Volume 16, Number 1, 1985

FR:

La règle de common law voulant que la Couronne du chef du Canada bénéficie de l’immunité en matière délictuelle a été modifiée graduellement par la loi. En 1953, par la Loi sur la responsabilité de la Couronne, la Couronne est finalement devenue responsable en cas de négligence. Depuis lors, les comptes publics donnent une idée de l’importance des sommes payées et payables à ce titre. La Loi sur l’isolation à l’urée-formol est citée en exemple de l’importance des actions prises et des montants en jeu. Le domaine de la responsabilité publique pourrait cependant être encore plus clairement défini et mieux tenir compte des réalités d’aujourd’hui. Par exemple, des distinctions pourraient être établies entre les tâches de planification et les activités d’exécution de l’État, entre la faute de service et la faute personnelle.

EN:

The common law rule that the Crown in right of Canada is immune from liability in tort has been gradually changed by statute. In 1953, the Crown liability Act made the Crown liable for negligence. Since then, the public accounts demonstrate the size of awards that have been or can be paid under this heading. The Urea Formaldehyde Insulation Act is an example of the importance of the proceedings taken and of the amounts involved. The area of public liability should be more clearly defined so as not to ignore contemporary realities. For instance, distinctions should be made between the planning and operational functions of the State and between the tortious act provable against an individual civil servant and that caused by the service of which he is part.

FR:

Ce texte trace l’évolution au Québec du régime juridique applicable à la responsabilité extra-contractuelle de la Couronne. Celle-ci a gardé quelques-unes de ses prérogatives. L’article 9 du Code civil et l’article 42 de la Loi d’interprétation en sont la preuve. Par contre, le législateur québécois a permis que la Couronne soit liée par la Charte des droits et libertés de la personne et a institué des régimes visant entre autres à réparer le préjudice subi par des victimes d’accidents ou d’actes criminels. Le législateur québécois cherche de façon générale à équilibrer les intérêts individuels et les intérêts de la collectivité.

EN:

This study deals with the evolution in Quebec of extra-contractual Crown liability. The Crown has conserved some of its prerogatives, as evidenced by article 9 of the Civil Code and section 42 of the Interpretation Act. However, the Crown is bound by the Quebec Charter of Rights and Freedoms and the Quebec legislator has created schemes for the compensation of victims of accidents and crimes, in an effort to balance collective and individual interests.

FR:

Deux principes de common law font obstacle à la responsabilité de l’État : l’immunité de poursuite, en toute matière, l’immunité personnelle du souverain, en matière délictuelle.

Sur le plan provincial au Québec, le principe de l’immunité en matière délictuelle s’est trouvé entièrement écarté par la loi sur la pétition de droit votée en 1883. Par conséquent, lorsque, en 1966 la pétition de droit fut remplacée par un recours à exercer « de la même manière que s’il s’agissait d’un recours contre une personne majeure et capable », l’État québécois se trouva assujetti aux règles ordinaires de la responsabilité civile.

Sur le plan fédéral l’on n’a pas encore de texte de portée générale. La Loi sur la responsabilité de la Couronne votée en 1953 dit bien qu’elle est responsable comme « si elle était un particulier majeur et capable » mais cela ne vaut que « à l’égard » de certains actes ou manquements spécialement énumérés et que la jurisprudence a interprétés restrictivement. La Cour fédérale a même statué que cette responsabilité n’allait pas au-delà de celle qui était déterminée par la loi provinciale pertinente en vigueur en 1953 suivant en cela la jurisprudence sur les textes antérieurs. L’auteur soutient que cette interprétation est erronée et qu’il faut voir dans le texte de 1953 un renvoi ouvert à la législation provinciale. Par contre il ne désapprouve pas les arrêts qui refusent de considérer comme une faute génératrice de responsabilité l’omission de légiférer pour prévenir des dommages que les citoyens peuvent être exposés à subir.

Comme exemple important de responsabilité extra-contractuelle en dehors du domaine délictuel l’auteur cite un arrêt qui, malgré l’absence de dispositions législatives à cet égard, a accordé une indemnité à une réclamante qui se trouvait à avoir été expropriée. Il mentionne également comme autre cas de responsabilité possible celui d’un paiement sans cause fait par erreur ou sous contrainte.

La dernière question étudiée est celle de l’immunité des mandataires de l’État. Ils ne peuvent en bénéficier que lorsqu’ils agissent conformément aux fins de l’État qu’ils sont autorisés à poursuivre; autrement ils sont justiciables des tribunaux de droit commun, les cours supérieures des provinces.

EN:

At common law, Crown liability is excluded by two principles: the King's immunity from court process and the rule that the King can do no wrong.

In the province of Québec the latter rule was effectively excluded by the Petition of Right Act adopted in 1883. Therefore, when in 1966, there was substituted for the petition right a remedy that may be exercised “in the same manner as if it were a claim against a person of full age and capacity”, the government became subject to full responsibility in civil matters.

For the federal government there is as yet no such general rule. The Crown Liability Act passed in 1953 provides that “the Crown is liable in tort for the damages for which, if it were a private person of full age and capacity, it would be liable”, but only in some specific respects which have been strictly construed. The Federal Court has even held that such liability cannot go beyond what was established by the relevant provincial law in force in 1953. This is in line with cases on previous statutes, but the author contends that it is a misinterpretation, that, in the 1953 Act, the implied reference to provincial law is to be construed as a reference to the provincial law in force at the time when the cause of action arises. On the other hand no criticism is made of cases holding that the omission to enact legislation to prevent possible damages is not to be considered as a tort.

As an important case of non tortious extra-contractual liability reference is made to a case in which, in the absence of explicit provision therefor, compensation was allowed to a claimant that had effectively suffered expropriation. Reference is also made to possible liability for payments without cause made by error or under duress.

The last question considered concerns the limit of the Crown immunity enjoyed by corporate agents of Crown. A Crown agent is entitled to the benefit of the immunity only when it acts within the scope of the Crown purposes it is authorized to serve, otherwise it is liable to be sued or prosecuted before a superior court.

FR:

Plusieurs reprochent à la Loi sur la responsabilité de la Couronne de ne pas être adaptée aux réalités de l’Administration contemporaine. L’auteur soutient qu’une grande part de cette inadaptation est due non pas tant au texte lui-même de la loi qu’à la façon dont les cours de justice font interprété et appliqué. Il démontre en particulier que l’interprétation de certaines dispositions de la loi pourrait être rectifiée si on acceptait de donner plein effet à la règle voulant que, dans les limites prévues par cette loi, Sa Majesté doit être considérée comme un particulier majeur et capable.

EN:

A good number of writers assert that the Crown Liability Act is not in tune with the realities of contemporary public administration. A great part of this maladjustment is due less to the legislation itself than to the construction put upon it by the courts. This construction could be corrected by simply giving effect to the rule according to which Her Majesty is to be considered, within the limits set by the Act, as a private person of full age and capacity.

FR:

L’auteur constate que règles de droit privé et règles de droit public se heurtent en matière de responsabilité de la Couronne. Pour régler les problèmes que pose cette responsabilité du fait des fonctions discrétionnaires attribuées par la loi, les juges ont créé le concept de public policy et ont emprunté au droit anglais qui l’a lui-même empruntée au droit américain la dichotomie exécution/planification. Les textes législatifs imposent cependant aux juges des contraintes. Le paragraphe 3(6) de la Loi sur la responsabilité de la Couronne serait toutefois plus une règle d’interprétation qu’une exception au principe de l’immunité de la Couronne. L’auteur souligne par ailleurs le caractère légal et subsidiaire de la responsabilité de la Couronne; il analyse en particulier l’alinéa 3(1)a) de la Loi sur la responsabilité de la Couronne, qui ne vise que des situations ayant leur contrepartie dans le secteur privé. La loi de 1953 est ainsi devenue désuète.

EN:

The author notes a conflict between private and public law in the area of Crown liability. In order to solve problems created in this area by the existence of legally conferred discretionary functions, judges have formulated the concept of public policy and borrowed from English law the operational/planning distinction (a distinction first evolved by American law). Legislative texts, however, do impose certain restraints on judicial action. Subsection 3(6) of the Crown liability Act appears to be a rule of construction rather than an exception to the principle of Crown immunity. The author emphasizes the statutory and subsidiary character of Crown liability: he analyzes paragraph 3(1)(a) of the Crown liability Act which deals only with situations having a counterpart in the private sector. The 1953 act has become obsolete.

EN:

The relationship between fault and ultra vires is one of the most difficult aspects of the law of Crown Liability. It sets clearly into relief the policy conflicts which arise when private law risk allocation regimes (the adversarial adjudicative imposition of liability rules grounded in a concept of corrective justice) are invoked to police the functioning of public law risk allocation regimes (the allocation through various non-adjudicative procedures of the benefit and burden according to a variety of conceptions of distributive justice).

The Crown Liability Act and article 94 of the Code of Civil Procedure both incorporate as against the Crown rules of private law delictual behaviour which were originally developed for regulating activity between private parties as such. They, therefore, compel courts to determine whether jurisdictional error per se constitutes fault.

The history of twentieth century attempts to reconcile ultra vires and fault is a history of the judicial search for boundary criteria between realms of public and private law. These boundaries have been, among others, a good faith test, functional criteria such as judicial and legislative immunity or immunity for planning functions, the notion of breach of statutory duty, and so on. Each of these attempts has ultimately be repulsed by the desire of litigants to recover against the Crown on the widest possible basis. Modern theories of jurisdiction being so all-embracing and modern conceptions of fault being so comprehensive, the courts are constantly being asked to develop an absolute equation between fault and ultra vires.

The paper concludes by exploring several options for harmonizing private law and public law risk allocation regimes. It recommends a restructuring of the Crown Liability Act so as (i) to permit recovery on a variety of no fault bases, (ii) to permit recovery even when intra vires acts have been undertaken (if these cause significant or disproportional damage) and (iii) to permit the immunization of certain governmental functions from private law liability even when the decisions in question have been taken in an ultra vires fashion.

FR:

Le rapport entre les notions de faute et d’ultra vires constitue l’un des éléments les plus difficiles de la responsabilité extra-contractuelle de la Couronne. Ce rapport révèle clairement les conflits qui peuvent surgir quand les régimes d’attribution de responsabilité du droit privé (l’imposition des règles de la justice rétributive selon un processus d’adjudication) sont invoqués pour censurer les régimes d’attribution du droit public (l’attribution par divers processus non-adjudicatif des bénéfices et des charges, selon les règles de la justice distributive).

La Loi sur la responsabilité de la Couronne et l’article 94 du Code de procédure civile incorporent vis-à-vis la Couronne les règles du droit privé en matière de délits qui ont été élaborés pour réglementer les rapports entre les individus. En conséquence, ces règles obligent les tribunaux de droit commun à déterminer si l’erreur de compétence constitue en soi une faute civile.

Sur ce point, l’évolution de la jurisprudence contemporaine peut être résumée comme la recherche de critères pour différencier le droit public et le droit privé. Les critères élaborés sont, entre autres, un critère de bonne foi, un critère fonctionnel qui rattache l’immunité à des fonctions judiciaires ou législatives, la notion de manquement à un devoir statutaire, et ainsi de suite. Chacune de ces tentatives a échoué à cause du désir des parties de fonder la responsabilité de la Couronne sur la notion la plus large possible. La conception moderne de la compétence, et celle de la faute, se sont tellement étendues que les tribunaux de droit commun sont constamment sollicités pour consacrer l’équation entre l’ultra vires et la faute.

L’étude conclut avec plusieurs recommandations pour rendre compatibles les régimes d’attribution des risques propres au droit privé ou au droit public. L’auteur y recommande notamment le remaniement de la Loi sur la responsabilité de la Couronne pour reconnaître (1) la responsabilité sans faute dans diverses hypothèses, (2) le versement d’une indemnité, même à la suite d’un acte intra vires, lorsqu’il cause un dommage important ou disproportionné, et (3) l’immunité absolue de certaines fonctions gouvernementales face aux régimes de responsabilité du droit privé, même lorsque la décision qui en résulte est entachée d’un vice de compétence.

FR:

Le régime de la responsabilité civile extra-contractuelle des particuliers et corporations civiles d’une part, et des corporations politiques d’autre part, repose, selon le cas, sur des assises juridiques distinctes. Les sources de cette responsabilité remontent à l’époque lointaine où se jetaient les fondements des droits public et privé québécois. L’analyse circonstanciée de l’article 356 C.c.B.-C. en permet une interprétation fidèle aux droits français et britannique dont a hérité le Québec. Les efforts déployés par le législateur contemporain pour adapter la responsabilité de la puissance publique aux conditions du XXI^e siècle, manquent, selon l’auteur, de perspectives juridiques et politiques.

EN:

The extra-contractual civil liability of individuals and of private corporations rests on different legal grounds from that of political corporations. This liability originated during the period when the foundations of Quebec private and public law were being laid. As proper analysis of article 356 of the Civil Code of Lower Canada will allow for an interpretation in harmony with both the English and French legal sources which are part of Quebec's heritage. The contemporary legislator's efforts to adapt the liability of the State to conditions prevalent in the 21st century lack, in the author's estimation, both juridical and political perspective.

FR:

L’auteur étudie, en premier lieu, le sens exact de l’article 356 du Code civil. Selon lui, cet article établit la règle que les corporations politiques, y compris les municipalités, sont régies par le droit public. Cette règle comporte, cependant, une exception : les corporations publiques sont régies par le droit civil, au sens donné à ce mot en droit français, dans leurs rapports sur des questions relevant du droit civil avec les personnes individuelles. Il y a une exception à l’exception : des dispositions législatives peuvent écarter l’application du droit civil.

L’auteur applique ensuite l’article 356 à la responsabilité extra-contractuelle des municipalités. Il arrive à la conclusion qu’en ce domaine, la règle est l’application du droit civil quant aux rapports entre les municipalités et les personnes individuelles. Les municipalités jouissent, cependant, d’une immunité en ce qui concerne leurs pouvoirs discrétionnaires de nature politique et leurs pouvoirs quasi judiciaires. L’auteur critique, toutefois, l’application automatique de l’immunité à ces derniers pouvoirs.

EN:

The author studies the exact meaning of article 356 of the Civil Code, which states, according to him, that political corporations, including municipalities, are governed by the public law. There is, however, an exception to this rule: public corporations are governed by the civil law (in the sense that this expression has in French law) as concerns their relations, in certain respects, to individual members of society. This exception is itself subject to an exception: legislation may intervene to displace the application of the Civil Law.

The author then considers the effect of article 356 on the extra-contractual liability of municipalities. He concludes that in this area, the Civil Law applies to relations between municipalities and individuals. Municipalities, however, possess immunity as regards the exercise of discretionary political powers and quasi-judicial powers. The author, criticizes the automatic grant of immunity in respect of quasi-judicial powers.

EN:

Municipalities are prone to abuses of power by elected officials. The law books overflow with examples of municipal illegality. This threatens the rule of law.

Courts require sufficient remedial authority to maintain the rule of law. An adequate remedy would simultaneously correct the illegal situation, deter repetition, compensate those injured, channel public outrage and, in certain cases, allow supervision of corrupt governmental processes or officials.

To satisfy these requirements, a new head of liability is needed. Liability in damages should be imposed for intentional jurisdictional excess.

The developing doctrine of administrative delict would provide for damages for deliberate and malicious abuse of power. Damages for an intentional or negligent failure of an individual or administrative body to operate within jurisdiction should be available either against the individual in his personal capacity or against the administrative body.

Because many of the wrongs suffered as a result of the illegal use of power are intangible, exemplary damages should be readily available in an action for administrative delict. This remedy would also enable the courts to consider deterrence and breach of public trust in assessing the award.

It is the responsibility of administrative law to maintain a sense of orderliness in public administration. The theory of administrative delict needs doctrinal nourishment in order to restrain the abuses of authorities imbued with statutory power.

FR:

Les municipalités sont exposées aux abus de pouvoir des représentants élus. Les livres de droit regorgent d’exemples d’illégalités municipales qui, de plus en plus, mettent en péril la règle de droit.

Pour préserver la règle de droit, les tribunaux ont besoin d’un pouvoir de réparation suffisant. Un moyen de réparation adéquat serait de leur permettre à la fois de corriger la situation délictuelle, de prévenir la récidive, de dédommager les victimes d’injustice, de juguler l’outrage public et, dans certains cas, d’exercer un contrôle sur les pratiques frauduleuses du gouvernement ou des fonctionnaires.

Pour réaliser ces objectifs, un nouveau chef de responsabilité délictuelle est nécessaire. La responsabilité en dommages-intérêts devrait être imposée pour excès de compétence intentionnel.

La doctrine du délit administratif qui s’élabore peu à peu prévoira des dommages-intérêts pour abus de pouvoir délibérés et malveillants. Lorsqu’une personne ou un service administratif omet volontairement ou par négligence d’agir dans les limites de sa compétence, l’adjudication de dommages-intérêts devrait être prévue à l’encontre soit de cette personne en sa capacité personnelle, soit du service administratif.

Comme les préjudices causés par les abus de pouvoir sont intangibles dans bon nombre de cas, des dommages symboliques devraient être prévus dans une action pour délit administratif. Ce recours permettrait également aux tribunaux de prendre en considération l’aspect préventif et l’abus de la confiance publique dans l’adjudication des dommages-intérêts.

Maintenir le sens de l’ordre dans l’administration publique est la responsabilité du droit administratif. Il faut donner à la théorie du délit administratif le support doctrinal qui permette de restreindre les abus des autorités imbues de leur pouvoir statutaire.

FR:

L’auteur analyse et critique l’affaire Procureur général du Québec c. Québec Association of Protestant School Boards (à paraître) rendue au cours de l’été 1984 par la Cour suprême du Canada. Cette affaire présente un double intérêt. D’une part, on y déclare que toutes les atteintes à la Charte canadienne des droits ne peuvent pas être légitimées par le biais de l’article 1 de celle-ci; les motifs qui amènent la Cour à exclure certains types de restriction de la portée de l’article 1 sont donc examinés attentivement et évalués. D’autre part, les positions peu conciliables qu’ont adoptées la Cour supérieure et la Cour suprême sur la nature individuelle ou collective des droits linguistiques de la minorité en milieu scolaire soulèvent des questions nouvelles dont l’auteur tente de cerner les implications juridiques.

EN:

The author analyses and criticizes the decision of the Supreme Court of Canada in the case of the Attorney-General of Québec v. Québec Association of Protestant School Boards (unpublished) rendered during the Summer of 1984. This case is important for two reasons. First, the Court holds that not all infringements on the Canadian Charter of Rights can be justified under Section 1 of the Charter. The reasons which lead the Supreme Court to exclude certain kinds of restrictions from the ambit of Section 1 will be evaluated. Second, the Superior Court and the Supreme Court adopt differing positions on the issue of the nature of the linguistic rights of the minority in education. Are they individual or collective rights? The positions adopted are hard to reconcile. The author will analyse the legal implications of these conflicting positions.

FR:

L’assurance maritime est une matière sur laquelle la majorité des provinces ont légiféré. Par contre, il n’existe pas de législation fédérale sur ce sujet. La Cour fédérale, division de première instance, peut-elle être validement saisie d’une réclamation découlant d’un contrat d’assurance maritime ? Dans l’arrêt Triglav c. Terrasses Jewellers Inc., la Cour suprême du Canada s’est prononcé sur cette question. L’auteur analyse ce jugement et insiste sur les difficultés qu’il soulève. En particulier, il s’interroge sur l’existence d’un droit maritime applicable en matière d’assurance maritime et sur la validité constitutionnelle des dispositions maritimes provinciales.

La compétence en matière d’amirauté n’a pas été confiée de façon exclusive à la Cour fédérale. La Cour provinciale du Québec peut-elle prétendre jouer un rôle dans ce domaine ? À cet égard, l’auteur analyse dans une deuxième partie, la récente décision de la Cour d’appel du Québec dans l’affaire General Traders Ltd. c. Saguenay Shipping Ltd.

EN:

There is no federal legislation on marine insurance. To the contrary, most of the Canadian provinces have adopted rules on this subject. Has the Federal Court Trial Division jurisdiction regarding an application based on a marine insurance policy? In Triglav c. Terrasses Jewellers Inc., the Supreme Court of Canada has given an affirmative answer to this question. However, is there a Canadian maritime law applicable to matters of marine insurance? Are the provincial rules on this subject intra vires to the Legislatures?

The Federal Court Trial Division has a concurrent jurisdiction in matter of admiralty. Is the Provincial Court of Québec competent in this respect? In a second part, the author analyses the recent decision of the Court of Appeal of Québec in General Traders Ltd v. Saguenay Shipping Ltd.