidshofer 2009). Elle se concentre sur les années 2000-2007, centrales à nos yeux, dans une étude de l’émergence de capacités militaires européennes. La Direction générale des relations extérieures du Conseil ainsi que Javier Solana se sont, depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009, effacés au profit de Catherine Ashton et du Service européen pour l’action extérieure (seae), qui compte aujourd’hui nombre d’anciens collaborateurs de la dg e, notamment au sein des structures de gestion de crise (État-major de l’ue [emue], Direction de la planification et de la gestion de crises [cmpd – Crisis Management and Planning Directorate], capacité civile de planification et de conduite [cpcc]). De ce fait, des anciens sigles et notions, tels que pesd et non psdc, les trois piliers de l’Union européenne ou la dg e du sgc, seront délibérément utilisés.

I – L’irrésistible ascension du haut représentant pour la pesc : extension du domaine de la lutte

Yves Buchet de Neuilly propose une analyse stimulante du rôle joué par le haut représentant pour la pesc dans la détermination d’une politique étrangère européenne unique. Selon cet auteur, l’irrésistible ascension de ce dernier depuis sa nomination lors du Sommet européen de Cologne en 1999 s’explique difficilement par sa seule trajectoire et par sa notoriété acquise pendant la campagne de bombardement de l’otan sur le Kosovo :

À l’instar des chefs charismatiques, ce n’est pas ou pas seulement dans les qualités intrinsèques de cet acteur, dans ses « performances strictement personnelles » qu’il faut chercher l’explication de son succès, mais avant tout dans les propriétés des situations dans lesquelles il agit.

Buchet de Neuilly 2002 : 13

Les travaux issus des études européennes ne sont pas d’une grande aide non plus, car ils sont aveuglés par une répartition institutionnelle du pouvoir : « Ainsi, qualifier la pesc de système intergouvernemental a pour effet de masquer la présence du secrétaire général du Conseil, acteur bureaucratique fondamental dans le second pilier » (Buchet de Neuilly 2002 : 28).

Buchet de Neuilly propose alors de voir l’évolution du rôle du haut représentant comme le fruit des négociations autour du traité d’Amsterdam dont un des objectifs, de la part des États membres, était de limiter le rôle de la Commission dans la définition et la détermination de la pesc : « [U]ne partie de ce que les acteurs pesc ont voulu juridiquement et en pratique refuser à la Commission a été non pas préservée par les administrations nationales, mais accordée au Secrétariat du Conseil » (ibid. : 28).

Dès lors, le Secrétariat général du Conseil, qui remplissait une simple fonction d’expertise juridique auparavant, devient un acteur majeur dont les membres occupent une part croissante dans la formulation de la politique étrangère européenne. Cette « innovation aux effets incontrôlables » (Buchet de Neuilly 2002 : 20) a donné au hr ce qui s’apparente à un droit d’initiative sur les questions relevant alors du deuxième pilier, dont l’exemple le plus notable est la publication de la Stratégie européenne de sécurité en 2003. Quant à la Commission, qui bénéficiait jusqu’au traité d’Amsterdam d’une « position quasi monopolistique pour la gestion des relations extérieures européennes » (Buchet de Neuilly 2002 : 29), elle voit se constituer « un jeu concurrentiel qui se distingue du jeu communautaire » (Buchet de Neuilly 2002 : 29).

Le développement de capacités dans le domaine de la gestion de crise est tributaire de ce jeu du fait que la Commission ambitionne de regrouper en son sein des compétences qui la mettent en concurrence avec le Secrétariat général du Conseil. Une certaine confusion règne dans la répartition des compétences lorsqu’il s’agit de mettre en oeuvre les moyens au service d’une opération de l’ue. Le cas de l’opération psdc de gestion des frontières eubam (European Union Border Assistance Mission) entre la Moldavie et l’Ukraine, mission qui regroupe en son sein des instruments divisés entre les anciens trois piliers, illustre l’éclatement des compétences et l’indétermination de leur articulation. Même si le traité de Lisbonne abolit l’ancienne structure en piliers et permet, théoriquement, le regroupement de compétences sous la houlette de Catherine Ashton, avec notamment la direction de la Direction générale des relations extérieures (dg relex), la conduite des affaires extérieures de l’Union reste tributaire d’une opposition entre logiques communautaires et intergouvernementales. De surcroît, la collaboration entre des acteurs de la Commission, du Secrétariat du Conseil et des États membres a déjà entraîné de nombreuses frictions par le passé, comme dans le cas de la mission d’observation en Géorgie en 2004 [4].

En se focalisant sur les enjeux des processus constitutifs de la pesc, Buchet de Neuilly dépasse la lecture institutionnaliste de l’émergence de la pesc par une explication stimulante du rôle central du sgc malgré ses faibles ressources au regard du budget communautaire. Cependant, et comme cela a déjà été souligné ailleurs (Kessler 2005 : 204), une limite des travaux de cet auteur réside dans le fait que son analyse se borne à une étude centrée sur des enjeux bruxellois, cela sans prendre en considération l’influence d’acteurs et d’espaces au-delà d’arènes européennes à proprement parler. Loin de remettre en question l’apport des travaux de Buchet de Neuilly à une meilleure compréhension d’un objet comme la politique étrangère européenne (Buchet de Neuilly 2005 ; Buchet de Neuilly 2009), il apparaît pertinent d’élargir à des enjeux plus larges l’analyse du rôle joué par Javier Solana.

II – Le comité de pilotage ue-onu et les relations avec le domp : une stratégie d’internationalisation ?

La position particulière occupée par le haut représentant dans la détermination de la politique étrangère européenne et la nécessité d’élargir l’analyse au-delà des milieux bruxellois sont ici considérées dans la perspective des relations ue-onu. La présence de cet acteur dans le système onusien fait uniquement l’objet de lectures institutionnalistes dans la littérature, ce qui ne permet pas de cerner l’importance de son rôle. En effet, les représentations du Conseil à Genève et à New York, depuis 1994 seulement dans ce dernier cas, sont habituellement vues comme une continuité du rôle traditionnel du sgc ayant principalement une fonction de mémoire institutionnelle (Farrell 2006). Il est pourtant vrai que les efforts de coordination entre les différents acteurs européens présents à l’onu (États membres, Présidence, Commission) dans le cadre de l’article 27 du traité sur l’Union européenne (tue) donnent une place limitée au haut représentant. Cependant et au-delà d’une appréhension purement institutionnelle, un petit groupe de fonctionnaires rattachés au sgc se sont révélés très actifs au sein du système onusien, notamment à New York, autour des questions ayant trait à la collaboration en matière de gestion des crises [5].

Ainsi, la volonté de nouer des relations de travail interbureaux, évoquée depuis la visite de Kofi Annan en 2000 à Bruxelles, a rapidement été suivie d’effets avec l’établissement de contacts réguliers entre des fonctionnaires de l’ancienne Direction générale des affaires extérieures et politico-militaires (dg e), issus des directions viii et ix (Questions de défense et Gestion civile des crises) [6], et du Département des opérations de maintien de la paix (domp). Cela a ensuite débouché sur la mise en place d’un mécanisme de consultation conjoint, qui occupera une place prépondérante dans le travail du comité de pilotage ue-onu, lequel se réunit deux fois par an depuis la signature de la déclaration commune sur les questions de gestion de crises de 2003.

Au sein du comité de pilotage sont discutées les modalités de l’aménagement de la collaboration interorganisationnelle dans plusieurs domaines de la gestion civile et militaire des crises (retour d’expérience ; exercice/entraînement ; communication ; planification), « dans une ambiance très informelle et constructive [7] ». Y sont aussi abordées des questions ayant trait à la situation dans les pays spécifiques où les deux institutions collaborent ou envisagent l’opportunité de le faire. Ces réunions se déroulent sur deux jours et se composent d’une première réunion avec les responsables seniors [8], suivie d’une série de réunions des experts (expert-level meetings) où les questions sont abordées de manière thématique. Se tenant en alternance entre New York et Bruxelles, ces réunions sont organisées soit par le domp, soit par le sgc. Une synthèse de chaque réunion du comité de pilotage est ensuite présentée aux deux organisations. Du côté européen, un débriefing commun du sgc et de la Commission est fait aux ambassadeurs des États membres. Sa composition est particulièrement intéressante étant donné que les réunions regroupent entre 20 et 25 membres des deux organisations représentées de manière diverse. Du côté européen, sont présents la Commission et le Secrétariat général du Conseil (sgc) d’alors, alors que l’onu est représentée par le Département des opérations de paix (domp), le Département des affaires politiques (dap) et parfois le Programme des Nations Unies pour le développement (pnud). Les représentants du sgc et du domp sont toutefois surreprésentés par rapport aux autres. En effet, la Commission et le dap n’y délèguent généralement qu’un seul membre [9].

La centralité du sgc du côté européen s’inscrit juridiquement dans les articles 18 et 27 du traité sur l’Union européenne tue qui stipulent respectivement que le haut représentant « veille à l’unité, à la cohérence de l’Union » et exprime sa position « dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales » (tue : art. 26 et 27). Le choix du domp comme interlocuteur privilégié mérite par ailleurs qu’on s’y attarde. En effet, du côté onusien, comme de celui de l’ue d’ailleurs, les compétences en maintien de la paix sont éclatées entre différentes agences. Les opérations de paix complexes depuis leur redéfinition au début des années 1990 regroupent des moyens très divers dont l’expression la plus récente est la restauration de la paix (peacebuilding). Ses diverses facettes relèvent donc des compétences de nombreuses agences dont, et pour n’en citer que quelques-unes, le dap, le pnud et même l’unesco. Le domp, même s’il est l’acteur le plus visible du maintien de la paix onusien, en partie grâce à sa gestion de la composante militaire avec l’envoi de Casques bleus, partage avec d’autres agences la responsabilité de la dimension civile du maintien de la paix.

En résumé, la coopération entre l’ue et l’onu en matière de maintien de la paix, ou de gestion de crise selon le champ lexical institutionnel adopté, regroupe plusieurs agences de part et d’autre, mais sa modalité de coordination est nettement dominée, à travers le comité de pilotage, par deux agences seulement. À ce constat s’ajoute le fait que la Commission, de son côté, a établi des partenariats stratégiques avec plusieurs agences onusiennes, y compris des relations interbureaux.

Dès lors, la relation très étroite qui s’est nouée entre certaines directions du sgc (dge viii et ix) et le domp est particulièrement intéressante pour établir une meilleure compréhension des enjeux européens autour de la gestion de crise européenne. Bien que ces deux entités soient fort différentes dans leurs structures et leurs missions, les liens noués entre elles ont été favorisés par des stratégies convergentes. Il est important de dire à ce sujet que l’impulsion est venue du côté du Secrétariat du Conseil pour qui de fréquents contacts de ses membres avec leurs collègues du domp ont apporté une légitimité considérable à une structure nouvelle dans le jeu de la détermination de la politique étrangère européenne. En ce qui concerne le domp, son pragmatisme, maintes fois évoqué au cours d’entretiens [10] et illustré par une logique perpétuelle de recherche de nouvelles ressources pour mener à bien sa mission, rend cette agence particulièrement réceptive à la volonté de rapprochement du sgc et de son haut représentant [11]. De surcroît, mais cela n’entre pas directement dans notre propos, la possibilité d’être l’interlocuteur privilégié de l’ue dans le domaine du maintien de la paix représente aussi un intérêt certain pour le domp au regard des autres acteurs onusiens en présence.

Afin de comprendre ce phénomène, il nous est nécessaire de mobiliser une série de travaux sociologiques d’inspiration bourdieusienne permettant de concevoir la construction européenne comme un phénomène perméable à des enjeux internationaux (Cohen, Dezalay et Marchetti 2007 : 4-13 ; Mérand 2008 ; International Political Sociology 2010). Parmi ces travaux, ceux de Yves Dezalay et Bryant Garth offrent des pistes de réflexion intéressantes dans un ouvrage consacré au rôle joué par les « stratégies d’import-export » de savoirs juridiques entre des universités nord-américaines et les processus de restructuration du champ du pouvoir d’État en Amérique du Sud depuis les années 1970 (Dezalay et Garth 2002). Les deux auteurs y démontrent l’intérêt d’une approche en termes d’import-export symbolique par rapport à une circulation des savoirs perçue comme de simples transferts technologiques. C’est une logique de marché qui est évoquée où « […] l’import-export symbolique repose à la fois sur une demande suscitée par les guerres de palais des pays importateurs et une offre alimentée par la compétition internationale pour l’exportation des expertises et des savoirs d’État » (Dezalay et Garth 2002 : 26). De plus, la réussite de ces stratégies « dépend du degré d’homologie structurale qui peut exister à un moment spécifique de leur histoire, entre les champs du pouvoir d’État, au Nord et au Sud » (ibid. : 43).

Ce type d’approche présente l’avantage de s’intéresser à la relation entre importateurs et exportateurs, où ces derniers exportent « ainsi non seulement [leur] hiérarchisation sociale mais aussi [leurs] conflits internes » (Dezalay et Garth 2002 : 29). En ce qui concerne les importateurs, les auteurs utilisent la notion de « stratégies d’internationalisation », qui présente un grand intérêt dans la compréhension de notre objet d’étude, définie comme servant « à décrire la façon dont les opérateurs nationaux cherchent à tirer profit d’un capital étranger – en termes de titres universitaires, de contacts, et plus généralement de légitimité ou de notoriété internationale – pour accroître leur influence dans le champ national » (Dezalay et Garth 2002 : 30). Ces stratégies servent donc « de révélateur pour analyser les champs nationaux de pouvoir dans lesquels elles s’enracinent » (Dezalay et Garth 2002 : 34). Dès lors, « [l]e savoir étranger est ainsi instrumentalisé, tant pour lutter contres les adversaires politiques que pour s’emparer du pouvoir d’État et le contrôler en faisant valoir une légitimité internationale » (Dezalay et Garth 2002 : 31).

L’application de ce propos aux relations entre le Secrétariat du Conseil et le Département des opérations du maintien de la paix doit bien évidemment être précédée par une mise au point méthodologique quant à l’usage fait de la notion de stratégies d’internationalisation par Dezalay et Garth, qui la placent dans l’espace des luttes au sein du champ du pouvoir d’État. Il faut donc manipuler cette notion avec précaution pour ce qui est de l’espace européen, lui-même un « espace transnational à la croisée des champs du pouvoir où s’affrontent de multiples stratégies politiques, bureaucratiques, économiques, juridiques et académiques, qui ne se limitent pas aux relations diplomatiques interétatiques » (Cohen et al. 2006 : 5).

Se focalisant sur le point du vue qui prévalait au sein de l’ancienne dg e du Secrétariat du Conseil, l’approfondissement des relations avec le domp revêt une importance particulière. Bien que, comme nous l’avons déjà dit, ces deux entités soient très différentes et ne partagent pas les mêmes préoccupations, notamment en ce qui concerne l’importance du problème de la répartition des ressources financières pour le sgc, le Département des opérations du maintien de la paix est cité en exemple comme faisant un travail remarquable : « Avec à peine 500 personnes, dont 80 dans leur branche militaire, ils s’occupent de la planification des opérations de A à Z. Alors que l’otan, en comparaison, avec 17 000 personnes ne s’occupe même pas de la logistique et du financement [12]. »

Cette citation reflète bien la nature du rôle envisagé à l’époque par l’ancienne dg e dans le domaine de la gestion de crise au sein de l’ue et l’inspiration que constitue le domp dans ce cadre : une structure relativement petite offrant la possibilité de coordonner toutes les facettes qui composent la gestion de crise européenne. Appelée elle aussi à lancer un jour des opérations multidimensionnelles regroupant des capacités civiles et militaires, l’ue se doit d’avoir une structure cohérente pour assurer cette tâche. La valorisation des contacts établis avec le domp concourt ainsi à légitimer le rôle du hr et du sgc en tant que coordinateurs des moyens de la gestion de crise européenne (gce) au sein même de l’Union.

C’est en ce sens que nous définissons une stratégie d’internationalisation. Cependant, l’irrésistible ascension du haut représentant n’est pas passée uniquement par l’international sous la forme de l’établissement de contacts en dehors d’arènes européennes favorisé par les conditions du marché d’import-export des savoirs en matière de maintien de la paix. Le haut représentant et son personnel sont également favorisés par les dynamiques mondiales de la sécurité après-guerre froide, à savoir la prise en compte très répandue d’un besoin de mettre en commun de nombreux moyens et savoir-faire (militaire, policier, développement, humanitaire…) afin de faire face à de nouvelles menaces multidimensionnelles, transnationales et originaires d’un Sud chaotique. En d’autres termes, la lecture de la menace sous la forme d’un continuum (États faillis, terrorisme, guerres civiles, immigration clandestine, crime organisé transnational) [13] rend nécessaire la création d’un continuum de la sécurité, notamment par la constitution de réseaux professionnels transnationaux [14]. Alors que tous les acteurs européens impliqués dans la gestion de crise reconnaissent la dimension multidimensionnelle de la menace du monde postbipolaire, il est en fin de compte peu étonnant qu’un acteur dont le rôle est d’assurer la cohérence et la coordination se retrouve propulsé sur le devant de la scène. Le rassemblement de moyens civils et militaires au sein d’une même pratique [15], la gestion de crise, va entraîner un besoin de coordination, auquel le haut représentant est le mieux à même de répondre. Cela pour deux raisons.

Comme nous l’avons vu précédemment, le haut représentant et son secrétariat occupent une place stratégique comme interlocuteurs européens privilégiés dans l’établissement de contacts avec d’autres organisations internationales. Ensuite, l’établissement, la reconnaissance et l’adhésion à un continuum de la sécurité n’impliquent pas que tous les acteurs qui s’y trouvent regroupés soient dépourvus de relations de pouvoir. Cela a déjà été démontré dans une série de travaux consacrés à la sécurité perçue comme un champ transnational de pratiques générées par des professionnels de la sécurité dont l’enjeu est l’énonciation et la hiérarchisation de la menace (Bigo 1996 ; Bigo et Tsoukala 2008 ; Huysmans 1998). Ainsi, même si tous les acteurs au sein de l’ue, qu’ils soient communautaires, gouvernementaux ou émanant du sgc, partagent l’idée d’un continuum de sécurité, ils ne sont pas tous égaux face à la sécurité. En nous basant sur le cas de la prise en compte du programme d’action en matière de sécurité humaine au sein de la transformation de l’ue en acteur de sécurité, nous avons observé ailleurs une logique de réappropriation d’un discours sur la sécurité dit émancipateur, au profit de professionnels de la sécurité plus établis dans le domaine et tenants d’une vision plus « conservatrice » (Davidshofer 2011) [16]. Cette dernière, à savoir celle de démocraties occidentales devant à tout prix être défendues contre les menaces émanant d’un Sud aux prises avec le chaos, se retrouve dans les discours portés par les principaux promoteurs de la gestion de crise européenne à l’onu, identifiés comme émanant principalement du hr et de son entourage. Commençons par Javier Solana lui-même, dont l’expérience passée en tant que ministre de la défense dans des gouvernements espagnols successifs ainsi que son passage à la tête de l’otan l’ont acquis à la défense d’un multilatéralisme efficace pour le moins musclé. Son proche conseiller Robert Cooper, occupant à l’époque le poste de directeur général de la dg e du sgc et nommé depuis peu conseiller spécial de Catherine Ashton au sein du saea, a déjà fait part, dans plusieurs écrits, de sa vision du rôle que l’ue devrait jouer sur la scène internationale. Ce diplomate britannique, précédemment connu pour avoir été un proche conseiller de Tony Blair au moment de l’intervention de l’otan au Kosovo, est un fervent défenseur d’une Europe postmoderne devant se prémunir par tous les moyens contre les menaces émanant de ce qu’il appelle les mondes moderne et prémoderne [17] :

Le monde postmoderne doit commencer à s’habituer aux doubles standards. Entre nous, nous opérons sur la base de lois et d’une coopération sécuritaire ouverte. Mais, lorsqu’il s’agit d’interagir avec les États en dehors du continent européen postmoderne, nous avons besoin de revenir à des méthodes plus dures d’une époque passée. […] Entre nous, nous respectons nos lois, mais quand nous opérons dans la jungle, nous devons aussi utiliser les lois de la jungle.

Cooper 2002

Au-delà d’un certain degré de contradiction que ce propos laisse paraître par rapport au traditionnel engagement de l’ue en faveur du multilatéralisme, il met en exergue la capacité du discours de la gestion de crise à l’européenne à concilier et mettre en cohérence, sous la forme d’un continuum de sécurité, des pratiques très diverses et même en opposition.

L’imposition d’une logique de continuum partagée par tous les acteurs de la gce comme étant la plus à même de faire face aux menaces d’un monde globalisé est fondamentale dans la compréhension de notre objet. Ainsi, elle a non seulement aidé à propulser le hr comme interlocuteur privilégié de l’ue en matière de sécurité, mais elle va aussi contribuer à l’établissement de capacités autonomes de l’ue en matière de gestion de crise. C’est ici qu’intervient le travail de différenciation et d’autonomisation par rapport aux Nations Unies.

III - Comme Monsieur Jourdain fait de la prose…

Jim Cloos, un autre ancien proche collaborateur de Javier Solana au sein de la dg e du Secrétariat général du Conseil, s’exprimait en 2004 sur les relations entre l’ue et l’onu. Son propos reflète bien la logique et les enjeux de cette relation que nous avons tentée de cerner jusqu’ici.

Tout d’abord, le diplomate luxembourgeois reprend le discours institutionnel présenté plus haut. Il y est question de ce que l’Union peut apporter à l’onu et de la reconnaissance de son poids réel au sein du système onusien :

Que peut-on faire pour fournir des services aux Nations unies ? Que peut-on faire, principalement dans le domaine de la gestion de crise, pour l’énorme tâche qui incombe au domp ? Si vous vous penchez sur les opérations de maintien de la paix aujourd’hui, vous voyez qu’il y aura une réelle inflation de leur nombre, principalement en Afrique. Que peut-on faire pour aider l’onu à gérer tous ces problèmes ? Cela est très important, car l’ue a été catégorique au sujet de la primauté du Conseil de sécurité dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité en accord avec la charte des Nations unies. Et c’est pour cette raison que nos États membres contribuent à hauteur de 40 % au budget total du maintien de la paix.

Cloos 2004

Puis le propos se développe en reflétant la touche du sgc. Un lien est établi entre l’efficacité d’un multilatéralisme doté de muscles et le besoin de couvrir toute la gamme de la gestion de crises, de la prévention à la gestion des conflits :

Comme je l’ai dit, si nous voulons un multilatéralisme efficace, nous devons donner des muscles au multilatéralisme. Nous devons également être capables de couvrir tout le spectre de la prévention des conflits et de la gestion de crise. L’ue, comme l’onu je pense, favorise une définition très large de la sécurité qui implique que vous n’attaquez pas seulement les symptômes mais également les causes profondes. Et cela constitue un des débats principaux que nous avons avec nos amis américains.

Cloos 2004

Rappelant la similarité des approches européenne et onusienne en matière de gestion des conflits, qui au passage se différencie de celle adoptée « par nos amis américains [18] », et se basant sur une définition élargie de la sécurité, Jim Cloos se livre ensuite à une étonnante (re)lecture de l’action de l’UE sur la scène internationale :

En ce qui concerne la gestion de crise, je commencerai peut-être par une boutade en disant que nous faisons de la gestion de crise comme Monsieur Jourdan [sic] faisait de la prose, et ce, depuis longtemps. Car ce que nous faisons en matière d’élargissement, c’est de la gestion de crise et de la sécurité. Ce que nous faisons avec les accords de Cotonou c’est de la gestion de crise et un apport pour la paix et la sécurité internationale. Ce que nous faisons par nos nombreux accords avec des pays du Tiers-monde va dans la même direction […].

Cloos 2004

Comme Monsieur Jourdain avec la prose [19], l’ue ferait de la gestion de crise depuis quarante ans sans le savoir [20]. L’auteur de cette comparaison ne semble pas tenir compte de l’ironie présente dans cette évocation théâtrale. En effet, le personnage de Jourdain dans la pièce de Molière le Bourgeois gentilhomme, objet de moquerie, est un bourgeois qui veut imiter le genre de vie de la noblesse. Alors que le propos de Jim Cloos aurait pu être utilisé pour décrire, de manière peu flatteuse certes, la logique de dépendance de l’ue face aux structures onusiennes de maintien de la paix, ce dernier y voit plutôt une source de légitimité venant renforcer le rôle de l’ue dans la gestion des conflits. L’Union est dès lors décrite comme un acteur qui compte non seulement parce qu’elle contribue à hauteur de 40 % au budget du domp ou parce qu’elle est attachée à la défense du multilatéralisme, mais parce qu’elle « fait » depuis toujours de la gestion de crise.

Ainsi, désormais armé de cette légitimité, il n’y a qu’un pas afin de lier ce propos au développement de la pesd/psdc :

Je pense que la nouveauté réside dans la priorité politique que nous donnons à la construction de notre propre capacité de gestion directe d’opérations sur une grande échelle. Cela implique bien sûr que nous devons mener à bien le développement de la pesd. Je ne vais pas entrer dans les détails, mais au cours des derniers conseils européens, à partir de celui de Cologne en 1999, nous avons constamment développé nos structures internes et capacités. Nous pouvons toujours faire mieux, mais je pense que ce qui a été réalisé est déjà relativement impressionnant. Et ce qui est vraiment important, c’est que nous avons commencé à passer de la théorie à la pratique.

Cloos 2004

À la lumière de cet exposé se dégage un lien symbolique et pratique entre la promotion d’un multilatéralisme efficace, d’un côté, et le développement de capacités militaires représentatif de la position du sgc, de l’autre. L’idée d’adjoindre l’usage de la force ou de doter de muscles la pratique du multilatéralisme est comme nous l’avons déjà démontré largement partagée. Elle rassemble, sur fond d’élargissement de la sécurité, tant les tenants de la sécurité humaine que ceux des doctrines militaires depuis la fin de la guerre froide. Cependant, l’établissement de ce lien à l’intérieur du débat sur le rôle international de l’ue en tant qu’acteur de sécurité est moins évident si l’on revient sur son passé. Il est important de rappeler ici à quel point il existait précédemment au sein de l’ue un attachement à l’idée de puissance civile ou normative, et que le développement de capacités militaires a suscité de nombreuses réserves jusqu’au début des années 2000 (Nuttall 1993 ; Smith 2000). Ce n’est que récemment que l’idée selon laquelle coercition et puissance civile pouvaient faire bon ménage s’est imposée [21].

Imposer le besoin de développer la psdc dans le cadre de la redéfinition des relations avec l’onu, au sein desquelles le hr occupe une place centrale, illustre ce processus. En d’autres termes, la logique de continuum voulant que l’Union doive se doter de moyens capables de couvrir tous les aspects qui composent la gestion de crise a favorisé le développement de la psdc, dont la composante militaire suscitait de nombreuses réserves au sein d’arènes européennes.

IV – L’Europe comme pratique ?

Dans un contexte où il apparaissait impératif de créer un continuum de capacités européennes en matière de sécurité, les termes de l’échange du marché de l’import-export symbolique des savoirs sur la gestion des conflits ont favorisé le haut représentant et son entourage au sein du Secrétariat général du Conseil. Ils ont ainsi permis à ces derniers d’occuper une place centrale dans la définition de la forme que devrait prendre un outil européen de gestion des crises à la fois au sein de l’Union et à l’intérieur du système onusien. Cette stratégie dite d’internationalisation a simultanément contribué à l’autonomisation et à l’émergence de la gestion de crise. Un autre effet induit par cette double logique et non traité ici est l’autorisation d’avancées significatives du programme européen de défense. Nous pouvons donner l’exemple de la création du concept de groupements tactiques, ou battle groups, dont la constitution en rapport étroit avec les Nations Unies reflète bien les dynamiques illustrées tout au long de cette contribution (Kerttunen etal. 2005 ; Menon 2009).

D’un point de vue théorique, l’enjeu de l’argument avancé a été de mobiliser des notions, comme celle de la stratégie d’internationalisation, permettant de dépasser certaines limites institutionnelles et géographiques imposées par les études européennes. Étendre les enjeux de la construction européenne constitue ainsi une voie prometteuse dans l’étude d’institutions ou de politiques européennes, dont l’émergence, pour reprendre le terme de Frédéric Mérand, peut sembler relever parfois du « bricolage » (Mérand 2012). À cet effet, cette contribution a évité de mobiliser le concept d’européanisation. Cela dans une volonté de ne pas s’inscrire dans un débat déjà très dense (Olsen 2002), mais aussi de marquer une certaine distance avec l’européanité supposée des pratiques européennes, en élargissant l’analyse au-delà des frontières institutionnelles et géographiques de l’Union. Il semble dès lors judicieux de conclure sur le propos d’Étienne Balibar, qui définit l’Europe avant tout comme une médiation et un lieu de traduction (Balibar 2003) afin de rompre définitivement avec la quête d’essence dont les études européennes ont du mal à se départir [22].

Parties annexes